根据预算法“地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成”的规定和全国人大常委会、国务院的要求，以编制部门预算为主要内容的预算制度改革在各地推开。南京市从2000年开始进行了5个市级预算部门编制2001年度部门预算的试点工作，2001年又在111个市级预算部门全面推行了编制2002年度部门预算的工作。与此同时，南京市人大及其常委会认真开展了对部门预算编制和执行情况的审查和监督，对审查监督工作中遇到的一些问题进行了初步的思考与探索。
一、部门预算编制的审查
由于部门预算编制工作刚刚起步，现行法律法规对人大及其常委会如何开展审查监督尚无明确的规定，应该说是个全新的课题。
一是要不要审查。虽然法律法规没有对此作出具体明确的规定，但可以认为，既然法律规定了政府预算由本级各部门的预算组成，部门预算是政府预算的基础，那么法律法规对政府预算进行审查的有关规定，可以延伸至对部门预算的审查，以提高政府预算编制的可靠性和真实性，这也是预算制度改革的一个重要目的。因此，市人大常委会在2001年人代会前对市级预算初步审查时，一并审查了市政府5个试点部门的预算编制情况，今年人代会前又审查了12个市级预算部门的预算草案，并将这些部门预算草案提交市人代会会议审议或备查。
二是审查哪些内容。人大对部门预算草案的审查应当依据法律法规的规定和预算制度改革的要求，结合本地实际，遵循需要与可能和“一要吃饭，二要建设”的原则，突出重点内容进行审查。南京市人大的做法是，着重对收支是否平衡；收入是否合法、合规，支出是否合理、透明，是否做到收支不挂钩；公用经费标准、项目资金安排是否合理；农业、教育、科技等经费安排是否符合法律的规定；综合经济部门与专业部门安排的项目是否一致，资金安排是否合理到位；预算外收入是否全部纳入预算管理或财政专户管理；是否编制政府采购预算等方面进行宙查。
三是审查程序如何进行。南京市人大常委会认为，对部门预算草案的审查也应按照一定的程序来进行，应与本级预算草案的审查基本同步，略有提前。他们在审查中采取的程序是，参加政府年度部门预算编制工作动员部署会议，提前介入，了解预算编制的要求和标准等情况；确定部分提交市人代会会议审议或备查的预算部门；进行初步审查，主要是开展调查研究，听取计划、审计、物价等部门的意见，听取预算部门的汇报，征询代表和专家的意见，听取人大各工作机构的意见；最后提交市人代会会议审议或备查。
四是审查意见怎么处理。根据预算法的规定，人大对本级预算予以审查和批准。部门预算是本级预算的组成部分。随着预算制度改革的深入，人大在审查本级预算时，对部门预算的审查也将不断加大力度，但是不能批准。而对部门预算审查意见的处理，是全部审查工作的落脚点，必须以适当的方式反映出来，以促进政府部门依法理财、规范预算行为。南京市人大常委会在人代会前汇总各方面的意见，形成审查意见；人代会上在财经委员会向大会主席团汇报的预算审查报告中，反映出对部门预算审查意见的主要内容，并提出有关意见建议，明确要求政府应当按照财经委员会的审查意见批复部门预算；人代会后根据需要，以市人大常委会办公厅或市人大财经委员会的名义行文将具体审查意见送交政府，并督促财政部门根据人大审查的意见批复部门预算。
二、部门预算执行的监督
人大及其常委会对部门预算执行情况的监督，从总体上讲，应依据有关法律法规对本级预算执行的监督的相关规定来进行。由于部门预算具有面广量大、情况各异的特点，因此在监督工作中必须注意抓好三个环节：
一是深入知情。市人大财经委在做好日常了解部门预算执行情况监督的基础上，还在年中、年末两次听取预算部门执行情况的全面汇报，并请财政部门的领导和各有关处室负责人一同参加会议，说明情况，解答问题，以更加全面深入地了解部门预算执行情况。
二是解决问题。部门预算的实行还刚刚开始，预算执行中难免出现一些问题，市人大财经委对部门预算执行中发现的问题，及时与财政部门共同商定解决的办法，并提出意见和建议，体现了依法监督与支持促进相结合，督促问题的解决，
三是决算审查和审计监督。从今年开始，市人大常委会将依法加强对部门决算的审查，并结合审计门对同级财政审计涉及到有关部门的问题，在决算审查报告中提出意见和建议，并督促政府处理解决。现已建议市审计部门对去年度的市教育部门决算和市财政安排的市政公用企业亏损补贴资金、市市容局罚没收入资金的使用情况进行专项审计。
三、目前尚需明确的几个问题
随着部门预算的全面推行，审查监督工作也遇到了一些难题，亟需通过法律法规等形式予以明确和作出规定，以利于这项工作能够依法、规范、健康和有序地开展。
一是部门预算要不要人大批准。法律规定本级预算由本级部门预算组成，那么人大对本级预算的批准是否意味着也是对本级部门预算的批准，还是不能视同。
二是编制零基预算的要求与农业、教育、科技等方面法律规定基数加增长之间的矛盾如何处理；项目如何论证确定，项目中允许财政资金占多大比例，谁来决定；预留机动资金比例多大为宜；公用经费等非工资性支出的标准怎么确定；对非建设性项目支出差异过大，容易产生乱收费等问题，如何进行控制和监督。
三是部门预算执行中，由于政策调整或上级要求增加资金时，是否可以予以调整，程序如何进行，人大如何予以监督；对政府采购预算如何审查。
按照预算改革的要求，部门预算编制要“细”，要“实”。所谓“细”，就是要把所有预算指标都按类、款、项、目，一直落实到具体项目；所谓“实”，就是要制定切实可行的定额标准，按照预算年度所要实施的事项，测算支出的实际需求，不得瞒收虚支，真正实现零基预算和综合预算。
一、部门预算监督的内容
在目前人大还不可能对所有部门预算的各项收支情况都进行详细审查的情况下，人大对部门预算草案的审查内容应该有原则，有重点。
原则是，依据法律法规和预算制度改革的要求，结合扬州实际，坚持“一是吃饭，二要建设”的原则，遵循需要与可能综合平衡的原则，重点审查预算收支总量、平衡状态、主要支出项目。
重点是，在一般审查的基础上，突出重点部门、重点方面、重点项目。
重点部门——综合部门，农业、教育、科技、社保等重点支出部门，资金收支量大的部门，预算外收入比较多的部门。其中，要关注重点部门中“三个高于两个不低于”的要求。即，目前与预算审查关系较为密切的法律和中共中央文件有明确要求的问题。如：农业法——农业投入；教育法——教育经费；科学技术进步法——科学技术经费，都要求每年支出都要高于国家财政经常性收入的增长幅度。中共中央有关精神文明、卫生发展的决定，都要求对宣传文化、卫生事业每年增加幅度不低于财政收入的增长幅度。人大一年可选择几个重点部门进行审查。
重点方面——收入是否合法、合规，支出是否合理、透明，收支是否平衡，收支是否不均；公用经费标准、项目资金安排是否合理；必备的机动费是否立项；综合经济部门与专业部门安排的项目是否一致，资金安排是否到位；国家、省支持项目的地方配套资金是否落实到位；预算外收入是否全部纳入预算管理；政府采购项目是否纳入政府采购中心管理，等等。
重点项目——收支数额较大的项目、重要项目和影响面大的项目。政府部门要在预算草案中作出较为详细的说明，以便于人大审查。
二、部门预算审查监督的程序
1、提前介入。参加政府年度部门预算编制工作动员部署会议，了解部门预算编制的要求和标准等情况，掌握编制进度。
2、调查研究。对政府确定提交市人代会会议审议的部门，开展调查，做到情况清楚，心中有数。
3、初步查阅。财政部门将部门预算上报人大财经工委后，财经工委组织力量进行全面查看，并将注意力放在上述的重点方面。
4、初步审查。人大财经工委会同市人大其他相关工作委员会，听取财政部门和预算编制部门关于部门预算的说明，对预算草案提出初步审查的意见和建议。
5、提交市人代会会议审查。财政部门在初审后，对部门预算进行修改、补充，按统一格式，在人代会会议前印发给代表，供代表审议。
三、部门预算审查意见的处理
部门预算审查的最终权力在代表大会。要特别重视代表的审议意见，落实审议意见，这是整修部门预算审查的工作的落脚点。
1、人代会会议前，财经工委听取各方面的意见，形成审查意见初稿。
2、人代会会议上，财经审查委员会向大会主席团汇报的全市预算审查报告中，要吸取各代表团的审查意见，并提出有关意见建议。
3、人代会会议后，要督促财政部门根据人代会审查的意见批复部门预算。
关于部门预算的批准权问题，我认为人代会和人大常委会都不能批准，应由政府批准。这在预算法的第四十二条中有明确规定。“各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算”。人代会审查批准了本级财政预算，也意味着包含在本级财政预算和本级财政预算一样会受到法律的约束和监督。
四、部门预算执行的监督
部门预算一经批准，任何单位和部门都不得变更，预算执行期间，除国家出台的政策性因素外，不得随意增减预算。人大及其常委会对部门预算执行情况的监督，应依据有关法律法规对本级预算执行情况的相关规定来进行。一是年中了解。督促部门严格执行预算。二是年底调整。调整的步骤是“部门提出，财政审核，报人大备案”。三是决算审计。政府向人大常委会是交部门决算前，要经过审计，并由审计部门负责签署意见。
五、对我市部门预算审查监督工作的评价
从2001年12月，我市对部门预算审查监督工作已经开始。总体上看，是有了一个良好的开端。政府认真组织，部门认真编制，人大认真审查。当然，也存在一些不足。
一是人大代表的参与度不高。在人代会会议期间的分组审查和大会主席团会议上，几乎没有听到人大代表对部门预算发表意见和建议，部门预算的详细材料也很少有代表去查阅。
二是对部门预算审查监督的宣传不够。今年是人代会审查部门预算的第一年，但诸多的新闻单位对此毫无反映，基本没有什么报道。
三是人大财经工委人手少，力量不足。初审工作还是比较粗浅，对部门预算实质性的意见不多。
四是涉及部门预算的许多深层次问题还未解决。从初审中，我们就发现实际编制预算时间太短，预算草案出台迟，给初审带来困难；定额标准不够合理，住房费、通讯费、会议费标准与实际需要相差较大；部分预算外资金游离于部门预算管理之外，没有完全达到综合预算的要求；占部门预算较大比重的项目经费，不确定因素太多，年初无法确定。国家、省补助下达较迟，就是市政府的项目经费也要在人代会后三月中旬才能确定，人代会通过的部门预算约束力就可能打折扣。这些问题，实质上涉及到政府财政资金分配权力的调整，涉及到政府计划财政向公共财政的过渡，涉及到人大对财政预算监督由程序性向实质性转变等等深层次的问题。解决非一日之功。
