改革的指导思想
《总体方案》明确了生态文明体制改革的指导思想：坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。
改革的原则
《总体方案》指出，生态文明体制改革的原则是，坚持正确改革方向，坚持自然资源资产的公有性质，坚持城乡环境治理体系统一，坚持激励和约束并举，坚持主动作为和国际合作相结合，坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。
健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组织和公众的参与和监督作用。创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益，在党中央、国务院统一部署下，先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。
生态文明体制的“四梁八柱”
《总体方案》分为10个部分，共56条，其中47条是改革任务和举措，提出了建立健全八项制度，是生态文明体制的“四梁八柱”，包括：一是健全自然资源资产产权制度，二是建立国土空间开发保护制度，三是建立空间规划体系，四是完善资源总量管理和全面节约制度，五是健全资源有偿使用和生态补偿制度，六是建立健全环境治理体系，七是健全环境治理和生态保护市场体系，八是完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。
推进生态文明体制改革首先要树立和落实正确的理念，统一思想，引领行动。为此，方案提出，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念。
改革的“1+6”方案
生态文明体制改革“1+6”方案填补了我国生态文明建设基础性制度的许多空白，如自然资源资产的产权制度、生态环境损害赔偿体系、空间规划体系等。另一方面，我国此前生态文明、资源环境等领域的制度、法律并不少，但现存的一些体制机制并不完善，如环境治理存在“九龙治水”问题，生态文明体制改革“1+6”方案在整合统一上发力，使原有制度增强了整体性、协调性，比如实现了自然资源资产所有权的统一，自然资源资产用途管制职责的统一，环境保护职责的统一等。基础性制度，无论是填补空白，还是整合重塑，都将为我国生态文明建设体制打下的一块块基石。
生态文明体制改革将编制自然资源资产负债表
编制自然资源资产负债表是生态文明体制改革的一项重要基础性制度建设，是一项全新的工作。根据《编制自然资源资产负债表试点方案》采集、审核相关基础数据，研究资料来源、核算方法和数据质量控制等关键性问题，探索编制高质量的自然资源资产负债表。通过编制自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，为完善资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度提供信息基础，为推进生态文明建设和绿色低碳发展提供信息支撑、监测预警和决策支持，打牢生态文明绩效考核基础。
生态文明体制改革的生态损害赔偿制度
长期以来，对于企业违法排污导致生态环境损害的情形，仅能采取罚款、行政拘留等行政手段，即便新环保法增加了按日计罚等措施，但不能使企业承担损害赔偿的应有责任。新增的环境公益诉讼等司法手段弥补了行政手段的不足，但在损害赔偿诉讼主体、赔偿范围、具体实施等方面仍然存在制度缺失，因此需要开展生态环境损害赔偿改革试点。针对环境保护督察，在督察结束以后，重大问题要向中央报告，督察结果要向中央组织部移交移送，这些结果作为被督察对象领导班子和领导干部考核评价任免的重要依据。
改革的目标
为贯彻落实十、十八届三中全会生态文明建设的战略部署，根据《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》（国发[2013]30号）中“在全国范围内选择具有代表性的100个地区开展生态文明先行示范区建设”的要求，2013年12月，国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局6部委印发了《生态文明先行示范区建设方案（试行）》（发改环资[2013]2420号），启动了第一批生态文明先行示范区建设。
《方案》提出的主要目标是：通过5年左右的努力，先行示范地区基本形成符合主体功能定位的开发格局，资源循环利用体系初步建立，节能减排和碳强度指标下降幅度超过上级政府下达的约束性指标，资源产出率、单位建设用地生产总值、万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数、城镇（乡）生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率等处于全国或本省（市）前列，城镇供水水源地全面达标，森林、草原、湖泊、湿地等面积逐步增加、质量逐步提高，水土流失和沙化、荒漠化、石漠化土地面积明显减少，耕地质量稳步提高，物种得到有效保护，覆盖全社会的生态文化体系基本建立，绿色生活方式普遍推行，最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度得到有效落实，生态文明制度建设取得重大突破，形成可复制、可推广的生态文明建设典型模式。
