具体调整思路为：一是中央银行要对商业银行的信贷行为进行窗口指导，促进其加大对中小企业发展和居民消费的信贷投入，对信贷过分集中提出道义劝告。二是建立一个多层次多元化的金融组织体系。使其能够提供覆盖全社会各经济主体需要的、有效的金融服务，提高信贷市场的竞争性。三是因地制宜适当扩大基层商业银行贷款审批权限，建立完备的激励机制。
一、引言：理还是过度审慎？
东南亚金融风波的警示和国内金融资产质量不高的现实，增强了我国金融业防范和化解金融风险的意识，各金融机构都把清理金融资产、降低不良贷款作为工作的重中之重。四大国有商业银行普遍上收信贷管理权限，纷纷实施集约化经营，将有限的经营资源集中调配使用，重点投向“大城市、大企业、大项目”和优质客户，对地市级分行授予少量的收回再贷款审批权限，对县级支行授予10万元以下的小额抵押贷款审批权限。显然，这属于商业银行规避风险、强化内部管理而采取的理，但是当前也存在信贷资源集中的反面评判，认为这是商业银行的过度审慎行为，并因此而造成了借贷、对企业支持不足和宏观经济增长乏力等一系列微观与宏观经济后果。不防套用前若干年的一个热点讨论：货币政策的一致性（consistent）和相机调节性（discretion），或者说是货币政策的单一目标还是多元目标的选择问题（Kydland和Prescott；对中国的讨论，参见谢平2001）；那么，在银行信贷层面上由此产生的两个政策问题在于：我们应该坚持风险管理的唯一目标（在此，体现为一致性目标和行动），还是既坚持风险管理，同时仍然要求“银行支持企业乃至国民经济发展”（在此，体现为相机抉择或多目标）？如果选择多元目标，是否存在目标冲突，政策成本如何分担？
那么，具体地，信贷集中对当前的经济运行的影响究竟如何？应当怎样调整才能使信贷政策更好的服务经济建设？为进一步了解这一信贷管理体制改革的经济后果，及时确定调整方向，减少负作用。笔者以山西省朔州市为典型，对现有信贷管理体制下国有商业银行信贷资金营运情况进行了专题调查。
二、宏观周期与微观周期：国有商业银行信贷资金营运情况及特点
我们首先实证地观察朔州市国有商业银行的信贷情况。
截至2001年3月末，朔州市四大国有商业银行贷款余额为707250万元，比去年同期增加23581.9万元，增长3.4％。据对人民银行山西朔州市中心支行建立的信贷登记咨询系统中已登录的贷户资料分析了解：
朔州市四家国有商业银行3月末贷款余额在各行业的分布为：采掘业所占贷款余额为250886万元，占全市国有商业银行贷款余额的35.47％；电力、煤气及水的生产和供应业的贷款余额为178427.86万元，占全市国有商业银行贷款余额的25.23％；交通运输、仓储及邮电通讯业的贷款余额为45345.19万元，占全市国有商业银行银行贷款余额的6.41％；制造业的贷款余额为3044.3万元，占全市国有商业银行贷款余额的4.3％；农、林、牧、副业的贷款余额为19432.64万元，占全市国有商业银行贷款余额的2.75％；房地产、建筑业的贷款余额为15586.08万元，占全市国有商业银行贷款余额的2.2％；批发和零售贸易、餐饮业的贷款余额为15093.53万元，占全市国有商业银行贷款余额的2.13％；行政事业单位的贷款余额为2997万元，占全市国有商业银行贷款余额的0.42％；其它行业的贷款余额为51005.95万元，占全市国有商业银行贷款余额的7.21％；部分破产及配卡企业的贷款余额为98032.75万元，占全市国有商业银行贷款余额的13.86％。
从贷款对象来看：去年以来在人民银行信贷咨询系统已登录的、且与四大国有商业银行有万元以上借贷关系的企业约为300多户，累计贷款发生额为197340.8万元，占万元以上登录贷户发生额的98.5％。其中：信用度为A级上、贷款额度在千万元以上的优质企业为29家，它们多数从两家或两家以上金融机构获得贷款。总计贷款发生额为158902.7万元，占万元以上贷款企业总发生额的80.52％。这些大额贷款都是由省级及省以上金融上金融机构进行考察、评估、批准发放，市及市以下企业只负责向省及省以上机构进行贷款项目推荐，无权批准发放。因此，信贷集中于优质企业。
从企业规模分布看：朔州辖区内平朔第一煤炭有限公司、神头第一、二发电厂三大国有大型企业仅占去年全市信贷咨询系统中与银行发生借贷关系企业数量的1％，而这三大企业从多家国有商业银行获得贷款却占去年以来国有商业银行全部贷款发生额的53.49％，其中：平朔第一煤炭有限公司去年以来就向三家国有商业银行累计贷款83530万元，占已登录企业全部贷款发生额的41.6％，占千万元以上贷款企业发生额的52.67％。因此，信贷集中于大型企业。
从上述信贷资金运行情况可以看出：朔州市国有商业银行信贷投资放呈现出以下特点：一是贷款权限向总行和省分行高度集中，基层行授权很小；二是贷款额度向少数垄断行业和优质客户集中；三是贷款投向向部分国有和大型企业倾斜；四是信贷对象基本趋同；五是大多数中小型企业和非国有企业很难得到贷款。
从表上可以看，宏观经济周期对信贷运行周期的塑造是不言而喻的。同时，一地经济结构必然决定该地区资金流向和金融机构的业务类型。或者说，需求决定供给。从朔州市近六年来的经济运行及主要产品产量变动情况来看：
在经济稳步增长的同时，煤电作为能源城市的支柱产业由于受周边煤炭市场及工业企业开工不足和国家产业政策、山西省限产压库政策的影响，地方原煤产量与销售率逐年下降，亏损日趋严重；电力行业呈现出前三年一路攀升，1998年因用电地区工业不景气发电量顿挫，后因经济回暖拉动发电量再次回升。而乳制品业、通讯业产品则随着人们生活水平的提高逐年走俏，商品批零贸易业随着城市市场的繁荣呈现出购销两旺的势头，经营效益稳步提高。作为向企业提供主要融资渠道的银行业按照投入与产出、收益最大化原则逐步把效益较差的地方煤炭行业列入信贷投向的退出行业，把回升有望的电力行业、出口创汇、效益较好的国有大型企业�；�；露天煤矿作为信贷资金支持的重点项目，把市场前景看好、经营效益高、有还贷能力的通讯、石油、商品贸易、乳制品加工等优质客户作为金融业新的经济增长点。并且针对基层行信贷工作中存在的地方行政干预严重，盲目放贷屡见不鲜，信贷资产质量逐年下降的实际，为规避信贷风险，提高系统经营效益，从1998年开始，将贷款管理权限上收到省一分行级，全面实行集约化经营。这是银行业在当前经济格局下以效益性、安全性、流动性为经营原则进行的理性选择。朔州市四大国有商业银行近3年来的经营亏损逐年减少的事实（1998－2000年四家国有商业银行当年结益分别为一43839万元、－26994万元、－23153万元）也恰恰印证了信贷资金双向集中这一操作方式在短期内的可行性。
从上述论证可以看出，宏观经济周期（包括国家产业结构调整周期）使银行信贷相应呈现周期性特征。但是，这是一种微观产品周期，任何一本微观经济学教科书关于局部和一般均衡的动态描述都可以给我们勾勒出这样一幅场景：企业在追逐超额利润而进入某一产品市场，其进入随之导致超额利润的平均化，最后实现均衡。问题是，中国的信贷市场是否符合上述经典周期性特征呢？答案一方面是肯定的，银行在追逐大企业、好项目的过程中，的确已经出现了信贷成本上升、进而净利润下降的情况（比如，信贷员为争取好客户不得不向客户提供某些超越信贷交易的便利，这些便利是必须计入银行成本的），成本持续上升会使信贷集中无法无限制扩张，最终实现某种均衡；但是，答案在另一方面是否定的，因为，中国的信贷市场不是完全竞争的，四大国有银行的寡头特征已经是不争的事实（陈磊2001）。问题在于，如果中国信贷市场的寡头特征持续延续，那么我们的信贷集中就可能不是一个短周期，而演变为一个长周期（因为竞争不能迅速抹平超额利润）。事实证明，我国的信贷萎缩和信贷集中从1998年开始就成为一个至今无法解决的问题，其长周期性是不言而喻的。
三、一致性和相机抉择：信贷资金“双向集中”的经济政策含义