六、对加强部门预算审查监督的建议
一是人大和政府的领导层要重视部门预算审查监督。
实行部门预算后，人大对预算的监督有了从程序性向实质性转变的质的飞跃，从一定意义上说，是人大对预算审查监督的一场改革。人大常委会领导层要对这场改革高度重视，加强领导，及时指导，组织力量，帮助和支持财经工委开展工作，把部门预算监督放在地方人大重点监督的位置上抓紧抓好。
实行部门预算，是政府财政资金分配权力的一次改革。首先，政府的市长们要统一思想，更新观念，支持改革。其次，财政部门也要转变职能。各部门的预算由人代会审查后，财政部门的职能是批复、拨付和监督执行，实行编制、执行、监督三分离。
经过一段时间的磨合，最终形成的机制是：政府编制预算；人大审查、批准预算；财政部门按预算实施管理；各部门按预算执行；审计部门按预算审计决算；人大按预算监督执行并批准决算。
二是人大财经工委要加强部门预算的审查监督。
人大财经工委是人大审查监督部门预算的主要部门，肩负的责任重大。财经工委的同志要善于学习财经知识，努力钻研预算编制业务，提高审查监督的能力；要深入实际，主动介入预算的实际工作，倾听政府部门的意见和反映；要密切和人大其他工作委员会的关系，充分听取相关工作委员会对审查监督的意见。要积极向领导反映实际困难，尽可能充实专业人员。财经委人手不够，可在本届人大代表中物色恰当的人选，由财经工委聘请，参加初审工作，以解决暂时的困难。最终的办法，还是人大必须配备与审查监督任务相适应的专业队伍。
关键词：造价管理项目管理
产生造价咨询报告质量责任的原因
虽然因技术上的缺陷，造价咨询报告所确定的工程造价允许有±5%的误差，但造价工程师在编制预结算过程因自己的过失或舞弊等行为，导致所出具的咨询审价报告出现了偏差，给客户或第三者造成损失，造价咨询机构仍有可能承担赔偿责任或法律责任。
1、造价执业人员过失。造价执业人员一般都具有造价咨询方面的专业技能，并能为他人提供咨询服务，在执业过程中必须恪尽职守，谨惧负责，要求不能出现失误，一旦出现失误，就有可能承担赔偿责任。而这种失误从某种意义上说是客观存在的，无论执业编制人员如何小心谨慎，仍然存在发生过失的可能。如工作底稿中工程量计算错误，输入微机套定额时输入出错等过失，导致造价报告结果错误。
2、造价执业人员舞弊。舞弊是一种故意的错误行为，以欺骗或坑害为目的，具有不良动机。如造价执业人员与有关人员串通，通过多计工程量、高套定额、高定材料价格、提高取费标准等，谋取非法经济利益，这种严重后果将导致造价咨询机构承担法律责任。
3、造价咨询机构管理体制不健全，没有真正建立起内部审核稽查制度。编制工程预结算是一项资料多、分析计算量较繁重的工作，有许多政策性和技术性的问题，因此对造价咨询报告的复核审查也是一项技术性强、较繁琐工作。在操作过程中，有的复核审查人员，责任心不强，走马观花，复核流于形式；有的报告自己编制，自己审核，没有实行交叉复核等，给签发的造价咨询成果质量埋下陷患。
避免或减少报告质量责任的措施
在健全工程造价咨询项目的风险评价制度的基础上，要对客户的背景情况有详细了解，把风险评价与项目的接受与否结合起来，在工程造价咨询操作过程中时刻注意监控风险，同时采取以下内控措施避免或减少造价咨询报告质量责任。
1、加强对造价工程师的后续培训。从根本上讲，造价咨询工作的风险主要是造价工程师水平不足造成的。造价工程师的执业水平包括业务工作能力、执业道德等多个方面，后续教育应在重视技术业务能力培训的同时，也要加强执业道德等方面的教育。机构的内部管理制度和操作规范最终要在造价工程师执业过程中体现，因此，提高造价工程师的执业水平，加强后续培训工作是减少执业质量风险，避免质量争议的根本途径。
2、完善工程造价咨询项目的内部审核稽查制度。通过严格的三级审查，即项目经理的详细审查，部门经理的一般审查，机构负责人的重点审查，可以及时从工作底稿中发现问题，避免质量问题在报告中出现。
审查工程预结算的技巧
编制工程预结算是一项资料多、分析计算量较繁重的工作，有许多政策性和技术性的问题，因此对造价咨询报告的复核审查也是一项技术性、政策性、经济性强的工作。审查的主要内容主要是工程量计算和预算单价套用是否正确、各项费用标准是否符合现行规定等。如果做好审查前的准备工作和采取合适的审查方法、技巧，那么审查工程预结算就可能取得事半功倍的效果。
（一）做好审查前的准备工作
1、熟悉施工图纸。施工图是编审预结算分项数量的重要依据，必须全面熟悉了解，核对所有图纸，清点无误后依次识读。
2、了解预结算包括的范围。根据预结算编制说明，了解预结算包括的工程内容。例如配套设施、室外管线、道路以及会审图纸后的设计变更等。
3、弄清所采用的单位估价表。任何单位估价表或预算定额都有一定的适用范围，应根据工程性质，收集熟悉相应的单价、定额资料。
（二）审查工程预结算的技巧。
为实现工程预结算的快速审查，就要按照从粗到细、对比分析、查找误差、简化审查的原则，对编制的预结算采用对比，逐项筛选和利用统筹法原理迅速匡算等技巧、方法，使审查工作达到事半功倍的实效。
1、分组计算审查法。分组计算审查法是把预结算中的项目划分为若干组，并把相连且有一定内在联系的项目编为一组，审查或计算同一组中某个分项工程量，利用工程量间具有相同或相似计算基础的关系，判断同组中其他几个分项工程量计算的准确程度的方法。如：
（1）地槽挖土、基础砌体、基础垫层、槽坑回填土、运土。
（2）底层建筑面积、地面面层、地面垫层、楼面面层、楼面找平层、楼板体积、大棚抹灰、大棚刷浆、屋面层。
（3）内墙外抹灰、外墙内抹灰、外墙内面刷浆、外墙上的门窗和圈过梁、外墙砌体。
在第（1）组中，先将挖地槽土方、基础砌体体积（室外地坪以下部分）、基础垫层计算出来，而槽坑回填土、外运的体积按以下确定：
回填土量=挖土量-（基础砌体+垫层体积）
余土外运量=基础砌体+垫层体积
在第（2）组中，先把底层建筑面积、楼（地）面面积计算出来。而楼面找平层、顶棚抹灰、刷白的工程量与楼（地）面面积相同；垫层工程量等于地面面积乘垫层厚度，空心楼板工程量由楼面工程量乘楼板的折算厚度；底层建设面积加挑檐面积，乘坡度系数（平层面不乘）就是屋面工程量；底层建筑面积乘坡度系数（平层面不乘）再乘保温层的平均厚度为保温层工程量。
在条（3）组中，首先把各种厚度的内外墙上的门窗面积和过梁体积分别列表填写，再进行工程量计算。先求出内墙面积，再减门窗面积，再乘墙厚减圈过梁体积等于墙体积（如果室内外高差部分与墙体材料不同时，应从墙体中扣除，另行计算）。外墙内抹灰可用墙体乘定额系数计算，或用外抹灰乘0.9来估算。
2、对比审查法。本方法是用已建成工程的预结算或虽未建成但已审查修正的工程预结算对比审查拟建的类似工程预算的一种方法，对比审查法一般有以下几种情况，应根据工程的不同条件区别对待。
（1）两个工程采用同一施工图，但基础部分和现场条件不同，其新建工程基础以上部分可采用对比审查法；不同部分可分别采用相应的审查方法进行审查。
搞好政府投资项目效益审计，必须将资金审计、项目审计、财政财务收支审计、效益审计有机的结合起来，要重点抓住投资项目决策、投资项目管理、资金的管理和使用、投资项目效果评价等重要环节，来评价投资项目的经济性、效率性和效果性。
一、投资项目决策的审查。
重点审查立项决策程序、设计文件、资金来源和落实情况、投资决策责任等
1.建设项目立项决策程序的审查。可行性研究报告是决策部门审批项目的主要依据和前期工作的主要内容。因此，在审查项目建议书是否严格遵守审批程序的同时，立项决策程序审查的重点就是对可行性研究报告进行再审查。一是审查对所提出的项目背景是否真实，建设条件能否落实，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要。二是审查承担可行性研究的单位是否具备一定的资格，是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究报告的审核批准是否严格遵守审批程序。三是审查可行性研究中的技术论证、经济论证、财务投资方案是否切实可行。从而对可行性研究做出的结论进行评价，为投资决策提供审计信息，以便做到在决策阶段体现其项目建设的明智性、效益性。
2.建设项目设计文件的审查。建设项目的设计文件主要包括设计概算和施工图预算。概预算文件审计，主要审查概预算等初步设计文件的编制是否合规合法，是否严格遵守审批程序，概预算文件的组成内容是否完整，编制概算文件所依据资料是否齐全，是否做到了符合实际。概预算定额与概预算指标是否符合建设项目的专业要求和国家规定的标准，材料与设备供应方式、市场价格与预算价格是否正确，工程量的计算、概预算定额和指标的套用是否合规等。
3.资金来源及其落实情况的审查。一是审查建设项目资金来源是否合规。二是审查资金来源是否落实，地方政府配套资金和单位自筹资金是否按比例足额按期到位。对使用建设资金、银行贷款的项目，要求出具有关部门下达的年度计划，自筹资金要有建设银行的存款证明。在审计中，如发现资金来源有问题，应如实向批准建设项目开工的机关报告，明确审计意见，不得开工建设。
4.投资项目决策责任审查。主要审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。
二、投资项目管理的审查。
主要审查项目法人制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。
1.审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责、权、利的统一。
2.对实行资本金制的项目，主要审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假，挪用或抽逃资本金问题。
