（一）苏北社会管理创新是江苏全面建成更高水平小康社会的内在要求。改革开放以来，江苏社会经济持续快速发展，多项经济指标位居全国前列。江苏经济在“十一五”期间跃上新台阶，2010年，地区生产总值40903亿元，年均增长13．5％，人均地区生产总值超过5万元；财政总收入突破万亿元大关，其中地方一般预算收入4080亿元；全社会固定资产投资五年累计超过7．5万亿元；全社会研发经费占地区生产总值比重达到2％以上，区域创新能力居全国前列。［4］2013年，江苏全省实现生产总值59162亿元，按可比价格计算，比上年增长9．6％，GDP总量排在全国第二，人均GDP74607元，比上年增加6260元。［2］［5］在江苏经济高速增长的背后，一个不容忽视的事实是，苏南地区和苏北地区客观上存在着区域发展的不平衡问题，苏南地区经济发展迅速，苏北地区则相对缓慢。苏北是江苏经济社会发展中一个重要而特殊的地区，苏北地区土地面积占江苏总面积的52．97％，常住人口占全省的37．83％，在江苏全省发展大局中占有举足轻重的位置。但是，作为江苏经济发展的“洼地”，苏北多项经济指标相对落后，从2010年的统计数据来看，苏北GDP仅占全省的21．53％，苏北人均生产总值为29774元，是全省人均GDP的56．35％，是苏南地区人均GDP的37．45％。［6］就此而言，加快苏北振兴，在更高层次上实现江苏的区域共同发展，已成为江苏全面建成更高水平小康社会，推进“两个率先”的当务之急。换言之，推进江苏区域协调发展，重点和难点在苏北，没有苏北的小康就没有全省的小康，江苏能否早日实现“两个率先”的战略目标，很大程度上取决于苏北能否加快发展。只有通过社会管理模式和理念的创新，才能有效挖掘苏北后发优势的潜在效益，加速推进苏北经济社会的持续健康发展，不断缩小与苏南的发展差距，为江苏全面建成更高水平小康社会奠定基础。
（二）苏北社会管理创新对国内其他后发展地区具有一定的借鉴价值。社会经济发展的区域差异始终是后发展国家现代化过程中无法回避的问题，当代中国也不例外。改革开放30多年来，随着经济的持续高速增长，中国已经从人均GDP不足300美元的低收入国家成功步入人均GDP超过4000美元的中等收入水平国家，成为世界第二大经济体，并开始由中等收入国家向高收入国家、从经济大国向经济强国迈进，但是，由于历史和现实的原因，当代中国中西部地区和东部地区的发展依然存在非常明显的差距。2012年，中国东部地区国内生产总值295892．0亿元、中部地区国内生产总值116277．7亿元、西部地区国内生产总值113904．8亿元、东北地区国内生产总值50477．3亿元，分别占我国当期国内生产总值的51．3％、20．2％、19．8％、8．8％，从人均国内生产总值来看，上述四大区域分别为57722元、32427元、31357元和46014元。［7］由此可见，东部地区的GDP总量和人均GDP都在全国遥遥领先，而中西部地区则相对落后。苏北社会管理创新对推动国内其他后发展地区社会经济发展、共筑“中国梦”具有现实的借鉴意义。“中国梦”展现了中华民族伟大复兴的光明前景和科学路径，把每个人的前途命运与国家、民族的前途命运紧密联系起来。促进区域协调发展是实现“中国梦”的重要命题，因为“中国梦”是覆盖中国每一片土地的“中国梦”，国家的富强以每一个地区的富强为依托。全国同步实现小康是现阶段共筑“中国梦”的奋斗目标，但如何推进后发展地区的社会经济发展却是需要深入探讨的现实问题。任何地区的发展都是在特定的社会、经济、历史环境中演变的，都有其独特的约束性条件，但社会经济发展过程也是有规律可循的。苏北地区社会经济发展是“发达地区的不发达问题”，一定意义上可以看作当代中国区域发展不平衡的缩影，后发展地区基础差、底子薄，工业化城镇化水平偏低，城乡发展不平衡等问题在苏北同样存在，就此而言，苏北的社会管理创新经验可以为国内其他后发展地区提供可资借鉴的有益素材。总之，学习和借鉴苏北社会管理创新的经验，对于国内其他后发展地区大有裨益，对于实现不同区域“中国梦”的同频共振具有重要的参考价值。
二、苏北社会管理创新的实践及问题
任何制度变迁都具有一定的路径依赖性，初始的制度选择会强化现存制度安排的惯性，推进社会管理创新需要对苏北社会管理的现状予以科学诊断，由此才能适度削弱甚至有效突破路径依赖催生的消极影响。苏北社会管理创新取得了初步成效，但一些深层次和实质性问题依然未得到根本解决，如果不能消弭这些因素的消极影响，苏北社会管理创新就很难取得实质性的突破。苏北地区在推进小康社会建设的过程中，紧密结合地方工作实际，因地制宜地探索和调整社会管理体制与管理方式，积极打造具有本地特色的社会管理创新举措，在保障经济社会发展大局中提升了社会管理的水平和实效。一是创新社会管理模式。淮安市清河区探索网格化社会管理模式，通过划分街道、社区、网格区和楼（大院）等四级网格系统，打造不同层级的社会管理和公共服务平台，设计集信息采集、分析研判、网上办理、考核督查等多种功能于一体的社区管理信息系统，整合服务资源，优化运行机制，该模式因成效显著而入围“2011年中国十大社会管理创新奖”。［8］为发挥社区党组织在创新社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，连云港市试点社区“大党委制”管理模式，积极探索构建以社区“大党委”为核心、驻区单位党组织和全体党员共同参与的社区管理新格局，同样也取得了良好的社会效果。［9］二是立足源头治理夯实社会管理基础。为实现多方利益协调，从源头上减少稳定风险，淮安市构建社会稳定风险评估的公众参与模式，广泛吸纳公众利益诉求，建立了全省首家第三方稳评机构———淮安市政和稳评中心。淮安稳评模式通过有效预测、防范和化解社会矛盾，实现了发展和稳定的良性互动，由此被授予“2011年中国城市管理进步奖”。盐城市在全省率先建立稳评估工作机制，开展对突出问题、有风险预警的项目、安全事故隐患以及基层基础工作薄弱环节的排查，将公众的意愿作为决策的重要依据，同时设立了全省首家市、县（市、区）大调解工作中心，统筹社会矛盾纠纷的化解和协调处理。
三是注重虚拟空间的社会管理创新。淮安市依托互联网、公共电话网和无线通讯网等平台打造的“阳光”系统，集投诉、查询、服务、监督等功能于一体，覆盖全市所有乡镇和市县各部门，强化了案件的进程管理和公众评价机制，并因此入选“2012年全国社会管理创新十佳案例”［11］。在网络监督日渐凸显的时代背景下，淮安“阳光纪检”也逐步从稚嫩走向成熟。徐州市睢宁县适应虚拟社会的管理特点，探索虚拟社会管理新模式，以网络政务、网络论坛、政府微博为依托，整合手机短信、政风热线、广播电视等资源，构建六大民情平台，问需于民、问计于民、问政于民［12］。四是加大社会管理创新的法治保障力度。淮安市在社会管理中深化法治淮安创建活动：推进重大事项社会稳定风险评估法制化进程，实现社会稳定风险评估对重大决策、项目的全覆盖。推进教育、社保、环境、助残等法治惠民工程。建立“法院开放日”制度，实现立案、庭审、执行、听证、文书、审务等全面公开。开通“淮安普法网”，提升公众法律素养。［13］徐州市在全国率先将“12348法律服务热线”赋予矛盾纠纷调解功能，成为融矛盾纠纷接报、分流、指挥、法律咨询和法律援助为一体的平台服务系统，有力推动了矛盾纠纷调解工作的开展，由此入选“全国社会管理创新优秀案例”。
苏北积极探索符合地方特色的社会管理之路，社会管理创新成果得到社会各界的广泛认可。但是，由于苏北经济发展相对滞后，制度变革的物质基础和社会条件尚未充分发育，在经济转轨和社会转型的背景下，社会管理创新面临更为复杂的严峻形势，社会管理要素日趋增多、难度不断增大，加之社会管理创新的理论准备不充分，苏北社会管理创新中依然存在诸多不容忽视的问题。一是社会管理行政化倾向。由政府推动或支持制度变迁是制度创新的捷径，因为政府干预不但可以补救制度创新的不足，而且能够以强制力加快制度变迁的速率，并且降低制度变迁的成本。［15］质言之，社会管理制度创新离不开政府的推动，这一规律在苏北体现得尤为明显。由于经济发展相对落后，经济转轨和社会转型的特定态势使得制度变迁面临更为复杂的问题，不同利益群体的偏好和效用存在更为明显的差异，就此而言，苏北社会管理创新中的政府主导有其工具理性的要求。但是，政府并非社会管理的唯一主体，完善的社会管理体系应该是多元主体的有机组合和良好平衡。由于经济发展是苏北发展的重点领域，一些地方干部对经济发展的热情远大于对社会管理创新的思考，仍然沿袭传统的管理理念，误以为社会管理就是强力控制，只有刚性的行政手段才是推动苏北社会发展的有效途径。在有些地方，社会救助、互助、福利等公共服务几乎靠政府包办，作为自治组织的居委会事实上演变成一种“准政府”性质的组织，政府在社会管理领域的一元化色彩依然突出。二是社会组织发育不成熟。社会管理主体多元化是社会管理有效性的基础条件和发展趋势。完善多元参与的社会管理格局在苏北社会管理创新中有着非常重要的意义，只有充分发挥社会组织的作用，优化社会组织的运行机制和提升社会组织的管理水平，才能实现社会治理主体的良性互动和有效衔接。但实际情况是，政府与社会组织在治理结构中不对等，政府过于强势，社会组织处于边缘地位。究其原因，主要在于作为社会管理主体之一的苏北社会组织尚未发育成熟，相对缺少具备现代服务理念的专业人才，离承担公共服务供给的职责要求还有相当差距。被纳入体制内的一些社会组织则由于受到既有体制的束缚和规制，缺乏相对的独立性，在社会管理和公共服务过程中，只能停留在某种低层次和表面化参与的层面，这不但不利于其自身能力的提高，也严重制约了苏北社会管理创新的进程。三是公众主动参与不够。社会管理归根到底是对人的服务和管理，“社会的管理创新是全社会的共同事业，各级政府要最广泛地动员社会公众的参与。无论是社会的管理创新、社会的治理还是社会的发展都与每个公民息息相关”。中国共产党有着丰富的社会动员成功实践，这种传统至今仍被延续和传承，并内化为当代中国政治运作的基本经验。传统总体性社会中的社会动员机制以政府为主导，大多依靠行政命令的形式予以贯彻，可以在短时期内积聚高度的能量，但这种缺乏沟通的社会动员内蕴着不可克服的固有积弊，而且公众对这种灌输式动员模式的认同度正在不断降低。从苏北社会管理创新的现状来看，有些地方的社会管理虽然在形式上“轰轰烈烈”，但公众主动参与度不够，公众参与积极性没能得到充分体现，制约了社会管理创新的广度与接受度。［18］公众主动参与社会管理意识淡薄、能力不足，使其一定程度上游离于苏北社会管理创新工作之外。
三、创新苏北社会管理的突破口
苏北正处于新型工业化、农业产业化和城市化互动并进、全面振兴的时期，苏北的后发优势进一步凸显，但社会管理创新中存在的矛盾或问题客观上制约了苏北跨越式发展的进程。为此，需要立足苏北社会经济发展的实际情况，寻求推进社会管理创新的突破口。理念和制度变革是苏北社会管理创新的重要突破口。苏北社会管理创新是一项复杂的系统工程，必须考虑特定时空条件下系统要素的协同共进，但是，选择某些环节作为改革的突破口无疑具有方法论上的必要性。就目前苏北社会管理的实际来看，推进社会管理创新的突破口无疑是理念和制度的变革，因为理念是创新的先导，而制度则是创新的保障，理念催生制度，制度保障理念，二者相辅相成、相互依托，共同推进苏北社会管理创新的进程。
（一）社会管理理念创新。作为社会管理制度所内蕴的价值判断或目标追求，社会管理理念是社会管理创新的行动基础。落后的管理理念掣肘了社会管理的创新，推进苏北社会管理创新必须优化社会管理理念。一是以人为本的理念。强调集体意识、忽视个体需求和主观人格的现象，长期以来在中国传统文化中占据了主导地位，这种文化氛围也渗透到社会管理活动中。虽然经过市场经济的洗礼，对人性的理解较之以往发生了很大的变化，但在社会管理中忽视个体需求的情况依然存在。人本理念缺失已成为社会管理创新的羁绊，必须宣扬和导入以人为本的核心理念，推进苏北社会管理理念的现代化。以人为本强调真正理解人的价值与需求，理解社会的发展不仅是GDP的增长，而且是实现对人终极价值的关怀。既然社会管理的终极目标是最大限度地保障公众的基本社会权益，那么，在社会管理中就必须尊重公众的主体性，并将公众基本的生存权、发展权、就业权、社会福利权置于社会管理的核心，从公众的实际需求和现实需要出发，向公众提供优质的社会服务。
总之，秉承以人为本的理念，要求我们把公众作为根本和核心，做到尊重、关爱和依靠公众，这是实现创新苏北社会管理的根本前提。二是多元共治的理念。作为全新的政治理念，治理（Governance）是指国家政府联合市场、社会等多元力量主体，对社会公共事务进行合作管理。较之传统意义上的“管理”（Manage－ment），“治理”强调伙伴关系，突出多元主体，注重民主参与和互动式的管理。后发展地区强力政府的存在有其合理性的需求，因为只有通过政府的强力推动，才能在较短时间内集中有限的资源，迅速启动并完成跨越式发展。换言之，由于苏北社会经济发展相对落后，政府在社会管理中应发挥着重要的作用，但政府绝不是社会管理的唯一主体。不能将社会管理片面地理解为“管理社会”，它不仅包括政府对社会的管理，还包括社会的自我管理。［20］社会管理创新的核心在于公共权力向社会的回归，需要明确伙伴关系的角色定位，通过重新界定政府、市场和社会的职责权限，构筑合作共治的互动机制，实施对公共事务的有效管理。为此，在苏北社会管理创新过程中，需要通过转变政府职能，理顺政府、市场与社会之间的关系，为社会力量的成长创造充足的空间，培育社会组织参与管理的能力，建立多方共赢的市场主体和协作机制，构筑多元主体共同参与的社会管理新模式。三是柔性管理的理念。在传统一元化管理体制下，国家对社会的管理实际是一种管控模式，即通过强制手段对社会进行单向度的线性管理，刚性有余而柔性不足。之所以强调柔性管理理念，是因为政府治理环境较之以往发生了巨大变化，柔性管理的导入可以有效提升政府治理的环境适应度，并增加其抵御外部风险的能力。全球化使得政府治理环境的不确定性进一步加大，互联网的勃兴则对政府既有的行动方式、制度规范和价值理念等都带来了极大震荡，不可预测的突变随时可能发生，并由此引发混乱和危机，而传统的刚性管理模式因其内在弊端而屡遭诟病，导入柔性管理理念迫在眉睫。在苏北社会管理中引入柔性管理理念，需要改变以往过多的刚性管理方式，在了解公众诉求的基础上，通过协调、引导、教育、帮扶、调控等非强制性手段，增强社会凝聚力与向心力，以达到调节社会矛盾、促进公平正义的目标。当然，在苏北经济发展和社会转型的特定背景下，强化政府社会管理的整合有其阶段性的合理价值，这就要求在苏北社会管理创新中必须立足柔性管理和刚性管理的有机互补，实现刚柔并济的有效平衡。
（二）社会管理制度创新。制度理性是推进苏北社会管理创新的必然要求和根本保证。制度“通常被定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式和相互关系”。任何社会经济活动都是在由现实制度所赋予的约束性条件中展开的，苏北社会管理创新也不出其右。理念更新固然重要，但如果不能将社会管理活动纳入到规范化的制度框架内，苏北社会管理创新就不可能出现质的提升，只有优化苏北社会管理创新的制度环境，才能使这种创新不受或少受消极因素的干扰。作为一种相对稳定的规范体系，社会管理制度一旦生成，就具有稳定性，如果朝令夕改，变更过于频繁，必然造成社会的混乱。事实上，“制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。但是，当环境发生变化，不变的规则组合也会产生伤害，因而也需要进行调整”。在沿特定时空条件展开的过程中，原有的社会管理制度会因环境变化而失去既有的功能，并丧失了存在的理由，因此，“为对新的条件做出反应，社会成员就会尽力修正制度安排（或者是惯例或者是所有权），以至于使它们与新的稀缺性、新的技术性机会、收入或财富的新的再分配和新的爱好与偏好保持一致”［24］。质言之，对处于结构调整和社会转型时期的苏北而言，当制度环境发生变化而导致制度失衡时，推动社会管理制度变迁就成为制度主体的必然诉求。苏北社会管理制度变迁，实质上是一种效率更高的制度对原有制度的替代过程。一般认为，制度变迁可分为创设性制度变迁和移植性制度变迁两种方式，前者是变迁主体自我设计和自我构建的过程，后者则是通过借鉴并引进他方创设和运作并具有一定效率的制度的过程。由此，苏北社会管理创新中的制度变迁也有两个主要路径，一是通过自我设计完善现有的制度规范，另一是借鉴和吸收其他地区先进的制度安排。完善苏北现有的社会管理制度规范。苏北现有的社会管理制度是在长期实践中有效运行的系列规范，在苏北社会经济运行中发挥了重要作用，但随着经济结构的调整以及社会转型的推进，某些制度规范不可避免地出现了碎片化和低效化的问题，可持续性及动力机制不足的矛盾渐趋突出。为此，需要梳理苏北社会管理实践，对现有社会管理决策参与制度、组织保障制度、人员调配制度、动态协调制度、监督问责制度［25］等社会管理制度结构中的若干要素及内在关联性，从理论层面进行利弊诊断和科学提炼。通过对苏北现有社会管理制度的分析、研究和整合，摒弃陈旧过时的社会管理制度，探索社会管理主体之间良性互动的体制、机制和途径，形成可操作性的制度设计方案，提供有效的社会管理制度供给。借鉴和吸收先进地区的有益经验是推进苏北社会管理制度变迁的另一路径。虽然制度运行有其特定的约束性条件，但这并不排斥制度的可移植性。社会管理制度移植是一种合法的“搭便车”行为，因为作为“公共物品”的制度具有溢出效应，不会出现知识产权的问题。借鉴或模仿先进地区较为完善的社会管理制度，除了时间和经验层面的优势外，还可以降低制度变迁的成本与风险，“具有初始成本较小（可尽可能地缩减摸索、设计、研究、创制等初始成本）及摩擦成本较小等特点”［26］。