当前信贷管理体制下信贷决策基本上来自国有商业银行总行和一级分行，市及市以下分支行缺乏真正意义上的经营自，也不可能成为名符其实的“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”经济实体。但是，另一方面，我们必须承认，信贷权利向上集中、信贷资金向优势企业集中在微观上层面是一种进步：它至少体现了商业银行的审慎风险管理行为，而“过度追逐风险”（overrisk－taking）一直是转轨经济国家银行业无法解决的瘤疾（参见世界银行对韩国、捷克的个案分析；WordBank2001）。因此，对于信贷集中不能简单否定。问题在于，目前的商业银行（特别是国有商业银行）信贷行为依然带有宏观经济意义，信贷萎缩和信贷集中引起了各方面的注意（关于信贷集中对货币政策和经济增长的冲击，参见人民银行南京分行课题组2000）。因此，我们在对信贷集中进行规范性分析（信贷集中好还是不好）时，有必要首先分析其政策含义。我们发现，信贷集中是商业银行自身风险管理单一目标的产物，带有动态一致性；如果因为其宏观经济后果而简单否定，必然造成信贷政策的相机抉择性（多目标，既要规避风险，又要商业银行执行国家宏观政策），必然造成多元目标的冲突。我们仍然以朔州个案证明以上命题。
（一）风险管理：信贷资金“双向集中”的直接体制性动因
贷款管理权限上收，资金供给向“大银行”高度集中，资金投向向“大项目、大企业”倾斜，对降低信贷风险、控制盲目贷款、集中资金保重点、提高宏观调控能力发挥了重要的作用。从笔者了解到的现实情况看，信贷集中的直接动因还是商业银行规避风险、培育优质客户群的需要。
1.信贷资金供给渠道与贷款投向的双向集中，符合银行资金集约化经营的要求。既避免了过去资金撒胡椒面的不足，也在一定程度上体现了国家抓大放小的经济政策，更有利于集中资金保重点。在扩大资金投放总量的基础上，四家国有商业银行把有限的资金用在了重点行业和骨干企业，着力培育了一大批优质客户群，提高了资金使用效益，促进了区域经济结构的调整。从朔州市四家国有商业银行去年以来的信贷资金投向来看：一是坚持向交通、邮电、电网建设等基础行业倾斜，如市工行去年累计向这些企业发放贷款5亿多元，使全市交通通讯条件得到了较大的改善，体现了“保重点顾一般”的原则；二是积极支持国有大型企业合理的资金需求，市中行近3年累计向国家重点企业平朔安太堡露天煤矿发放流动资金贷款3.3亿元，占该行流动资金贷款总额的74.6％，充分体现了“三优先”的原则。这对认真贯彻执行国家产业、产品政策和货币政策起到了促进作用，对扶优限劣，集中资金保重点企业、重点项目和效益好的产品有很大好处。
2.信贷资金供给渠道与贷款投向的双向集中，有利于减少贷款投向失误，防范金融风险。前些年信贷审批权在县（市）支行一级，由于基层信贷部门政策水平有限，对上级行信贷原则的理解有时出现偏差，再加上地方政府的行政干预，银行企业经营的软约束，企业不考虑长远利益，一哄而上搞重复建设，导致基层银行盲目放款的现象时有发生。这种信贷资源的粗放扩张使银行体系积累了大量风险。据统计：1997年末朔州市国有商业银行不良贷款余额为202861万元，占国有商业银行总贷款的28.68％。而近年来四家国有商业银行上收贷款审批权限，集中贷款审批额度后，贷款投放真正体现盈利性、安全性、流动性原则，银行集约化经营程度明显提高，经营效益逐步改观，有利于上级行在更大范围内调整信贷资产结构，优化信贷资源配置，从而提高金融资产质量，降低金融风险。
3.信贷资金供给渠道与贷款投向的双向集中，有利于在短期内改善商业银行的经营效益。当前商业银行放款标准主要强调的是短期的现金流量和效益改善，由此带来的利息收入能短期内增加商业银行的利润，并起到规避风险的作用。从2001年3月末朔州市四大国有商业银行的经营效益来看：一至三月份朔州市四家国有商业银行累计盈利686万元，比去年同期多盈利3097万元。其中：朔州市中行系统、建行系统扭亏为盈，分别盈利1750万元和832万元，分别比去年同期增加1927万元和887万元；市工行系统、农行系统虽分别亏损1442万元和454万元，但比去年同期各减亏102万元和432万元，分别下降了13.13％和48.7％。
4.信贷资金供给渠道与贷款投向的集中，有利于促进政府职能转换，克服行政干预；有利于促进企业转变经营观念，加强成本核算，提高盈利水平。资金作为一种生产要素，与其他投入一样具有稀缺性。贷款权限上收无疑会增强企业资金约束，促使企业加强资金成本核算，努力提高资金利润率。企业只有转变经营观念，狠抓产品经营，挖掘市场潜力，提高经营效益，才能取得银行的信任和支持，最终形成投入出效益、效益保投入的良性循环。过去曾出现过“行政定盘子，企业铺摊子，银行拿票子”的现象，政府办银行色彩较浓。企业每年年初找经委、财委，要求相关部门出面向银行发请函，召开银企座谈会、协调会，动员银行为企业生产注入启动资金，年终企业又跑政府向银行要安定团结贷款、工资贷款、还欠贷款。现在银行贷款权限上收后，决策权在上级行，企业知道找政府、经委也难在当地银行协调到资金，只有踏踏实实、开拓创新，努力把生产搞上去，把产品市场拓宽、把经营效益搞好、把企业信誉提高，才能取得银行的信任，才能在市场站稳脚跟。因此，企业普遍认为：转变经营观念，挖掘内部潜力、努力提高自身的经营效益才是生存发展的唯一出路。同时，贷款权限上收后，基层行也有了回旋余地，避免了国行政干预而造成的不良贷款，有效地规避了信贷风险。
（二）增长、激励和系统性风险：信贷资金“双向集中”的负面后果
信贷集中在顾及商业银行自身风险管理的同时，也对中央银行信贷政策（窗口指导）传导、银行自身操作人员激励机制和长期系统性风险的规避造成了一定的负面影响。
1.资金供给渠道与贷款投向的“双向集中”不利于中央银行货币信贷政策传导。为了促进产业结构调整，增加市场多层次多样化的商品供应和提供更多的就业机会，中央银行采取适当的货币政策，连续出台了《关于加强和改进中小企业金融服务的指导意见》、《关于封闭贷款的管理办法》，并采取调高县以下金融机构和中小企业贷款利率浮动幅度，引导贷款向中小企业倾斜等措施。对人民银行这些指导性政策措施，国有商业银行并没有引起足够的重视和照此指导意见办理，对产品有市场、有前景的亏损企业的封闭贷款，各家银行持消极被动的态度，有的行根本不贷，各商业银行上级行对基层行发放贷款控的过死，基层行只有10万元以下的小额抵押贷款权限，几乎所有的其它贷款发放都要报经上级行逐笔审批，特别是近年推行的汽车、住房、教育、高档商品等扩大的内需、刺激需求方面的消费贷款政策，在基层支行贯彻落实受到了严重影响，形成货币政策目标与实施手段不够协调，商业银行基层行只考虑每笔贷款能否得到上级行批复，无法考虑信贷结构调整，或通过信贷手段引导国民经济调整，影响了货币政策的实施效果。据对朔州市消费贷款、小企业贷款调查了解：截至3月末，全市共发放各类消费贷款6039万元，占四大国有商业银行全部贷款余额的0.85％；小企业贷款占346732万元，为全市金融机构贷款总额的39.1％。其中：个体及私营企业贷款仅为1550万元，占全市金融机构贷款总额的0.17％，由此可见，国家有关支持中小企业发展、开展消费信贷的货币政策并没有完全落到实处，而是形成了传导不畅或与经济发展脱节。
2.资金供给渠道的高度集中，造成企业审贷手续复杂，审批时间长，贻误商机。据对朔州市国有商业银行贷款权限及审批程序调查了解，中长期贷款全由四家商业银行省分行考察、评估、批准发放，500万元以下的短期流动资金贷款虽说实行规模管理，但据调查了解：截至目前各省分行都未按年或按季为二级分行核定本年度的贷款指标，只有各地市行将辖区内申请贷款的企业资料上报了省分行，在批准放贷的同时，才将放款的规模一并下达到地市分行，至于500万元以上的流动资金贷款授权都在省级分行，地市分行收回贷款后，其指标省分行全部上收，企业申请再贷款程度和新贷款基本一样。对新开户企业贷款更是特别困难，尤其是近年来国家和地方都提出要寻找新的经济增长点，过去没有贷款的企业或新组建的企业需要信贷支持，而上级行对基层行所管的企业一般只有上年的企业资料，没有新申贷企业资料，理所当然也就无法得到信贷支持，基层县（区）支行只有10万元以下的小额抵押贷款权限，其它贷款均需逐级上报审批，企业申请一笔50多万元的贷款，先由信贷员对企业经营情况进行实地考察、收集相关资料，写出书面报告，交支行审贷委员别或审贷小组）集体审批。支行一般每周只开一次审贷会，若人数不齐，得事后补签，或延期到下周办。上报后，又是一轮信贷员、科长、审贷委员审批，最后报省分行上审贷委员会审批，如农业银行省分行审贷委员会还得派出专人到地市进行实地考察、评估、然后再上会研究决定。这样折腾，一笔贷款从企业申请、县支行收集相关资料，再逐级上报上级行，到贷款发放最短也需6－7个月，企业等拿到贷款，市场信息与经济运行的实际已发生变化，商机大失。如朔州市煤炭运销公司，原一直在某行开户，经营效益较好，对贷款能按期还本付息，但在2000年5月归还了该行1300万元贷款后，上级行当月收回了此指标，企业再申请贷款时又重新按程序逐级上报，报到省行后，省行认为煤炭为信贷投向退出行业，申请贷款不予批复，造成煤炭运销公司生产经营缺乏周转资金，也使该行失去了一家守信客户，反过来也贻误了该行的信贷贷商机。