3.对项目招投标的审查，一是要审查招标条件和招标准备，审查标底是否控制在总概算及投资包干的限额之内，编制的依据是否合规，是否由有资质的机构及造价管理资格的人员编制，是否遵循国家有关政策法规，是否体现招标文件的规定和要求，是否与市场实际价格相吻合，是否根据施工图编制，有无存在不从实际出发片面降低造价，影响工程质量的情况。二是要审查招投标是否按“公开、公正、公平”等原则进行，审查是否存在中标单位资质不够，有无通过虚假招标，指定分包方式搞违法分包，层层转包，造成工程重大损失和质量隐患等问题。
4.审查项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。
5.对工程监理的审查，一是审查监理单位资质的真实性和合法性，二是审查有无项目监理规划和监理细则，三是审查项目建设监理的体制是否规范合理，是否加强现场监理和实施跟踪监管。对工作失误或弄虚作假给政府投资造成损失的，要会同有关部门给予必要的处罚。
三、投资项目资金使用和管理的真实性、合法性的审查
主要从六个方面进行审查：一是审查资金是否及时足额到位，使用是否合规。二是审查有无转移、侵占、挪用建设资金的问题，切实保证建设资金能够专款专用，防止挪用和变相挪用。三是要严格审查项目建设资金的各项开支标准的执行情况，防止损失浪费。四是审查政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。五是审查概预算的执行情况，包括审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，查明是否存在着预算超概算、决算超预算的现象，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、搞计划外工程、虚列工程费用和概预算外购置等情况。六是审查建设单位是否及时办理工程决算，审查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。
四、投资项目效果的评价
【关键词】审批权；内容；性质；改革
【正文】
我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。预算草案编制完成后，应当提交国家权利机关审批通过，方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。[1]《预算法》规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方人大尤其是市县人大，许多没有设立预算委员会。而全国人大常委会的预算工作委员会只有20个人，很难审查上万亿的中央预算资金。预算审批权的行使状况并不能让人们满意，预算审批制度存在很多不足之处。
预算制度的建立，是民主政治的体现。政府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度政治性的议题，预算审批权的授予在不同的政府体制与政治文化传统下会有不同，但是，不论是怎样的国家制度，预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面：首先是立法机关的收入保障权，指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件，行使在税收、国债和金融领域中的财政权，起到控制政府收入、稳定国家财政金融活动的作用。其次是立法机关的支出控制权，指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式，对政府的开支项目及其支出预算进行控制，为政府的活动提供相应的物质保证。再次是立法机关的账目审核权，指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对独立的监督部门，对政府的财务项目进行审计，从而监督行政部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准，而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。
【注释】
[1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第214页。
[2]参见王永礼：“人大预算审批权的若干问题”，
[3]参见刘剑文、熊伟：“中国预算法的发展与完善刍议”，
[4]参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第224页。
[5]参见刘剑文、熊伟：“预算审批制度改革与中国预算法的完善”，：2004-1-10。
【关键词】预算民主 预算审批权 代议机关 预算法
【正文】
一、 民主、预算与预算民主
人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补，尚且需要诉诸社会化手段，其中相对独立的私人欲求构成个体分散决策的前提，并借助价格杠杆和竞争机制得以表达和实现，尽管存在垄断、信息偏在、外部性等失灵现象以及仰赖外部力量的秩序维持等，但是市场仍被认为是满足私人欲求的基本方式。虽然国家较早地被理论假设为满足公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的约束机制，掌权者们往往将自我的私人欲求凌驾甚至吞噬全体的公共欲求。晚至近现代国家中，渐次生成的民主制度，不仅让公共欲求更具正当性，而且国家权力真正地致力于公共事物，包括对市场秩序的维持和干预，以公平正义地满足公共欲求。
市场和民主之所以能够成为满足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者的共性，即主体对自我欲求满足的决定权，前者是个体分散决策，后者则是诸多个体的集体选择。历史雄辩地证明，集体选择过程中，大行其道的是个体经由自己同意的代表参与公共事物管理的间接民主，即代议制民主，相反地，个体直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制则不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。[1] (p199-215)但是，代议制民主不能回避的是存在委托问题，于是抑制人败德行为便成为民主的核心范畴。一般认为，“立法机关制衡行政机关的其中一个主要方法，便是制定法律——对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行。”[2](p20-21)但是，笔者认为，将代议机关简约为“立法机关”的认识并不周全，缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书，而语言含糊、概括或者模棱两可的制定法更减弱行政行为的“传送带”特征，[3](p12-28)更不能有效规范积极行政。代议机关还被赋予任免权、决定权、监督权，但是任免权往往四、五年甚至终身用一次，决定权仅针对重大事项，监督权则适用于事中、事后，因此以上武器还不能保障民主对于权力日益膨胀的行政机构实施有效地节制。新政治经济学理论认为，官僚行为目标是追求预算最大化，例如，尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。[4](p.37)鉴于此，对人的有效激励和约束不妨围绕预算予以设计，乃至让预算成为民主制度的基础安排。
由历史观察，民主与预算相伴而生。预算母国——英国最为典型，1217年约翰王被迫签署《大》，第12、14条规定，非经贵族和僧侣代表会议同意不得征收代役金或补助金；1688年光荣革命次年，议会通过《权利法案》不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳，而且政府支出总额也应取得议会核准；1789年依据《综合基金法》，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金统一管理；1822年议会要求财政大臣每年须提交全部财政收支的一览表，供议会审查批准，而财政大臣用来收纳财政文件的大皮包（budge）也演绎为预算的专有名词。在与王权的斗争中，预算产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一，但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算作为民主工具的价值取决于预算本身的民主化，民主应体现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程，例如民主参与预算编制、民主监督预算执行等，但是笔者认为，构建预算民主的中心应是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”[5](p172)，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。[6](p136-137)
二、 预算审批权的性质
预算审批权由代议机关行使，是财政民主主义的重要体现，理由在于：第一，国家活动所需之资金，最终仍由国民提供，国家所管理、使用之财产之原始资金亦系根源于国民，因此，此种接受国民“信托”之财产管理、运用，自然须受由国民代表组成之议会的统制；第二，鉴于财政在经济上的重要性，于计划之初即有必要由议会参与决策；第三，财政在政治上的重要性，甚至使得财政计划俨然已成为政治活动的“节目表”，其重要性时逾于制定法，因此应与法律一般同受议会之统制。[7]但是，学理上代议机关的预算审批权的性质还没有统一的认识，尤其与立法权、决定权和监督权之间的关系须进一步厘清。
（一）预算审批权与立法权。二者界分的关键是预算性质的判定。部分国家以法律案的形式颁布预算，学理上，日本预算法律说就认为，预算乃是法律一种，推而广之，预算审批权就是立法权，比较日本战前通说——预算行政说，前者推进代议机关在预算过程中的主导地位，也进一步强化预算效力，更符合财政民主主义。但是，预算与法律之间，除程序、名称以及规范形式等表象差异外，还有本质上的显著差异：预算不具有相同条件下反复实施的法的一般性，而是以一个年度为限、针对特定事项的具体作成；预算仅有部分强制力，对未来事宜的规划并不要求完全达成；后法优于前法等某些法则也不适用于预算，[8]因此，预算应被视为特殊效力的规范性文件，预算审批权不是立法权。