《方案》提出的主要任务有：科学谋划空间开发格局，调整优化产业结构，着力推动绿色循环低碳发展，节约集约利用资源，加大生态系统和环境保护力度，建立生态文化体系，创新体制机制，加强基础能力建设等。
2014年，国家发展改革委等部委立足于服务地方，在专家论证、修改完善、社会公示等工作基础上，国家发展改革委等6部委于7月联合印发《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》（发改环资[2014]1667号），在57个地区开展第一批先行示范区建设。生态文明先行示范区建设，侧重于将国家顶层设计与地方实践相结合，将十八届三中全会部署的30多项生态文明制度落实到有关地区开展实践，以制度创新为核心任务、以可复制可推广为基本要求，尊重地方首创精神，在不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位的地区，探索生态文明建设的有效模式。
其中，《关于支持福建省加快生态文明先行示范区建设的若干意见》由国务院以国发[2014]12号文件印发实施，《浙江省湖州市生态文明先行示范区建设方案》经国务院原则同意后由国家发展改革委等6部委联合印发，江西省、云南省、贵州省、青海省生态文明先行示范区建设实施方案由6部委联合印发。
在地方省级人民政府推荐的基础上，国家发展改革委等6部委组织专家对有关地区先行示范区建设实施方案进行论证，并经修改完善、社会公示等程序，确定先行示范地区名单及制度创新重点。在建设过程中，国家有关部门加强对先行示范地区的工作支持，重点对制度建设与创新予以必要的指导，凝练有效模式、完善政策机制，加大推广力度，引领带动全国生态文明建设。
推动先行示范地区的主要任务就是按照建设实施方案确定的建设定位、主要目标和总体要求，推进优化国土空间开发格局、调整产业结构、全面促进资源节约、保护自然生态系统和环境、倡导生态文化和绿色生活方式等重点任务落实，实施生态文明建设重点工程，完成生态文明指标体系确定的各项目标;着力开展生态文明制度创新，力争在自然资源资产产权和用途管制、资源环境生态红线管控、体现生态文明建设要求的领导干部政绩考核机制和问责、自然资源资产负债表编制等方面取得重大突破，形成可复制、可推广的生态文明建设有效模式，发挥示范引领作用。
观察者认为,中国领导人喜欢提出某些口号,但未必真正执行。但这种情况可能不会发生在身上。像他的“反腐”一样,这个“方案”的出台,表明中国要进行的“生态文明建设”是认真的。
中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华对中外对话说:“这些方案是革命性的。”
生态文明这个词,首次出现在(2007年)第十七次人民代表大会报告中。在中共十八届三中全会(2013),特别强调了中国要进行生态文明体制改革,即调和社会经济发展和环境之间矛盾的改革。
按照中央财经领导小组办公室副主任杨伟民的说法,此次改革的目标,除了提出理念以引领改革,还要填补环境治理领域的制度空白,如自然资源产权制度就一直缺失;要为生态环境领域改革提出顶层设计,以完善制度框架。
建立问责制
方案提出的改革项目,几乎涵盖了中国当下环境领域正在讨论的所有重要话题,例如自然资源资产确权、建立国家公园体制、完善最严格的耕地保护制度和水资源管理制度,建立绿色金融体系、完善生态补偿机制等。包括中共中央和国务院有关部门等12个部门参与了方案起草,由于涉及多方利益,由没有直接利益关系的中央财经领导小组办公室牵头起草。
“方案”第一次以国家名义提出,要在内蒙古呼伦贝尔市等5个地方进行官员“自然资源资产离任审计”试点。试点大致分为3个阶段:今年启动,明年扩大试点范围,2017年全面开展试点审计,2018年开始,将形成经常性审计制度。这一制度,将强迫官员在任期间,加强对环境的保护,否则即便离任,也将追究其责任。这一制度可能从根本上改变中国官员只重经济发展、轻视环境保护的态度。
中国环境学会环境审计专业委员会副主任孙兴华对中外对话说:“自然资源资产的产权确认,这在以前从来没有提过。”中国自然资源的产权不明晰,产权和责任明晰以后,不仅可以减少纷争,也为自然资源的估值提供了条件,有了估值就能够编制“自然资源资产负债表”,为离任审计制度扫除主要障碍。
改革重点：“两个率先”与“三个全面”
据了解，该《方案》是围绕建设“生态文明新特区 科学发展示范市”的发展定位，着力从生态制度、生态环境、生态经济、生态人居、生态文化五个方面积极稳妥推进改革。
根据规划，珠海将以“两个率先”完善生态文明体制机制，即结合生态文明建设要求和珠海市实际，率先完善生态文明建设制度，率先建立生态环境治理机制，具体在完善生态法制体系、制定生态文明建设指标体系、建立自然资源资产管理体系、设立生态环境资源法庭、推动区域环境协同治理、推进港珠澳环境保护合作等16个方面改革创新。
同时，以“三个全面”打造“三个创新平台”，就是通过全面发展生态经济，全面建设生态宜居城市，全面繁荣生态文化，打造“三高一特”高端产业发展平台、环境宜居建设平台和全民生态自觉的公共参与平台，重点推进生态经济示范区建设、发展特色生态农业、建设幸福村居、推行低冲击开发模式、构建生态道德等多个方面进行改革探索。
记者采访获悉，珠海市生态文明体制改革工作将在2015年1月至2016年全面铺开，目标是建成“国家生态文明示范市”，而2017年1月至2020年则重点在生态宜居环境上“下功夫”，推进生态经济、生态体系和生态文化建设，持续提升珠海在国际上的城市形象，以实现基本建成“国际宜居城市”的愿景。