3.资金供给渠道与贷款投向的“双向集中”，责权利不统一，有报基层信贷员的积极性。贷款指标由上级行管理，大量的贷款向“大企业、大项目”倾斜，审批权在一、二级分行，而整天与众多企业打交道的基层行只有申报推荐权，没有决策权，即使有授权也只是10万元以下的质押贷款。其它贷款均需逐级上报审批。可是，贷款一旦发放，基层行的信贷员就成了贷款第一责任人，如果出了风险，信贷员就得下岗限期收回贷款，谁还愿意去当信贷员�；�；第一责任人？如在农业银行朔州市牛舍区支行开户的平鲁区凡水沟联营煤矿1995年该行贷款3笔，金额18万元，贷款方式为质押，1996年因矿井大面积起火，矿井报废，企业破产，贷款沉淀，其贷款责任人受到牵连，被扣除6个月责任目标津贴。其它相关人员工资收入也都受到了不同程度影响，因而多数信贷人员深感信贷工作责任重大，普遍存在“慎贷、恐贷”的心理，对发放贷款积极性不高。
4.资金供给渠道与贷款投向的“双向集中”导致信贷对象过于狭窄且严重趋同，潜在系统性风险相应增加。据人民银行朔州中支信贷咨询登记系统资料显示：2000年3月以来，全市获得贷款的企事业单位共311户，仅占已登录实发卡和配卡企业数的14.33％，其余85％以上运行基本正常且可能有贷款愿望的企业未能得到贷款，这就造成企业间资金状况苦乐不均，相当部分的企业，特别是小企业资金非常紧张，而少数企业获得的贷款超过了其正常生产经营的需要，将信贷资金投向了非生产领域。据对朔州辖区内的平朔露天矿、神头一、二电厂三大国有企业获得贷款情况了解，这王大企业向境内多家国有商业银行总计贷款达378375万元，占全市商业银行贷款总额的53.49％，且这些企业都有把资金投向自办第三产业的现象。金融机构这种竞相把贷款投向“大企业、大项目”，而且客户群体严重重叠趋同的现象，从单个金融机构来看，这些客户不会发生流动性问题，有利于金融机构规避风险。但从金融机构总体看，金融部门信贷投向和客户群体高度集中，潜在系统性风险相应增加。如朔州市金融机构过去纷纷都将信贷资金投向辖区的支柱产业；煤炭行业，近几年，山西煤炭由于受周边煤炭市场的冲击，销售不畅，积压严重，再加上1999年省政府为提高煤价，减少煤炭积极压自燃造成的资源浪费，对生产规模小的乡镇及部分县办煤矿关停并转，使全市国有商业银行7亿元多元贷款出现周转困难，有很大一部分已经形成风险，对辖区整个金融体系造成了巨大的冲击，带来了大量无法挽回的经济损失。从这个意义上看，商业银行的信贷行为符合“短视理性预期”（myopicrationalex－pectation，参见Sargent1987），即过度考虑当前风险规避，没有充分前瞻地认识今后的风险集中问题。
综合分析以上信贷资金双向集中对经济运行的影响，我们不难发现，四大国有商业银行近年来将资金供给向“大银行”集中，资金投向“大城市、大企业、大项目”倾斜的信贷管理操作方式在短期内对规避信贷风险，提高银行经营效益具有十分重要的意义，也是银行实现经营收益最大化的一种理性选择。但任何一种选择都是相对的，并不是绝对的永远正确。因为每一个行业、每一个企业都有自己的发展周期，银行目前信贷投放中评选出的优质客户只能讲其在近期内经营效益良好，有较强的还贷能力，但随着企业发展周期中高峰的过逝，随着周边环境的变迁和国家产业政策的逐步调整以及加入WTO后世界经济的冲击，现在的优势也许将来会为劣势，目前的优质客户将来可能成为劣质客户。前期朔州市煤炭行业由于受政策因素的影响和周边煤炭市场的冲击，县以下小煤矿纷纷关停并转，给银行造成大量无法挽回经济损失的事实恰恰应证了这一论述。因此，从长远经营来讲，资金供应渠道与贷款投向“双向集中”超过了合理的界限，必然会造成资金投向“点面脱节”，资金流向与经济增长需求错位，导致国有商业银行客户群严重重叠趋同，潜在系统性风险增大，因而以发展的眼光看：严格按资产负债管理的要求，微调现有信贷管理方式，下功夫着力培植一大批具有自身特色的优质客户群，分散信贷风险，提高经营效益，才是国有商业银行经营的长久性最佳选择。
四、政策建议：市场化原则下的“长期一致性”选择
以上个案分析显示，信贷集中是商业银行的理，必须得到决策当局的尊重。但是，信贷集中从长期看，不利于商业银行自身的激励机制建设，造就了潜在的系统性风险，也不利于国家扩大内需、促进经济增长的需要。从理论上看，我们不能简单采取压迫商业银行执行国家宏观政策，否则将造成行政干预、商业银行再度陷入不良资产增量的泥潭和高的道德风险，这显然不符合国有银行商业化的基本改革方向。因此，相机抉择式政策是不可取的。唯一的办法是，充分利用中央银行的窗口指导政策，设定利益导向，使商业银行自愿地分散信贷资源配置润时，继续坚持商业银行法人治理结构改革，促使其改变信贷决策上的短期理，以降低长期系统性风险；另外，决策当局必须打破信贷市场上国有商业银行的寡头局面，促进市场的竞争性，缩短微观信贷周期。以上手段可以归结为市场化的“长期一致性”政策选择，换句话说，鉴于商业银行是金融机构中最脆弱的环节，风险管理是商业银行唯一的主题，其他政策目标必须且只能依靠诱致性（非强制性）制度创新来实现。具体建议如下：
1.中央银行要发挥窗口指导作用，引导各国有商业银行积极开展消费信贷，加大对中小企业的信贷投入，对商业银行信贷过度集中行为及时进行预警预报。一是中央银行应根据《关于开展个人消费贷款指导意见》加快制定全国统一的消费信贷业务发展规划，牵头建立一个全国性的个人客户信用信息系统，把个人信用历史记录、职业生涯并与储蓄实名制、个人财产申报登记等结合起来，制定个人信用等级评估体系，实现全社会资源共享。与此同时，还要引导商业银行建立健全信贷管理体制，在规范管理、开拓创新、优化服务上做文章，在继续办好个人住房贷款业务的基础上，认真研究当前国内外消费潮流，分析大众消费心理，积极探索新的消费信贷品种。尽快建立中间担保机构，为一般居民提供住房、汽车等大宗消费贷款担保，促进消费信贷业务和经济的健康发展。二是中央银行要引导商业银行充分发挥金融机构的信息中介作用，及时有效地为中小企业提品、市场、经营管理、新技术的推广与应用方面的信息咨询服务，把支持中小企业的发展作为支持国民经济增长的一个重要组成部分，加强对现有贷款结构的调整力度，对有市场，预期经济效益可观的中小企业合理信贷资金需求予以适当的倾斜，努力规范信贷管理，加大对中小企业的信贷投入力度。三是及时对商业银行信贷过度集中行为进行预警预报。首先要严格要求各家商业银行按照资产负债管理要求，控制信贷集中的风险，对商业银行分支机构的信贷过分集中行为提出道义劝告；其次要充分发挥人民银行已经建立的银行信贷登记咨询系统的作用，定期对银行贷款投向进行分析，对系统性或区域性的信贷集中进行预警预报，并采取有效措施和方法对信贷集中进行控制。
2.建立一个多层次多元化的金融机构组织体系，使其能够提供覆盖全社会各经济主体需要的、有效的金融服务。一是对现有中小金融机构进行规范整顿，改革重组，以发挥其支持中小企业和民营经济的主力军作用。目前全国有近百家的城市商业银行，更多家已划归到农村信用联社的城市信用社，要通过改革重组、规范整顿促进其结构调整和经营水平的提高，并通过一定的政策扶持，如不良资产的政策性化解、利率浮动权限等，帮助其消化历史包袱，壮大资金实力，最终达到充分利用现有机构，支持经济发展的目的。与此同时，也要松动市场准入，允许组建适量不带官方色彩的地方性股份制商业银行和民营银行，以加强对中小企业和民营经济的服务；这里我们还要强调的一点是要尽快建立我国的存款保险制度，以增强中小银行的信用度，并对国有大银行的垄断性进行纠偏。二是建立中小企业贷款风险分担机制，为银行对中小企业融资降低风险。我们认为，在目前中小企业取得贷款比较困难的情况下，各种类型的担保公司（或基金）的建立仍然是十分必要的，但对其运行机制应该进行改革和完善。首先是政府资金要进行市场化运行，避免政府部门的行政干预，同时要通过严格违约成本和违约代价，防范中小企业的道德风险；其次，要多鼓励行业内企业相互担保的做法和民营担保制度，并促进其进一步规范运作；再次，借鉴西发达国家，逐步建立担保的再担保制度，如日本的中小企业贷款贷款保险公司。