（二）预算审批权与决定权。二者都是人民当家作主、管理国家事务的表现，但是有较明显的区别。尤其反映为“决定”和“决议”的不同，前者是一种对事情作出实体性规定和对行为作出规范的权力，后者是一种带有批准、结论、确认、表态性的法律文件形式，为已有文件或者事件的表态或宣告，[9](p.316-317)代议机关审查批准由行政机关编制和提交的预算案，形成法定预算，是对国家财政收支安排的确认与宣告，应属于决议范畴。此外，决定权的对象应为重大事项，包括对法律的解释、修改和补充，大政方针等原则的设定以及重大问题的具体批复等，而预算则是常态事项，属于代议机关的年度性工作内容。因此，尽管一些预算相关的事项可能表现为决定形式，例如预算调整的决定等，但是预算审批权不是决定权。
（三）预算审批权与监督权。代议机关的监督权是指，代议机关为全面保障国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法滥用权力，所实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。因为预算是“反映政府活动的一面镜子”，[10](p.314)代议机关通过预算审批既可监视政府权力运作的细节，又能遏制政府及官员的贪污浪费，一些国内外学者将预算审批权归入监督权。例如，沃伦认为创设和组织的权力、控制行政部门预算的权力及调查行政部门活动的权力是国会的传统三项监督权，[5](p164) 学者蔡定剑则将监督权的内容分为立法监督、对法律实施的监督、对政府行为的监督、对司法的监督、人事监督以及对军事和外交的监督，对政府行为的监督则进一步分为对计划和预算的监督、对政府责任的监督。[9](p.372-382)但是，笔者认为预算审批权不苻合监督权的特征，监督权是事中或事后行使的保障性权力，而预算审批却是对政府未来年度收支安排的承认，乃事前的赋权，况且审批预算还是代议机关决策参与的重要路径。具有较显著的监督权特征的预算权主要针对预算执行的监督、决算等事项，2006年《人大常委会监督法》就只包括审查和批准决算和预算调整方案、听取和审议预算的执行情况报告等内容。
总之，预算审批权是代议机关一项不同于立法权、决定权和监督权的特殊职权，可以预算审批权为核心与相关职权整合为代议机关的财政权。[11](p.224)
三、 预算审批权的内容
2004年第四次修正《宪法》第62条和2004年第四次修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、9条都明确规定，中央和地方各级人民代表大会有权审查和批准预算以及执行情况的报告，所以预算审批权可分解为审查与批准两个部分。1994年《预算法》第12、13条又进一步规定，人大审查国家预算或本级总预算草案，但批准的是中央预算或本级预算。国家预算由中央预算和地方预算组成，各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。预算审查与批准对象的区分，是避免旧体制下的尴尬，即上级人大和本级人大对同一预算的重复审批，如果审批结果高度一致，其中之一的审批行为便是资源浪费，如果审批结果相互冲突，效力认定便会陷入两难。[12]但是，预算改革不够彻底：一方面，审查却无批准为后盾，效用值得怀疑；另一方面，公共物品的受益范围不一样，理应由不同范围内的受益主体承担各自成本并拥有相应财政决策权，这是民主的题中之意，上级代议机关越俎代庖审查下级预算，可能侵害下级代议机关预算审批权的独立性，违反预算民主原则。
预算审点包括但不限于以下：合法性审查，即审查预算收支是否符合法律、法规，尤其关于法定支出的比例和增长幅度的要求；真实性审查，即审查预算有无隐瞒少列或虚列的情况，对预算收支的测算是否科学合理，与经济社会发展的实际情况是否吻合；政策性审查，即审查预算有无贯彻有关方针、政策，预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点、统筹兼顾的原则；效益性审查，即审查预算是否贯彻勤俭节约，能否最大限度地发挥财政资金的效益；科学性审查，即审查预算设计是否规范，能否直观地反映预算全貌和项目信息等。
代议机关审查预算的合法性、真实性、政策性、效益性和科学性等，如果认为符合相关要求，应予以批准，相反情形则有两种方式：或者代议机关威胁动用否决权，要求行政部门自行修改，重新提交；或者代议机关直接修改预算，然后予以通过。我国宪法、法律对此容都没有明确规定，广东、海南、湖北、深圳等省市地方性法规也不够健全，实践上，人大部门往往以前者解决预算的修改事宜。而后者所涉及的是，代议机关在预算审批过程中的预算修正权。民主核心是在民，但是归属于人民的权力还仰赖权力的分立制衡才能使之服务于人民，至少不被滥用而伤害人民，放任代议机关自由地修正预算，难免侵害行政机关的预算编制提案权，甚至直接干涉具体行政，以致政策失败的责任难以厘清，与责任政府趋向相违背。因此，各国对代议机关的预算修正权往往予以制约，在美国，代议机关可以任意修改预算额度与项目，但是总统拥有否决权，大多数国家则立法限制预算修正权，以符合预算同一性原则，即代议机关尊重行政机关对预算草案的原初判断（primitive judgment），[13]审批的预算与行政机关的提案保持基本的“同一性”。预算修正权包括以下限制：增额修正，即增加预算支出的修正，一般予以禁止，这不仅基于预算平衡的考虑，还是为“预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支”[11](p.228)；减额修正，即删除预算支出的修正，一般予以许可，但是应当符合同一性原则，且不得利用预算删除而影响法定机构的运作；科目流用，即在预算总额不变的前提下，预算资金科目之间的重新安排，例如，我国预算收入按照内在性质和相互联系设有四级的类、款、项、目科目，预算支出科目则分为类、款、项、目、节等五级，“类”是最高级别的预算科目，科目流用越接近“类”，调整幅度越大，因此，依据预算同一性原理，科目流用的修正应由“目”、“节”开始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“项”级科目。[12]此外，预算修正案的提交程序也受到限制，例如日本《国会法》规定，众议院议员50人以上、参议院议员 20人以上才能提交预算修正动议，供大会讨论。
四、 预算审批权的效力
代议机关经过法定程序审查并批准预算，赋予行政机关财政事项的处理权限。因此，如果代议机关对预算予以否决或拖冗不决，内阁制国家，形同投下不信任票，会引发倒阁或解散国会的危机，即便总统制国家，也会造成政治僵局，例如1995年美国共和党控制的第104届国会与人克林顿总统围绕1996年预算的大战。[14]当然，政府已是现代社会存续的“必要的恶”，为避免预算空白致使政府停摆，可采用下列补救措施：假预算或暂行预算，即预算全部尚未获得批准审计，可将已议定部分与无须议定部分先行交付执行；施行预算，即没有生效预算以供执行，则延用上年度预算的标准；临时预算，按实际需要编制临时预算，送请代议机关议决。
预算审批权的效力最重要的是“授权”，[15]即行政机关有权按照预算规定的用途和限额内运用资金。预算审批权的效力还表现为一定约束力，即行政机关不能擅自变更资金用途或超越限额，也不得随意放弃或者减少预算执行。代议机关对预算的审批，不仅有效约束公权力，为人民看紧“荷包”，而且是参与经济、社会等重大事项决策的基本途径。但是，预算约束力不等同于法律约束力，简单地将预算视为对行政机关设定义务，会侵害行政权的相对独立性，也背离行政权裁量空间扩大的趋势。预算的约束力应按具体项目的重要性予以判定，预算的重要事项具有刚性，只有取得代议机关的同意，行政机关才能放弃或减少相关项目的执行，一般事项则具有弹性，行政机关在裁量空间内自行决定是否执行相关项目。预算毕竟是对未来事宜的规划，难免应特殊情况予以调整，但是预算调整制度也能验证预算审批权的效力强弱。我国《预算法》第53条规定，必须提请本级人大常务会审批的县级以上各级政府预算的调整方案，仅是“因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”，而第28条又除法律和国务院另有规定外，禁止地方各级预算列赤字，地方政府也不得发行地方政府债券。法条的矛盾不仅让预算调整的规定虚设，还诱使行政机关压低预算收入预期，寻求预算外超收收入的支配权，这严重地弱化预算审批权的效力。《人大常委会监督法》则严格限制预算调整的条件和程序，第17条规定，预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准，严格控制不同预算科目之间的资金调整，涉及农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等预算资金需要调减的，应当提请本级人大常委会审查和批准，并会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。
代议机关享有预算审批权，但不得肆意行使，存在诸多制约。首先，代议机关应尊重预算过程的权力制衡机制，例如，预算修正权的行使以不侵害行政机关的预算编制提案权为限度，预算审批决议应为行政机关的预算执行保留适当的裁量空间等。其次，代议机关的预算审批应符合在先立法，例如社会保障、债务清偿、司法经费等支出在法律上都有明确标准，[16]又如我国《教育法》、《义务教育法》、《农业法》、《科学技术进步法》等对于教育、农业、科技等财政投入也有定量性规定。预算是特殊效力的规范性文件，不能将预算审批视为对相关法律的修改。我国《预算法》第12、13条规定上级人大常委会有权撤销下级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算的规范性文件，但是全国人大批准的违法预算还缺乏违宪审查机制予以矫正，只能诉诸代议机关的自我约束。[1]最后，代议机关的预算审批应遵循预算本身的规律。诸如依据财政健全主义，审慎处理收支平衡以及债务规模、结构等；依据预算年度性，不得表决多年预算等，[17](p412-413)而这些规律，即使没有转化为法律条文，也应构成预算审批的有效约束。