[关键词]社会保障制度变迁政府
前言
我们正处在一个制度变迁的时代，变革的社会对理论支撑的内在需求使得制度变迁理论在被开始引入中国之日起就备受关注，很多学者不遗余力的致力于理论的介绍、评论以及创新。时至今日，制度变迁理论几乎已渗透到经济、管理学内所有学科的理论研究中，在社会保障方面，对理论的探讨和对改革实践的分析出现了很多具有积极意义的成果，本文尝试在已有研究的基础上，借助制度变迁相关理论，对社会保障制度变迁中政府的角色定位问题进行探讨。
一、政府的权威地位
林毅夫把制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者指的是现行制度安排的变更和替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，后者由政府命令和法律引入和实行（林毅夫，1989）。我国的社会保障制度改革是经济体制改革不断深入的必然要求。建国后，我国逐步建立并完善了与计划经济体制相适应、以企业为载体的大包大揽的社会保障制度，在随后的40多年里，这种社会保障制度在保障人民群众的基本生活、维护社会稳定、促进经济发展等方面都发挥了极其重要的作用。但是，随着市场经济体制改革的不断深入，这种由国家和企业包下来的社会保障制度越来越显示出其制度的不均衡，这主要表现为其与市场经济体制的不适应，比如，在市场经济条件下，社会保障制度建设最基本的价值取向应该是效率优先、兼顾公平，而原有的制度显然无法体现效率的要求；再如，市场经济要求社会保障的社会化，但是原有的制度远远无法满足社会化的要求。社会保障制度的种种不均衡是诱致性创新无法消除的，只能由中央政府以实施法律或者行政命令的形式引入和实行新的制度安排来消除，也就是说，只能以政府为主体实施强制性制度变迁来消除。
在强制性制度变迁中，作为制度的设计与实施者的政府具有难以撼动的权威，其意愿将
决定制度变迁的目标及路径选择，在具有强制性的社会保障制度改革中也是如此，下面通过两个例子对这个问题予以说明。
（一）政府对养老保险基金的管制
养老保险基金是作为金融服务的消费者参与到资本市场之中的，在关于服务质量高低的信息上，其很难与金融服务的生产者处于相同的地位，即二者之间关于这方面的信息是不对称的，养老保险基金无法获得关于金融市场和托管人市场的充分信息。而上述信息在一般情况下不可能以私人物品的形式提供给金融服务的消费者。为了解决这个问题，政府可以在资本市场上设立相应的风险评估机构和信用评级机构，从而以公共物品的形式向金融服务的消费者提供尽可能充分的信息；如果市场机制本身已经具备了一定的产权界定能力，从而私人提供上述的信息具有获利的预期的话，政府也可以鼓励私人风险评估机构和信用评级机构的发展，从而以私人产品的形式生产和提供上述的信息。需要说明的是，信息不对称的程度与资本市场的完善程度呈反向相关关系，如果养老金基金在没有完善资本市场作支撑的情况下进入资本市场，政府的管制作用更显得必不可少。目前我国养老保险基金的合法投资工具是国债和银行存款，但是，随着养老保险制度改革的进一步深入，特别是个人帐户的逐步做实，养老保险基金进入资本市场将是一个必然的选择，这是养老保险社会化特征的重要表现，同时也是养老保险社会化特征的必然要求。因此，资本市场中的市场失灵也将是我们必须要面对的问题。
养老保险基金的管理人具体负责社会保障基金投资营运，其考虑的主要问题是基金的获利能力，托管人主要对管理人的投资行为和基金中后台日常活动的合法合规性进行监督，而政府除了要考虑基金的获利能力，还要考虑基金对经济增长的长期推动作用。同时，由于在现实世界中无处不在的短视心态的影响，基金的缴费者也有可能只注重短期投资目标，却把长期投资回报的最大化放在次要的位置，因此政府对养老保险基金的投资组合分布进行直接的管制在有些情况下也显得非常必要。当然，政府的管制并非在任何情况下都能遵循效率最大化的原则。当政府无法在付出可以接受的成本条件下生产和提供充分的信息的时候，或者，作为理性人的政府的行动被其内部目标所支配的时候，对整个经济而言并非最有效率但是却最有利于政府本身的的管制方式就有可能被选择并负诸实施。
综上所述，由于信息不对称而产生的市场失灵是政府管制养老基金的根本原因，这是不可否认的，同样不可否认的是，管制的具体方式、管制的程度甚至管制制度本身都是政府意愿的体现，也是其在社会保障制度改革中主导地位的体现，当政府的行为与整个社会的最大化目标相悖的时候，这一结论能得到最充分的证明。
（二）政府的意愿与农村社会保障制度
由于存在利益的不一致，政府审视问题的角度与农民或者学者的角度不同，后者倾向于尽快建立实质意义上的社会保障制度，而在前者看来，在现阶段建立统一的农村社会保障制度并不是一个理性的选择。正如邓大松指出：农村社会保障制度是保证农村社会发展的稳定措施，受农村产业本身特点制约，在国家谋求发展主旨的前提下，农村社会保障制度能否优先受到政府的重视，取决于农业发展对整个社会发展贡献的大小（邓大松，2002）。根据邓的分析，政府内在固有的发展冲动和农业本身的性质决定了在农业不至过度萎缩的情况下政府会坚持优先发展非农产业，原因在于，相对于非农产业，农业的经济效益比较低风险却比较大。在这种情况下，政府只会继续加强农业技术、科教、水利、交通等农业基础结构方面的投资以保证农业不至于过度萎缩，其他方面的投资则不是政府优先考虑的内容。同时，在目前，农民的社会经济行为并不是以收入最大化而是以产量的作为其目标，他们尽可能的规避风险，而不愿意通过承担风险来获得获取收益的机会。邓还指出：社会保障制度安排只能使农户获得生存意义上的经济安全，国家和集体目前还不可能在更高水平上为农户安排社会保障资源。在有限预算约束的条件下，不可能实现社会完全平衡的发展目标，政府战略目标的优先安排和产业政策的倾斜，是符合理性目标的（邓，2002）。
需要说明的是，政府的意愿会随经济、政治形势的变化而变化。如同邓所说：制度转换导致的对农村社会结构的撞击，很可能会诱发出农村社会的动荡……政府改变当前不作为的方式，加快农村社会保障制度的建设已势在必行（邓，2002）。邓的分析不无道理，在整个90年代政府对农村经济、社会问题的长期不作为，以及近年来的逐渐作为从实践上对其观点做出了证明。可以预见，能够为农民所接受而且其不至于因此而承担太大的经济压力的农村社会保障制度能否建立、何时建立，仍将取决于政府的意愿和农村的经济、社会形势对政府意愿的影响。
二、政府的权威制度所受到的制约
强制性制度变迁必须依靠政府力量的推动，政府的权威地位在社会保障制度变迁中是不可动摇的，但是这并不表明政府可以“为所欲为”。在实践中，很多现存的因素影响着政府的决策，使其不能完全根据利益最大化的原则办事，这些因素要么是早已根深蒂固的思想，要么是难以改变的初始条件，要么是在旧制度长期运行过程中产生并至少在某一个方面能够与政府抗衡的利益集团，下面通过实例对四种主要的因素予以说明。
（一）非正式的制度约束
汪丁丁曾将制度定义为：人与人之间关系的某种“契约形式”或“契约关系”。而任意两人之间的某种契约关系不外乎正式的规则和非正式的规则两种（汪丁丁，1992）。根据一般意义上的理解，正式规则指的是人们有意识的创造并由某种权威组织实施的规则，社会保障制度就是一种正式的规则。非正式的规则不需要权威组织的干预，是人们在长期交往的过程中依靠自发的无意识的互动形成的规则，比如，人们在长期的历史过程中形成的道德规范、价值观念、意识形态、习惯等。在正式规则形成以前，非正式规则就已经存在于人类社会中并维持着人与人之间的社会关系。在正式规则产生以后，非正式规则在正式规则没有定义的地方约束着人们之间的社会关系，从这点看来，非正式规则可以被理解为正式规则的补充，但是更为重要的却是另外一个方面，即，非正式规则所覆盖的范围远远大于正式规则覆盖的范围，相对于正式的规则，非正式规则具有更为持久的生命力并构成了文化传统的一部分。非正式规则为正式规则确定了较小成本的演变方向，正式规则的演变总是从非正式约束的“边际的”演变开始（汪丁丁，1992）。正式规则的变革必须在一定程度上与非正式规则相容，不如此则会付出不必要的代价。在中国社会保障制度变迁的过程中，非正式规则无时无刻不在影响政府的思维方式与决策，比如，中国历史上长期形成的“不患寡而患不均”的观念使得政府不可能一味追求效率而忽视社会公平，个人帐户与社会统筹帐户相结合的统帐结合的养老保险模式的选择与实施就是一个很好的例子。当然，追求公平的价值观念与现代社会保障制度所要求的“正确处理公平与效率的关系”并不矛盾，前者正是后者的一个方面。不可否认的是，现有的社会保障制度不仅没能起到调节收入差距的作用，反而在一定程度上加剧了收入分配的不公平，比如实质意义上的农村社会保障制度仍然没有建立起来，这使得占人口大多数的农民没有被囊括到社会保障制度范围内，从而无法使收入远低于城镇居民的农村居民参与社会保障所带来的国民收入的再分配，二者之间的收入差距也无法通过这种方式来缩小。然而，正如前文所述，近几年政府正在试图改变在农村社会保障制度方面的不作为状态，这恰好能说明非正式规则的作用。
（二）社会保障制度变迁过程中的路径依赖
诺斯首先把技术演变过程中的自我强化和路径依赖理论推广到制度变迁中来，他指出，在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。所以“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”（诺斯，1990a，吴敬琏，1995）。汪丁丁对路径依赖的解释是：发展所走过的道路对未来的发展产生的影响（汪丁丁，1992），汪尤其重视文化在制度变迁中的作用，他指出：中国的体制改革碰到的最大障碍来自传统的计划经济体制及与之相适应的文化（汪丁丁，1992）。吴敬琏把我国从计划经济向市场经济转轨的过程所具有的路径依赖特征分为两种：第一，初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性；第二，现存体制中的既得利益集团会力求巩固现有的制度或者使变革向有利于巩固和扩大他们利益的方向发展。所以，初始的改革倾向为后续的改革划定了范围（吴敬琏，1995）。作为体制转轨题中应有之意的社会保障制度改革显然也存在路径依赖的问题，比如，长期传统计划经济体制下人们自发形成的考虑问题的思路和生活习惯、社会保障制度设计和供给中的“二元保障路径”、利益集团的影响等。鉴于利益集团在制度变迁中的特有作用，我们将在后文对其进行专门的分析。这一部分的结论是，即便是作为制度变迁主体的政府也会受到路径依赖的影响，其一方面努力寻求打破路径依赖，另一方面却又不得不接受路径依赖所带来的一系列的约束。
（三）利益集团的影响
具有非中性特征的制度变迁必然因为改变现有的财富和权力分配而遭到既得利益者的反对，在既得利益者具备强有力的博弈能力的情况下，即便政府力量的介入也难以改变现有的利益格局，如果说为了变迁的继续不得不对其加以改变的话，必须要付出相当的代价。下面通过两个例子来说明。
第一个例子是，私营、外商投资企业、港澳台投资企业的养老保险参保问题。目前，我国大部分私营企业、外商投资企业、港澳台投资企业的大部分从业人员没有参加养老保险制度。在没有外部约束的条件下，企业的参保情况主要取决于雇主与员工之间的博弈。作为理性人的雇主以利润最大化为经营目标，在现有的工资水平不变的情况下，为了避免增加成本他们显然不愿意为员工投保，而降低具有刚性特征的工资在一般情况下也很难实现。对于员工的情况应作具体分析，可以把其分为两类，一类具有较强的能力或者是专业技术水平并且愿意长期在私营企业发展，这部分员工数量比较少但是自我保护意识比较强而且博弈能力也比较强，其一般在制度覆盖范围内；另一部分是普通的员工，在劳动力市场共大于求、就业压力大的今天，这部分员工在与雇主的博弈中处于绝对的劣势，因此他们不敢向雇主底气十足的提出参保的要求，同时，由于短视心理的存在以及由此所造成的参保意识的淡薄和合作意识的缺乏也减小了他们的发言权。在这个问题，唯一的解决方式也许是由政府对企业施加外部的约束。但是在雇主与员工博弈力量悬殊的情况下，即便是政府有意把员工囊括在制度覆盖范围内，其过程也必将举步维艰。对于这问题，加强工会制度的建设，壮大工会的力量是一个很好的解决办法。在很多国家的社会保障制度的构建和完善过程中，工会都起到了极其重要的作用，比如瑞典，“瑞典实施的有关社会保障措施很少以立法者单方面的决定为基础，多数措施是作为各种磋商、谈判和公共辩论的结果而通过的……瑞典今年就养老金制度所进行的全面变革，就是在经过长时间征求各方意见后，在议会内各利益团体达成共识的基础上进行的……在供给的一个方面-养老金融资问题上，工会和雇主之间的讨论和冲突曾一度延迟了这一政治进程（王雪梅，2004）。
第二个例子是隐性债务的偿还问题。在养老保险制度由现收现付制向基金制或部分基金制转变的过程中，新制度要承担养老保险体系覆盖范围内所有年龄层次参与者的养老保障。在基金制或部分基金制形成之时已经参加工作者和退休者此前没有缴纳过以个人帐户形式存在的养老金，他们无法按照基金制养老保险制度“自我积累、自我保障”的原则获得养老金，但是他们已经为经济和社会发展做出了自己的贡献，拥有获得养老金的权利，这就产生了基金的筹集和支付的实际情况与基本原则之间的矛盾，形成了基金制养老保险体制下国家对于覆盖范围内退休者和在职者的某种负债，即隐性债务。在我国养老保险制度转轨过程中也存在隐性债务问题，即政府对新度实施前已参加工作者和退休者存在历史债务，据估算，这笔债务的数额在2万亿到6万亿之间，在从现收现付制度向“统帐”制度转换的过程中，我国政府一直使用社会统筹帐户的资金来弥补上述的债务，社会而不是政府在充当着债务承担者，当统筹帐户的资金不足以承担目前的养老金需求的时候，个人帐户的资金就被动用了，为了避免将来老龄化情况下有可能会出现的支付危机，2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，这等于是明确了政府的债务人角色，但是债务最终由谁来承担却依然不明朗。根据规定，国有股减持划入资金是基金的重要来源之一，然而国有股减持工作却遭遇了极大的阻力，作为国有股股东的政府与流通股股东因为定价问题产生了利益的不一致并进行了长期的博弈。政府主张非流通股和流通股同股同价并对其冠以市场定价之名，但是这实质上是违背市场规律的，因为前者与后者的价值形成机制不同，如果采取这种定价方式，政府会获得相当的“额外收入”，这等于是由投资者承担了一部分应该由政府承担的隐性债务。正是因为这样，上市公司、券商、基金以及中小投资者从自身的利益出发自发的形成了一个庞大的利益集团，虽然其各自的目标函数并非完全一致甚至还存在相当的不一致，但是在面对国有股减持问题上，不管是自发的还是自觉的，却都表现出了相当的合作精神，其最有力的博弈手段是对股市信心的长期缺乏，这带来了股市的长期低迷，虽然政府具有最终的方案选择权，也具备强制推行对其有利的减持方案的能力，但是在股市长期低迷并有可能出现崩盘危险的情况下，其不得不做出让步。
（四）地方政府的既得利益
在我国政府的管理机构中存在着两个各成体系又密切相关的的委托链条，一个是社会成员、各级人民代表大会、中央政府之间的自下而上的委托链条，另一个是中央政府、省级政府、地市政府之间的自上而下的委托链条。在此，我们需要分析的是第二个体系的委托问题。省级政府、各地市政府的行为将会对中央政府的决策及其实施效果产生影响，从而会在一定程度上左右中央政府的决策。比如，养老社会保险基金的统筹层次问题。统筹层次的提高会使基金在更大范围内调剂使用，从而增强其再分配的能力，同时提高其社会化的程度。国务院曾多次发文，明确提出养老保险省级统筹的目标，然而，目前省级统筹的进展情况却差强人意。实质意义上的省级统筹必须在全省范围内统一制度、统一缴费比例、统一管理、统一调剂使用基金，如果严格根据这个标准，目前只有京津沪陕闽五省实现了真正意义上的省级统筹，其余省份实行的是省级调剂金制度。省级调剂金制度本来是作为一个过渡被提出并付诸实施的，但是在实际操作过程中，大部分省份停止在这个阶段却无法继续实施原来的设想，而调剂金制度不仅没能实现预期的效果，反而更加强化了下级过度依赖上级的机制，这是与最初的设想背道而驰的。其根本原因不言自明：利益障碍，主要是省内各地市经济发展的不平衡以及资金节余情况的不同使得资金节余较多或者是预期会有较多结余的地市不可避免的产生对省级统筹的抵制，也就是说是地方既得利益在起作用，其抵制方式如，虽有节余但是不按时足额上缴；擅自提高待遇标准；鼓励提前退休；与地方企业合作，虚报瞒报等。同时，省级统筹意味着省级政府在获得相应的更多的权利的同时要承担更多的责任，因此其本身的理性程度也制约着省级统筹实现的程度。在各级政府博弈的过程中，有两个因素起着关键的作用，一个是对资金的控制力，一个是对人事的控制力。谁拥有这两种权力，谁就在与对方的博弈中占得先机。在对资金的控制力方面，“5年来，随着中央专项补助资金的增大以及原行业统筹下放省级管理，在各省范围内，省级机构实际控制的资金量越来越大”（胡晓义，2004），这使得省级政府与地方政府之间对资金的实际控制力的强弱形势发生了变化。但是问题的另外一个方面是各地方还掌握相当数量的节余滚存资金，对于这个问题，冯兰瑞提出了一个折中的方案，即“……是否可以考虑既往不咎……可以确定一个合适的时点…在此之前，各地方节余滚存的养老基金仍归各地方所有，用于对退休人员的福利补贴”（冯兰瑞，2002），这个方案对于清除利益障碍、减少变革阻力和长期博弈所造成负面作用显然是有利的。在对人事的控制力方面，省级社会保障部门能否掌握各级社会保障部门的人事任命权是新制度能否达到预期效果的关键因素。