一是提高数据质量。数据质量是有效实施贸易信贷监管的基础。优化贸易信贷管理首先应该提高贸易信贷基础数据的采集。现行贸易信贷管理政策对贸易信贷数据的采集范围、企业未及时履行数据报告的责任等内容，制定了较为完整的措施，但在如何保证数据的完整及准确性方面还有所欠缺。应将建立、健全贸易信贷数据校验及评估制度作为进一步提高数据质量、优化贸易信贷管理的重要内容。二是强化监测机制。贸易信贷监测是贸易信贷监管的核心内容，目前的监测机制还存在以下两个问题：一个是监测指标体系与实际监管重点对接不够紧密；另一个是目前的贸易信贷监测制度只是整体货物贸易外汇监测制度体系的组成部分，而并非针对贸易信贷建立的专门的监测制度。因此，在强化贸易信贷监测机制方面，可以通过优化监测指标、完善监测流程两个方面实施。三是创新贸易信贷管理手段。当前，在我国资本项目仍实行部分管制、金融市场化程度及相关法律体系还不健全的环境下，加强对中长期贸易信贷规模、期限的控制，必要时实施相应的行政干预措施，对完善贸易信贷监管、防范资金借道贸易信贷渠道跨境流动、保障国家金融稳定仍具有积极意义。因此，在完善贸易信贷管理手段上，可以考虑对中长期贸易信贷实施严格规模控制，同时辅以必要的行政干预措施。
二、政策优化的可行性分析
提高数据质量管理的可行性分析。现行贸易信贷报告制度从制度框架、系统支持方面及日常业务管理上为进一步提高数据质量提供了有力保障。贸易信贷报告制度的建立，为外汇局加强数据质量管理提供了制度保障，外汇局可依据货物贸易外汇管理政策规定，开展相关工作以提升数据质量。新的货物贸易外汇监测系统以及贸易信贷报告相关功能模块的应用，为外汇局开展数据质量管理提供了系统支持。现行日常管理模式的建立为外汇局实施有效的数据管理提供了机制保障。强化监测机制的可行性分析。现行贸易信贷报告制度从监测制度框架、系统支持及制度建设上为进一步强化非现场监测管理提供了有力保障。货物贸易外汇管理改革后，外汇管理建立了一套自上而下、自下而上的监测分析框架，将非现场监测分析视为货物贸易外汇管理的核心工作。这种非现场监测框架的建立，为外汇管理部门开展贸易信贷监测分析提供了机制保障。监测系统从基础数据、监测指标等方面为贸易信贷监测提供了技术支持，设置了贸易信贷从宏观到微观层面的监测体系。制度建设上，建立了综合分析工作制度、贸易信贷非现场监测指导意见、贸易外汇收支非现场监测实施指导意见等。创新管理手段的可行性分析。从管理效果、宏观环境、法律条件方面分析，对中长期贸易信贷规模进行管制、必要时辅以行政干预，在当前宏观环境等条件下暂不具可行性，但可将其作为应急预案措施，结合外汇管理改革进程及宏观环境变化，适时启用。调整贸易信贷报告方式和范围的可行性分析。通过对2012年8月至2013年7月全国预收预付及北京、大连、烟台、武汉、重庆、西安、内蒙古七省市延收延付义务性报告的实证检验，90%以上的企业年报告任务在100笔以内，只有个别企业年报告任务超过1000笔。综合考虑，调整报告方式、对大型企业采取总量报告模式暂不具备可行性。鉴此，可以考虑待提高数据质量的措施实施，且贸易信贷数据整体质量进一步完善后，再进行实证检验，然后根据实证分析结果再行确定该措施是否可行。通过对优化后贸易信贷管理措施的可行性分析，可以得出以下结论：一是通过制度建设提升贸易信贷数据质量管理和丰富贸易信贷非现场监测体系是目前最切实可行的优化措施；二是对中长期贸易信贷实行规模管理虽然不存在法律障碍，然而在政府简政放权的改革背景下，目前不具备实施的外部条件，但可以将其纳入应急预案进行规划，从而实现宏观审慎监管；三是就调整贸易信贷报告方式和范围来说，由于调整所产生的收益和投入成本及风险不成正比，目前暂不具备可行性，可以在贸易信贷基础数据完善后，通过进一步实证检验后再行确定。
三、具体实施方案 主要采取分阶段、分步骤、分重点的方式有序推进和实施各项优化措施。短期内应以提升数据质量、完善指标体系、优化监测流程、加强应急管理为重点，进一步提升贸易信贷管理的有效性，为后续监管机制的优化奠定基础；中长期来看，应逐步构建宏观审慎监管框架，不断完善监测指标综合利用体系建设，进一步加强对微观主体的行为研究。
四、短期政策措施优化目标
以提升数据质量为重点，完善报告制度。总体思路是：通过建立数据质量管理平台，设立数据综合校验机制，建立数据质量敏感企业样本库和建立动态评估机制等方法，改进数据质量，最大限度地规避企业制度性因素以外的错报情况。具体措施包括：一是构建数据综合校验机制，包括通过宏观经济趋势指标、进出口/外债/银行收付汇等宏观数据进行宏观校验的机制，通过行业平均数值比对、企业历史数据比对、辅助统计信息准确申报校验以及不同系统间数据比对等方面进行中观校验的机制，以及通过财务指标逻辑印证、财务指标替代印证、财务指标延展印证、财务指标关联印证等方面进行微观校验的机制。二是建立数据质量敏感企业样本库。可选取现场核查中发现的下述类型企业，建立样本库进行跟踪分析，锁定报告行为特征，为后续实施差异化管理措施提供依据：（1）贸易信贷报告差错或漏报金额和比例达到一定规模以上的企业；（2）报告单笔金额和期限极值企业；（3）未通过检验的企业；（4）频繁调整、删除、修改报告的企业。三是建立贸易信贷数据动态评估机制。将数据校验机制与综合分析、非现场监测、现场核查相结合，一方面在宏观分析中判断贸易信贷趋势，借助敏感企业样本库及时采取主动干预措施，避免对跨境收支造成冲击；另一方面在微观主体监测过程中用于对单个主体报告业务的核实判断。在上述基础上，定期总结地区、行业、企业数据质量改善情况，形成对贸易信贷数据定量、定期、定性相结合的综合评价机制。以完善监测指标为重点，提升监测效率。总体思路是：将综合分析模块已有的监测指标移植到针对具体微观企业的监测，以确保监管体系一致性；同时，在监测系统相关环节进行改造，增设相关指标。具体措施包括：一是在微观企业监测指标中增加债务类贸易信贷余额、债权类贸易信贷余额指标及比率指标；二是增加债权债务期限结构分析指标，增设中长期债务类贸易信贷余额、债权类贸易信贷余额及比率指标。本文采用抽样调查法，对新增指标的平稳性及可用性进行了实证分析。结论如下：从全口径债权指标分布分析来看，微观主体债权余额具有分布稳定、金额集中等特征。大部分企业集中在小金额区间，随着金额的扩大，企业数量呈现急剧下降。从监管实际情况来看，理想期望值应为0，即企业不存在贸易信贷资金流出，而金额增加意味着资金流出规模扩大，因此适宜通过设定单边阈值进行监测，以体现“抓大放小”的管理原则。从微观主体的债权余额比率指标看，同样具有稳定、集中的分布。指标取值范围应为[0，+∞]，下限表示企业不存在贸易信贷资金流出，上限表示企业上期发生债权类贸易信贷，而当期既无资金或货物流出，也无债权类贸易信贷注销，贸易信贷债权余额保持稳定。从管理意义上来看，应重点关注比率持续扩大的情况，因为其意味着流出规模的不断增长。在具体操作层面可根据“抓大放小”的原则，搭配债权余额指标共同使用。从全口径债务指标分布分析来看,微观主体债务余额指标同样具有分布上的稳定性。
从管理意义上来看，理论上的期望值为0，表明企业债务类贸易信贷均在当期完成，而债务余额增长意味着微观主体通过贸易信贷渠道流入资金规模增长，因此可以通过设置单边阈值对企业大额贸易信贷流入进行监测。债务余额比率同样具有时间和空间上的稳定性，其管理意义和使用也与债权余额比率存在较大的相似性。从中长期指标来看，微观企业的中长期债权余额分布管理期望值应为0，而金额相对集中则有利于日常监测和分析，通过设定单边阈值，能够有效识别异常企业。中长期债权余额比率的取值范围应为[0，1]，0值表明微观主体不存在中长期预付及延收，1值表示微观主体预付及延收全部为中长期。从管理目标来看，新的优化方案提出加强贸易信贷管理，因此管理期望值应为0。从实际测算结果来看，数据分布符合理论分析，剔除无贸易信贷业务的企业后，从各区间企业分布来看，82.7%的企业不存在中长期预付及延收贸易信贷，剩余企业中主要集中在[0.9，1）及10%以内两个区间。根据期望值及分布，相关指标适合设置单边阈值。从中长期债务指标分布来看，样本地区98.4%的企业该项指标为0，略低于中长期债权指标测算结果；剔除0值企业后，中长期债务指标分布与中长期债权指标类似，同样呈现U型分布，同时具有时间及空间上的稳定性。中长期债务余额比率分布分析显示，样本地区73.1%的企业中长期债务余额比率为0，剩余企业中主要集中在90%至100%区间内。而在指标内涵及管理意义上，中长期债务余额比率与中长期债权余额比例较为相似，可通过设置单边阈值对异常企业进行筛选。通过对新增指标统计规律性的分析，初步验证了指标在实践中的可行性：一是各新增指标均具有统计上的规律性，且在时间和空间上保持相对稳定；数据集中度相对较好，多呈现U型和L型分布，在实践中通过设置单边阈值，能够实现“抓大放小”，有利于日常监测和分析。