五、 预算审批权的机构与程序
代议机关是预算审批权的主体，然而预算审批过程的深入分析还应揭开代议机关的黑箱，即探究内部机构和运作程序。我国《预算法》、全国人大常委会1998年《关于设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的决定》和1999年《关于加强中央预算审查监督的决定》以及各省市的预算审批监督办法、条例或规定也有预算审批的机构和程序规定。总体而言，预算审批机构不健全、权限不明确、程序不合理等问题仍然存在，预算审批流程还应在预算民主指引下进一步建立、健全。
（一）设立预算规划委员会。在现代世界各国，委员会都无一例外的构成代议机关组织体系中必不可少的部分，起到带动代议机关机器运转的马达作用，成为启动所有程序的原点。[18](p13)各国代议机关设立各种常设委员会，例如美国国会的预算委员会和拨款委员会、日本国会的预算委员会、法国国会的财政委员会等，具体承担较强政策性、法律性、技术性的预算审查工作。为扩大代表性及吸收广泛民意，我国实行与众不同的人大代表兼职制，而代表的有限精力、知识难以全面细致的审批预算，一年一次的人大会议只有1－2天的预算审批时间，有的代表受限于学识、职业根本看不懂预算，必须前移预算审查的重心，构建委员会为中心的预算审批制度。目前，依据《预算法》第37条规定，全国人大财经委负责中央预算的初步审查，但是财经委除国家预算、国民经济和社会发展计划等方面的职责外，还须参与经济立法、经济法律执行的监督及国民经济重大问题的调查研究等，工作任务繁重，[2]况且，今后还要逐步延长审查期限，推进预算审查的实质化。因此，1998年人大常委会设立预算工作委员会，职责主要是“协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作”，实际上，却是预算初步审查的主要机构。不过，预算工作委员会的性质是人大常委会的工作机构，组成人员不是人大代表，行使初步审查预算的权威性、合法性略显不足。笔者建议，将财政经济委员会的预算和规划职能划出，设立预算与规划委员会，组成人员为专职人大代表，[3]主要职责是：主持对预决算、预算调整方案、国民经济和社会发展规划初步审查，并向常委会提交初步审查报告；监督预算及其调整方案、国民经济和社会发展规划的执行；参与预算、规划等领域的立法工作。此外，预算与规划委员会下设具体服务机构，招揽经济、法律、管理等专业人员，向人大常委会、专业委员会以及人大代表提供经济趋势预测、预算效益分析、规划评估、统计资料收集等信息服务。
（二）实施预算公开。预算民主的主要形式是代议制民主，但也不排除公众参与等直接民主，事实上，公众参与的广度和深度是衡量民主程度的重要指标。预算公开是公众参与预算决策的前提，预算公开是“阳光理财”的重要内容之一，使政府成为透明鱼缸中的金鱼。预算公开包括两个层次：一是向代议机关公开，接受代表的审查和监督；二是向公众公开，以保障公众的知情权、参与权与监督权。在我国，人大会议期间，预算案被加密级，甚至不能人手一份，会后代表手中的预算被立即收回，媒体所能的，仅是干巴巴的人大批准预算决议和略带说教的预算原则和政策。预算的神秘化不仅没有提高预算的神圣性，还使之沦为暗箱操作的陪嫁。公开透明是预算的最基本要求，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外，都应该公开，而且是审批的全过程公开。各国先进经验颇值得我国借鉴，例如在美国，每年总统送请国会审批的正式预算文件，除年度预算书、预算分析书、历史资料表、政府预算附录和预算制度和概念说明外，还包括联邦预算的公众导读，上述文件所涉内容细化至具体预算项目，并且依据1976年《阳光下政府法》规定，预算信息除必要保密，都向社会尽可能的公开。此外，预算是特殊效力的规范性文件，许多国家还仿效法律程序，对预算审批结果予以公告，例如，依据俄罗斯预算法典的规定，每年联邦议会将联邦预算作为法律予以批准，而且除保密条款外，批准的预算和预算执行情况报告必须在公开出版物上公之于众。[19]现代网络技术的产生和发展进一步拉紧公众与预算的距离，诸如美国行政管理与预算局和财政部、英国财政部、日本财务省等网站上都公布丰富的预算资料，以满足公众的预算知情权。
（三）再造预算审批流程。“预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须做出的决策提供一个框架。”[20](p16)尽管预算的意义不亚于法律，但是与2000年《立法法》通过后的立法程序相比较，一个月左右预算审批期限过于仓促，初步审查和正式审查的设计相当粗糙，各参与机构的权责也不明确，加上全过程的高度封闭，使之流于形式，难以真正发挥预算审批的作用。笔者认为，应以预算民主为原则，兼顾审批效率，予以流程再造：预算与规划委员会接到财政部门提交预算草案和报告后，重点审查预算整体上是否与既定方针、政策、目标等相协调，以及有关预算收入是否完整、合理与准确，从而确定该年度预算的基本政策和总量，并按照业务领域将预算审查分别移交各专门委员会审查；各专门委员会则重点审查本领域预算支出的合法性、效益性和科学性，并形成审查意见；财政部门可根据意见修改预算草案和报告，预算与规划委员会根据财政部门修改后的预算草案和报告，并结合汇总的各专业委员会的预算审查意见和代表提交的修正案，起草预算初步审查报告，提交人大常委会审议；人大常委会进一步听取财政部门的预算报告和有关各方面的意见和建议，审议通过预算审查报告；人大会议期间，全体人大代表就财政部门提交预算草案和报告、人大常委会提交预算审查报告进行表决，批准后立即公布。预算一旦进入审批程序便向人大代表和公众公开，为提高预算审查效率，预算修正案应在人大常委会通过预算审查报告之前提出。此外，为增强预算审查的权威性、公正性和透明性，在预算与规划委员会及各专门委员会的初步审查阶段，除召集有关部委、人大代表和专家学者等汇报、座谈、论证外，还应组织制度化的预算听证和质询。
六、 结束语
我国高歌猛进的市场化改革不断加速预算民主化的进程。计划经济体制下，国家是控制绝大多数社会财富的“自产国家”，财政收入的基本来源是国家已所有者身份收取的国有企业利润，预算仅是国家以高度集中的指令性计划配置社会资源的基本工具之一。然而，随着市场经机改革的逐步推进，我国经济结构发生改变，进而财政收入结构也随之变化，税收收入几乎等同于全部预算收入，私人部门的贡献占财政收入的比重越来越大，因此有学者认为，我国正在转向“税收国家”。[21](p.39)而税收国家不仅是对财政形态的事实描述，还揭示国家与公民之间的深刻变革，尽管国家以法律为尚方宝剑有权向公民征收税费，但是也不能无视相对人的意愿；尽管公民不能如市场交易似的自由选择公共物品，但是也希望能说三道四。民主化的预算恰恰是二者交集，公民获得参与公共物品决策与监督的途径，国家无偿征收行为的合法性得到确证。
预算民主化需要千头万绪的制度建设予以落实，而提纲挈领的是代议机关的预算审批权，代议制是现代民主的基本形态，预算审批是草案变为生效文件的关键环节。预算的民主精神避免预算审批权沦为图章，也为预算审批提供若干遵循原则，诸如体现以上制度建议中的权力分立、程序正义、公开透明等。虽然预算民主建设已超越《预算法》修改范畴，属于层面的制度，但是其对具体制度的指引作用不可忽视，笔者认为，当前围绕《预算法》修改所形成的部门预算、复式预算、地方债务、预算调整、国库集中收付以及预算责任等众多建议，而去粗取精、去伪存真的衡量标准就是构建预算审批权为中心的预算民主。
【注释】
[1]我国《宪法》第5条第3款规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”但是，在我国宪法框架下还没有任何机制可以追究作为最高国家权力机关的全国人大的违反宪法和法律的行为。
[2]1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，何椿霖代表全国人大常委会委员长会议作《关于提请审议设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明》，指出，预算审查监督“这方面工作的专业性强，工作量大，全国人民代表大会财政经济委员会承担的工作范围较宽，难以集中主要力量进行，目前基本上处于程序性的审查监督，在一定程度上影响了对预算审查监督的深度和力度”。
[3]随着人大职能的发挥，现行人大代表兼职制的弊端逐渐暴露，因此，2003年第十届人大选举产生20名代表专职担任常务会委员，一般还兼任专门委员会委员。笔者认为，人大代表专职化是必然趋势，专门委员会委员的专门化则是近期可以实现的目标。
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【关键词】预算民主 预算审批权 代议机关 预算法
【正文】
一、 民主、预算与预算民主
人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补，尚且需要诉诸社会化手段，其中相对独立的私人欲求构成个体分散决策的前提，并借助价格杠杆和竞争机制得以表达和实现，尽管存在垄断、信息偏在、外部性等失灵现象以及仰赖外部力量的秩序维持等，但是市场仍被认为是满足私人欲求的基本方式。虽然国家较早地被理论假设为满足公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的约束机制，掌权者们往往将自我的私人欲求凌驾甚至吞噬全体的公共欲求。晚至近现代国家中，渐次生成的民主制度，不仅让公共欲求更具正当性，而且国家权力真正地致力于公共事物，包括对市场秩序的维持和干预，以公平正义地满足公共欲求。