其实，珠海也正因其生态文明和科学发展而受到各地乃至国际社会的持续关注。近日，英国《每日电讯报》刊登文章“点赞”珠海坚持生态文明建设与科学发展，已发展成为中国最宜居城市，“珠海的持续走红归功于这座城市在生态与科学发展策略方面取得的进步。如果想观察中国未来的发展，这座城市现在所做的事情或可作为缩影或者示范。”
完善法制体系 筹建环境审判法庭
珠海市环保局介绍，该《方案》的出台，也是今年3月实施的《珠海经济特区生态文明建设促进条例》的重要配套改革之一，而进一步完善生态法制体系则是《方案》中的创新亮点之一。
据悉，珠海将以率先出台《珠海经济特区生态文明建设促进条例》为纲领，修订完善环境保护、旅游、海岛保护和开发等相应地方性法规，并对生态旅游、生态食品、绿色消费、绿色交通、绿色建筑等作出具体规定，完善生态文明法制体系。根据计划，珠海将在今年提出完善生态文明法制体系的立法意见；2016年修订完善相应地方性法规，到2020年全面健全生态文明法制体系。
对此，有关环保专家认为，当前我国生态文明的法律形式和体系仍不完善，相关的立法忽略了环境利益的整体性，给环境执法带来了一定的困难，法制建设缺位也是导致环境恶化的主要原因之一。珠海利用特区立法权，完善生态文明法制体系，并以此作为推动生态文明建设的制度保障和动力之源，修订完善环境保护、旅游、海岛保护和开发等相应地方性法规，对广东乃至全国来说都是有益的探索。
记者采访注意到，根据《方案》，珠海还将创新性地设立生态环境资源审判法庭――探索在市中级人民法院建立生态环境资源审判庭，按照最高法院环境资源审判庭的模式，对涉及环境保护的刑事、民事、行政、非诉行政执行案件实行“四审合一”、集中专属管辖的审判。据透露，2015年，珠海将首先试行海洋环境资源领域的审判业务，到2016年则全面受理生态环境资源案件。
珠海环保部门人士解释，目前，在环境执法过程中，环保部门面临着取证难、执法难等问题，环保部门只能通过向法院申请强制执行，导致拉长违法行为的处理期限，使污染行为得不到及时制止。珠海率先在广东设立专门的审判机构――集刑事、民事、行政、执行于一体的生态资源保护审判庭，将有利于提高审判的效率和实现司法专业化，节约司法资源。
试行招商前环境保护预评估
据了解，在此次生态文明建设体制创新中，珠海将根据产业政策、主体功能区划和生态功能区划，结合各区实际，研究制定重大项目招商引资环境影响预评估制度，提高招商引资经济效益和环境效益。
珠海市环保局有关负责人表示，目前，相关法律规定的环保审查均在项目立项之后，而此次珠海率先尝试建立招商引资环境预评估机制，主要是针对四种类型的建设项目：一是重大的工业项目；二是涉及环境敏感区与环境保护无关的建设项目；三是用地5平方公里以上的娱乐、旅游等第三产业项目；四是其他建设规模较大并存在环境风险，投资促进部门认为需要开展环境影响预评估的项目。环保部门将在上述类型项目招商引资阶段同时介入，结合国家、省和市有关法律法规、规划及产业政策要求，对项目进行评估，以严控能耗高、环境污染严重、资源消耗大的产业，确保引入的项目尽可能发挥其经济、环境、社会三重效益，从而提高招商引资质量。
有关环保专家分析，目前很多地方在招商引资方面存在着“先上车后补票”的情况，即项目先落地，再做环境影响评估，这导致部分有污染、不合格的产业项目进入地方，不利于生态环境的保护，珠海把环境评估前置，提高项目准入的门槛，并以此作为投资促进部门招商引资工作提供有力的科学决策依据，将能推动珠海向节能环保、集约用地、科技含量高、综合效益高的“三高一特”产业方向发展，提高产业生态化水平。
关键词:达日县;集体林改;制度改革
中图分类号:F326.2 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-08-0188-2
1 改变观念,充分认识集体林权制度改革的重要意义
1.1 集体林权制度改革是加快高原现代林业发展的必然选择
牧区林业是高原林业生态的重要组成部分,是牧区经济社会可持续发展的基本保障。实行集体林权制度改革,在保持林地集体所有权不便的前提下,把林地经营权和林地所有权落实到牧户,确立牧民的经营主体地位,必将进一步解放和发展牧区生产力,加快高原现代林业建设步伐。
1.2 集体林权制度改革是促进牧区经济社会可持续发展的战略举措
集体林权制度改革是牧区经营制度改革在林地上的拓展和延伸,是牧区家庭承包经营体制在林业上的丰富和发展。建立债权利明细的林业经营制度,实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”,有力于调动广大牧民群众爱林户林的自觉性和积极性,有利于增加森林数量,提升森林生态功能,落实和完善林业补偿机制,增加牧民收入,促进牧区经济社会可持续发展。
2 明确目标,全面推进集体林权制度改革
2.1 集体林权制度改革的指导思想
全面贯彻中央林业工作会议和全省林业工作会议精神,深入落实科学发展观,大力实施生态立县战略和以生态建设为主的林业发展战略,不断创新集体林权制度改革的体制机制,依法明晰产权、放活经营权、规范流转、增加收入,进一步解放和发展林业生产力,促进传统林业向现代林业转变,为建设社会主义新牧区和构建和谐社会作出贡献。
2.2 集体林权制度改革应遵循的原则
2.2.1 家庭承包,权利平等的原则 要在坚持家庭联产承包责任制的前提下,把林地的家庭承包经营作为牧区林业经营的基本形式,依法保障牧区集体经济组织内部成员平等享有承包经营权,把维护牧民合法权益放在首位,做到还山、还权、还利与民。