二是不同地区差异性显著，因此在指标设置上应允许各地根据实际情况进行相应的调整，以适应特定经济环境的变化，避免企业筛选数量出现过多或过少的情况。以优化监测流程为重点，提升监测效果。总体思路是：改变过去单纯核查贸易信贷真实性的逐笔监管模式，通过将贸易信贷监测核查与贸易收支形势紧密结合，提升监测核查对防范异常资金跨境流动的效果。具体优化后的贸易信贷监测核查流程包含以下三方面：一是选择贸易信贷重点监管方向。若分析显示外汇收支未呈现明显的流出入时，对贸易信贷的管理以日常监管为主；若分析显示外汇收支流出入情况较严重时，则根据收支流出入方向，选择贸易信贷重点监管方向。二是选择贸易信贷监管重点企业。将贸易信贷重点监测方向由中观层面落实到具体微观企业。通过对地区、行业等中观层面的监测分析，寻找贸易信贷监管重点企业。三是对重点监测企业实施分类，结合现有分类措施对贸易信贷规模实施管理，以实现对外汇收支形势的调控。在监测分析的对象上，可根据行业的特点实行差异化监管。以加强应急管理为重点，完善风险防范。总体思路是：以建立贸易信贷应急管理机制作为现行管理体系的补充，以有效应对突发性外汇收支波动，防范管理风险。具体而言，应急管理启动的条件基础是贸易信贷收支流动和存量是否处于“宏观容忍度”以内。而容忍度的判断标准，应依据贸易信贷宏观风险监测指标体系下各项指标的测算结果临界值而定。可将贸易信贷应急预案的启动实施与跨境资金流动应急预案相结合，即根据总体收支的变动情况，判断贸易信贷业务相应的风险区间，进而确定应急管理措施实施的力度。根据措施实施难易程度，应急管理措施大致可分为四类：一是窗口指导措施，指由监管部门约请被监管对象（包括金融机构和敏感性企业）宣传当前政策意图和管理目标要求，并提出具体化改进意见，引导市场主体顺应外汇管理目标，合理控制其贸易信贷规模。二是规模型管理手段。主要是考虑在一定期限内对企业贸易信贷规模、比例或期限进行总量限制，以推动主体将贸易信贷流入或流出控制在合理水平。三是审批型管理措施。四是市场化调节手段。根据贸易信贷对利率、汇率反应灵敏的特点，运用资金价格、成本等市场化工具，主动对影响国际收支平衡的贸易信贷（贸易融资）行为进行利益引导或预期引导。实际操作中，各项应急措施均可能存在利弊。对此，应着重把握其管理目标实现的时限要求和效果要求。
五、中长期政策措施优化目标
关键词：房价；政策目标；政策制定
一、解决房价高涨问题刻不容缓
“上海的房价已超过法国巴黎!”“中国的房价已超过美国!”随着房改后买房浪潮的增加,近年来房价的过快上涨已经成了社会各界普遍关注的问题。经过了一场大的金融海啸,中国的房价在少许歇息后又大踏步的前进了。北京上海南京等地,新房价格已经达到了每平米3,4万,二手房每平米1.8万的让老百姓瞠目结舌的高价。居民能不能买得起房,主要取决于其收入水平与房价水平的关系。中国目前的房价收入比严重恶化,已经超过了部分发达国家。据大部分学者的研究,房价与居民收入比在3到6之间合适,不宜超过7。但就当前来讲以南京为例,房价收入比高达12,居民已经不具备购买房屋的能力。房价与居民购买房屋能力之间的关系的恶化程度,已经到了不得不解决的地步。
二、政府面对“两难”何去何从
我国现在调控房价,遭遇“两难”,一方面想把高房价调下来,但又怕伤害了房地产业的健康发展,对银行的业务和企业的投资都有影响,影响整个经济的增长,但是如果不把房价压下来,那广大人民群众会不满。
房价政策遭遇两难是正常现象。这是协调开发商,地方政府和广大人民群众的一个过程。所以在政策的制定过程中还是要牢牢把握政策的根本问题:房价太高,老百姓买不起。在公共政策的制定过程主要任务是发现公共问题,拟定解决问题的方案以及分析评估方案和最终选择方案。一项决策的背后总是在某种程度上蕴涵了价值的判断和选择,以何种价值作为决策的依据是决策方案的伦理基础。我国正处于社会转型期,阶层的分化和利益多元化,必然形成社会群体价值观念多元化。这为政策制定者从社会角度统筹公众利益提出了难题,政策主体需要平衡不同的需求,既能保证公众一致性的利益,又能顾及少数公众的特殊利益。因此,决策者在决策活动中应时刻提醒自己,代表的并不是一部分人的利益和要求,而是广大人民群众的根本经济与政治利益,这样制定的政策方案才是最优质的。
在制定政策之前首先要分析一下房价为什么会过快上涨。远远脱离了居民的支付能力。房价上涨关系到三个利益群体:居民,政府和开发商。一是居民买不起房,二是许多城市中的大企业,甚至大型国有企业,天价购买土地,成为“地王”,进一步推高了房价的预期。
一般来说,政府以权力来分配土地,与土地和房产有关的企业主要是利用资本、政策机会等等,获得其中的利益,特别是利用需求远大于供给来分配。房地产商也采取囤地的措施,使供给始终小于需求。而作为买方的居民,在需求大于供给的局面上基本上没有讨价还价的话语权。这是房价不健康上涨的重要原因。
1.“国十条”的颁布
2010年4月17日,国务院就有关房价问题下发国发〔2010〕10号通知。这就是“国十条”。“国十条”总共设立了十项措施,从各个方面抑制房价上涨。涉及房屋贷款利率,首付份额的重新规定,限制购买,增加住房有效供给,加快保障性安居工程建设,加强市场监管等内容。其中最重要的是以下几点:实行更为严格的差别化住房信贷政策。对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭,贷款首付款比例不得低于30%;对贷款购买第二套住房的家庭,贷款首付款比例不得低于50%,贷款利率不得低于基准利率的1.1倍;对贷款购买第三套及以上住房的,大幅度提高首付款比例和利率水平。地方政府可根据实际,在一定时期内采取临时性措施,严格限制各种名目的炒房和投机性购房。加快研究制定合理引导个人住房消费、调节个人房产收益的有关税收政策。
2.房产税的争议
为了要解决房价过快上涨这个问题,除了对房屋贷款利率和首付房款的比率,以及对购房者的购买套数进行规划和限制,公共政策的选择还有一个备选方案:房产税。在适当的时候推出“房产税”这无疑对一些投机商和炒客又是一个重击,形成房贷政策与房产税的“组合拳”。
通过征收房产税来抑制炒房,愿望是好的,但实际效果恐怕难如人意。首先税负不能转嫁。通过税收拿走炒房者的一块收益,炒房者得利少了,投机性购房需求才会减弱。也就是说,房价上涨不明显时,征收房产税对楼市的影响会更明显一些。然而,在需求旺盛尤其是房价上涨预期明确的情况下,征税虽然增大了房产的持有和交易成本,但增加的成本是可以转嫁出去的。这时,即使开征房产税,炒房者也会以更高的价格售出房产,把这部分税负转嫁给购房者,反而可能进一步推高房价。
如果把房产税作为调控房价的政策“组合拳”,将征收范围扩大到个人非营业用房,那么征收对象如何划分,征收方式是否可行等,将是政策制定过程中面临的新课题。开征房产税,是对所有住宅征收还是只对投资性房产征收,是人们最关心的问题。如果对居民的基本住房也征税,意味着将加重广大群众的负担。如果只对投资性的房产征税,要达到抑制房价的目的,就要苛以重税,使炒房者在等待房价上涨过程中无法承受,无利可图。对此,一些专家担心,对于税负过重引发的逃税、抗税现象,税务机关的征管手段如果不能及时跟上,就很难确保应收尽收,政策的严肃性和执行力就会大打折扣。
房产税改革关系到百姓切身利益,关系到房地产市场的健康发展。这样一个牵涉广、影响大的政策何时出台、如何征收需要政府和有关部门综合考虑,审慎抉择,逐步推进。
三、结语
房价问题的复杂程度使政策制定成了一个非常艰难的过程,他综合了政府,企业投资人和居民三方面的博弈和冲突,还涉及到银行等金融机构的利益,因此解决房价问题不能操之过急。同时政策的制定应该考虑政策的执行力与政策的异化行为等方面。只要政策制定的方向与执行的力度到位,解决房价问题也许只是一个时间问题。