市场和民主之所以能够成为满足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者的共性，即主体对自我欲求满足的决定权，前者是个体分散决策，后者则是诸多个体的集体选择。历史雄辩地证明，集体选择过程中，大行其道的是个体经由自己同意的代表参与公共事物管理的间接民主，即代议制民主，相反地，个体直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制则不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。[1] (p199-215)但是，代议制民主不能回避的是存在委托问题，于是抑制人败德行为便成为民主的核心范畴。一般认为，“立法机关制衡行政机关的其中一个主要方法，便是制定法律——对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行。”[2](p20-21)但是，笔者认为，将代议机关简约为“立法机关”的认识并不周全，缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书，而语言含糊、概括或者模棱两可的制定法更减弱行政行为的“传送带”特征，[3](p12-28)更不能有效规范积极行政。代议机关还被赋予任免权、决定权、监督权，但是任免权往往四、五年甚至终身用一次，决定权仅针对重大事项，监督权则适用于事中、事后，因此以上武器还不能保障民主对于权力日益膨胀的行政机构实施有效地节制。新政治经济学理论认为，官僚行为目标是追求预算最大化，例如，尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。[4](p.37)鉴于此，对人的有效激励和约束不妨围绕预算予以设计，乃至让预算成为民主制度的基础安排。
由历史观察，民主与预算相伴而生。预算母国——英国最为典型，1217年约翰王被迫签署《大宪章》，第12、14条规定，非经贵族和僧侣代表会议同意不得征收代役金或补助金；1688年光荣革命次年，议会通过《权利法案》不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳，而且政府支出总额也应取得议会核准；1789年依据《综合基金法》，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金统一管理；1822年议会要求财政大臣每年须提交全部财政收支的一览表，供议会审查批准，而财政大臣用来收纳财政文件的大皮包（budge）也演绎为预算的专有名词。在与王权的斗争中，预算产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一，但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算作为民主工具的价值取决于预算本身的民主化，民主应体现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程，例如民主参与预算编制、民主监督预算执行等，但是笔者认为，构建预算民主的中心应是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”[5](p172)，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。[6](p136-137)
二、 预算审批权的性质
预算审批权由代议机关行使，是财政民主主义的重要体现，理由在于：第一，国家活动所需之资金，最终仍由国民提供，国家所管理、使用之财产之原始资金亦系根源于国民，因此，此种接受国民“信托”之财产管理、运用，自然须受由国民代表组成之议会的统制；第二，鉴于财政在经济上的重要性，于计划之初即有必要由议会参与决策；第三，财政在政治上的重要性，甚至使得财政计划俨然已成为政治活动的“节目表”，其重要性时逾于制定法，因此应与法律一般同受议会之统制。[7]但是，学理上代议机关的预算审批权的性质还没有统一的认识，尤其与立法权、决定权和监督权之间的关系须进一步厘清。
（一）预算审批权与立法权。二者界分的关键是预算性质的判定。部分国家以法律案的形式颁布预算，学理上，日本预算法律说就认为，预算乃是法律一种，推而广之，预算审批权就是立法权，比较日本战前通说——预算行政说，前者推进代议机关在预算过程中的主导地位，也进一步强化预算效力，更符合财政民主主义。但是，预算与法律之间，除程序、名称以及规范形式等表象差异外，还有本质上的显著差异：预算不具有相同条件下反复实施的法的一般性，而是以一个年度为限、针对特定事项的具体作成；预算仅有部分强制力，对未来事宜的规划并不要求完全达成；后法优于前法等某些法则也不适用于预算，[8]因此，预算应被视为特殊效力的规范性文件，预算审批权不是立法权。
（二）预算审批权与决定权。二者都是人民当家作主、管理国家事务的表现，但是有较明显的区别。尤其反映为“决定”和“决议”的不同，前者是一种对事情作出实体性规定和对行为作出规范的权力，后者是一种带有批准、结论、确认、表态性的法律文件形式，为已有文件或者事件的表态或宣告，[9](p.316-317)代议机关审查批准由行政机关编制和提交的预算案，形成法定预算，是对国家财政收支安排的确认与宣告，应属于决议范畴。此外，决定权的对象应为重大事项，包括对法律的解释、修改和补充，大政方针等原则的设定以及重大问题的具体批复等，而预算则是常态事项，属于代议机关的年度性工作内容。因此，尽管一些预算相关的事项可能表现为决定形式，例如预算调整的决定等，但是预算审批权不是决定权。
（三）预算审批权与监督权。代议机关的监督权是指，代议机关为全面保障国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法滥用权力，所实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。因为预算是“反映政府活动的一面镜子”，[10](p.314)代议机关通过预算审批既可监视政府权力运作的细节，又能遏制政府及官员的贪污浪费，一些国内外学者将预算审批权归入监督权。例如，沃伦认为创设和组织的权力、控制行政部门预算的权力及调查行政部门活动的权力是国会的传统三项监督权，[5](p164) 学者蔡定剑则将监督权的内容分为立法监督、对法律实施的监督、对政府行为的监督、对司法的监督、人事监督以及对军事和外交的监督，对政府行为的监督则进一步分为对计划和预算的监督、对政府责任的监督。[9](p.372-382)但是，笔者认为预算审批权不苻合监督权的特征，监督权是事中或事后行使的保障性权力，而预算审批却是对政府未来年度收支安排的承认，乃事前的赋权性行为，况且审批预算还是代议机关决策参与的重要路径。具有较显著的监督权特征的预算权主要针对预算执行的监督、决算等事项，2006年《人大常委会监督法》就只包括审查和批准决算和预算调整方案、听取和审议预算的执行情况报告等内容。
总之，预算审批权是代议机关一项不同于立法权、决定权和监督权的特殊职权，可以预算审批权为核心与相关职权整合为代议机关的财政权。[11](p.224)
三、 预算审批权的内容
2004年第四次修正《宪法》第62条和2004年第四次修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、9条都明确规定，中央和地方各级人民代表大会有权审查和批准预算以及执行情况的报告，所以预算审批权可分解为审查与批准两个部分。1994年《预算法》第12、13条又进一步规定，人大审查国家预算或本级总预算草案，但批准的是中央预算或本级预算。国家预算由中央预算和地方预算组成，各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。预算审查与批准对象的区分，是避免旧体制下的尴尬，即上级人大和本级人大对同一预算的重复审批，如果审批结果高度一致，其中之一的审批行为便是资源浪费，如果审批结果相互冲突，效力认定便会陷入两难。[12]但是，预算改革不够彻底：一方面，审查却无批准为后盾，效用值得怀疑；另一方面，公共物品的受益范围不一样，理应由不同范围内的受益主体承担各自成本并拥有相应财政决策权，这是民主的题中之意，上级代议机关越俎代庖审查下级预算，可能侵害下级代议机关预算审批权的独立性，违反预算民主原则。
预算审查重点包括但不限于以下：合法性审查，即审查预算收支是否符合法律、法规，尤其关于法定支出的比例和增长幅度的要求；真实性审查，即审查预算有无隐瞒少列或虚列的情况，对预算收支的测算是否科学合理，与经济社会发展的实际情况是否吻合；政策性审查，即审查预算有无贯彻有关方针、政策，预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点、统筹兼顾的原则；效益性审查，即审查预算是否贯彻勤俭节约，能否最大限度地发挥财政资金的效益；科学性审查，即审查预算设计是否规范，能否直观地反映预算全貌和项目信息等。
代议机关审查预算的合法性、真实性、政策性、效益性和科学性等，如果认为符合相关要求，应予以批准，相反情形则有两种方式：或者代议机关威胁动用否决权，要求行政部门自行修改，重新提交；或者代议机关直接修改预算，然后予以通过。我国宪法、法律对此容都没有明确规定，广东、海南、湖北、深圳等省市地方性法规也不够健全，实践上，人大部门往往以前者解决预算的修改事宜。而后者所涉及的是，代议机关在预算审批过程中的预算修正权。民主核心是主权在民，但是归属于人民的权力还仰赖权力的分立制衡才能使之服务于人民，至少不被滥用而伤害人民，放任代议机关自由地修正预算，难免侵害行政机关的预算编制提案权，甚至直接干涉具体行政，以致政策失败的责任难以厘清，与责任政府趋向相违背。因此，各国对代议机关的预算修正权往往予以制约，在美国，代议机关可以任意修改预算额度与项目，但是总统拥有否决权，大多数国家则立法限制预算修正权，以符合预算同一性原则，即代议机关尊重行政机关对预算草案的原初判断（primitive judgment），[13]审批的预算与行政机关的提案保持基本的“同一性”。预算修正权包括以下限制：增额修正，即增加预算支出的修正，一般予以禁止，这不仅基于预算平衡的考虑，还是为“预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支”[11](p.228)；减额修正，即删除预算支出的修正，一般予以许可，但是应当符合同一性原则，且不得利用预算删除而影响法定机构的运作；科目流用，即在预算总额不变的前提下，预算资金科目之间的重新安排，例如，我国预算收入按照内在性质和相互联系设有四级的类、款、项、目科目，预算支出科目则分为类、款、项、目、节等五级，“类”是最高级别的预算科目，科目流用越接近“类”，调整幅度越大，因此，依据预算同一性原理，科目流用的修正应由“目”、“节”开始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“项”级科目。[12]此外，预算修正案的提交程序也受到限制，例如日本《国会法》规定，众议院议员50人以上、参议院议员 20人以上才能提交预算修正动议，供大会讨论。