2.2.2 兼顾各方利益,生态保护优先的原则 统筹兼顾国家、集体、个人的利益,保障集体林地所有权人的合法权益,在民主协商的前提下给集体经济组织一定的收益分配或者保留少量的集体林地,实行民主经营管理;要在保护生态,维护生态安全,确保森林资源不受破坏的前提下,积极支持牧民经营林地,从中获得收益,得到实惠。
2.2.3 尊重民意,民主决策的原则 要把集体林权制度改革的政策、方法、步骤和要求原原本本地交给牧民,牧民民主选择改革的模式,自主确定经营管理形式,依法确保牧民的知情权、参与权、决策权,充分尊重牧民意愿,确保改革让大多数群众满意。
2.2.4 依法办事,规范运作的原则 改革要符合《物权法》《森林法》《土地承包法》《村民委员组织法》等法律法规,严格按法律法规办事,规范运作。实行改革内容、程序、方法、结果“四公开”,杜绝暗箱操作,确保改革规范有序进行。
2.2.5 因地制宜,分类指导的原则 根据当地集体森林资源状况和经济社会发展情况,在充分调查摸底的基础上,从实际出发,层层制定改革方案。要做到一村一案(一社一案),不搞强迫命令,不搞“一刀切”。
2.2.6 尊重历史,政策连续的原则 对林木所有权和林地使用权已经明晰、绝大多数群众满意的,应稳定不变,不得乘改革之机重新分配或者无偿平调。对已经承包但林权尚不明确的林地以及有历史遗留问题的林地,本着有利于维护牧民利益,有利于资源保护,有利于社会稳定的方针妥善处理。
2.3 集体林权制度改革要完成的任务
集体林权制度改革是一项惠及群众、改善生态、促进经济社会可持续发展的牧区家庭承包经营制度的改革。通过改革基本完成明晰产权、勘界发证、落实责任、放活林地经营权、落实处置权、保障收益权等几项工作任务,全面实现公益林管护机制的创新。根据几次森林资源清查工作,统计出我县共有林业用地面积378.6万亩,占全县土地面积的17%;其中:灌木林192.81万亩,灌丛地81.54万亩,宜林地104.25万亩,分别占土地面积的8.6%、3.6%和4.6%,纳入天保的灌木林共有112万亩,占全县灌木林地的58%。去年省林业局对我县的天然林进行最终核定,确定纳入集体林权制度改革的天然林地面积为408.46万亩。根据省州要求,要从今年开始到2012年底,我县用3年时间基本完成主体改革及相关配套改革任务,2010年首先完成集体林权制度改革试点工作。
2.4 集体林权制度改革要解决的难点问题
改革触及各方面的利益调整,各乡镇积极做好各类矛盾纠纷排查和化解工作。本着依法依规调处和民主协商相结合,以民主协商为主的原则,深入调查研究,重点做好林权和涉界争议调处。各乡镇要确保社内矛盾不出村,村内矛盾不出乡,乡内矛盾不出县,把问题解决在基层。改革过程中,要本着尊重历史、尊重法律、政策连续的原则,对已经承包到户或租赁形式流转的林地,凡符合法律规定、承包和流转合同规范的,要予以维护;承包和流转合同不规范的,要予以规范,承包手续不完善的要补充完善;对不符合法律规定的,要依法纠正。已经随草场承包到户、划入草原使用证范围的集体林地,要进一步确认林地类型,勘界定线,申请林权登记,完善和补充管护合同。各乡镇要从实际出发,认真研究,积极探索合法合理的解决办法,征得牧民群众的认可和满意,使集体林权制度改革达到保护生态,牧民得实惠的目的。
2.5 集体林权制度改革试点工作要求
2.5.1 强化领导,落实责任 各乡镇要将林改工作列入当前工作重点,精心组织,周密安排,形成“县直接领导,乡镇负责组织,村社具体操作”的工作机制。要从实际出发,大胆探索,勇于创新,确保试点工作取得成效。要高度重视试点中的社会稳定工作,把保护森林资源,维护社会稳定贯穿于改革的全过程。各乡镇领导和有关部门要深入第一线开展调查研究,及时解决存在的问题,把矛盾化解在基层,解决在萌芽状态。
2.5.2 保障林改试点经费 在保证林改试点工作经费安全的基础上积极争取上级部门的经费补助,切实保障试点工作顺利开展。
2.5.3 确保试点工作质量 林改工作必须在深入调查研究,广泛听取基层和群众意见的基础上进行,各乡镇要制定切实可行的改革试点方案,明确改革程序,统一技术标准,严格规范操作。实行严格的质量责任追究制度,坚决防止敷衍了事、走过场。
2.5.4 加强档案管理 做好林改过程中各阶段、各环节各类资料的收集整理工作,严格按照《档案法》和《青海省林业局青海省档案局关于集体林权制度改革档案管理办法(试行)》(青林资〔2008〕410号)的规定,做好林改档案管理工作。
2.5.5 坚持民主决策 林改工作要根据本地区森林资源状况及经济收入水平等实际,通过民主决策,自主选择林改方式,自主确定集体林经营管理形式,不搞“一刀切”。对于农民群众创新的改革模式和经营形式,凡符合法律法规,有利于农民增收,有利于资源增长,有利于生态保护的都要坚决支持,充分体现村民的民利。
2.5.6 加强信息沟通 试点乡镇和有关部门要加强信息沟通,建立定期汇报制度和信息交流制度,出现重大问题要及时报告,及时研究解决。
2.5.7 搞好督促检查和验收评估 按照《青海省集体林权制度改革试点工作质量检查验收办法(试行)》(青林资〔2008〕408号)的规定,做好各阶段、各环节的督查检查,严格各个阶段的验收和评估工作,实事求是地分析评价改革试点工作,确保改革顺利进行并取得预期成果。
2.6 集体林权制度改革是推进牧民民生改善的重要途经
我县共有林业用地面积378.6万亩,占全县土地面积的17%;纳入天保工程的灌木林共有112万亩,占全县灌木林地的58%。去年省林业局对我县的天然林进行最终核定,确定纳入集体林权制度改革的天然林地面积为408.46万亩,林地在我县占有很大的比重。我县公益林总的特点是:树种单一,生长缓慢,林木质量差,生长周期长,经济效益低而生态效益显著,牧民在生产生活中对林地的依赖程度很低。我县林改的对象全部都是生态公益林,林地经济效益很低,主要是生态效益,林地经营的任务主要是森林管护,林改后牧民要承担的义务和责任也主要是森林管护,牧民受益的重点也就是公益生态效益补偿政策带来的收益。