建立了省级统筹以后，各级政府之间博弈仍在继续，比如责任的转移使得市县政府重视程度降低，甚至将养老保险作为脱贫解困的工具，以陕西省为例，“有的市县把养老保险作为脱贫解困的工具，将无力缴费、不符合参保条件的集体企业硬塞入统筹，将地方困难企业人员大量提前退休，强行纳入养老保险统筹支付。如宝鸡市2002上半年新增退休人员中，提前退休的占77.17%，造成养老保险支出非正常增长。”
参考文献：
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2、李绍光，《养老金基金的政府管制》，《当代经济科学》，1998.4
3、邓大松、谢圣远、钟建威，《农村社会保障制度改革中的政策建议》，《中国软科学》，2002.7
4、汪丁丁，《制度创新的一般理论》，载于盛洪主编《现代制度经济学-上卷》，北京大学出版社，2003
5、吴敬琏，《路径依赖与中国改革——对诺斯教授演讲的评论》，《改革》，1995.3
6、王雪梅，《瑞典工会参与社会保障制度》，《工会博览》，2004.9
内容提要:企业社会责任问题的新发展，给国际法带来了诸多挑战性问题。找到应对这些问题的方法，有助于解决企业社会责任问题，有助于改善国际市场的竞争环境，有助于企业为人类创造更高的生存标准和更好的生活环境。经济全球化背景下，企业为谋求生存和发展而带来的种种社会问题，使企业社会责任运动应势而行，企业社会责任守则也广泛推行。但守则中存在的某些主观性问题，不仅使其效力大打折扣，也使企业担负社会责任的行为成为一种“时尚秀”，企业社会责任的国际认证更令人生疑。
关键词:企业社会责任国际标准化国际认证国际法律问题
企业社会责任问题是企业历史发展进程的必然产物。从第一次世界大战之后“企业社会责任”一词的出现到20世纪60年代关于企业社会责任问题的明晰辩论，从70年代人们对企业社会责任定义和范围的界定到80年代的企业社会责任运动，[1]从90年代企业社会责任的守则化到目前正在推进的企业社会责任的国际标准化，这一过程，不仅体现了企业社会责任问题的演变，更表明了国际社会对企业社会责任问题的态度：由企业推动的经济增长固然重要，但人类的生存标准、生活环境及可持续发展等也决不可懈怠。
企业社会责任问题的新发展，呼唤相应有效和实事求是的国际法律文件，以敦促企业遵行相应的国际标准，尊重和维护相关主体的利益和权益，促进国际经济的良性发展，推动国际社会的和谐进步。但由于“企业公民”的身份以及各国家在历史文化传统、经济发展水平、社会政治制度以及法律价值取向等方面存在的差异，这不仅需要协调好国际政治、国际经济等方面的关系，更需要关注并解决好企业社会责任问题给国际法带来的种种挑战。
一、企业经济活动的信任危机与企业社会责任运动的成败得失
（一）企业经济活动面临的信任危机
企业是社会微观经济活动的“细胞”，也是现代市场经济中最重要的“细胞”。关于企业的性质和本质，尽管在理论上存在着不同主张，[2]但都不能否认，追求经济利益是企业尝试建立并谋求发展的最根本动机。为此，企业需要从事相应的经济活动，并通过这些经济活动达到其运营目标，实现其经济功能。[3]然而，伴随其经济活动的还有些“副产品”，劳工问题、环境问题、消费者权益问题等表现得最为突出。
在日趋激烈的国际市场竞争中，企业追求达成其经济功能所带来的种种问题，使其不仅面临着自身经济活动的信任危机，[5]更面临着自身经济活动的合法性危机，企业社会责任运动应势而行，并在世界范围内扩展、蔓延。
（二）企业社会责任运动的成败得失
企业社会责任运动兴起于20世纪80年代，在当时情况下，其矛头主要指向跨国企业经营和扩张所带来的社会问题。它强调在市场体制下，跨国企业除了为股东追求利益外，也应该考虑其他相关利益者的利益；并且要求，跨国企业在贸易自由化、资本流动自由化、谋求经济利益最大化的同时，应该担负与此相关的劳工、环境、消费者等社会问题的社会责任。
尽管存在着上述难题，但在企业社会责任运动的作用下，企业社会责任问题在国际范围内大有普及之势。这不仅表现在企业社会责任守则的制定和广泛推行方面，更表现在国际贸易中企业社会责任的认证问题上。在日益激烈的国际市场竞争中，生产效率和产品质量固然重要，但企业社会责任守则的制定、执行或认证，似乎已成为企业有效参与国际市场竞争的必不可少的条件。
二、企业社会责任守则的效力与企业社会责任的国际认证
（一）企业社会责任守则及其效力
企业社会责任守则是企业向公众展示其担负相应社会责任的内容要求和具体承诺，目前尽管林林总总，但其功能和作用一般都包括两方面：其一，应对企业经济活动面临的信任危机；其二，明晰企业经济活动的道德底线。
（二）国际市场竞争中企业社会责任的认证
由于企业社会责任问题与国际贸易或者说国际产品订单挂上了钩，企业社会责任的认证正变得炙手可热。但在认证中，必须弄清楚以下问题：
第一，企业承担社会责任的有限性。当前所谓的企业社会责任，是普遍意义上的企业的社会责任，是在企业社会责任运动推动下由跨国企业的社会责任发展、普及而来的。但无论如何演变，企业的社会责任应该着重于“与企业利益相关”的问题，应该强调与企业运营和转贴于发展相关性的社会问题。任意扩大企业应该担负的社会责任的范围，会给企业自身的健康发展带来不利影响；而任意缩小企业应该担负的社会责任，可能会使之流于形式，并对相关利益者的权利和利益造成本不该有的损害。
第二，企业社会责任“国际标准”的国际性。在国际市场竞争中，被推行适用的社会责任守则各种各样，这些守则，都称其为“企业社会责任的国际标准”。但是，由于企业特别是跨国企业所执行的企业社会责任守则不一致，对于同时接受不同企业订单的某一特定企业来说，该以哪个守则为准？又该如何协调这些守则之间的关系？几乎所有的企业社会责任守则都要求企业遵行相关国际条约所列的原则，但基于企业非国际（公）法主体的理论和事实，企业如何直接承担相应的国际义务？在上述问题还不能解决以前，这些守则或“标准”的“国际性”，显然让人质疑。因此说，当前所谓的企业社会责任的“国际标准”，应该仅仅是民间意义上的“国际标准”，或者更确切地说，企业社会责任的“国际标准”仅仅是商业伙伴之间的社会责任标准的要求问题。
三、企业社会责任的国际标准化与国际法面临的挑战性问题
当今更加相互依赖的全球社会，不仅赋予了我们一种新的伦理观念，而且也赋予了我们制定新的法律和政策的物质基础，[10]企业社会责任问题的国际标准化过程充满希望。然而，我们在“享受乐观”的同时，更要认识到企业社会责任的国际标准化给国际法带来的严峻挑战。主要涉及以下内容：
（一）企业社会责任的国际标准是否具有国际法的法律性质？
国际法是适用于国际社会的法律，是名符其实的法。[11]它所建立的不是一种以统治权为基础的法律秩序，而是一种以国际社会的者“平等协作”为条件的法律体系，因此，国际法常常被认为基本上是一种弱法（weaklaw）。这恰好从一个侧面说明了国际法最本质的属性和特征。[12]
现有企业社会责任守则的内容，均建立在国内法和国际法相关规定和原则的基础上，而且从形式上看，均是较为确定的规范或者规则。尽管其中存在诸多的主观性，但为了应对商业竞争压力，为了迎合地方政府的要求，对于接受相应守则的企业来说，该守则就应该具有某种程度的法律性质的拘束力。
（二）在企业社会责任的国际标准下，企业能否成为国际（公）法的主体？
法律主体关系到法律上的权利和义务问题。就当前看来，国际法的主体一般指国家和政府间国际组织。国家是国际法的基本主体或者正常主体，能够直接享有国际法赋予的权利，也能够直接承担国际法所要求的义务。政府间国际组织是国际法的派生主体，其在国际法上的权利和义务是由国家让渡的。在现有的国际法理论中，企业还不被认为是国际（公）法的主体（但它是国际经济法的主体，更是国内法的主体），而企业社会责任的内容，除了包含相关的国内法律、法规外，主要地涉及国际人权法律文件、国际环境标准等，但基于企业非国际法主体的理论和事实，为有效解决企业社会责任问题，企业能否直接承担相应的国际法律义务？
这里还需要特别指出的是与企业社会责任国际标准的效力相关的可诉性问题。毋庸置疑，企业为了管理和运营需要，必然会设定一系列的在其管理之下的规章制度，并且存在着或多或少的尊重并实施这些规章制度的强制性方法。但如果企业由此违反了企业社会责任国际标准的相关规定或者要求，并因此侵害了劳工权益、环境利益或者消费者权益，该国际标准能否作为对企业侵权行为提讼的法律依据？在诉讼中又如何协调国际法、国内法以及企业社会责任国际标准之间的效力关系？诸如此类问题，都是需要认真研究和对待的。
关键词：社会组织；管理；制度缺陷
所谓社会组织，从广义而言，即是政府与企业之外的其他组织；从狭义来讲，则是指政府编制之外的，一般通过提供公益服务和调整群体之间的利益关系，参与社会公共事务管理的民办社会机构，通常具有志愿性、非营利性、民间性、自治性等特点。
根据登记注册情况，我国的社会组织可分为两大类：一是在民政部门登记注册，并分別以社会团体、基金会和民办非企业单位等形式存在的社会组织；二是非民政部门登记注册的，包括在工商部门登记注册，或者未取得任何登记注册的大量社会组织。截止到2007年底，我国共有38.7万个社会组织依法在民政部门登记注册，其中社会团体21.2万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1340个，每年的资金运作规模近300亿元，是推进公益事业发展、化解社会矛盾、实现社会稳定、构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。
然而，由于种种原因，在社会组织繁荣发展的同时，挪用善款、行贿受贿、内部交易、变相洗钱等各种形式的治理问题也开始在该领域出现，如中国牙防组违规认证、中国性学会违规从事营利性经营活动事件，以及汶川地震后中国红十字会的“万元帐篷”事件。这些事件一经媒体曝光，往往给整个社会组织的发展带来负面影响，破坏社会组织的声誉和形象。笔者就社会组织管理的制度缺陷及改进对策进行探讨。
一、现行的社会组织管理体制存在的主要缺陷
(一)法制建设滞后
目前，从整体来看，我国关于社会组织的法律管理框架尚不完善，现有的法律、法规存在着法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题。
按照是否统一于一部法律规范文件的标准划分，我国既有的涉及社会组织管理的法律规范可以分为两类：一类是专门性的法律规范；另一类是非专门性的法律规范。前者主要由行政机关制定的规范性文件组成，除了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》等四部行政法规外，其余的多是政府规章或者部门规章，法律效力等级偏低。后者主要由内容涉及社会组织管理的基本法律或法规组成，如《公益事业捐赠法》《信托法》《合同法》及《民办教育促进法》等，虽然这些法律法规的效力等级可能高于前者，但由于它们都不是专门调整社会组织权利义务关系的法律法规，仅有少量法律条文涉及社会组织，因此，这一类法律法规不仅没有从根本上对社会组织的运营产生约束，反而有可能与专门性的行政法规产生矛盾，带来管理上的冲突。
例如，我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四条明确规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动；但是，在人大常委会制定的《民办教育促进法》中，又允许民办教育的投资者获得利润回报。不同位阶的法律法规之间出现的这种“打架”现象，不仅令社会组织的管理者们无所适从，还给社会组织自身以及社会公众评价其运营活动的合法性带来了冲突和摩擦，混淆了社会组织与营利企业的根本区别。
此外，在我国既有的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三部专门性的行政法规中，还普遍存在着法条粗疏、规定模糊、难以操作执行等问题。例如，这三个行政法规都明确规定社会组织的管理人员和工作人员不得侵占、私分和挪用社会组织的财产；否则，应承担相应的刑事责任。但是，对于该由谁来负责制止和惩处这种行为、应按什么样的程序来追究相关人员的责任、侵占者为此该受到何种惩处，却没有明确的、可操作的具体规定，致使这些法律条文在现实的管理中难以落实、流于空泛。
总之，既有的社会组织法律管理制度，在满足我国社会组织的发展和管理要求方面，还存在着较大的改进空间和制度漏洞，这种局面不仅使社会组织的管理面临“无法可依”的尴尬，还令某些社会组织的违法违规行为得不到及时惩处，社会组织成长和运营的环境受到污染。
(二)行政管理体制滞后
当前，我国对社会组织的行政管理制度仍然沿袭的是计划经济体制下的双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责的管理制度。这种管理制度产生于20世纪80年代后期，是在控制社会组织发展、分散社会组织管理失范风险的理念下形成的，其原意是希望通过民政部门和业务主管单位的合作，把好社会组织发展的“入门关”，对社会组织的运营进行全面的管制，从而达到纯洁社会组织发展、控制其发展规模的目的。虽然，这种管理体制的设计意图本来是美好的，而且也曾在我国社会组织发展程度较低的时挥过良好的作用；但是，在社会组织急遽增长的今天，该管理制度的局限性和滞后性显露无遗，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。
一方面，是因为这种管理制度易造成业务主管单位的管理失度，即作为社会组织的成立审查和业务指导者，主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。由于我国的行政法规仅仅把行政管理机关作为社会组织的业务主管单位，要求其必须履行业务指导及管理职责，并未对行政管理机关如何履行该职责作出具体规定，也未授予行政管理部门相应的管理职权，因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致，致使其作为业务主管单位在对社会组织进行管理时，容易走向无为放纵和积极干预这两个极端。所谓无为放纵，是指行政管理机关借工作繁忙、人手不足、业务不熟等理由，逃避其对社会组织的管理职责，任由社会组织出现管理漏洞，发生违规行为。而积极干预则是指行政管理机关借管理之名，对社会组织的人事管理、机构设置、日常工作、活动运营、财务开支等事务进行全面控制，侵犯社会组织的独立自治权；或者把社会组织视为自己的，成为其安置冗余人员、规避法律?谋取部门私利的工具。以协会为例，目前我国在各级民政部门登记注册的行业协会已有4万余个，其中由民间自主、自发成立的仅占10％。大多数协会不是作为一种会员服务机构，而是准政府组织存在。一些不方便由主管部门或主管部门不能做的事情，包括不便收取的费用、不便报销的费用(交通费、通讯费、招待费、职工福利、奖金等)就全部交给社会组织处理，把社会组织变成了业务主管单位的附庸或寻租工具。
另一方面，这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力。因为我国法律同样未对各级民政部门作为社会组织的登记管理机关，如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案，年度检查，行政处罚等监管职责给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关，在对社会组织依法实施管理时，普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。
目前，我国绝大部分省市的民政部门还没有成立专门的执法机构实施其对社会组织的监管职责。与工商、税务、公安、消防等部门相比，民政部门对社会组织的监管缺乏基本的威慑力和必要的执法权力。对于违规或违法的社会组织，民政执法机构没有场所检查权、账户检查权，以及为保存证据所需实施的强制措施，只能通过谈话的形式予以调查取证，执法难度大、风险高。在依照现行法律，对社会组织的违法违规行为进行处罚时，民政部门可适用的行政处罚手段单一、惩戒效力微弱。比如，对于非法组织，民政部门只能采取取缔的处罚手段；对于合法组织的违法行为也只能采取警告、停止活动、撤销等处罚方式，不能采取罚款、没收财务等经济处罚手段。而且，民政部门的处罚对象只能是组织，对于欺诈、私分、侵占、挪用社会组织财产的个人，或以社会组织为名进行敛财、经济诈骗活动的个人没有任何处置权，只能任其逍遥法外。
此外，从民政部门对社会组织的依法管理程序来看，由于缺少对个人或组织的简易处罚程序，因而对每一个社会组织的处罚案件都必须严格按照我国行政处罚条例的规定，遵照立案、调查取证、事先告知和召开听证会等流程进行，至少耗时一个月才能作出决定，这就给民政部门的人力、物力及财力造成较大的消耗。再加上经费匮乏、人员不足等因素的制约，直接导致民政部门对社会组织的管理裹足不前、流于表面。
(三)内部管理制度不健全