四、 预算审批权的效力
代议机关经过法定程序审查并批准预算，赋予行政机关财政事项的处理权限。因此，如果代议机关对预算予以否决或拖冗不决，内阁制国家，形同投下不信任票，会引发倒阁或解散国会的危机，即便总统制国家，也会造成政治僵局，例如1995年美国共和党控制的第104届国会与民主党人克林顿总统围绕1996年预算的大战。[14]当然，政府已是现代社会存续的“必要的恶”，为避免预算空白致使政府停摆，可采用下列补救措施：假预算或暂行预算，即预算全部尚未获得批准审计，可将已议定部分与无须议定部分先行交付执行；施行预算，即没有生效预算以供执行，则延用上年度预算的标准；临时预算，按实际需要编制临时预算，送请代议机关议决。
预算审批权的效力最重要的是“授权”，[15]即行政机关有权按照预算规定的用途和限额内运用资金。预算审批权的效力还表现为一定约束力，即行政机关不能擅自变更资金用途或超越限额，也不得随意放弃或者减少预算执行。代议机关对预算的审批，不仅有效约束公权力，为人民看紧“荷包”，而且是参与经济、社会等重大事项决策的基本途径。但是，预算约束力不等同于法律约束力，简单地将预算视为对行政机关设定义务，会侵害行政权的相对独立性，也背离行政权裁量空间扩大的趋势。预算的约束力应按具体项目的重要性予以判定，预算的重要事项具有刚性，只有取得代议机关的同意，行政机关才能放弃或减少相关项目的执行，一般事项则具有弹性，行政机关在裁量空间内自行决定是否执行相关项目。预算毕竟是对未来事宜的规划，难免应特殊情况予以调整，但是预算调整制度也能验证预算审批权的效力强弱。我国《预算法》第53条规定，必须提请本级人大常务会审批的县级以上各级政府预算的调整方案，仅是“因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”，而第28条又除法律和国务院另有规定外，禁止地方各级预算列赤字，地方政府也不得发行地方政府债券。法条的矛盾不仅让预算调整的规定虚设，还诱使行政机关压低预算收入预期，寻求预算外超收收入的支配权，这严重地弱化预算审批权的效力。《人大常委会监督法》则严格限制预算调整的条件和程序，第17条规定，预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准，严格控制不同预算科目之间的资金调整，涉及农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等预算资金需要调减的，应当提请本级人大常委会审查和批准，并会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。
代议机关享有预算审批权，但不得肆意行使，存在诸多制约。首先，代议机关应尊重预算过程的权力制衡机制，例如，预算修正权的行使以不侵害行政机关的预算编制提案权为限度，预算审批决议应为行政机关的预算执行保留适当的裁量空间等。其次，代议机关的预算审批应符合在先立法，例如社会保障、债务清偿、司法经费等支出在法律上都有明确标准，[16]又如我国《教育法》、《义务教育法》、《农业法》、《科学技术进步法》等对于教育、农业、科技等财政投入也有定量性规定。预算是特殊效力的规范性文件，不能将预算审批视为对相关法律的修改。我国《预算法》第12、13条规定上级人大常委会有权撤销下级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算的规范性文件，但是全国人大批准的违法预算还缺乏违宪审查机制予以矫正，只能诉诸代议机关的自我约束。[1]最后，代议机关的预算审批应遵循预算本身的规律。诸如依据财政健全主义，审慎处理收支平衡以及债务规模、结构等；依据预算年度性，不得表决多年预算等，[17](p412-413)而这些规律，即使没有转化为法律条文，也应构成预算审批的有效约束。
五、 预算审批权的机构与程序
代议机关是预算审批权的主体，然而预算审批过程的深入分析还应揭开代议机关的黑箱，即探究内部机构和运作程序。我国《预算法》、全国人大常委会1998年《关于设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的决定》和1999年《关于加强中央预算审查监督的决定》以及各省市的预算审批监督办法、条例或规定也有预算审批的机构和程序规定。总体而言，预算审批机构不健全、权限不明确、程序不合理等问题仍然存在，预算审批流程还应在预算民主指引下进一步建立、健全。
（一）设立预算规划委员会。在现代世界各国，委员会都无一例外的构成代议机关组织体系中必不可少的部分，起到带动代议机关机器运转的马达作用，成为启动所有程序的原点。[18](p13)各国代议机关设立各种常设委员会，例如美国国会的预算委员会和拨款委员会、日本国会的预算委员会、法国国会的财政委员会等，具体承担较强政策性、法律性、技术性的预算审查工作。为扩大代表性及吸收广泛民意，我国实行与众不同的人大代表兼职制，而代表的有限精力、知识难以全面细致的审批预算，一年一次的人大会议只有1－2天的预算审批时间，有的代表受限于学识、职业根本看不懂预算，必须前移预算审查的重心，构建委员会为中心的预算审批制度。目前，依据《预算法》第37条规定，全国人大财经委负责中央预算的初步审查，但是财经委除国家预算、国民经济和社会发展计划等方面的职责外，还须参与经济立法、经济法律执行的监督及国民经济重大问题的调查研究等，工作任务繁重，[2]况且，今后还要逐步延长审查期限，推进预算审查的实质化。因此，1998年人大常委会设立预算工作委员会，职责主要是“协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作”，实际上，却是预算初步审查的主要机构。不过，预算工作委员会的性质是人大常委会的工作机构，组成人员不是人大代表，行使初步审查预算的权威性、合法性略显不足。笔者建议，将财政经济委员会的预算和规划职能划出，设立预算与规划委员会，组成人员为专职人大代表，[3]主要职责是：主持对预决算、预算调整方案、国民经济和社会发展规划初步审查，并向常委会提交初步审查报告；监督预算及其调整方案、国民经济和社会发展规划的执行；参与预算、规划等领域的立法工作。此外，预算与规划委员会下设具体服务机构，招揽经济、法律、管理等专业人员，向人大常委会、专业委员会以及人大代表提供经济趋势预测、预算效益分析、规划评估、统计资料收集等信息服务。
（二）实施预算公开。预算民主的主要形式是代议制民主，但也不排除公众参与等直接民主，事实上，公众参与的广度和深度是衡量民主程度的重要指标。预算公开是公众参与预算决策的前提，预算公开是“阳光理财”的重要内容之一，使政府成为透明鱼缸中的金鱼。预算公开包括两个层次：一是向代议机关公开，接受代表的审查和监督；二是向公众公开，以保障公众的知情权、参与权与监督权。在我国，人大会议期间，预算案被加密级，甚至不能人手一份，会后代表手中的预算被立即收回，媒体所能的，仅是干巴巴的人大批准预算决议和略带说教的预算原则和政策。预算的神秘化不仅没有提高预算的神圣性，还使之沦为暗箱操作的陪嫁。公开透明是预算的最基本要求，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外，都应该公开，而且是审批的全过程公开。各国先进经验颇值得我国借鉴，例如在美国，每年总统送请国会审批的正式预算文件，除年度预算书、预算分析书、历史资料表、政府预算附录和预算制度和概念说明外，还包括联邦预算的公众导读，上述文件所涉内容细化至具体预算项目，并且依据1976年《阳光下政府法》规定，预算信息除必要保密，都向社会尽可能的公开。此外，预算是特殊效力的规范性文件，许多国家还仿效法律程序，对预算审批结果予以公告，例如，依据俄罗斯预算法典的规定，每年联邦议会将联邦预算作为法律予以批准，而且除保密条款外，批准的预算和预算执行情况报告必须在公开出版物上公之于众。[19]现代网络技术的产生和发展进一步拉紧公众与预算的距离，诸如美国行政管理与预算局和财政部、英国财政部、日本财务省等网站上都公布丰富的预算资料，以满足公众的预算知情权。
（三）再造预算审批流程。“预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须做出的决策提供一个框架。”[20](p16)尽管预算的意义不亚于法律，但是与2000年《立法法》通过后的立法程序相比较，一个月左右预算审批期限过于仓促，初步审查和正式审查的设计相当粗糙，各参与机构的权责也不明确，加上全过程的高度封闭，使之流于形式，难以真正发挥预算审批的作用。笔者认为，应以预算民主为原则，兼顾审批效率，予以流程再造：预算与规划委员会接到财政部门提交预算草案和报告后，重点审查预算整体上是否与既定方针、政策、目标等相协调，以及有关预算收入是否完整、合理与准确，从而确定该年度预算的基本政策和总量，并按照业务领域将预算审查分别移交各专门委员会审查；各专门委员会则重点审查本领域预算支出的合法性、效益性和科学性，并形成审查意见；财政部门可根据意见修改预算草案和报告，预算与规划委员会根据财政部门修改后的预算草案和报告，并结合汇总的各专业委员会的预算审查意见和代表提交的修正案，起草预算初步审查报告，提交人大常委会审议；人大常委会进一步听取财政部门的预算报告和有关各方面的意见和建议，审议通过预算审查报告；人大会议期间，全体人大代表就财政部门提交预算草案和报告、人大常委会提交预算审查报告进行表决，批准后立即公布。预算一旦进入审批程序便向人大代表和公众公开，为提高预算审查效率，预算修正案应在人大常委会通过预算审查报告之前提出。此外，为增强预算审查的权威性、公正性和透明性，在预算与规划委员会及各专门委员会的初步审查阶段，除召集有关部委、人大代表和专家学者等汇报、座谈、论证外，还应组织制度化的预算听证和质询。