国家重点公益林生态效益补偿是中央公共财政政策支持林业发展的最重要的一项政策,也是我省最重要的林改配套政策之一。经省州领导的多方努力,全县纳入集体和个人所有的国家重点公益林补偿范围的林地面积为408.46万亩(其中纳入112万亩天然林补助标准尚未确定),补偿标准每亩为9-10元,达日县重点公益林补偿金每年将达到3676.14-4084.6万元。通过公益林生态补偿金的发放,牧民群众增收明显。
3 加强领导,确保集体林权制度改革的顺利完成
二、生态环境建设领域行政执法取证困难，违法后果鉴定成本高 生态环境领域违法行为往往游击式违法、捉迷藏式违法，比如非 法采砂点、非法采矿点、非法采伐点、非法排污点等点多面广,行政 部门执法力量不足。同时，行政执法缺乏强制手段，如果公安机关不 全力配合，对违法行政行为的取证受到违法人员的干扰就搞不成。水 利、 国土、 环保等部门对破坏生态环境违法行为后果的鉴定程序复杂、 鉴定成本高的问题反映特别强烈。另外，环境污染刑事犯罪人口门坎 髙，后果认定必须以省级以上专业鉴定机构出具的鉴定意见为准，但 这样的鉴定机构全国只有 4 家，而且鉴定费很高。涉矿、涉地案件违 法行为后果认定难， 主要原因在于有关文件规定必须以省级鉴定机构 的鉴定意见为执法依据，这些鉴定机构都按平方收费，鉴定费动辄数 万、数十万,取证成本过高。
三、 生态环境建设领域行政执法涉嫌构成犯罪的案件向公安机关 移送难度大 一方面不少行政执法部门主动向公安机关移送生态环境领域刑 事犯罪的意识较差， “两法衔接”平台往往是建而不用，录人案件与 实际案件差距较大。另一方面，生态环境案件向公安机关移送困难， 存在移不动、送不出、不受理的问题,行政执法与刑事司法特别是公 安侦查环节衔接不通畅。例如,有三个层次的原因造成涉土涉矿刑事 案件移送难:一是内部执法程序复杂，国土系统内部规定，下级国土 部门移交刑事案件，必须经上级国土部门审核同意，无形中设置了移 送障碍；二是损失鉴定成本过髙，如前所述，公安部、国土资源部联 合发文，规定涉地、涉矿违法后果认定必须由省级鉴定机构出具鉴定 意见，且鉴定费用过高，国土、公安在送检主体、费用承担上互相推 倭，导致案件无法移送；三是许多涉嫌犯罪行政案件，往往夹杂复杂 的信访因素，公安机关认为是行政执法部门在踢皮球，在推矛盾，所 以不愿受理。
四、生态环境建设领域行政执法成本过高，并且没有形成执法合 力 对长期存在的传统产业、工业企业需要关停并转的，还缺乏明确 的补偿政策；对农民传统的畜牧、养殖产业，如果严格执法，将极大 伤害群众利益，引发社会矛盾；对政府为发展经济、招商引资开办的 工业企业，由于地方保护倾向的影响，行政执法无法产生实际效力， 有的甚至进不去门、见不到人，根本执不了法。同时，生态环境领域 违法行为，往往是双重甚至多重违法，任何一家行政执法部门单打独 斗根本解决不了问题， 但由于各方面原因还无法形成执法合力。
另外， 生态环境领域行政执法还存在各部门衔接不畅的问题， 比如国土部门 审批颁发一个矿产开采证，审批前并未征求环保、林业等部门意见， 如果采矿证涉及的开采范围包含公益林地或其他法律、 法规规定的生 态环境特殊保护区域，必将出现行政执法“打架”现象。
五、生态环境建设领域行政执法软弱无力，行政决定执行难 生态环境领域行政执法普遍存在软弱无力、执法不到位、执法周 期长的问题。主要有三个层次的原因：一是行政执法部门并无行政决 定的执行权，拥有执行权的地方政府往往行动缓慢，对一项行政违法 行为由某一家行政部门作出处罚通知后， 如果需要进一步对该违法行 为造成的后果如矿口、厂房、建筑等进行拆除、取缔’则依法必须由 地方政府组织实施。而行政执法部门的报告上报政府后，往往被束之 高阁；二是行政执法部门向法院申请对行政违法行为强制执行，往往 不被受理，比如，最高人民法院曾与国土资源部下发过联合通知，涉 及民生的违章建筑拆除等强制执行申请， 法院不予受理， 而在执行中， 法院往往扩大解释，造成了行政违法行为申请执行难；三是行政处罚 决定生效时间长，导致违法行为及事实得不到及时纠正，一个行政处 罚决定做出后， 如果历经申请复议、 司法诉讼， 根据法律规定的时限， 等到真正生效至少需要 150 天，在这么长的时间内，违法事实早已形 成，损失后果继续扩大，再去强制执行难度更大、成本更高。
六、生态环境建设领域行政执法有畏难情绪，执法观念陈旧 行政执法工作尤其是生态环境领域执法工作阻力大、责任重、待 遇低、风险高，基层执法人员普遍存在不想干、不敢干、干不成等消 极思想和畏难情绪。许多行政执法人员反映，对检察机关、纪检部门 追究生态环境领域行政执法渎职失职犯罪的标准难以掌握， 对怎样做 才算依法履职、怎样做就构成渎职失职充满困惑，对于行政执法决定 权在上级领导，但追究基层、一线执法人员责任的做法感到委屈。有 的行政执法部门执法观念陈旧，对人民群众、新闻媒体、上级领导关 注的生态环境热点、 难点、 焦点问题关注不够， 思考不深， 研究不透， 执法无力。