小额信贷作为一种有效的扶贫和金融发展的手段，最早于20世纪70年代中后期在孟加拉国出现，随后以其成功的经验和远大的发展前途在全球尤其广大发展中国家得以推广和实践。鉴于小额信贷在扶贫和经济发展进程中的巨大作用，联合国把2005年定为世界小额信贷年，而孟加拉国的格莱珉银行(GrameenBank，简称GB)的创始人尤努斯(Yanus)教授荣获2006年的诺贝尔和平奖。这也充分证明了国际社会对小额信贷在扶贫进程中所起作用的高度重视和充分肯定。同时，小额信贷自创立以来，受到了穷人的热烈欢迎，迅速推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多发展中国家，成为一种非常有效的扶贫方式。小额信贷经过几十年的发展演化经历了四个阶段：从20世纪70年代的农户小额贷款发展到80年代微型企业的小额贷款，进一步发展到90年代追求商业可持续发展和贷款覆盖率为目标的小额贷款，目前，多元化模式的小额信贷正逐步融入金融体系。小额信贷这一概念也已大大拓展，由原来的高利率无担保小额贷款(micro—credit)发展成为涵盖存款、贷款、汇兑、保险、住房金融、小额租赁等多种金融服务的微型金融(micro-Finance)。国际小额信贷正迅速向商业化、金融化和正规化方向发展。
中国小额信贷的发展1999年以前主要是由政府扶贫办下设的扶贫社农行扶贫贴息贷款；1999年后改由农行直接发放到农户。政府主导的小额信贷从大规模的推广到目前的业务大量萎缩，经历了一个大起大落的过程。但在国际小额信贷发展和深化我国农村金融体制改革的背景下，小额信贷发展出现了新的转机。在2007年全国金融工作会议上，总理指出：推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。发展小额信贷，特别是商业小额信贷成为今后我国农村金融改革的重点之一。而目前，中国从事小额信贷的主要有以下机构：国际发展机构和非政府组织资助的小额信贷项目、政府主导的小额信贷扶贫项目(一般由农行、扶贫办及扶贫社操作)和农村信用社的小额信贷业务。非政府组织、政府主导的小额信贷扶贫项目均是单一项目型模式，资金主要依靠外部供给，不具备持续性。小额信贷从业人员多为兼职，小额信贷经营没有组织机构的保证，在管理机制上无法创新，只是在形式上照搬了国际上的做法。因此，目前中国小额信贷发展还存在诸多问题。
二、国际小额信贷的成功经验
小额信贷从20世纪80年代以来，在亚洲、南美和非洲等许多国家和地区得到了广泛推广，在解决微小企业和贫困农户融资问题上取得了成功，小额信贷成功的国际经验值得我们借鉴和推广。
(一)支持小额信贷的发展是各国政府的共识。实践表明，制定出合理有效的政策，并给予法律保障是促进小额信贷发展不可缺少的条件。世界各国特别是发展中国家，对小额信贷大多采取了鼓励发展的政策和支持手段。孟加拉政府一直向格莱珉乡村银行提供资金支持，即以4％－5％的利息提供的贷款累计超过50亿达卡。法律支持是允许银行以非政府组织的形式从事金融活动，政策支持是对银行提供免税的优惠政策。
马来西亚政府的支持表现在宏观政策和财务两个方面。AIM在1986年发起时是一个非政府、非赢利的研究性项目，到1997年，该机构已经在马来西亚13个州建立了35个营业所。AIM从1986年建立到1995年，马来西亚政府为该机构无偿提供了2700多亿吉林特的财政拨款，以作为机构运行费。目前，AIM规模和影响仅次于孟加拉国的乡村银行。
(二)选择适合国情的发展模式是各国的基本做法。目前，世界各国的小额信贷存在多种模式，主要包括非政府组织模式、正规金融机构模式、金融机构和非政府组织紧密联系模式、社区合作银行模式、村银行模式和部级小额信贷批发基金模式等。选择适合自己国情的小额信贷发展模式是各国的基本做法。而各国在选择小额信贷发展模式时，均充分考虑到本国的政治模式、经济体制、金融发展状况等国情。
孟加拉国是世界上最贫穷且人口密度最高的国家之一，全国一半人口生活在贫困线以下，超过半数的人是文盲。多年来，各国政府和国际组织每年给孟加拉国的各种低息贷款和捐赠达20亿美元，但这些项目成功率极低。由于孟加拉国的金融实力有限，无力支持广大的农村地区，这样民间自发的非政府组织模式就成为孟加拉国小额信贷的主导模式。格莱珉乡村银行模式是一种非政府组织从事小额信贷的例子。它的资金来源主要有两方面：一是利息收入。孟加拉乡村银行坚持股份制私有化经营。通过自身运营来解决资金问题，摆脱了受制于政府和国际援助的情况，保持了自主经营权，这样就能灵活地进行组织和信贷产品的创新，为农民提供更好的信贷服务。二是来源于孟加拉的小额信贷批发机构。具有合法非营利公司身份的孟加拉农村就业支持基金(PKSF)成立于1990年。该机构以扶贫为目的，通过扶持和资助小额信贷组织来实现其社会目标。通过与小额信贷组织建立伙伴关系，提供资金和技术支持，再由这些小额信贷组织向农民提供贷款来间接实现扶贫目标。它的成功是以良性的资金运作为支撑，还得益于正确的市场定位和批发机构的扶持。
在许多发展中国家，民间金融发展不足，这样政府就成为小额信贷的发展主体，他们大多选择了正规金融机构的小额信贷模式。印尼人民银行小额信贷部(BRI-UD)是正规金融机构从事小额信贷的模式，其下设地区人民银行、基层银行和独立营业中心。独立营业中心是基本的经营单位，实行独立核算，可以自主决定贷款规模、期限和抵押，执行贷款发放与回收。机构内部建立激励机制。2003年11月，BRI在印尼成功上市，并同时在美国证券柜台交易市场挂牌交易，迄今为止，已成为世界上最大和最具盈利能力的小额信贷网络。
(三)高利差是国际小额贷款的共同特点。严重信息不对称、缺乏可抵押物、特质性成本与风险、非生产性惜贷这四种特殊性而产生的高成本，是小额贷款机构在农村发放贷款面临的主要问题，这也使其难以获利。地方性金融机构往往因资金不足或为保证贷款偿还率，不能给当地提供广泛的金融服务。印尼政府在1983年6月实施了利率市场化改革，BRI可以自主制定利率。同时，BRI村银行提供了一系列针对目标客户的储蓄产品来吸收资金，推出高利差的存贷服务产品，保证了利润，克服了其他金融机构面临的困境而得以持续发展。
低利率可以帮助穷人获得贷款的观念已经被多年的实践证明是不可行的。这不但不能实现财务的可持续性，还会给贪污、寻租以可乘之机。印尼实行利率市场化政策的贷款年利率通常在20％-40％，孟加拉乡村银行贷款的年利率在20％左右，玻利维亚阳光银行的贷款年利率通常是47.5-50.5％。小额信贷运作成功的一些国家的现实表明，高利率贷款的需求极为旺盛，这也说明在资金稀缺的农村地区资本的可得性比低利率更重要。而且，贷款利率较高，使得较富裕的非目标群体不会产生排挤目标群体的动机，这样，低收入者和中小企业才会有机会获得贷款。同时，高利率足以覆盖成本，获得较高的利润，这也是印尼BRI村银行很好地实现了财务可持续性的根本原因。
(四)商业化运作是国际小额信贷机构的普遍选择。小额信贷商业化(commercializationofmicrofi-nance)，指小额信贷机构以市场为基础，进行商业化的运作与管理以达到可持续发展的趋势。中国长期以来传统观念认为，小额信贷是一种具有福利性质的扶贫工具，不可能成为可持续发展的产业，更不用说盈利了，隐含于这种看法背后的观点是：小额信贷以国际机构援助或软贷款为资金来源，为了保持小额信贷业务进行，要有源源不断的捐助资金的注入。而依赖慈善资金的不断注入是不可能的，因而小额信贷进一步扩张的前景是极为有限的。但是，一些国家的小额信贷通过商业化运营为事实，改变了人们的理念。小额信贷机构作为独立的信贷主体，能够创造足够收入，以弥补资金成本和其他相关成本，包括填补因呆账造成的损失。在这一方面，孟加拉、印尼及拉美的小额信贷起到了示范作用。
三、发展中国小额信贷的政策取向
(一)建立与完善激励约束机制。要成为一个成功的小额信贷机构，从机构内部因素看，建立明确的员工业绩考核、激励惩罚制度，加强对小额信贷机构从业人员职业道德教育和专业知识培训，提高这些人员的综合素质是非常重要的。成功的小额信贷机构都有一套完整的以业绩考核为中心的激励约束机制，业绩水平直接决定着员工的收入层次，从而在员工之间形成较强的相互竞争关系。这些激励约束机制的成功主要基于两点。一是这些国家普遍较小、监管半径短，日常层级监督与跨级巡视监督所形成的密集而交叉的监督体系，具有较强的组织保证作用。二是高度重视商业可持续利益的约束作用。如BRI规定，村银行设立后若18个月内不能最利，则必须关闭或转移到其他地区；孟加拉乡村银行则强调总部不对新设分行提供资金，新设分行必须一年内即能盈利。