社会组织自身必须拥有完善的治理结构、规章制度和民主机制，才能实现其公益目标与价值。然而，由于我国社会组织的发展水平较低，因而其内部的各项自律机制仍处于待完善状态。在很多社会组织内部，都或多或少地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题。
一些社会组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重，常常通过“一言堂”、“一支笔”的方式，将社会组织的重大事项决策与日常运作管理权集中在个人或极少数人手中，破坏组织民主。其个人专断独行式的家长式管理模式，在影响社会组织职能履行的同时，还为个别人利用管理漏洞，贪污、侵占、挪用社会组织的资产留下隐患，这种现象在一些由政府部门或退居二线的行政领导兼任负责人的社团和单纯依靠创建者个人声誉成立的民间机构中，尤为突出。例如，曾经以“中国母亲”的形象获得无数赞誉和支持的胡曼莉，就是因为独揽丽江民族孤儿学校的一切权力、独自决定学校的大小事情，个人权力没有任何约束而导致学校的资金使用出现问题，引发跨国官司。
此外，不少社会组织尚未建立起完善的法人治理结构，其内部管理松散，特别是在财务管理方面，存在着印章管理混乱；财务不公开、不透明；缺乏必要的财务审计或审计流于形式；违规使用票据和经费等问题。这些现象的存在，除了直接导致社会组织的运作效率低下、服务质量低劣以外，使社会组织的资产处于高风险状态，直接纵容并催生个人的行为。例如，东莞市教育基金会的办公室副主任余某就是利用该组织印章管理混乱、财务审计缺失、贷款的发放和收取全由一人操作的制度漏洞，长期挪用公款378.3万元，给组织带来巨额的财产损失。
(四)社会监督机制不健全
除了法律规制和行政监管以外，社会组织的管理还需要其他机关、组织和个人的配合，由它们共同构成一个多层级的社会组织监督体系来规范社会组织的运营及资金使用情况。不过，就我国社会组织的社会监督而言，也存在着监督机制不健全，社会监督力量薄弱，多层监管变成“谁也不管”的问题。
首先，对于社会组织社会监督体系的结构和问责制度，即何种机构、组织和个人可采用何种方式对社会组织进行监督，这种监督权力如何得到保障和救济，现行的法律法规没有作出规定。其次，从现有的社会监督方式来看，还存在着监督渠道单一、不畅，监督权利难以落实的问题，在现实生活中，公众一般只能采取上访、举报或向媒体曝光等方式实现自己对社会组织的监督权力，这种监督方式的效力较低，难以对违法违规运营的社会组织产生威慑，监督作用极其有限。再者，从社会监督的力量构成来看，社会组织在当前主要承受着来自大众媒体和社会公众的监督压力，一些原应由党和政府职能部门、立法机关履行的监督职责并未得到落实。例如，党员和党组织，作为社会组织的监管力量之一，并未在社会组织的运营中发挥应用的监管作用，此外，由于我国社会组织的透明度不高，也没有相关法律要求社会组织必须对外，尤其是对公众披露其财务及组织运作信息，所以，社会组织自身也缺乏自觉接受社会监督的意识，对于来自外界的社会监督普遍持有排斥及不合作的态度。
二、完善社会组织管理制度的具体对策
(一)健全社会组织的法律制度
这是规范社会组织运营的第一步，也是最为关键与核心的一步。对它的完善和健全，直接决定和影响着其他管理制度的效力。在社会组织的法律管理框架设计上，首先应提请全国人民代表大会尽快制定和颁布《社会组织(促进)法》，从总体上统一规定社会组织的性质、作用、法律地位、权利义务、管理体制、组织机构、财产权属、活动范畴及税收减免条件，为社会组织的健康发展及有序管理提供基本指导。其次，可以考虑由全国人大和国务院等有权立法机关成立“社会组织法律、法规清理工作小组”，对已有的法律、法规及规章进行清理，重点解决诸如《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》之间关于社会组织宗旨及分工规定不一致等法律冲突问题，解决现有法律、法规之间的“打架”现象。第三，建议由国务院召集，会商发改委、民政部、国家税务总局及中央业务主管部委，落实社会组织在营业收入、社会捐赠、政府采购资金等方面应享有的税收优惠政策，在管理登记、证照办理、土地使用、办公用房、公共事业收费等方面的费用减免政策，及在人事制度、职称评定、薪酬待遇、福利保障等方面的配套扶持政策。第四，敦促各地政府尽快建立健全的政府采购操作机制。通过规范政府采购行为及评估机制，在实现政府职能向社会组织转移的同时，为社会组织的发展提供必要的资金支持。
(二)改革社会组织的行政管理制度
首先，应从加快推进政社分开、政府职能转移的角度，变革业务主管单位对社会组织的管理内容及方式。一方面，应在社会组织的业务主管单位内部统一并明确其对社会组织的管理机构和管理权限，变以往若干个内部机构同时对其主管的社会组织进行模糊管理，为仅仅交由一个内部机构对其主管的社会组织进行统一的资质认定、业务指导。另一方面，要进一步理顺社会组织与其业务主管单位的关系，使二者在管理机构、人事安排、资产权属、办公场所等方面完全脱钩，达到既无行政隶属关系，又无人事派遣关系和资产关系的“三无”状态。
其次，应加强和改进民政部门作为登记管理机关对社会组织的管理权限与方式，具体内容包括：第一，完善社会组织登记注册制度。一方面，应尽快通过“备案制”将大量未登记注册的社会组织纳入行政管理范畴，由民政部门或其授权的社区管理部门对其人员、结构、资产及重大活动进行监管，另一方面，应建立工商登记与民政登记的转换渠道，允许那些早年以工商形式获得登记的公益组织尽决转为非营利的社会组织。第二，加大登记管理机关对社会组织的管理权限，包括适度扩充各级登记管理机关的规模和力量；在各级登记管理机关组建有场所检查权、账户检查权等强制执法权力的执法机构，专门负责惩处违反行政法规的社会组织，并由国家财政为其提供必要的办公经费。第三，严格登记管理机关对社会组织的年检制度，要通过对社会组织重大事项报告制度的具体落实，来改变以往“重登记、轻管理”的监管倾向，将登记管理机关对社会组织的行政机关落到实处。第四，要求每个业务主管单位都必须与登记管理机关建立定期的信息通报和日常工作交流机制，配合登记管理机关的执法行为。
(三)健全社会组织的内部管理制度
这是规范社会组织运营的内在条件与动力。实践已经证明，只有从社会组织内部完善治理结构，实现组织自律，才能真正有效地控制和约束社会组织的行为。因此，要重视和完善社会组织的内部治理结构建设，充分发挥理事会、会员大会等机构的监管作用，健全与落实社会组织的内部民主制度，鼓励社会组织成员参与组织决策，对组织各项管理制度的落实发挥监督作用；要建立社会组织的信息披露与机制，要求社会组织向社会公布其基本信息；要规范社会组织的财务管理制度，提高社会组织资金使用的透明度。
与此同时，人们也意识到水灾是自然与社会相互作用的统一结果，要达到有效减轻水灾的目的，在防范洪水的同时，也必须注意调整国土开发以适应自然。也就是两千年前贾让三策开篇的第一句话：“古者，立国居民，疆理土地，必遗（留出）川泽之分，度水势所不及”，强调在改造河川的同时必须注意适应洪水的自然性情。类似的认识层出不穷，都是在单纯运用工程措施几乎走投无路的情况下的提出的，似乎是无奈之举。这是前人治水的非主流认识。
自从工业化以来，治河手段迅速提高，对洪水的调控能力显著增长，曾一度助长人们战胜一切洪水“人定胜天”的信心。但是当美国所兴建的水库库容相当其多年平均年迳流总量的60％的时候，水灾损失却依旧在不断增长。反思之后人们开始认识到“人类必须努力适应自然，因为人类已经认识到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通过调整自己的行为使损失减少到最低限度”（《美国防洪减灾总报告》，1980年）。如今这一认识又转而成为世界治水的主流派，被各国普遍接受。当然各国之间自然地理条件不同，社会状况也差异较大，在具体实施方面，又有各不相同的办法。
怎样理解治水理念转变的重大意义？我们可以从回顾人类治水历程中得到启示。
一、人类治水的三个阶段
人类社会伊始就离不开自己赖以生存的外界自然。如今，当环境和灾害成为社会可持续发展的重要因素的时候，我们应该如何评价自然环境对社会的影响，以及人与自然的关系？让我们首先回顾人类在不同历史时期对自然界认识的变化以及所采取的相应的治水方略。从人与水的关系角度讲，人类治水历程，大体经历了如下三个阶段：
第一阶段是以解决人类生存安全和基本生活需求为主要目标的原始水利阶段，在原始阶段人们濒水而居，但为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之”，住在洪水一般淹不到的高处。这一时期人类生产力低下，对水旱灾害的控制能力较低，把水旱灾害看作人力无法抗拒的天的意志，不得不乞求上苍的保佑。例如，洪水的发生有季节的规律性，但具体日期又有偶然性，可怕而带有若干神秘色彩。殷商时代甲骨卜辞中常有预测水灾的内容。著名的夏禹治水和西门豹治水的故事，集中体现了唯心主义的迷信和唯物主义的防治水灾之间的激烈冲突。相传商代开国之初连续大旱七年，洛水为之枯竭。商汤王命人将自己的头发剪光后反绑起来，作为祭天的牺牲，祈福于天，也就是用自己的身体作为贡品，来补偿工作的过失。至尊的国王如此无奈，可见灾害对于国计民生影响之大。
洪水是一种自然现象。防洪减灾是人们发展水利，制约水害，恰当处理人与自然关系的一种努力。因此，在防洪减灾中应该注意处理好人与自然的关系。在人类发展过程中，人和洪水的关系也随之发展。
在这个阶段里，人与水的关系以人主动适应水或自觉地服从自然为主要特征，也可以称之为人类被动适应自然的阶段其间长达几十万年。
第二阶段是以建设工程来改造河川，调蓄洪水，制止洪水为害的传统治水阶段。以中国的情况而言。战国时期自然科学有了很大的进步，人们利用和改造自然的能力有所提高，对治水防灾也有了新的认识，其中荀子是代表人物之一。荀子旗帜鲜明地反对迷信天命鬼神，一针见血地揭穿用雩礼祭祀求雨的虚伪，直截了当地指出：“雩而雨，何也？无何也，犹不雩而雨也。”也就是说，举行雩礼祭祀而得雨是什么道理？没什么道理，就像不祭祀也同样会下雨一样。既然求雨无益，为什么还要行此大礼呢？他解释说，统治者热衷求雨是将过失强加给超自然的天神，以欺骗老百姓和掩盖自己的过失。他进一步从理论上阐述人与自然的相互关系。在著名的《天论》中，他说，天上的日月星辰、风雨雷电，和地上的江河万物都是客观的存在，不以人的意志为转移；人们不能禁止它们出现，也不能让它们按人的意愿消失。最后，荀子归纳出“制天命而用之”的著名唯物主义命题。主张发挥人的主观努力去控制和利用自然。在当时生产力水平较低、人们普遍对大自然怀有敬畏之情的时候，荀子的认识是难能可贵的。这一时期堤防成为防洪的主要技术手段，人类和洪水的关系进了一步，可以“水来土掩”，限制水的泛滥。
但是，在人们控制洪水手段提高以后，新的问题又产生了。例如，黄河下游在战国年间修成了两岸连贯的防洪大堤，改善了黄河泛滥横流的局面。但只经过了一二百年，黄河两岸堤防因围垦逐步缩窄，河床又显著淤积抬升，自汉武帝开始，黄河重又频繁决溢，成为朝野关心的国家大事。大臣们陆续提出许多治黄方案，大约在公元前6年，贾让提出了著名的治河三策。这是流传下来的最早的黄河防洪减灾的规划方案，并以其停
止人类侵夺必要的滞蓄洪水的空间以减轻水灾的主张独树一帜，对后世有重要影响。
贾让治河三策中开篇的第一句话是“古者立国居民，疆理土地，必遗川泽之分，度水势所不及……”意思是治河必须适合洪水的客观规律，留足泄洪断面。人们的生产和生活也应避让洪水，在满足泄洪以外的地方（“度水势所不及”）去进行，而不能过分地侵占河滩，压迫洪水。“必遗川泽之分，度水势所不及”，是他从黄河治理的历史经验中得出的结论。近明了混凝土，人们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节河流天然径流。在自然面前，人们又取得了多一些的主动。但是，有了许多新手段、新技术以后，人们是否就可以对洪水战而胜之，达到自由的境界呢？这曾经是一段时间的理想。但不曾想到涝洪问题是如此复杂，一个时期萌生的“人定胜天”的理想，却未能如愿以偿。这一阶段是以改造自然的能力提高和无度地向自然索取为主要特征；
第三阶段，以“人与自然相和谐”为主要特征的现代治水阶段。当主要依靠工程技术措施治水出现困境时，迫使人们转换思路，开始思考其中的原因和解决途径。在美国，1928年首先由社会学家提出社会发展存在导致灾害增长的因素，进而在工程界人们重又认识到，人类与水的关系应该是既要改造和利用，又要主动适应和保护，由自然的主人，转变为自然的朋友和保护者。这一过程开始于上个世纪下半叶。
“相和谐”不是主张一味向洪水退让，而是强调科学地规划国土开发。例如，加强环境建设，协调经济布局，调整产业结构和改进种植制度等，使之与洪水规律相适应。讲和谐也不是降低工程技术措施的作用，而是更有利于保持和发挥治水工程的功能。由此可见，“人与自然和谐”不是抽象的哲学概念，而是现实的可持续发展之路。
从六七十年代开始，美国率先实行工程与非工程相结合的减灾途径，并逐步为各国所接受。这一新的理念的核心就是将一味追求战胜洪水，与自然抗衡，转变为控制与适应相结合，主张由社会承担适度的灾害风险，从而由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。首先由我们在1991年提出的“灾害双重属性”的科学概念是其中的重要建树。这一转变还突出地表明，新阶段的治水方略将实现由战胜洪水到设法减轻水灾损失的目的性的转移。
二、传统治水方略存在的问题
为了更深切地了解由征服自然到改造与适应自然相结合防洪观念转变的合理性与客观必然性，有必要对传统治水观的得失做进一步分析。
我国的水灾在传说时代已经出现。《史记》说，帝尧时代有一次大洪水铺天盖地而来，涤荡于平原之上，造成全国性大灾难，引发出大禹治水的故事和导致第一个奴隶制国家夏王朝的诞生。随着经济的发展和人口繁衍，人们逐步向河流下游平原开辟生存空间，防洪问题因而日渐突出，堤防建设成为人们与洪水斗争的主要手段。那时为了有效地组织防洪，在中央政府中设置了主管官吏，订立了有关法规。到了上个世纪，生产力进步使得人们有条件兴建高坝大库滞蓄洪水，“与水争地”有了更强大的手段。反思几千年来人们正是走着一条在改造自然环境下的社会发展之路，这是人与洪水关系的主流。但是，这种改造的结果是什么呢？一方面开辟了大片的生存发展空间；另一方面水灾不断，并且愈演愈烈。那么反思以往，今后是依旧与洪水这样斗争下去呢？还是转变理念，另辟蹊径？当然反思并不只是忏悔，而是寻求新的觉悟。冷静判断防洪形势，我们认识到：
（一）、兴建防洪工程控制洪水灾害是必要的，同时又是有一定限度的。
1.兴建防洪工程必须资金和科技投入，因此，防洪能力建设直接和社会经济发展水平和科技水平相关。此其一；其二，减灾效益并不是和减灾投入呈线性关系，不是减灾投入越多，效益越大。而是投入达到一定水平，同等的减灾投入所带来的效益就会下降，，甚至于工程能力提高到一定阶段，就有可能入不敷出，存在一个边际成本的界线。因此必须寻求调整社会发展以适应洪水的新办法，谋求改造与适应相结合的综合防洪减灾措施，以减少投入而增加产出。
2.防洪工程像任何事物一样，都有正反两个方面。例如堤防可以拦挡洪水，但大水期间水位高于两岸，堤防出险的威胁更大。同时，对于像黄河下游那样的强烈堆积性河流，水位过高，河水侧渗补给地下水，造成两岸土壤盐渍化。水库调蓄洪水的能力巨大，但一旦出险损失则十分惨重。过量抽取地下水，形成大面积地下水漏斗。
3.由于自然环境的变迁，防洪工程能力将随之下降。据统计，全国大型水库共计350多座，总库容3200多亿m3，到1987年已淤积177亿m3，占总库容5.5％。海河流域诸河的行洪能力，主要由于淤积影响，已分别减少35-60％。总的来看，由于水库和河床淤积以及人为设障，我国现有河道、水库和天然湖泊的泄洪调洪能力逐渐下降，每年防洪建设所提高的防洪能力甚至不能补偿已有防洪能力的衰减。
（二）、从社会条件看，我国防洪至少也有两个不利特点。
1.人多地少。我国人均耕地面积不足0.1公顷，只有世界人口平均占有值的1/3。因此，为争取更多的生存空间。必将与河湖争地和向滨海围垦。已设置的蓄滞洪区原本可以大大缓解洪水压力，但是也在人口重压下，不合理地进行开发和建设，防碍了滞洪区的正常运用；河流和湖泊滩地围垦更直接加重了防洪的负担。
2.我国主要经济发达区大多处于江河洪水位以下，其中只占国土面积8％的七大江河中下游和滨海河流地区，有着全国40％的人口、35％的耕地和60％的工农业总产值。一般说来，在同样洪水淹没条件下，东部地区比西部地区损失要大得多，构成了我国防洪在地理分布上的重点。当然，山区中小河流洪水灾害损失也日渐增大，尤其对于人身安全的威胁更为显著。
影响洪水灾害增长的因素还有其它一些。问题还在于，经济和人口不断增长，社会的进步对防洪也不断提出更高的要求，因此，防洪减灾的任务不可能一劳永逸，而且负担还会增加，这是我们面临的客观现实。
例如，当谈到1998年洪水对荆江大堤和长江中下游的严重威胁时，人们指出，如果三峡工程建成，将大大缓解长江防洪的压力。三峡工程建成后，有防洪库容221.5亿m3，在保证中游最危险的荆江大堤安全前提下，在遭遇百年一遇洪水时，可不启用荆江分洪区，沙市水位不超过44.5m；在出现千年一遇洪水时，启用荆江分洪区，沙市水位不超过45.0m。可见三峡工程确是长江防洪体系中的关键措施。但是，如果因此就把三峡工程视为长江中下游防洪的法宝，以致忽视社会性减灾措施建设则是有害的。怎样客观看待三峡工程防洪作用呢？