七、生态环境建设行政执法活动干扰阻力较大，一定程度上存在 执法不严的问题 生态环境领域行政执法经常受到三种势力的干扰、阻扰甚至威 胁：一是地方的流氓恶势力、地痞团伙参与非法采砂、非法采矿等违 法活动牟利，对行政执法人员采取公然阻扰执法检査、聚众殴打执法 人员、抢夺执法取证设备、派人跟踪、威胁执法人员及其家人等违法 犯罪活动，给行政执法人员造成巨大心理压力；二是个别公务人员入 股、 参股非法采矿、 非法采砂活动， 千方百计阻扰有关部门依法行政、 严格执法，为违法人员通
生态环境综合执法改革方案征求意见稿_权威解读环保垂直管理改革：根治地方干预执法权威解读环保垂直管理改革：根治地方干预执法中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于省以下环保机构 监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》 。
环保机构监测监 察执法垂直管理制度改革是我国生态文明制度的一项重大改革，是三年 来全面深化改革在生态环保领域进行的新探索。
9 月 22 日，环保部地方环保垂直管理工作小组办公室主任叶民、副 主任张玉军，环保部环境规划院副院长吴舜泽接受记者采访，就这份改 革文件出台的意义与落实中的核心问题进行了权威分析。
生态文明“底盘性”制度改革 十八大以来，党中央、国务院就加快推进生态文明建设作出一系列 决策部署，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》 《生态文明体 制改革总体方案》等生态文明体制改革方案。
“这些改革举措都将着眼点放在落实地方政府环境保护主体责任和 强化排污者污染治理主体责任上。”叶民说，这次制定指导意见也遵循了 这个思路。
指导意见要求，一是要落实地方党委政府及相关部门环保责任，上 收生态环境质量监测事权， 建立环境监察专员制度， 开展环保督察巡视， 加强对环保履责情况的监督检查， 实行党政同责、 一岗双责、 依法追责、 终身追责，推动绿色发展。
二是要落实排污单位责任，加强环保重点领域基层执法力量，污染 源监测和监管重心下移，整合执法主体，相对集中执法权，强化环境司 法、排污许可、损害赔偿、社会监督，严格环境执法。1 “要从生态文明体制改革的大背景来看垂改， 要从十八大以来出台的 各项重要文件精神中系统理解垂改、推动垂改。”吴舜泽说，“垂直管理 改革实质上与已经出台的《生态环境监测网络建设方案》 《党政领导干部 生态环境损害责任追究办法（试行） 》等重大改革一脉相承，与各项生态 文明制度改革相辅相成。
垂直管理制度是环境治理的基础制度，因此 “垂改”是“底盘性”的制 度改革。叶民认为，指导意见是落实生态文明建设和绿色发展要求的新 举措，是推进生态文明体制改革的新突破，是实现生态环境治理体系和 治理能力现代化的新支撑，有利于推动以改善环境质量为核心的环境管 理转型，有利于加快补齐生态环境短板。
根治地方干预“痼疾”从三方面发力 以“保发展”为名，行地方干预之实，一直是环境监测监察执法工作 中存在的突出问题。
“打破环保工作中地方干预?痼疾?，关键是理顺环保系统省市县三级 关系，理顺环保部门与所属地党委政府之间责任关系。”张玉军说，指导 意见在清除“地方干预”病灶方面，既精准发力，又运用“巧方”。
首先从制度设计上解决干预。一是省级环保部门直接管理市（地） 级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效。二是市（地） 级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使执法权，执法重 心实现下移，强化督查企业。
其次从人财物保障上解决干预。一是驻市（地）环境监测机构的人 财物管理在省级环保厅（局） ，而市（地）县无支配权。二是县级环保机2 构以及监测执法机构的人财物管理在市级环保局，而县级无支配权。
最后从领导干部管理权限上解决干预。
指导意见在领导干部管理上， 既有遵循，也有创新。省级环保部门主管所有市（地）环保局长，以及 驻市（地）环境监察和监测机构人员，增强调控能力；市（地）级环保 局负责规划区划、统一执法。
“三位一体”解决环保机构队伍建设问题 环保机构人员身份编制不清、环保队伍专业化程度不够、一线执法 人员装备不足等问题长期存在。
“这严重制约了环保工作的效率和质量。”吴舜泽指出，“这次改革将 会涉及全国各省区市所有基层环境监测监察执法人员，指导意见专门提 出了解决路径，提出规范机构人员性质，确保履责需要。” 指导意见要求，地方结合事业机构改革，将目前还是事业性质、使 用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位。将环境执法机构列入政府 执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政 强制的条件和手段， 明确环境执法人员统一着装， 增强环境执法权威性。
指导意见还特别对乡镇环保机构建设提出了具体要求，建立乡镇环 境保护专兼职机构。要求加强队伍建设，提高专业化水平，省市县三级 环保部门优化职能聚焦做好主业，大力加强队伍培训，实行行政执法人 员持证上岗和资格管理制度，提高人员综合素质和能力水平。
环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，在指导意见出台后将推 动地方搞好试点。据介绍，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、 湖北、 广东、 重庆、 贵州、 陕西、 青海等 12 个省市提出了改革试点申请。3 吴舜泽说， 改革将积极稳妥推进， 力争在 2017 年 6 月底前完成试点工作， 2018 年 6 月底前基本完成此项改革。4