(二)给予民间小额信贷机构更多的政策空间。需要改变对小额信贷定性和定位的认识，明确小额信贷的金融属性和功能，从金融深化和金融市场发展的角度，重新审视和考虑小额信贷发展的意义。建议给予小额信贷机构更多的政策空间。第一，使小额信贷机构合法化。纯粹的公益性小额信贷机构允许在民政部门注册；商业性的小额信贷机构允许在工商行政管理部门注册。第二，人民银行确定利率上限，在此基础上对商业性小额信贷机构给予更大幅度的定价权。第三，适当放宽小额信贷机构的融资渠道，在坚持本地“只存不贷”的原则下，采用多种方式鼓励小额信贷健康发展。第四，在税收方面给予优惠，通过税收减免或税收返还等政策，保证小额信贷机构可持续发展。另外，目前中国贷款损失核销制度缺乏灵活性，与小额信贷业务金额小、笔数多的特点不相适应。由于无法及时核销损失，使得银行在不良贷款“双降”考核机制下，对开展小额信贷业务心存顾虑。监管、财税部门应研究完善支持小额信贷业务发展的配套政策，如允许银行业金融机构对小企业贷款损失按一定比例税前核销，建立小企业贷款风险补偿专项基金等。
(三)利率的市场化要与实现其他条件协调进行。世界上很多小额信贷项目半途夭折都归因于经营亏损，无法持续发展。要使参与小额信贷的金融机构能够可持续发展，利率市场化是不可或缺的条件。制定一个较合理的利率水平不仅对于发展小额信贷的金融机构有着重要的意义，还有助于改善农村金融市场的扭曲的现状。但同时，必须认识到单一地推进利率市场化并不能解决现有的农村金融市场的问题，利率市场化必须具备诸多前提条件，尤其是宏观经济稳定的背景和对金融机构实施充分及审慎的监管。若只是简单提高利率水平可能会引发逆向选择和道德风险，从而加剧金融机构资产质量的恶化。印尼小额信贷机构运作的成功，与其利率市场化是建立在完善的监管和激励前提下是分不开的。若只一味地照搬其模式而不考虑我国的国情和当前的背景，那失败是必然的。这也正是发展中国家许多成功的小额信贷模式不能被普遍复制和推广之原因所在。目前，中国金融机构的监管尚处在不完善阶段，许多法律法规还在出台过程中。面对不成熟的环境，中国利率市场化改革还有一段路要走，急于求成是不可取的。
(四)转变政府的支持方式，保持可持续发展。国外小额信贷发展的经验也表明，单个小额信贷机构一般需要5～8年才可达到可持续发展阶段；只有一定数量的小额信贷机构达到可持续发展阶段之后，政府才会考虑是否需要制定专门的小额信贷法规来规范、管理和支持小额信贷的发展。中国自引进小额信贷开始试点以来至今仅10多年，小额信贷中国化的过程尚未完成。为了促进小额信贷的健康发展，增加贫困农户的贷款机会，建议政府转变对小额信贷的支持方式，从为小额信贷的用户提供利息补贴，转为对能够为低收入用户持续地提供金融服务的小额信贷机构提供补贴或低息贷款，帮助成长中的小额信贷机构改进信贷管理、财务管理、风险管理和人力资源管理的能力和进行产品创新的能力，尽快成长到可持续发展的阶段。
(五)健全小额信贷机构的外部监督机制。小额信贷机构的外部监管模式选择应仔细比较成本与收益，为小额信贷机构的组织创新创造条件。应根据负债来源的不同采取不同的监管框架。当前重点是明确资金来源于社会公众的小额信贷机构的外部监管体制，切实保护存款人的利益。对于资金来源于其它渠道的机构，可以实行备案制，无需接受正规的监管，以降低成本，提高运作效率。督促小额信贷机构建立符合小额信贷业务特点的信用风险评价标准和准备金制度，及时化解小额信贷业务的风险，促进小额信贷业务的可持续发展。同时，适时出台小额信贷组织的法律法规，界定其法律地位，明确对它的监管不仅是非常必要的，也是十分重要的。在对小额信贷机构进行鼓励、支持的同时，也要对其加强监管，防止金融风险。第一，加强对小额信贷机构资金规模和经营区域的监管控制。第二，加强对从业人员的监管。督促小额信贷机构建立一套完整的管理制度和运行机制，通过制度和道德约束，降低操作人员的违约风险和操作风险。
[关键词]小额信贷；国际经验；财务可持续性；商业化运作
一、问题的提出
小额信贷作为一种有效的扶贫和金融发展的手段，最早于20世纪70年代中后期在孟加拉国出现，随后以其成功的经验和远大的发展前途在全球尤其广大发展中国家得以推广和实践。鉴于小额信贷在扶贫和经济发展进程中的巨大作用，联合国把2005年定为世界小额信贷年，而孟加拉国的格莱珉银行(GrameenBank，简称GB)的创始人尤努斯(Yanus)教授荣获2006年的诺贝尔和平奖。这也充分证明了国际社会对小额信贷在扶贫进程中所起作用的高度重视和充分肯定。同时，小额信贷自创立以来，受到了穷人的热烈欢迎，迅速推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多发展中国家，成为一种非常有效的扶贫方式。小额信贷经过几十年的发展演化经历了四个阶段：从20世纪70年代的农户小额贷款发展到80年代微型企业的小额贷款，进一步发展到90年代追求商业可持续发展和贷款覆盖率为目标的小额贷款，目前，多元化模式的小额信贷正逐步融入金融体系。小额信贷这一概念也已大大拓展，由原来的高利率无担保小额贷款(micro—credit)发展成为涵盖存款、贷款、汇兑、保险、住房金融、小额租赁等多种金融服务的微型金融(micro-Finance)。国际小额信贷正迅速向商业化、金融化和正规化方向发展。
中国小额信贷的发展1999年以前主要是由政府扶贫办下设的扶贫社农行扶贫贴息贷款；1999年后改由农行直接发放到农户。政府主导的小额信贷从大规模的推广到目前的业务大量萎缩，经历了一个大起大落的过程。但在国际小额信贷发展和深化我国农村金融体制改革的背景下，小额信贷发展出现了新的转机。在2007年全国金融工作会议上，总理指出：推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。发展小额信贷，特别是商业小额信贷成为今后我国农村金融改革的重点之一。而目前，中国从事小额信贷的主要有以下机构：国际发展机构和非政府组织资助的小额信贷项目、政府主导的小额信贷扶贫项目(一般由农行、扶贫办及扶贫社操作)和农村信用社的小额信贷业务。非政府组织、政府主导的小额信贷扶贫项目均是单一项目型模式，资金主要依靠外部供给，不具备持续性。小额信贷从业人员多为兼职，小额信贷经营没有组织机构的保证，在管理机制上无法创新，只是在形式上照搬了国际上的做法。因此，目前中国小额信贷发展还存在诸多问题。
二、国际小额信贷的成功经验
小额信贷从20世纪80年代以来，在亚洲、南美和非洲等许多国家和地区得到了广泛推广，在解决微小企业和贫困农户融资问题上取得了成功，小额信贷成功的国际经验值得我们借鉴和推广。
(一)支持小额信贷的发展是各国政府的共识。实践表明，制定出合理有效的政策，并给予法律保障是促进小额信贷发展不可缺少的条件。世界各国特别是发展中国家，对小额信贷大多采取了鼓励发展的政策和支持手段。孟加拉政府一直向格莱珉乡村银行提供资金支持，即以4％－5％的利息提供的贷款累计超过50亿达卡。法律支持是允许银行以非政府组织的形式从事金融活动，政策支持是对银行提供免税的优惠政策。
马来西亚政府的支持表现在宏观政策和财务两个方面。AIM在1986年发起时是一个非政府、非赢利的研究性项目，到1997年，该机构已经在马来西亚13个州建立了35个营业所。AIM从1986年建立到1995年，马来西亚政府为该机构无偿提供了2700多亿吉林特的财政拨款，以作为机构运行费。目前，AIM规模和影响仅次于孟加拉国的乡村银行。
(二)选择适合国情的发展模式是各国的基本做法。目前，世界各国的小额信贷存在多种模式，主要包括非政府组织模式、正规金融机构模式、金融机构和非政府组织紧密联系模式、社区合作银行模式、村银行模式和部级小额信贷批发基金模式等。选择适合自己国情的小额信贷发展模式是各国的基本做法。而各国在选择小额信贷发展模式时，均充分考虑到本国的政治模式、经济体制、金融发展状况等国情。
孟加拉国是世界上最贫穷且人口密度最高的国家之一，全国一半人口生活在贫困线以下，超过半数的人是文盲。多年来，各国政府和国际组织每年给孟加拉国的各种低息贷款和捐赠达20亿美元，但这些项目成功率极低。由于孟加拉国的金融实力有限，无力支持广大的农村地区，这样民间自发的非政府组织模式就成为孟加拉国小额信贷的主导模式。格莱珉乡村银行模式是一种非政府组织从事小额信贷的例子。它的资金来源主要有两方面：一是利息收入。孟加拉乡村银行坚持股份制私有化经营。通过自身运营来解决资金问题，摆脱了受制于政府和国际援助的情况，保持了自主经营权，这样就能灵活地进行组织和信贷产品的创新，为农民提供更好的信贷服务。二是来源于孟加拉的小额信贷批发机构。具有合法非营利公司身份的孟加拉农村就业支持基金(PKSF)成立于1990年。该机构以扶贫为目的，通过扶持和资助小额信贷组织来实现其社会目标。通过与小额信贷组织建立伙伴关系，提供资金和技术支持，再由这些小额信贷组织向农民提供贷款来间接实现扶贫目标。它的成功是以良性的资金运作为支撑，还得益于正确的市场定位和批发机构的扶持。