历史地看：三峡工程论证时所依据的是七十年代以前的情况，现在已经发生了变化。新变化的集中表现是，在相同流量下面水位的显著提高。也就是说，在这二十多年里，受江、湖的自然演变和人为设施影响，河情和工情都有了较大的变化。即使三峡工程按预定方案调度，其防洪最初的设计标准已有所降低。换言之，三峡工程建成之日，其部分防洪效益已被在此期间的滥砍滥伐、陡坡开荒、围湖造田等人为因素所部分抵消。
发展地看：如果目前削弱的防洪能力种种自然和人为因素得不到控制，若干年后，由于三峡工程所提高的长江防洪标准还将被继续蚕食，其关键作用难免逐步减弱。动态研究表明，影响长江防洪的决定性条件今后还将不断变化，例如，对中游调洪起着关键作用的洞庭湖在近二百年间由于淤积和围垦，呈现出加速消亡的趋势。既便三峡建成初期，下泄清水刷深江道，减少进入洞庭湖水量，一段时间缓解洞庭湖的淤积速度，依然阻止不了这种消亡的趋势，而继续增加三峡防洪的重负。因此，认为有了三峡工程就握有长江防洪法宝的乐观态度是值得商确的，何谈千年以后。
美国防洪工程建设比我国发达，其本土（不包括阿拉斯加和夏威夷）河流的年径流量约1.7万亿m3，已建水库库容达1万亿m3，可控制的年总径流量达60％。然而1980年发表的《美国防洪减灾总报告》仍旧指出：“美国在此前60年间用于救灾和防洪的投资达数百亿元，但洪水灾害一直是呈上升趋势，……表明防洪工程和减灾措施没能达到预期的目标”，并得出要大力加强减灾社会化建设的结论。我国大陆流入太平洋水系各河年总径流量约2.0万亿m3，已建水库总库容为0.45万亿m3，可控制年总径流量的22％。以美国的工程防洪能力和经济实力尚且需要调整防洪方针，加强减灾社会化的努力，何况我国。从另一个角度来看，我国的人口密度远大于美国，洪泛区又大多与经济发达区相重叠，防洪减灾社会化体系建设将会比美国有更多的困难，当然也有更为显著的效益。
在人类社会发展的各个历史阶段中，始终伴随着对水环境的利用和改造，同时也在自觉或不自觉地适应水的规律，采取趋利避害的措施。近代以来，我们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节径流，在自然面前，人类取得了进一步的主动。但随着人口繁衍和经济发展，又产生了新的困难和矛盾。总体来看，在自然力面前，限于技术和经济条件，人们控制洪水的能力是有限的，不可盲目追求战而胜之。重视灾害的社会属性并采取针对性的战略部署和治理措施，把防洪减灾作为国土整治的前提条件和重要组成部分，长远的综合治水总体规划，建设全社会的防洪减灾体系，并用立法加以保证，将为有效减灾开辟新的途径。
三、社会化防洪减灾体系之构想
防洪减灾社会化体系建设是保证社会经济有序发展的需要。所谓防洪减灾社会化体系，应既要有效地担当起向洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担负起统一地有权威地组织全社会共同防洪减灾的任务。
由防洪转变为防洪减灾，由对付自然水的工程措施转而为改造自然和调节社会以适应自然，这是一个复杂的过程，必将牵涉到自然科学和社会科学相当广泛的范畴。突出表现为防洪领导体制的一体化：需要各有关部门（国土资源、农业、林业、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域内有关行政区的协调一致和统一领导；需要防洪工程投资分摊和防洪保护区与灾区之间的经济补偿；以及一系列相关的制度和法规建设等，组成了一个复杂的系统。这些措施相对于工程防洪来说，更多的工作是管理和协调公共行为，具有更广泛的社会性。
近期防洪减灾战略部署可分作针对自然与社会两方面：
（一）提高工程防洪标准
我国现有工程防洪标准大大低于美、日等发达国家而高于孟加拉等经济不发达国家，与印度标准相近。但我国洪泛区和经济发达区重迭，经济高速发展要求现有工程标准必须提高，虽然提高到什么标准适当仍需要全面论证，但经济发展和社会稳定已不能等待，90年代以来几乎年年紧张的状况，要求工程能力在二、三十年内有显著的提高。为此建议如下：
1.尽先安排经过论证的重要控制性水库建设和病险库除险加固，例如嫩江上的尼尔基水库等。大中型水库对削减洪峰有不可替代的作用。可以设想，在今后50年内全国水库总库容增加到1万亿立方米，达到可调蓄50％径流总量的目标是需要的。水库除调洪外，还有发电、灌溉、供水等多种效益，在水库上投资可谓一举多得。
除新建水库外，还应抓紧病险水库除险。经普查我国大型水库中，病险库占1/3，中小型水库比例更高。由于病险，不能充分发挥防洪作用，本身也存在险情因素。
2.加固加高现有堤防我国江河堤防绝大多数是土堤，是精华地区的防洪安全屏障，是防洪的重点工程手段。1998年长江大水考验证明，国家重点的荆江大堤并未出险，决口大多是地方圩堤和垸堤。
目前全国堤防共有24.5万km，其中主要堤防6.1万km，加固经费开支庞大。日本解决经费与提高标准之间矛盾的一个经验是：干堤修成宽达200-300米，堤顶可做公路或其它开发。堤面土地归属修堤者所有，堤面甚至可以过水，成为防洪安全屏障。
3.蓄滞洪区的运用和管理全国防洪规划确定100座蓄滞洪区，颁发了蓄滞洪区管理条例。但地方从发展经济出发，并未强调对蓄滞洪区的人口和经济实施必要的控制，以致有蓄滞洪区而难以启用。蓄滞洪区削减洪峰比临时决口的功效成倍增加，损失成倍减少，甚至在发达国家都是必不可少的防洪手段，因此，必须在强化管理和研究适当的开发方式方面下功夫。由于我国的江河洪水变幅较大，因此，蓄滞洪区在防洪工程系统中有不可替代的作用。以长江中游为例，即使三峡和金沙江梯级枢纽建成，仍需要200-300亿的蓄滞洪能力。为此，近年应选择其中的重点加以整顿。清理其中重要的工业企业，必要时应采取移民措施。
4.防汛抢险实用技术现代化研究‘98洪水显示出部队在抢险中的重大作用。而对于一般汛情，地方抢险突击队的组织和培训是必要的。但是堤防战线长，现场交通、电力条件差，普遍应用高新技术设备困难，‘98抢险主要还是应用传统技术。因此，总结传统技术，同时应用现代设备、材料、工艺加以改进和完善是捷径之一。
5.城市防洪中的雨洪排泄和利用随着城市人口的聚集和政治、经济、文化地位的提高，不透水地面使水灾损失急剧增加。为改善城市防洪排水条件并结合水资源利用，应将水资源的合理调配，水灾害防御与水环境治理一起纳入城市规划与管理。将城市绿地高程降至下水道进水口以下，对于排洪和储蓄地下水有显著的效果。
6.河道疏浚虽然指望依靠疏浚手段解决大江大河的防洪问题是不现实的，但在重点河段，例如河口段，河湖交汇地带等，仍是有效改善防洪条件的技术手段。疏浚弃土安置曾是困难之一，但与堤防加固和土地整治等措施结合，有广阔前景和一举多得的效果。例如，即使象吴江县那样的发达地区，利用疏浚弃土整治废弃的坑塘、洼地，新造地甚至多于工业区开发用地。上海市疏浚吴淞江的淤泥还用来制造建筑材料。
以上主要工程措施中，对于大江大河防洪来说，以堤防、水库、蓄滞洪区三大件为主要手段；对于下游防汛而言，防汛抢险技术和材料设备十分重要；大城市则有新出现的问题，需要统筹研究解决。工程建设的关键在于经费投入力度，同时管理维护也必须加强。
抓紧做好以上工程建设，采用综合治理措施，有条件用二三十年时间将我国大江大河防御20年一遇洪水的防洪标准提高到50-100年一遇水平。从长治久安考虑，重要地区的工程防护标准还需要进一步提高，但提高幅度和经费预算需要缜密地论证。
工程防洪不可或缺。但对一个国家来说，要完全免除水灾是不可能的，即使力所能及，也不经济合理。应该在合理性的前提下，采取综合措施，以最少限度地减少灾害损失和保障社会安定为最终目标，而不是与洪水较力。
（二）调整社会以适应自然的减灾措施
这是针对洪水灾害社会属性的减灾对策，是社会可持续发展战略的重要组成部分。
1.加强环境建设发展与增长不能以透支生态环境为代价。加强水土保持和植树造林不单是防洪的需要，也是增加可利用水资源的有效途径，是改善中国大陆生态环境的必由之路，是实现东、中、西经济发展战略布局的基本保障。
50年代至今，长江流域坡耕地已增加50％，总面积达1.2亿亩。有的地方60度的丘陵也被开垦种植。陡坡开荒是水土流失的主要原因，长江中下游泥沙中的60％来自中游坡地。
河北围场县经验值得重视，该县曾“山上种到山尖尖，山下种到水边边”，一场大雨，从山上到山下新垦农田大部被毁。该县吸取教训，近10年实行退耕还林，森林覆盖率已达42％。耕地少了，粮食反而增产了。
营造森林和加强水土保持并不能取代防洪工程建设。日本国土森林复盖率已达70％，仍在不断提高工程防洪能力可以为证。
基本建设弃土，例如开发矿山，修建公路、铁路剥落大量土石，也是水土流失的重要来源，必须依法加以约束。就地处理基建弃土比起让它淤积损坏水利工程，然后再兴建工程以弥补防洪能力的损失要合算得多。
2.预留洪水的容身之地，退田还湖，湿地保护。实施的关键在于居民的妥善安置，因此必须科学地论证，细致地安排。适度退田应有标准，例如：以农田丰歉为准，近10年中有一半以上年份遭灾者还湖；以综合效益为准；以是否妨碍行洪为准；以湖泊淤积趋势为准等。但最重要的问题是，地方政府必须以全局利益为重，局部利益服从全局利益。
3.加强国土开发规划，例如：新辟经济区必须尽量避开低洼易涝地区。1991年太湖流域大水中，被淹的2万多个乡镇企业基本都在已往容水的低洼地里，乡镇企业受灾甚至先于农田受灾。1996年海河大水，位于滞洪区东淀内的天然气站淹没2米多深，影响向北京供气；京广铁路穿越扬州地区的滁河蓄滞洪区，其路基低于蓄洪高程，防碍了蓄滞洪运用。类似的问题不胜枚举。国土开发不去注意适合防洪需要而成为水灾损失增长的主要原因，这一点已成为各国共识。印度的国家防洪规划报告指出：“过度侵占洪泛平原正是这些年来灾害损失呈现出递增趋势的原因所在”。美国''''93大水之后，防洪策略的重点是将洪泛平原上易损资产向外迁移。今后我国的经济布局规划应强调必须与防洪保障和减轻水灾损失规划相协调。
行蓄洪区的开发与防洪利用之间的矛盾就更加突出。分滞洪措施是历史防洪经验的合理继承，是在大洪水情况下采取的牺牲局部保护全局的不得已的办法，是两害相权取其轻的办法。从长江来说，即使三峡工程建成，分蓄洪区仍必须保留并适当运用。但以目前情况看，分蓄洪区的盲目发展，已使运用成为难题。以荆江分洪区而言，1954年时分洪区内共有人口17万，分洪时只需搬迁1万人即可。而时至今日分洪区内人口增至51万，分洪时需迁移人口30万。即使是训练有素的军队，要迅速撤离也是很困难的。因此，必须相应制订有关法规，统筹解决发展与保护之间的矛盾。可见，在制订国土开发规划时，不仅要考虑经济发展，也同时必须遵循自然规律。
4.加强法制建设以规范全社会共同承担防洪义务。由于洪水灾害影响巨大，牵涉不同地区的安全和利益，有些防碍和削弱防洪运用的因素是水利建设本身所无法解决的，需要部门之间的配合，地区间的协调以及经济发展与环境之间的相互适应。因此尤其需要以法来统一协调各方权益和维护整体利益。在减灾社会化的推行中，需要依法办事。
在水利经费投入上也要相应立法。事实证明，我国所面临的防洪形势，比起美、日等国都更为严峻，而防洪减灾又是一项具有长远社会效益和巨大潜在经济效益的公益事业，必须未雨绸缪，不可临渴掘井。因此，需要按部就班、持之以恒地逐步推进，并在经费投入上给予立法保障。防洪经费虽然数额巨大，但是减少损失就等于增产，巨大的防洪效益足以弥补其投入，投入产出比有的甚至高达1：10。
5.完善体制建设
我国防洪减灾事业面临的挑战，既有自然条件的恶劣，以及经济发达地区与洪水威胁严重地区相重叠的不利形势，也有社会行为和体制建设的缺陷带来的障碍。而一个流域内的水土资源是密切联系的，防洪、除涝、供水、污水处理以及更广泛的环境建设，都是以流域为单元的。这一观念已在世界范围里得到广泛认可。防洪减灾事业是涉及面广泛的一项公益事业，涉及地区广，部门多，利害关系复杂，因此，需要密切协调、统一规划和高度权威。目前国务院水行政主管部门主要负责流域的技术性水利规划以及水利工程的建设和管理。然而，就防洪而言，直接影响防洪效能的却并不只是工程规模的大小和系统配套，部门之间的不协调、地区之间的不配合，以致经济发展、环境保护和防洪建设之间的矛盾等等，都对防洪效能有着直接的重大的影响。又由于流域范围往往跨越相邻省市，上下游和左右岸对防洪安排普遍存在矛盾。因此，江河防洪必须取得地区间和部门间的通力合作方能奏效。1998年颁行的《中华人民共和国防洪法》第9条规定：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划……”。当年我们就著文指出“应当服从”的规定和其它两处提法不妥。2002年10月1日颁行的《中华人民共和国水法》第15条，吸纳了这些见解，将“应当服从”改作“相协调”。
问题不在于如何措词，由服从到协调转变的实质在于：“应当服从”所表达的是，兴建工程约束洪水服从人类发展需要，就可以解决防洪问题的传统治水理念。然而，如果社会综合发展规划不理会洪水灾害的社会属性，完全按照发展的需求来进行社区规划，其结局是大家都看到的，随着工程能力的提高，灾害随之显著增长。而“相协调”表达是：固然社会发展理所当然地要对防洪保障提出自己的需求，同时，社会发展本身也必需顾及到为洪水留有必要的空间。注意到经济规划、土地配置、环境建设要与防洪规划相协调，以保留适当承受洪水的能力，从而达到以最小的代价换取最大防洪效益的减灾目标。当然，由“防洪”到“防洪减灾”，由“应当服从”到“相协调”的落实还要做许多工作，其中包括防洪减灾综合体制的建设等。
6.改进科学决策
历史表明，治水方略的得失与资金投入和科学技术水平有关。而决策的科学化对治水成败更有广泛的直接的影响，因此需要进行方针、政策和法规方面系统的宏观研究。事实上，作为科学决策基础的宏观方针政策研究在我国尚未得到应有的重视。近几十年的治水历程显示，造成后果最严重的失误不是技术的失误，而是决策的失误。可见，科学治水的首要任务是治水决策的科学化。而保证决策科学化的基础是系统宏观的政策研究。1998年洪水所揭示的经济发展与环境保护之间的矛盾与冲突，雄辩地证明了加强宏观科学研究、完善防洪减灾方针的重要性。
为保证决策的科学性，不宜只对一个方案进行合理性论证，而应在两个或两个以上方案中进行论证和优选。在进行可行性论证的同时，对于关系重大的项目还应进行不可行性论证，它将进一步弥补单纯风险研究之不足。可见，实现治水方略科学化并不完全是科学技术体系本身所能解决的，而必须藉助于决策的民主化。
(一)法制建设滞后
目前，从整体来看，我国关于社会组织的法律管理框架尚不完善，现有的法律、法规存在着法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题。
按照是否统一于一部法律规范文件的标准划分，我国既有的涉及社会组织管理的法律规范可以分为两类：一类是专门性的法律规范；另一类是非专门性的法律规范。前者主要由行政机关制定的规范性文件组成，除了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》等四部行政法规外，其余的多是政府规章或者部门规章，法律效力等级偏低。后者主要由内容涉及社会组织管理的基本法律或法规组成，如《公益事业捐赠法》《信托法》《合同法》及《民办教育促进法》等，虽然这些法律法规的效力等级可能高于前者，但由于它们都不是专门调整社会组织权利义务关系的法律法规，仅有少量法律条文涉及社会组织，因此，这一类法律法规不仅没有从根本上对社会组织的运营产生约束，反而有可能与专门性的行政法规产生矛盾，带来管理上的冲突。
例如，我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四条明确规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动；但是，在人大常委会制定的《民办教育促进法》中，又允许民办教育的投资者获得利润回报。不同位阶的法律法规之间出现的这种“打架”现象，不仅令社会组织的管理者们无所适从，还给社会组织自身以及社会公众评价其运营活动的合法性带来了冲突和摩擦，混淆了社会组织与营利企业的根本区别。
此外，在我国既有的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三部专门性的行政法规中，还普遍存在着法条粗疏、规定模糊、难以操作执行等问题。例如，这三个行政法规都明确规定社会组织的管理人员和工作人员不得侵占、私分和挪用社会组织的财产；否则，应承担相应的刑事责任。但是，对于该由谁来负责制止和惩处这种行为、应按什么样的程序来追究相关人员的责任、侵占者为此该受到何种惩处，却没有明确的、可操作的具体规定，致使这些法律条文在现实的管理中难以落实、流于空泛。
总之，既有的社会组织法律管理制度，在满足我国社会组织的发展和管理要求方面，还存在着较大的改进空间和制度漏洞，这种局面不仅使社会组织的管理面临“无法可依”的尴尬，还令某些社会组织的违法违规行为得不到及时惩处，社会组织成长和运营的环境受到污染。
(二)行政管理体制滞后