生态环境综合执法改革方案征求意见稿_全区生态环境保护执法检查专项行动方案全区生态环境保护执法检查专项行动方案 为认真贯彻落实党的关于生态文明建设和环境保护的决 策部署，进一步加强 X 生态环境保护工作，根据《X 市人民政府办公 室关于印发 X 生态环境保护执法检查专项行动方案的通知》(X 政办 发〔X〕36 号)精神，制定本方案。
一、工作目标 根据《X 省 X 生态环境保护条例》《X 省自然保护区生态环境整 治工作方案》《X 省 X 生态环境保护整改工作方案》等有关要求，以 中央和省委环境保护督察反馈问题、“绿盾 X”自然保护区监督检查 专项行动和饮用水水源地环境保护专项行动发现问题中涉及 X 生态 环保问题整改为重点，举一反三，全面排查 X 区域矿产资源开发情况、 自然保护区和饮用水水源地保护区内破坏生态环境问题，严厉打击破 坏 X 生态环境的违法违规行为，切实推动 X 生态环境保护与恢复治 理，实现资源开发利用与生态环境协调发展。
二、涉及区域 我区 X 区域共涉及 2 个镇，6 个村。
三、主要内容 （一）中省环境保护督察反馈问题整改方面 以中央环境保护督察反馈问题中涉及我区的 X 生态环境保护问 题、省委环境保护督察反馈问题中涉及的 X 生态环境保护问题为重 点，积极推进问题整改。（按照《X 市贯彻落实中央环境保护督察反 馈意见整改方案》（X 字〔X〕54 号）、《X 市贯彻落实省委环境保 护督察反馈意见整改方案》（X 字〔X〕21 号）开展，区环保督察整 改办牵头） （二）采矿、采石、采砂破坏生态问题清理整治方面 按照《X 省矿产资源开发保发展治粗放保安全治隐患保生态治污 染行动计划（X—X 年）》《X 省人民政府办公厅关于深入开展开山 采石专项整治切实加强采石场管理的通知》和市政府有关要求，对 X 区域矿山企业，特别是新（扩、改）建的矿产资源开发项目规划选址、 环境影响评价、矿山开采许可、林地使用等行政审批情况进行检查。
重点查处矿山企业违规审批、非法开采，超产能、超范围开采，禁采 区开采等违法违规行为。
区国土分局牵头负责 X 区域矿山开采企业（采矿、采石）矿权退 出工作，制定 X—X 年整治方案并向社会公布；同时形成矿山地质环 境破坏问题清单，并督导整改。
区水利局负责 X 区域河道采砂环境整治工作，制定 X—X 年整治 方案并向社会公布；同时形成生态环境破坏问题清单，并督导整改。
（三）违法违规建设项目清理整治方面 以 X 年 X 省开展的违法违规建设项目清理整顿工作为基础，依 据《X 省 X 生态环境保护条例》，对 X 区域小水电企业、旅游开发、 房地产开发等进行全面排查，核查项目建设合法合规情况、清理整治 工作按期完成情况。
区水利局牵头负责 X 区域小水电企业的全面排查整治工作，形成 问题清单向社会公布，制定 X—X 年分类分步整治方案，并督导整改。
区农业局负责农业污染源、农业机械等移动源（不包含水产养殖 业）的排查整治工作，形成问题清单向社会公布，并督导整改。
区文广局负责旅游开发的排查整治工作，形成问题清单向社会公 布，并督导整改。
区公安分局按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，负 责行政部门移交刑事案件的调查处理，并配合专项行动相关工作。
区发改局、区住建局等相关部门，依照《X 省 X 生态环境保护条 例》，在各自职责范围内开展排查整治工作。
三、方法步骤 按照排查摸底、开展执法检查、督查检查的方式分步进行。
（一）排查摸底 建立排查工作机制，制定工作方案；组织开展全面排查，形成全 区问题清单并制定整改工作方案。核查表（电子版，整改工作方案、 排查情况统计表纸质及电子版于 7 月 25 日前报区 X 办（区发改局 717 室）、区环保督查整改办。
（二）执法检查 各责任单位要对各自负责领域开展全面执法检查，形成区级问题 清单并制定整改工作方案。核查表（见附件 1、2）电子版，整改工 作方案、排查情况统计表（见附件 3、4、5）纸质及电子版于 7 月 27 日前报区 X 办（区发改局 717 室）。
（三）问题整改 对专项行动发现的问题，要建立整改工作台账，逐一整改销号。
10 月 15 日前，各责任部门要将专项行动及整改工作情况报区 X 办 （区发改局 717 室）。
四、有关要求 （一）加强组织领导。区级各成员单位要按照分工，统筹协调开 展执法检查工作，并确定 1 名专项行动联系人，于 7 月 24 日前报区 X 办。
（二）夯实工作职责。严格落实 X 生态环境保护属地管理和部门 监管责任，要逐区域、逐问题明确责任主体、整改要求、整改时限， 细化工作措施，形成工作合力，确保检查到位、查处到位、整改到位。
5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《关于完善法律援助制度的意见》、《深化科技体制改革实施方案》、《中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》五大方案，领域涵盖自贸区改革试验、科技创新、司法体制改革。
改革向纵深突进，已经步入“深水区”，势必牵涉利益关系的调整与再分配。2015年是全面深化改革的关键年，如何在严峻的国内国际经济环境中，寻找改革的突破口，成为当务之急。
30年前，“摸着石头过河”的魄力将中国带入了高速的经济增长期。然而，如今利益格局的复杂性已超出最初的制度设计，改革则需要更大的勇气与更加前瞻的顶层设计。