六、 结束语
我国高歌猛进的市场化改革不断加速预算民主化的进程。计划经济体制下，国家是控制绝大多数社会财富的“自产国家”，财政收入的基本来源是国家已所有者身份收取的国有企业利润，预算仅是国家以高度集中的指令性计划配置社会资源的基本工具之一。然而，随着市场经机改革的逐步推进，我国经济结构发生改变，进而财政收入结构也随之变化，税收收入几乎等同于全部预算收入，私人部门的贡献占财政收入的比重越来越大，因此有学者认为，我国正在转向“税收国家”。[21](p.39)而税收国家不仅是对财政形态的事实描述，还揭示国家与公民之间的深刻变革，尽管国家以法律为尚方宝剑有权向公民征收税费，但是也不能无视相对人的意愿；尽管公民不能如市场交易似的自由选择公共物品，但是也希望能说三道四。民主化的预算恰恰是二者交集，公民获得参与公共物品决策与监督的途径，国家无偿征收行为的合法性得到确证。
预算民主化需要千头万绪的制度建设予以落实，而提纲挈领的是代议机关的预算审批权，代议制是现代民主的基本形态，预算审批是草案变为生效文件的关键环节。预算的民主精神避免预算审批权沦为图章，也为预算审批提供若干遵循原则，诸如体现以上制度建议中的权力分立、程序正义、公开透明等。虽然预算民主建设已超越《预算法》修改范畴，属于宪政层面的制度，但是其对具体制度的指引作用不可忽视，笔者认为，当前围绕《预算法》修改所形成的部门预算、复式预算、地方债务、预算调整、国库集中收付以及预算责任等众多建议，而去粗取精、去伪存真的衡量标准就是构建预算审批权为中心的预算民主。
【注释】
[1]我国《宪法》第5条第3款规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”但是，在我国宪法框架下还没有任何机制可以追究作为最高国家权力机关的全国人大的违反宪法和法律的行为。
[2]1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，何椿霖代表全国人大常委会委员长会议作《关于提请审议设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明》，指出，预算审查监督“这方面工作的专业性强，工作量大，全国人民代表大会财政经济委员会承担的工作范围较宽，难以集中主要力量进行，目前基本上处于程序性的审查监督，在一定程度上影响了对预算审查监督的深度和力度”。
[3]随着人大职能的发挥，现行人大代表兼职制的弊端逐渐暴露，因此，2003年第十届人大选举产生20名代表专职担任常务会委员，一般还兼任专门委员会委员。笔者认为，人大代表专职化是必然趋势，专门委员会委员的专门化则是近期可以实现的目标。
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开展预算初步审查是预算法的明确要求，也是人大预算审查监督的一项重要工作；不断加强和改进预算审查监督工作，增强人大监督实效，重点需要在改善预算初步审查方面取得新的突破。然而现行预算法关于预算初步审查的规定只有第三十七条一条，过于简略。修改中的预算法（草案二次审议稿） [1]增加了关于预算初步审查的规定，包括增加三个条文，修改一个条文，但有关规定仍不够具体。为从法律上实现预算初步审查制度的完善，并在实践中有力促进人大预算审查监督工作的进步，建议新预算法进一步细化对预算初步审查的规定。
一、准确把握预算初步审查的功能定位
按照预算法规定和实践做法，财政部门将预算草案主要内容提交人大后，人大要先后进行大会前的预算初步审查[2]与大会期间的预算审查。预算初步审查与大会预算审查，二者统归于预算审查阶段，同时又是相对分离的两个工作环节，内容上有所不同。一是审查的时间不同。初步审查发生在代表大会召开之前，预算审查则在代表大会召开期间。二是审查的主体可能有所不同。大会设立财经专门委员会的，则财经委既是初步审查的主体，也是审查的主体之一[3]；大会未设立财经专门委员会的，初步审查一般由常委会财经工委、预算工委负责，大会期间则另设立专门委员会负责预算审查。三是审查的对象有所不同。按照预算法第三十七条的规定，预算初步审查的对象是本级预算草案的主要内容[4]；大会审查的对象则是上年预算执行情况和本年预算草案。四是审查的结果载体不同。初步审查的结果要形成初步审查报告（或意见），内容一般较为细致；预算审查的结果则形成预算审查（结果）报告，内容一般更为原则。五是审查的目的有所不同。预算初步审查与预算审查都属于审查的一种方式，二者最终都为代表大会批准预算提供服务，不过细分起来，预算审查是直接为大会批准预算提供依据和参考；预算初步审查则是为预算审查提供准备和参考。总之，预算初步审查与预算审查存在明显的不同，理论上、实践中都应当承认并重视预算初步审查的独特地位。
强调预算初步审查的独特性，更重要的在于预算初步审查具有自己独特的职能作用。从各地实践看，预算初步审查的结果运用一般有两种，一是将初步审查意见提供给财政等部门，以促进预算草案编制的进一步规范、合理；二是将初步审查意见通报（报告）大会负责预算审查的专门委员会、人大代表，以便为大会审查批准预算提供参考。也就是说，预算初步审查除了为大会预算审查提供参考依据外，还具有修正预算草案主要内容的特殊作用。个人认为，预算初步审查的后一作用更值得给予关注和强调。理论上，能否对政府提交审批的预算草案实施修正，是人大预算审查监督是否具有实效性的一个重要体现[5]，但现实中，人大否决或修正政府预算草案的案例却鲜有发生[6]。究其原因，代表大会的会期较短、议题较多及其影响力大、敏感度高，这些都是极为现实而又很难克服的因素。而对预算初步审查而言，由于会前时间较为充裕，而且审查对象还仅是预算草案的主要内容[7]，因此，在预算初步审查阶段对预算收支初步安排提出具体的修改意见，是有条件的，也是可行的。实践中，安徽省、福建省厦门市等地在开展预算初步审查时，都对各部门预算草案的主要内容特别是项目支出安排提出有针对性的具体意见，并将意见、建议反馈给财政等部门研究处理，也都得到了财政等部门的重视和落实，真正体现出人大对政府预算进行实质性审查的意味。
因此，建议新预算法中进一步加大预算初步审查的条文分量。其中最关键的是要明确预算初步审查的职能定位，即明确预算初步审查是对财政部门提出的预算初步安排建议进行的一种审查；初步审查的目的是就预算具体安排提出是否妥当、如何修改的意见。建议可以包括以下内容：（1）政府预算草案确定之前，财政部门应当提交人大财经委初步审查；（2）财经委应当就政府预算安排特别是部门预算的各项收支安排，审查其合法性、合理性、科学性、可行性；（3）财经委应当就审查内容提出具体的初步审查意见；（4）初步审查意见涉及需要对预算初步安排作出调整、修改的，交财政等部门研究处理。
二、科学界定预算初步审查的实施主体
从发展时间较长、制度较为成熟的外国议会看，由于具有专业上的优势，所属委员会在议会履行职能的过程中发挥至关重要的作用[8]。如美国国会在审查批准政府预算草案中，国会预算委员会、拨款委员会扮演着举足轻重的角色，大量实质性的审查活动其实是在委员会中运作并作出决定的。
关于预算初步审查的主体，我国现有法律针对不同级次人大，分别作了规定。现行预算法第三十七条规定，对于全国人大，由财经委负责初步审查；对于省级、设区市级人大，人大设有财经专门委员会的，由财经委初步审查，人大未设财经专门委员会的，由常委会主任会议决定相关工作机构（通常是财经、预算工作委员会）负责初步审查；对于县级人大，由常委会负责初步审查。预算法修正草案二次审议稿规定的预算初步审查主体，全国人大仍为财经委；省级人大为“有关专门委员会”；设区市级人大为“有关专门委员会”，或者由财政部门向“常委会有关工作机构”征求意见；县级人大仍为常委会。
从实际情况看，当前全国各地人大财经委、预算工委的设置情况存在很大差异[9]，预算法的上述规定不能很好适应各地的具体情况，实施起来会给一些地方带来不便。一是对于县级人大，规定由常委会负责预算初步审查，排除了财经委的审查资格。虽然现实中，县人大常委会财经工委人数都偏少，力量不够强，但是财经工委毕竟是长年从事预算审查监督的专门工作机构，有必要充分发挥财经工委的专业优势；而且常委会本身是个议事机构，人员集中起来开展具体工作并不容易，规定由常委会负责预算初步审查，可能不利于初步审查工作的深入开展。二是对设区市人大，规定未设专门委员会的，则工作机构只能就财政部门的征求行为，提出相关意见，而不是名正言顺主动作出预算初步审查。这种情况下，设区市人大常委会财经工委今后是否可以开展预算初步审查就存在疑问，如果开展，似乎于法无据；如果不能开展，又显然会对预算审查监督工作造成不利影响。三是对省级人大，一方面有的省人大仍未设财经专门委员会[10]，则是否意味着预算草案将由法制专门委员会负责初步审查（法制委各省人大普遍设立）；另一方面现在大多数省份已设立常委会预算工作委员会，作为协助常委会及财经委专门从事预算审查监督具体工作的机构，在预算审查监督工作中扮演重要角色，预算法中理应对其作出适当规定。
预算法的修改应当适应并服务于当前预算审查监督工作实际，为充分发挥各地人大财经委、常委会预算工委的作用，建议新预算法明确规定：（1）人大设有财经专门委员会的，由财经委负责预算初步审查；（2）人大未设财经专门委员会的，由财经工委或预算工委负责预算初步审查；（3）人大常委会可以成立预算审查咨询机构，协助开展预算初步审查。
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