当前，我国对社会组织的行政管理制度仍然沿袭的是计划经济体制下的双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责的管理制度。这种管理制度产生于20世纪80年代后期，是在控制社会组织发展、分散社会组织管理失范风险的理念下形成的，其原意是希望通过民政部门和业务主管单位的合作，把好社会组织发展的“入门关”，对社会组织的运营进行全面的管制，从而达到纯洁社会组织发展、控制其发展规模的目的。虽然，这种管理体制的设计意图本来是美好的，而且也曾在我国社会组织发展程度较低的时挥过良好的作用；但是，在社会组织急遽增长的今天，该管理制度的局限性和滞后性显露无遗，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。
一方面，是因为这种管理制度易造成业务主管单位的管理失度，即作为社会组织的成立审查和业务指导者，主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。由于我国的行政法规仅仅把行政管理机关作为社会组织的业务主管单位，要求其必须履行业务指导及管理职责，并未对行政管理机关如何履行该职责作出具体规定，也未授予行政管理部门相应的管理职权，因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致，致使其作为业务主管单位在对社会组织进行管理时，容易走向无为放纵和积极干预这两个极端。所谓无为放纵，是指行政管理机关借工作繁忙、人手不足、业务不熟等理由，逃避其对社会组织的管理职责，任由社会组织出现管理漏洞，发生违规行为。而积极干预则是指行政管理机关借管理之名，对社会组织的人事管理、机构设置、日常工作、活动运营、财务开支等事务进行全面控制，侵犯社会组织的独立自治权；或者把社会组织视为自己的，成为其安置冗余人员、规避法律?谋取部门私利的工具。以协会为例，目前我国在各级民政部门登记注册的行业协会已有4万余个，其中由民间自主、自发成立的仅占10％。大多数协会不是作为一种会员服务机构，而是准政府组织存在。一些不方便由主管部门或主管部门不能做的事情，包括不便收取的费用、不便报销的费用(交通费、通讯费、招待费、职工福利、奖金等)就全部交给社会组织处理，把社会组织变成了业务主管单位的附庸或寻租工具。
另一方面，这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力。因为我国法律同样未对各级民政部门作为社会组织的登记管理机关，如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案，年度检查，行政处罚等监管职责给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关，在对社会组织依法实施管理时，普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。
目前，我国绝大部分省市的民政部门还没有成立专门的执法机构实施其对社会组织的监管职责。与工商、税务、公安、消防等部门相比，民政部门对社会组织的监管缺乏基本的威慑力和必要的执法权力。对于违规或违法的社会组织，民政执法机构没有场所检查权、账户检查权，以及为保存证据所需实施的强制措施，只能通过谈话的形式予以调查取证，执法难度大、风险高。在依照现行法律，对社会组织的违法违规行为进行处罚时，民政部门可适用的行政处罚手段单一、惩戒效力微弱。比如，对于非法组织，民政部门只能采取取缔的处罚手段；对于合法组织的违法行为也只能采取警告、停止活动、撤销等处罚方式，不能采取罚款、没收财务等经济处罚手段。而且，民政部门的处罚对象只能是组织，对于欺诈、私分、侵占、挪用社会组织财产的个人，或以社会组织为名进行敛财、经济诈骗活动的个人没有任何处置权，只能任其逍遥法外。
此外，从民政部门对社会组织的依法管理程序来看，由于缺少对个人或组织的简易处罚程序，因而对每一个社会组织的处罚案件都必须严格按照我国行政处罚条例的规定，遵照立案、调查取证、事先告知和召开听证会等流程进行，至少耗时一个月才能作出决定，这就给民政部门的人力、物力及财力造成较大的消耗。再加上经费匮乏、人员不足等因素的制约，直接导致民政部门对社会组织的管理裹足不前、流于表面。
(三)内部管理制度不健全
社会组织自身必须拥有完善的治理结构、规章制度和民主机制，才能实现其公益目标与价值。然而，由于我国社会组织的发展水平较低，因而其内部的各项自律机制仍处于待完善状态。在很多社会组织内部，都或多或少地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题。
一些社会组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重，常常通过“一言堂”、“一支笔”的方式，将社会组织的重大事项决策与日常运作管理权集中在个人或极少数人手中，破坏组织民主。其个人专断独行式的家长式管理模式，在影响社会组织职能履行的同时，还为个别人利用管理漏洞，贪污、侵占、挪用社会组织的资产留下隐患，这种现象在一些由政府部门或退居二线的行政领导兼任负责人的社团和单纯依靠创建者个人声誉成立的民间机构中，尤为突出。例如，曾经以“中国母亲”的形象获得无数赞誉和支持的胡曼莉，就是因为独揽丽江民族孤儿学校的一切权力、独自决定学校的大小事情，个人权力没有任何约束而导致学校的资金使用出现问题，引发跨国官司。
此外，不少社会组织尚未建立起完善的法人治理结构，其内部管理松散，特别是在财务管理方面，存在着印章管理混乱；财务不公开、不透明；缺乏必要的财务审计或审计流于形式；违规使用票据和经费等问题。这些现象的存在，除了直接导致社会组织的运作效率低下、服务质量低劣以外，使社会组织的资产处于高风险状态，直接纵容并催生个人的行为。例如，东莞市教育基金会的办公室副主任余某就是利用该组织印章管理混乱、财务审计缺失、贷款的发放和收取全由一人操作的制度漏洞，长期挪用公款378.3万元，给组织带来巨额的财产损失(四)社会监督机制不健全
除了法律规制和行政监管以外，社会组织的管理还需要其他机关、组织和个人的配合，由它们共同构成一个多层级的社会组织监督体系来规范社会组织的运营及资金使用情况。不过，就我国社会组织的社会监督而言，也存在着监督机制不健全，社会监督力量薄弱，多层监管变成“谁也不管”的问题。
首先，对于社会组织社会监督体系的结构和问责制度，即何种机构、组织和个人可采用何种方式对社会组织进行监督，这种监督权力如何得到保障和救济，现行的法律法规没有作出规定。其次，从现有的社会监督方式来看，还存在着监督渠道单一、不畅，监督权利难以落实的问题，在现实生活中，公众一般只能采取上访、举报或向媒体曝光等方式实现自己对社会组织的监督权力，这种监督方式的效力较低，难以对违法违规运营的社会组织产生威慑，监督作用极其有限。再者，从社会监督的力量构成来看，社会组织在当前主要承受着来自大众媒体和社会公众的监督压力，一些原应由党和政府职能部门、立法机关履行的监督职责并未得到落实。例如，党员和党组织，作为社会组织的监管力量之一，并未在社会组织的运营中发挥应用的监管作用，此外，由于我国社会组织的透明度不高，也没有相关法律要求社会组织必须对外，尤其是对公众披露其财务及组织运作信息，所以，社会组织自身也缺乏自觉接受社会监督的意识，对于来自外界的社会监督普遍持有排斥及不合作的态度。
二、完善社会组织管理制度的具体对策
(一)健全社会组织的法律制度
这是规范社会组织运营的第一步，也是最为关键与核心的一步。对它的完善和健全，直接决定和影响着其他管理制度的效力。在社会组织的法律管理框架设计上，首先应提请全国人民代表大会尽快制定和颁布《社会组织(促进)法》，从总体上统一规定社会组织的性质、作用、法律地位、权利义务、管理体制、组织机构、财产权属、活动范畴及税收减免条件，为社会组织的健康发展及有序管理提供基本指导。其次，可以考虑由全国人大和国务院等有权立法机关成立“社会组织法律、法规清理工作小组”，对已有的法律、法规及规章进行清理，重点解决诸如《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》之间关于社会组织宗旨及分工规定不一致等法律冲突问题，解决现有法律、法规之间的“打架”现象。第三，建议由国务院召集，会商发改委、民政部、国家税务总局及中央业务主管部委，落实社会组织在营业收入、社会捐赠、政府采购资金等方面应享有的税收优惠政策，在管理登记、证照办理、土地使用、办公用房、公共事业收费等方面的费用减免政策，及在人事制度、职称评定、薪酬待遇、福利保障等方面的配套扶持政策。第四，敦促各地政府尽快建立健全的政府采购操作机制。通过规范政府采购行为及评估机制，在实现政府职能向社会组织转移的同时，为社会组织的发展提供必要的资金支持。
(二)改革社会组织的行政管理制度
首先，应从加快推进政社分开、政府职能转移的角度，变革业务主管单位对社会组织的管理内容及方式。一方面，应在社会组织的业务主管单位内部统一并明确其对社会组织的管理机构和管理权限，变以往若干个内部机构同时对其主管的社会组织进行模糊管理，为仅仅交由一个内部机构对其主管的社会组织进行统一的资质认定、业务指导。另一方面，要进一步理顺社会组织与其业务主管单位的关系，使二者在管理机构、人事安排、资产权属、办公场所等方面完全脱钩，达到既无行政隶属关系，又无人事派遣关系和资产关系的“三无”状态。
其次，应加强和改进民政部门作为登记管理机关对社会组织的管理权限与方式，具体内容包括：第一，完善社会组织登记注册制度。一方面，应尽快通过“备案制”将大量未登记注册的社会组织纳入行政管理范畴，由民政部门或其授权的社区管理部门对其人员、结构、资产及重大活动进行监管，另一方面，应建立工商登记与民政登记的转换渠道，允许那些早年以工商形式获得登记的公益组织尽决转为非营利的社会组织。第二，加大登记管理机关对社会组织的管理权限，包括适度扩充各级登记管理机关的规模和力量；在各级登记管理机关组建有场所检查权、账户检查权等强制执法权力的执法机构，专门负责惩处违反行政法规的社会组织，并由国家财政为其提供必要的办公经费。第三，严格登记管理机关对社会组织的年检制度，要通过对社会组织重大事项报告制度的具体落实，来改变以往“重登记、轻管理”的监管倾向，将登记管理机关对社会组织的行政机关落到实处。第四，要求每个业务主管单位都必须与登记管理机关建立定期的信息通报和日常工作交流机制，配合登记管理机关的执法行为。
(三)健全社会组织的内部管理制度
这是规范社会组织运营的内在条件与动力。实践已经证明，只有从社会组织内部完善治理结构，实现组织自律，才能真正有效地控制和约束社会组织的行为。因此，要重视和完善社会组织的内部治理结构建设，充分发挥理事会、会员大会等机构的监管作用，健全与落实社会组织的内部民主制度，鼓励社会组织成员参与组织决策，对组织各项管理制度的落实发挥监督作用；要建立社会组织的信息披露与机制，要求社会组织向社会公布其基本信息；要规范社会组织的财务管理制度，提高社会组织资金使用的透明度。
(四)创新社会组织的社会监管机制
社会组织的规范运行需要来自全社会的、方方面面的外部审查和监管。具体而言，这种外部监管制度主要由以下几个层面构成：第一，加强党组织的监管。坚持党的领导，是我们建设社会主义和谐社会的基本方针和法宝。我们应在充分考虑社会组织“灵活、小型、多样”特点的前提下，努力根据社会组织的发展规律，采取独立、联合、挂靠、改建、指定、派遣等多种方式在社会组织内建立党组织。并通过党组织的日常活动，实现对社会组织工作方向的指导和监督。第二，健全司法监管。可以考虑将检察机关作为国家的法定监督机关在法律上拥有对社会组织公益财产的保护职权，当社会组织的公益财产被侵犯时，赋予人民检察院提讼的资格。第三，鼓励舆论监督和群众监督。要充分发挥和行使媒体及社会公众对社会组织的监督作用与权力，建立便利群众的监督平台与方式。要在巩固传统的监督渠道的基础上，不断扩大、引进新的监督方式，如通过设立公共举报机构、党员举报信箱、开通公共举报电话、网络举报系统等，鼓励群众对社会组织的违规行为进行检举，提高社会组织违规运营的风险和成本。
目录
一、日本社会保障制度的特点与改革
（一）日本社会保障体制的若干特点
1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度
2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等
各机构分立的管理体制和运行机制
3．咨询和民间协助制度
4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构
5．年金保险费的修正积累制
（二）日本社会保障制度的问题与改革
1．影响日本社会保障制度的外部因素
2．日本社会保障制度改革的主要趋势
二、日本社会保障制度对中国的若干启示
1．社会保障的立法问题
2．社会保障的决策体制与管理体制
3．社会保障的财政结构
4．社会保障体系平稳运行问题
5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面
6．建立多层次的社会保障体系
[内容简介]中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；政府规避直接责任，企业负担沉重，多层次的保障体系的建设进展迟缓；立法宗旨存在偏误，立法层次较低、法律体系不健全，等等。中国的社会保障制度改革没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。本文从日本社会保障的体制层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障制度面临的危机及其成因、改革的基本趋势等问题加以概述。继而运用国际比较的方法，对中国社会保障的体制性、结构性问题加以分析；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应的政策建议。
*本文系中日两国学者合作研究项目《中国社会保障的问题与展望》的子课题。该研究课题受是日本外务省资助的“中日两国政府间2001年学者交流计划”项目之一，由中国社会科学院、劳动和社会保障部的专家、学者（6人）与日本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研究。研究成果于2002年3月在日本东京研讨会上交流、发表，并结集成册，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，2002年11月15日版）。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。
中国自20世纪80年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革。在这个过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体。从90年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。
在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前，日本的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇佣形态改变等因素的挑战或考验，对经济高速增长时期确立的现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行。
目前，中日两国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史成因亦尽不相同，然而对各自的特殊性加以抽象即可观察到，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是由于这种同构性的存在，使得中日两国的社会保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。
一、日本社会保障制度的特点与改革
（一）日本社会保障体制的若干特点
从日本社会保障制度50余年的发展历史中，可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。本文仅从体制的层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述。
1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度
日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前20年间（即经济恢复和高速增长时期）制定或修订的，它们作为日本社会保障的法律基础，对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用。
从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生及医疗等4个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律体系。虽然日本没有根本性的社会保障法典，但该法律部门中的每一单行法均是由立法机关设立的，具有国家法律的属性。从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的法律规范体系，为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据。