在第十二次会议上，中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长提出了三个“有利”，即从改革大局出发，只要“对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利”，都要自觉服从改革大局、服务改革大局，将成为判断新时期改革成败是非的标准。对利益关系的调整将是一场全面深化的改革，通盘评估改革实施前、实施中、实施后的利益变化，格外重要。
在改革时期，领导层更要敢于担当、攻坚克难，在用人导向上，会议提出要把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来，激励干部勇挑重担。
事实上，自十八届三中全会上成立中央全面深化改革领导小组以来，社会各界便将其视为将深化改革顶层设计的风向标。
从小组第二次会议开始的《关于十八届三中全会提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》、《深化文化体制改革实施方案》、《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》等，到第三次会议的《深化财税体制改革总体方案》与《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，乃至此后的《关于中国（上海）自由贸易试验区工作进展和可复制改革试点经验的推广意见》与《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》等，新一轮改革已经向央企、财税、文化、医疗、司法、农村土地、户籍等领域全面深入。
一、大力推进生态文明建设
党中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，这是中央就生态文明建设作出专题部署的第一个文件。国家发改委会同有关部门召开新闻会、专家吹风会，对《意见》进行全方位解读，召开全国发展改革系统贯彻落实《意见》电视电话会，对全系统生态文明建设工作进行动员部署。加强顶层设计与地方实践相结合，着力探索符合我国国情、地方实际的生态文明建设有效模式，力争在制度建设方面取得突破。组织第一批生态文明先行示范区专家问诊行动，帮助解决地方制度建设、任务推进中的重点难点问题，启动第二批先行示范工作。
二、认真抓好节能减排
加强工作部署和任务落实，发挥节能减排在调结构、转方式中的重要抓手作用。召开全国发展改革系统资源节约和环境保护工作电视电话会议、节能减排工作领导小组联络员会议，部署全年工作、提出明确要求。加强节能减排形势分析，开展2014年节能目标完成情况现场评价考核，各地节能目标完成情况晴雨表，加强对各地区的工作督导和预警调控。落实节能评估审查制度，办结能评项目177个，核减能源消费量93万吨标准煤。
三、大力发展循环经济
认真贯彻落实《循环经济发展战略和近期行动计划》，将发展循环经济作为破解资源瓶颈约束的重要举措，推动形成更大规模。印发《2015年循环经济推进计划》，分解落实工作任务。深化循环经济试点示范，会同有关部门确定25个园区循环化改造示范试点、4个国家“城市矿产”示范基地、17个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市，全面启动再制造产品“以旧换再”试点工作，新增年再生资源集聚加工能力150多万吨、餐厨废弃物处理能力76万吨，带动56500台（套）再制造产品消费。做好农业循环经济发展的总体设计，相关文件正在修改完善中。
四、治理突出环境问题
以治理突出环境问题为重点，加快推动环境质量改善。推动京津冀协同发展在生态环保方面取得率先突破。完善大气污染防治配套政策措施，印发《大气污染治理重点城市煤炭消费总量控制工作方案》。对腾格里沙漠地区工业园区进行专项清理。开展环境污染第三方治理试点示范工作，明确试点范围、内容、要求、路线图等，引导社会力量投入环境污染治理，探索建立健全有关政策和制度。
五、推动改革任务落实
配合有关部门研究制定《自然资源资产负债表编制试点方案》、《领导干部自然资源资产离任审计试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等生态文明专项改革文件。21项国家节能标准，强化标准的引领约束作用。《能效“领跑者”制度实施方案》，研究提出电冰箱、空调、平板电视等终端用能产品能效领跑者实施细则（草案）。进一步加大简政放权、转变职能工作力度，取消了资源综合利用企业认定，以及合同能源管理、节能技术改造的财政奖励审批。简化投资补助项目审批程序，中央预算内资金支持资源节约和环境保护项目，除重大示范项目外，对特定地区、任务明确，或已有规划且目标任务和领域明确的项目，采取打捆下达方式，具体项目由地方安排。在优化程序、简化手续的同时，强化事后监管，组织开展中央预算内投资项目监督检查，督促地方对审计、稽查发现的问题进行整改。
六、深入开展全民行动
举办以“节俭养德、节能有道”为主题的第25届全国节能宣传周活动，通过形式多样、丰富多彩的活动，强化资源环境国情教育，提高公众节约、环保、生态意识。深入推进家庭、社区、企业、机关、学校、军队等节能减排专项行动。联合深入开展节俭养德全民节约行动，组织媒体加大宣传力度，营造厉行节约、拒绝浪费的浓厚社会氛围，加快推动生活方式和消费模式向简约适度、绿色低碳、文明健康的方向转变。
购物车(0)