从立法基础和宗旨上看，日本的社会保障是建立在保障公民生存权利的立法理念之上的。这一理念的确立始于战后的非军事化和民主化改革时期。在这一时期，日本实施了诸如承认劳动者的基本权利等一系列民主化政策，即由国家来保障劳动者的生存权。[2]1950年10月，社会保障审议会《关于社会保障制度的建议书》以1948年宪法第25条关于“任何国民都拥有享受健康的、文化上最低限度的生活权利”、“国家要努力提高和增进有关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障就是对疾病、负伤、生育、残障、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担方面提供经济上的保障；对陷入生活困境者，通过国家救助，保障其最低限度的生活。与此同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”
从立法过程上看，日本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。在日本，国家、利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位，但各阶级和利益集团对社会政策的制定具有一定的、有时是起关键作用的影响力，社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿，最终通过一方或各方的妥协或合作告终。在日本独特的终身雇佣制和社内工会制度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往往较易达成妥协。80年代以来的社会保障制度改革，即是社会各参预方斗争和妥协的产物。[3]法院则以独特的角色参预社会保障事务，它不是社会保障政策的发起者，其法律地位和职责主要是裁决诉讼而不是形成社会政策，但法院对社会保障权利的追认以及对立法、行政主体的制约作用在社会保障的发展中是不可忽视的。[4]
2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制
立法机构。
立法权属于国会，各项社会保险制度的确立、修订由国会审议批准；社会保障基金的长期投资需由国会决议。
行政管理机构。
分为中央和地方两级：中央行政管理机构为厚生劳动省，负责社会保障的调研、规划、调整和审查；地方行政管理机构为都道府县。
执行机构。
中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为都道府县的民生主管部门及社会保险事务所（系社会保险厅的派出机构，其工作人员属于国家公务员）和基层公共法人组织（如健康保险共济组合、国民健康保险共济组合）。中央和地方两级执行机构实行计算机联网，社会保险事务处理实现了“在线化”。
审查机构。
日本政府根据《社会保险审议官和社会保险审议会法》，专门设立了社会保险审查制度。经厚生大臣任命，在各都道府县配备2名以上的社会保险审议官，是为第一审机构。负责第二审的机构是由5名委员组成的社会保险审查会，审查会的委员须经参众两院批准、由内阁首相任命，任期为3年。审查对象涉及受保人的资格、标准报酬、保险款项的发放以及保险费征收等方面。审查程序是：受保人可以口头或书面的形式向地方审议官申请审查，无须负担特别费用；若对地方审议官的一审裁决不服，可以向社会保险审查会申诉；审查会的审理公开进行；若对审查会的二审裁决不服，当事人可向法院提讼。
保险基金管理机构。
为了保证社会保险基金的安全性和独立性，政府设立了国民年金和厚生年金特别会计，分别负责统一管理全国的国民年金和厚生年金。特别会计的收入为社会保险缴费、国库负担及保险基金运营收入；支出主要用于年金给付和福利设施投资。
特别会计要将收支节余额的大部分“预托”给财务省资金运作部，
后者将这部分积累金与邮政储蓄金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债券等统一纳入国家财政投融资计划。“预托”金大部分用于购买国债和长线投资，其余部分交给厚生年金福利事业团、地方公共团体和其他机构具体经办。此举不仅可以使国家集中财力进行包括社会保障在内的重点建设，而且有利于保险基金的保值、增值。
分布在全国各地的1,300余家保险公司负责保险费的收取和支出。
监督机构。
日本设立了社会保险基金联合会，其总部设在东京，在各都道府县设有分支机构。联合会作为医疗机构和保险公司的中介机构，专事医疗保险费用的监督，对医疗机构向保险公司开具的催款单进行审查。对于符合国家有关药品和医疗规定者，送交受保人所属的保险公司以便履行向医疗机构付费的程序；反之，则提出质疑返回医疗机构重新办理。
实行上述社会保险管理体制，使有关部门和机构职责分明、相互制约；社会保险的业务程序清晰、高效、严密；有利于保险事业的发展。
3．咨询和民间协助制度
咨询制度。
专家咨询是日本社会保障体系的重要组成部分。社会保障制度审议会是内阁首相的咨询机构，其职能是对全国性的社会保障计划、立法、运营大纲等进行审议，在日本社会保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府还设有医疗保险审议会和年金审议会，是为厚生大臣及社会保险厅长官的咨询机关，对运营进行审议；在各都道府县设有地方的社会保险审议会，负责对医疗保险机关进行保险适用资格的批准和取消；在厚生劳动省设有中央职业安定审议会和劳动者灾害补偿保险审议会，对雇件以及劳灾保险进行审查。
民间协助制度。
这是一类旨在动员民间力量协助建立和完善社会保险的制度。社会保险委员会制度就是其中具有代表性的制度之一。这项制度规定，凡是20人以上的企事业单位都要设专人负责社会保险事务，这些人由所在都道府县首长聘为社会保险委员，社会保险委员对本单位的领导及职工社会保险问题进行指导，在政府和企业之间起着桥梁作用。社会保险事务所设有社会保险相谈员，负责对未满20人的企事业单位进行巡回指导及业务联络。社会保险委员和社会保险相谈员之间保持经常性的业务联络，在工作上互助协助。
4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构
在社会保障责任的归属问题上，日本贯彻了混合性原则。即：公共救助部分依据的是必要原则，由政府承担保证最低生活水平的责任；养老保险和医疗保险部分主要依据贡献原则，其社会保险资金来源采取受保人、雇主、政府三方分担的原则，[5]其中政府责任占有较高比例。日本的社会保险资金主要包括保险费、公费和其他（如资产收入等），根据最近统计，保险费占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公费占31%（国库支出27%，其他公费4%），其他来源占12%。[6]政府除负担每年养老金支付额的三分之一外，还免除了生活困难者的保险费缴付义务，对于由于特殊原因无法享受其他年金者通过福利年金提供帮助，并且负担社会保障事务的全部管理费用。这一收入结构，既顾及了广大受保人和雇主的承受能力，又考虑到中央和地方财政负担的可能，与以政府税收为主的英国北欧型和以社会保险收入为主的欧洲大陆型相比较，具有一定的合理性。
战后日本社会保障的发展过程，显示了国家财政的重要作用。但是随着经济发展速度放慢、人口结构变动以及国民生活意识的转变，国家财政面临着越来越大的压力。1998年社会保障基金的收支缺口近300万亿日元。[7]
5．年金保险费的修正积累制
修正积累制的特点在于保险费率根据支付和积累的需要，实行分阶段调整，保持相对稳定。日本的公共年金大体上每5年进行一次核算。为了保证修正工作符合实际，政府组织专门人员对出生、死亡等人口自然变动情况进行预测，据以对未来65年的年金收支情况进行滚动预测。如果前一次财政核算中的预测与实际不符，则对保险费率进行调整，以稳定年金财政。运用这种方法，有利于保证年金的积累和支出。
虽然中国与日本在养老金筹资模式上迥异，但修正积累制对中国基本养老保险制度中社会统筹部分的积累和支出的调整不无借鉴意义。
（二）日本社会保障制度的问题与改革
1．影响日本社会保障制度的外部因素
现代日本的社会保障制度，在60年代至70年代初日本经济社会环境较为有利的条件下，得到了迅速发展和完善；但在步入70年代中期以后却遇到了多方面问题，且这些问题在当前及今后相当长时期内还呈现出日趋严峻之趋势。日本社会保障制度所面临的问题，有属于其自身结构方面的，也有属于其外部条件方面的。就外部条件方面而言，最主要的是经济增长失速、人口结构变化以及雇佣制度与家庭结构变动等三方面问题。[8]
（1）经济增长减速对日本社会保障制度的双重压力。60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩展和完善，在很大程度上得益于当时的日本经济的高速增长。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油冲击及其引发的世界性经济危机为转折，日本经济增长即呈现出明显的减速甚至停滞之势。进入90年代以来，由于日本“泡沫经济”的破灭，日本经济从1991年起又陷入了一场旷日持久的经济萧条。尽管日本历届政府已数次出台复兴经济的方案，但一直未能收到明显的效果。
经济增长的滑坡，至少从两大方面对日本社会保障制度产生重大影响。首先，由于经济增长减速导致国民经济总体规模难以迅速扩大，致使国家财政收入的增长速度相对放慢、增长规模相对缩小，从而严重削弱了社会保障得以扩展和完善的财政基础。其次，由于经济增长减速导致劳动力需求相对减少，企业倒闭不断增加，致使失业问题日趋严重，从而大大加重了日本社会保障体系在失业与雇佣保障方面的负担。
（2）人口结构变化使社会保障负担加重。60年代至70年代初，日本社会保障制度迅速扩展和完善的另一重要条件，是人口年龄结构尚未像欧美发达国家那样遇到沉重的人口高龄化压力，老年人口带来的社会保障负担相对较轻。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均寿命大幅度延长等原因，日本人口高龄化的进程在步入70年代后也迅速加快，人口高龄化程度也随之迅速提高。日本的人口高龄化系数已达1990年已达12.0%，而且这一系数还呈现出升高的趋势，到2025年将达27.4%。[9]伴随人口高龄化速度加快、程度提高，达到法定年龄领取年金者的数目日趋庞大，领取金额急剧增加，从而造成了日本政府日趋严重的财政负担，以致成为当前日本社会保险制度乃至整个社会保障制度的一个重要问题。
（3）终身雇佣制度开始松动。在战后的日本企业，尤其是大企业所通行的雇佣制度即是所谓“终身雇佣制”，公司雇员一般不中途转厂，雇主亦很少单方面解雇雇员，即使在经济危机或经济萧条时期也同样如此。终身雇佣制的广泛存在，至少从两方面减轻了社会保障的负担：其一是大大缓解了失业问题，减轻了社会保障在雇佣与失业方面的负担；其二是企业为鼓励其为企业献身并减少其后顾之忧，大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的内部保障项目和设施，起到了替代和减轻社会保障负担的作用。70年代中期以后，由于面临经济增长减速而导致劳动力需求相对减少，终身雇佣制也开始呈现解体之势。越来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式，劳动力在企业间的流动日趋加速。雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障方面的负担；另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。
（4）家庭结构变化带来的影响。日本的家庭结构也处在迅速变化之中，其主要趋向是家庭核心化、家庭老龄化、家庭独身化、家庭小型化和家庭主妇就业化。家庭结构的这种变化趋势从多方面削弱了家庭的保障功能，把原来由家庭承担的一些保障事务推向社会，如在家庭成员中65岁以上的老年人口迅速增加的同时，家庭核心化又使子女与其年迈双亲的同住率大大降低，家庭小型化和家庭单身化则大大降低了传统家庭的相互扶助和赡养能力，而家庭主妇外出就业又将照顾年老双亲的责任推向了社会等等。这些因素产生了一系列无法回避的社会问题，大大加重了社会保障的负担，从而成为当前日本社会保障制度所面临的又一个重大问题。
由于上述因素的综合影响，日本政府的租税收入不足，财政困难增大，而国家用于社会保障的财政拨款却急剧膨胀，使中央财政不堪重负。社会保障制度的改革势在必行。
2．日本社会保障制度改革的主要趋势
日本的社会保障改革由来已久，从70年代后半期开始日本政府即着手对社会保障制度进行调整，80年代以后改革力度明显加大。1982年日本“第二次临时行政改革调查会”提出关于社会保障制度改革的建议，1986年日本政府制定《长寿社会对策大纲》，1988年发表《关于实现长寿、福利社会政策的基本考虑与目标》，1993年社会保障制度审议会公布咨询报告，提出社会保障新的基本理念：“社会保障应该是为了全民的利益，由全体国民来建立、支持的制度”，主张对社会保障制度从整体上重新加以认识，使之适应国民需求的变化、人口的变化、家庭及地区的变化、女性作用的变化、劳动环境的变化以及经济的变化，并使之在21世纪依然能够持续下去。
日本社会保障制度改革的基本方向是：
（1）努力抑制社会保障费支出的过度膨胀，减轻中央财政的负担。改革的目标首先集中在国库存负担最大的社会保险部门。在公共年金方面，1994年出台了年金改革法案，决定从2001年起把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，对无工作或低薪的劳动者，可在60-64岁期间支付部分养老金。为解决财政薄弱的年金部门负担过重的问题，除采取国库存重点帮助和调整各年金体系间的财政加以解决外，政府还积极谋求实现年金制度的一体化。在医疗保险方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人医疗公费负担”制度，规定70岁以上老人的医疗费由各医疗保险制度共同负担。1984年设立修改健康保险法时又规定：60-70岁的老人是受雇者医疗保险的适用对象，把补助医疗费的标准由100%降至90%，以降低政府对国民健康保险的补贴率；同时废止了“临时工（日工）保险制度”，将其纳入其他健康保险。1986年和1991年两次对老人保健法进行个性制定了全体国民负担老人医疗费制度。1992年在健康保险中第一次导入了“中期财政运营方式”，以便在大致5年间取得财政平衡，同时降低保险费率和国库补贴率。
（2）在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化。1994年的年金改革法案规定，厚生年金的缴费比率从1994年10月起，由月标准收入的14.5%提高到16.5%（劳资双方平均分摊），1995年10月再提高0.85%；1995年后从受保人的年中和年末奖金中（各相当于1个月的工资），提取1%的保险金（劳资均摊）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并没能遏止社会保险财政赤字的扩大趋势,除国民健康保险以外的所有保险制度都呈现的财政赤字，政府的基本对策是提高缴费率。厚生劳动省在1999年拟定了一项养老保险改革方案，主要内容是将给付水平降低20%、同时降低投保费率，今后的改革方向将是降低工资替代率、逐步缩小公共年金规模、扩大企业年金。但由于受保人（公、私雇员）和工会组织对于降低替代率几乎都持反对意见,国会未予通过上述议案。日本政府在2001年11月29日向国会提交了一份针对老龄化而制定的、以提高缴费率和增加个人负担治疗费比率为主的重建医疗保险财政方案，拟于2002年实施。
在税制改革方面，扩大中间税征收比率。1998年日本首次引进消费税，90年代以来通过提高消费税的征收比率（1997年后为5%）来保证社会保障的资金来源。此外，通过提高某些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务范围，以减少政府支出部分。
以上这些做法尽管采用的方式不同，但最终都将直接或间接加重国民的负担。因而如何取得国民的广泛共识和支持，是摆在日本政府面前的一大课题。
（3）倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭有社会保障中的作用。
日本十分重视发展居民参与社会福利的机制，90年代以来，由居民创办的各种营利性家庭服务团体有较大的发展。一些企业、尤其是大企业也主动参预社会福利事业，通过各种慈善活动积极为社会作贡献
二、日本社会保障制度对中国的若干启示
1．社会保障的立法问题
立法基础。
社会保障是以社会安全为目标、以社会公平为原则、以保障公民的基本生存权利为宗旨的社会公共政策。现代国家大都将自然法关于人的生存权利的自然秩序在宪法中予以确认并承诺保护。在这些国家，宪法对于公民基本生存权利予以保障的承诺成为社会保障法的立法渊源和基础。在中国，宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。[10]
然而，宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。90年代中期以来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。
立法形态。
中国已初步建立起社会保障法的体系框架，在结构形式上基本涵概了当代社会保障法系的外延。[11]但从立法形态上看，尚处于较低层次，大多是作为政府的行政法规或部门规章颁布的，或以政府政策的形式出现，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于不同政府部门的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性，在实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空；在不同利益主体的搏弈倾向下，其实施中的随意性较强，实施效果易打折扣。从先进国家推广社会保障制度的经验来看，应在体系创建初期就将强化立法列为根本，以此保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。从中国的实际情况出发，参照有关国际组织所制定的社会保障规章和原则，借鉴各国社会保障立法的经验，加强中国社会保障立法建设、提升立法层次、使之从政府意志升华为国家意志，是其中一项根本的、战略性的任务。
目前，中国的专家学者在先制定根本性的社会保障部门法还是先行分项制定社会保障的单行法问题上存有争议。笔者认为，当前中国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶段，在这种形势下，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参预主体之间法律关系，并且能够用以规范相关单行法律或法规的制定的、总括性的社会保障法，不仅是必要的，而且是适时的。部门法的建立，有利于该部门法系的立法完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行。
2．社会保障的决策体制与管理体制
由现有的决策体制和立法形态所决定，中国社会保障制度的决策过程基本上是在政府部门内部完成的。尽管某项制度的出台，通常经过一定的调查研究、方案设计、试点运行、总结评估到决策选择的过程，但在封闭的和缺乏透明度的状态下做出的决策，难免因决策者认识上的局限或政府意志的作用而造成失误。[12]在这方面，日本的立法机关审议批准体制，法定的专家咨询机制（社会保障审议会制度），受保人、工会、党派、雇主组织、自营业者组织等社会各利益团体广泛参预的决策体制，[13]对中国具有重要的借鉴意义。
在社会保障的管理、执行、基金运行、审查、监督体制的建设方面，中国政府近年来采取了一些措施并逐步得以规范和完善。需要强调的是，在社会保障管理体制建设方面，中日两国确有诸多需要交流、学习与借鉴之处。除前述若干问题外，日本法定的专家咨询制度、民间协助制度以及保险费的定期审议、修正制度，对完善中国的社会保障体系建设亦有重要的、现实性的借鉴价值。
3．社会保障的财政结构
在社会保险费筹资上，中国政府确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金来源多渠道”原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收入结构与日本具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大的区别。在中国，社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费，1999年社会保险基金征缴收入中，企业缴费占78.2%、个人缴费占21.8%，2000年则分别为78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为52.2%和47.8%。[15]从政府责任方面看，在中国1999年的国家财政决算中（包括中央和地方财政），“社会保障补助支出”与“抚恤和社会救济费”之和为523.52亿元，占国家财政总支出的3.45%（在该年度预算中，这两个项目的支出预算为346.94亿元,仅占总预算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.52%的水平。[17]两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任，与日本的情况形成鲜明的对照。
中国社会保障财政结构的现状，反映政府角色定位上的偏差，并制约着某些改革目标的实现。改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担是中国社会保障制度设计的主要方针之一，它比较符合当前社会保障领域改革的世界潮流。但将政府角色仅限于制度供给和最终保障、缺少法定的直接责任的定位则有失妥当，未能体现宪法确立的国家在保障公民生存权利上所应承担的义务或责任。在社会保险制度改革中，通过引入个人帐户，实现了国家、企业、个人三方共同负担的“资金来源多渠道”的目标，但在负担结构过于偏重经济目标而忽视了社会目标、尤其是缺乏政府的直接责任的状况下，企业负担并未因个人责任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府为弥补社会保险基金缺口又极力提高企业缴费水平。[18]由于企业负担偏重，影响了保险资金的征缴（由于企业的逃费、避费倾向），制约着“广覆盖”（由于企业拒保倾向）和“保障方式多层次”目标的实现。同时，由于政府力图依赖社会保险基金清偿养老金历史债务而产生的养老金财政危机，以及强调以“低水平”和个人责任为特征的长远目标，导致了公众对改革的恐慌心理和对政府置信度的下降，由此引发了“提前退休”、“突击看病”等严重问题，并且进一步强化了谨慎消费、增加储蓄以防不测的普遍心态。当社会保障制度运行出现严重问题时，政府便开始强调社会安全和政府责任，制定短期应急措施，投入巨额资金仓促应对。应当看到，政府所采取的事后补救行为，实质上是社会保障机制对政府责任的强制性复归。与其规避政府责任、引发制度运行波动后再予以补救，不如确立政府责任以确保社会保障制度的平稳运行。
4．社会保障体系平稳运行问题
社会保障体系平稳运行可以归结为社会保障基金在经济周期和社会结构变动中保持平衡的问题。社会保障基金的平衡主要取决于基金的征缴、给付水平，基金运营收益率的高低，以及国家财政的支持力度。而这些因素又均受到国民经济运行状况、人口和社会结构变动的制约。当这些条件发生变动时，会对社会保障基金的平衡产生不同的影响。在一般情况下，人口结构的变动是渐进的，其变动的长期趋势是可预测和易于把握的；经济运行状况则相对存在较大的变数，除了其自身正常的波动周期以外，国际政治经济环境、自然环境、国内政治经济社会决策等因素都会直接或间接地对之发生不同的作用，并传导给社会保障基金使之发生盈亏变动。因而，社会保障制度的设计除了要充分考虑社会发展目标外，还应预见到经济、社会因素变动对它的影响。
一般来说，社会保障基金的支付手段具有缓解或吸收经济波动产生的外部社会成本的作用，既使在一定时期和在一定程度上出现失衡,也具有积极的社会意义，其自身亦能通过政府的转移支付和在经济良性发展阶段重新达到平衡。但是，在经济状况长期持续恶化的情况下，无论是国家财政还是基金本身，都将面临巨大的压力，从而危及社会保障制度，使之难以为继。日本在经济高速增长时期制定的社会保障政策，未能预见到长期衰退的影响，而长期以来的“国债依赖型”财政又使得政府在平衡社会保障基金方面力不从心，后来的改革实属不得已而为之。如何制定一项能够长期平稳运行的社会保障政策，是中国政府面临的重要课题。
由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高缴费率和降低给付率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会保险主要供款人的抵制；社会保障基金的筹集和运营完全（或主要）依赖于民间或政府，都会使基金平衡面对一定的风险，因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看，问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制进行改革，建立起公共财政体制，将保障社会安全作为政府财政活动的重要目标，并确立以“平衡预算”为原则的财政决策和运行机制，从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责任的财政基础。
5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面
日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得重大进展，其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济成份的职工，但社会保障的实施范围还比较狭窄，城乡之间、不同所有制企业之间、地区之间的差别过大，众多无权利享受社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理的状况，不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定正在或者将要产生严重的后果。那种囿于“唯生产力论”、忽视社会保障促进生产力发展功能、忽视公民基本权利和社会保障需求的思维方式，以及在这种思维方式指导下制定的社会政策，无益于中国的经济和社会发展。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中，突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系，是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。
同时，在扩大社会保障覆盖面过程中，既要制定社会保障的依据、规范、准则和标准，又要注重完善制度运行中的监督和约束机制，并且应根据不同社会群体的特点充分评估制度设计的合理性和可行性，否则可能因公众疏于参预而使之流于形式。在这方面，日本的国民年金“空洞化”趋势对于中国具有一定的警示意义。[19]
6．建立多层次的社会保障体系
日本在养老保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。一个企业雇员，一般可得到由国民基础年金、厚生年金、企业年金（厚生年金基金或适格年金）所构成的三个层次的保障；一号受保人除加入国民基础年金外，还可自愿加入国民年金基金。另外，日本在普遍推行社会养老保险的同时，还有各种商业人寿保险可供人们选择。多层次的养老保险体系可以灵活地满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。
中国在对企业职工养老保险制度进行全面改革的初期，也明确提出了建立多层次的保障体系的目标，[20]但它的初衷在于改变以往的养老保险资金筹措完全由国家或企业包揽的单一方式，因而在目标设定上与世界银行倡导的“多支柱”的养老保障体系存有一定的差别。虽然“多支柱”体系的建立包含着基金来源和筹集方式的内容，但它的目的却是从保障老人生活和促进经济发展的原则出发，确立由国家再分配责任、企业保险责任和个人自我保障责任共同支撑的养老金制度结构，从而建立起一种较为有效和安全的老年生活风险保障模式。在中国，由于在养老保险制度设计中强调减轻政府责任而偏重于企业的责任，也由于劳动力长期供大于求以及企业与员工之间缺少谈判协商机制，使得企业缺乏建立企业年金制度的能力和内在动力，这是导致多层次社会保障体系建设进展缓慢的主要原因。
作为新形势下农村金融主力军的农村信社如何借改革之势，在竞争日趋激烈的金融市场发展壮大，除了大力发展业务，加快改革步伐外，应积极应用和推广管理会计制度，为从变粗放型增长为集约型增长，从分级式管理向集中式、扁平式管理转变，切实提高经营效益和抗风险能力奠定坚实的基础。
一、推行管理会计的必要性
一是深化改革的需要。在国务院深化农村信用社改革中，要求农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。因此，必须实现资产的安全性、流动性和效益性三者的最佳组合，这就需要有健全完善的管理会计机制。
二是提高经营管理水平的需要。在改革工作中，建立管理会计体系，在经营管理及核算中划分责任中心，实施对各级核算单位的业绩考核与评估，以引导各责任单位根据本部门的经营状况及责任目标，及时调整工作策略，努力增收节支，提高经营效益，促进部门管理工作的深化。
三是提高竞争力的需要。农信社必须从资金、装备、人才、技术、营业网点布局、业务品种等方面提高竞争力。要想在竞争中立于不败之地，并取得理想的经营效益，就要通过管理会计的方法，进行投入产出的分析，以实现预期的收益。
二、管理会计制度的主要内容
1、人力资源会计。建立用来确认和计量有关人力资源会计的信息，并将这些信息传递给有关利害关系人的程序。会计模式有两种：人力资源成本会计和人力资源价值会计。企业进行人力资源管理的目的在于提高人力资源的价值，充分发挥人力资源的潜能，为企优化价值链，保持竞争优势，实现企业价值最大化服务。
2、规划控制会计。规划控制系统是对经营活动以及各种影响因素详细分析的基础上，设置流程控制环节，建立控制方法和组织机构，并通过全面预算、成本控制、风险控制、存量资产控制、本社历史数据设定控制指标或指标值，利用差异控制手段达到控制目标。
3、责任会计。通过在农村信用社内部建立若干个责任中心，并对其分工负责的经济业务进行规划与控制，以实现业绩考核与评价的一种内部控制会计。建立责任会计制度应包括以下内容：设定责任中心，明确责权范围；编制责任预算，明确责任目标；建立反馈机制，保证及时控制；确定合理的内部转移价格，明晰各责任中心权责；实行业绩考评，做到奖优罚劣。
4、预测决策会计。要根据过去和现有的信息，运用一定的科学手段和方法，预计和推测事物未来发展趋势，农村信用社预测的主要内容有：负债业务的预测、贷款投放的预测、现金投放与回笼的预测、成本的预测、利润的预测、主要经营目标的预测、以及国民经济环境和农村信用社经营环境的预测。而决策会计则可为农村信用社的经营管理者提供决策方案（信息），其主要内容有：信贷规模及结构的决策、负债规模及结构的决策、资金合理运用的决策、利率决策、长短期投资的决策等。
三、推行管理会计的难点
1、经营决策者对管理会计重视程度不够。目前农信社的经营决策者还处于比较落后的管理水平，与商业银行的经营决策者具有一定差距，“重经营轻管理”的思想根深蒂固，因而使管理会计在农信社中难以普遍应用。
2、信息系统基础落后。农信社的金融电子化工作还不完善，综合业务系统的开发跟不上业务发展的需要，综合业务系统的管理功能未能充分发挥，要推行管理会计工作存在科技上的难度。
3、会计人员素质较低。农信社会计人员的总体素质还比较低，突出表现为会计人员知识层次低，结构不合理，在专业教育方面层次低，只懂简单的核算工作，这与管理会计对会计人员的综合素质要求较高不相匹配。
4、业绩评价体系的建立。农信社在业绩考评方面还是比较传统的，基本上脱胎于计划经济，没有形成系统的业绩评价体系，管理人员对资源配置和风险控制还不到位。
四、推行管理会计的有效途径
1、正确认识管理作用与地位。管理会计与财务会计相比，最大的不同点在于:管理会计重在管理，它是对企业内部各种管理信息进行的收集、整理、分析和报告。明确管理会计的重要作用和地位，是开展管理会计工作的前提。目前，农信社对管理会计的认识不够深化，还没有专门的部门来负责这项工作。通过系统的宣传、培训，来提高对管理会计工作的认同以及获得最高管理层的支持，成立专门的管理会计部门，是推进农村信用社管理会计工作的关键一步。
2、培养农村信用社主要领导人的管理会计知识。培养农信社主要领导人的管理会计意识已经成为农信社提高管理会计应用水平的当务之急，农信社各级领导层应加强学习，提高对会计管理工作意识。
3、重视培养高素质的管理会计人才。应该通过引入、培训等多渠道拥有一批管理会计人才。一是对在职会计人员进行管理会计专题教育，提高会计人员的素质；二是严格会计主管人员的准入制度，必须拥有会计师职称；三是向社会招聘管理会计人才，尤其是吸引商业银行的优秀人才归为己用；四是从大专院校招聘会计专业人才从事农信社工作，为今后选拔会计主管人员积累人才。
4、培植企业文化，使之有利于管理会计的推广及应用。管理会计的应用需要企业文化，包括先进的管理思想、员工公认的价值观、严格的管理制度，以及能最大限度发挥每个人作用的用人机制，为推行管理会计工作提供思想政治保证和良好的舆论氛围。
5、有计划地推行责任会计制度。可以采取先试点后推广的做法，先在一家分支机构运行后，再逐步在全社推行，最终在成本分析和管理制度等配套制度日益完善的基础上，实现全面的管理会计制度。
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