在许多发展中国家，民间金融发展不足，这样政府就成为小额信贷的发展主体，他们大多选择了正规金融机构的小额信贷模式。印尼人民银行小额信贷部(BRI-UD)是正规金融机构从事小额信贷的模式，其下设地区人民银行、基层银行和独立营业中心。独立营业中心是基本的经营单位，实行独立核算，可以自主决定贷款规模、期限和抵押，执行贷款发放与回收。机构内部建立激励机制。2003年11月，BRI在印尼成功上市，并同时在美国证券柜台交易市场挂牌交易，迄今为止，已成为世界上最大和最具盈利能力的小额信贷网络。
(三)高利差是国际小额贷款的共同特点。严重信息不对称、缺乏可抵押物、特质性成本与风险、非生产性惜贷这四种特殊性而产生的高成本，是小额贷款机构在农村发放贷款面临的主要问题，这也使其难以获利。地方性金融机构往往因资金不足或为保证贷款偿还率，不能给当地提供广泛的金融服务。印尼政府在1983年6月实施了利率市场化改革，BRI可以自主制定利率。同时，BRI
低利率可以帮助穷人获得贷款的观念已经被多年的实践证明是不可行的。这不但不能实现财务的可持续性，还会给贪污、寻租以可乘之机。印尼实行利率市场化政策的贷款年利率通常在20％-40％，孟加拉乡村银行贷款的年利率在20％左右，玻利维亚阳光银行的贷款年利率通常是47.5-50.5％。小额信贷运作成功的一些国家的现实表明，高利率贷款的需求极为旺盛，这也说明在资金稀缺的农村地区资本的可得性比低利率更重要。而且，贷款利率较高，使得较富裕的非目标群体不会产生排挤目标群体的动机，这样，低收入者和中小企业才会有机会获得贷款。同时，高利率足以覆盖成本，获得较高的利润，这也是印尼BRI村银行很好地实现了财务可持续性的根本原因。
(四)商业化运作是国际小额信贷机构的普遍选择。小额信贷商业化(commercializationofmicrofi-nance)，指小额信贷机构以市场为基础，进行商业化的运作与管理以达到可持续发展的趋势。中国长期以来传统观念认为，小额信贷是一种具有福利性质的扶贫工具，不可能成为可持续发展的产业，更不用说盈利了，隐含于这种看法背后的观点是：小额信贷以国际机构援助或软贷款为资金来源，为了保持小额信贷业务进行，要有源源不断的捐助资金的注入。而依赖慈善资金的不断注入是不可能的，因而小额信贷进一步扩张的前景是极为有限的。但是，一些国家的小额信贷通过商业化运营为事实，改变了人们的理念。小额信贷机构作为独立的信贷主体，能够创造足够收入，以弥补资金成本和其他相关成本，包括填补因呆账造成的损失。在这一方面，孟加拉、印尼及拉美的小额信贷起到了示范作用。
三、发展中国小额信贷的政策取向
(一)建立与完善激励约束机制。要成为一个成功的小额信贷机构，从机构内部因素看，建立明确的员工业绩考核、激励惩罚制度，加强对小额信贷机构从业人员职业道德教育和专业知识培训，提高这些人员的综合素质是非常重要的。成功的小额信贷机构都有一套完整的以业绩考核为中心的激励约束机制，业绩水平直接决定着员工的收入层次，从而在员工之间形成较强的相互竞争关系。这些激励约束机制的成功主要基于两点。一是这些国家普遍较小、监管半径短，日常层级监督与跨级巡视监督所形成的密集而交叉的监督体系，具有较强的组织保证作用。二是高度重视商业可持续利益的约束作用。如BRI规定，村银行设立后若18个月内不能最利，则必须关闭或转移到其他地区；孟加拉乡村银行则强调总部不对新设分行提供资金，新设分行必须一年内即能盈利。
(二)给予民间小额信贷机构更多的政策空间。需要改变对小额信贷定性和定位的认识，明确小额信贷的金融属性和功能，从金融深化和金融市场发展的角度，重新审视和考虑小额信贷发展的意义。建议给予小额信贷机构更多的政策空间。第一，使小额信贷机构合法化。纯粹的公益性小额信贷机构允许在民政部门注册；商业性的小额信贷机构允许在工商行政管理部门注册。第二，人民银行确定利率上限，在此基础上对商业性小额信贷机构给予更大幅度的定价权。第三，适当放宽小额信贷机构的融资渠道，在坚持本地“只存不贷”的原则下，采用多种方式鼓励小额信贷健康发展。第四，在税收方面给予优惠，通过税收减免或税收返还等政策，保证小额信贷机构可持续发展。另外，目前中国贷款损失核销制度缺乏灵活性，与小额信贷业务金额小、笔数多的特点不相适应。由于无法及时核销损失，使得银行在不良贷款“双降”考核机制下，对开展小额信贷业务心存顾虑。监管、财税部门应研究完善支持小额信贷业务发展的配套政策，如允许银行业金融机构对小企业贷款损失按一定比例税前核销，建立小企业贷款风险补偿专项基金等。
(三)利率的市场化要与实现其他条件协调进行。世界上很多小额信贷项目半途夭折都归因于经营亏损，无法持续发展。要使参与小额信贷的金融机构能够可持续发展，利率市场化是不可或缺的条件。制定一个较合理的利率水平不仅对于发展小额信贷的金融机构有着重要的意义，还有助于改善农村金融市场的扭曲的现状。但同时，必须认识到单一地推进利率市场化并不能解决现有的农村金融市场的问题，利率市场化必须具备诸多前提条件，尤其是宏观经济稳定的背景和对金融机构实施充分及审慎的监管。若只是简单提高利率水平可能会引发逆向选择和道德风险，从而加剧金融机构资产质量的恶化。印尼小额信贷机构运作的成功，与其利率市场化是建立在完善的监管和激励前提下是分不开的。若只一味地照搬其模式而不考虑我国的国情和当前的背景，那失败是必然的。这也正是发展中国家许多成功的小额信贷模式不能被普遍复制和推广之原因所在。目前，中国金融机构的监管尚处在不完善阶段，许多法律法规还在出台过程中。面对不成熟的环境，中国利率市场化改革还有一段路要走，急于求成是不可取的。
信贷管理部门成立以后，针对农发行办贷管贷制度陈旧，信贷基础管理薄弱的现状，先后出台十多项改革创新举措，建章立制百余件，内容包括信贷政策、评级授信、审查审议、作业监督、资金支付、监测分析、系统操作等，基本覆盖了贷款业务的全过程，初步形成了符合现代银行要求和农业政策性银行特点的信贷管理政策制度体系。一是连续7年信贷政策指引，依据国家产业政策、区域政策和宏观调控政策，结合农发行业务特点，明确业务边界，指明信贷投向，确定重点支持、优先支持、择优支持的领域，制定限制和退出政策。指引的对于各级行把好投向关，进一步优化信贷资源配置，促进“两轮驱动”发展战略有效实施发挥了重要作用。二是出台评级授信管理办法，吸收借鉴现代银行内部评级方法和模型，建立了十余套量化评价指标体系，同时根据农发行业务特点，针对“三类客户”和“六个分项”实行“区别对待、分别管理”。累计进行客户评级17.5万户/次，客户授信14.5万户/次，对于强化客户准入管理，提高客户信用风险识别和计量水平发挥了重要基础性作用。三是出台信贷审查管理办法，为实现审贷分离和前后台制约提供了制度依据。制定信贷审查标准化指引，明确审查要素和审查材料的标准及要求，加强了信贷审查基础工作，提升了信贷审查的精细化、规范化、流程化管理水平。总省行信贷管理部门累计审查各类业务4.4万余笔，其中对3.9万笔贷款提示风险8.1万余项，充分发挥了审查把关作用。四是制定贷款审查委员会工作规则，规范信贷审查审议工作程序，实现了审议工作的标准化。总省行累计审议项目4.4万个，涉及金额4.1万亿元，其中否决项目699个，涉及金额310亿元。
借鉴现代银行先进经验，建立独立审查官制度，对有权审批人起到了智力支持和决策参考作用，进一步提高了信贷审批决策的科学化水平。五是出台信贷作业监督管理办法，启动对审批后支付前前提条件落实、合同签约、资金支付等环节的审核监督，累计对4.9万个项目进行了6.1万余笔贷前条件落实监督，对资本金不到位、土地指标不落实、担保手续不完善等问题下达整改意见3万余条，涉及金额1.3万亿元，充分发挥了贷款发放前的最后风险把关作用。制定信贷资金支付管理办法，加强资金支付管理，确保了资金合规支付使用。六是建立信贷监测分析和风险排查制度，依托CM2006等系统平台，搭建起常规监测、重点监测、专项监测相结合的信贷监测体系，建立了前后台、上下级行联合共管的常态化监测工作机制。累计排查贷款客户7.9万户，退出4825户，收回贷款387亿元；累计向行领导提交监测分析报告上百个，向相关部门提交风险提示数百份，提示风险数千条，发挥了对信贷资金运行和办贷管贷基础管理的监测预警作用。
二、按现代银行要求，打造农业政策性银行信贷科技支撑体系
2005年3月，总行党委做出引进工商银行CM2002系统的重大决策。由总行信贷管理部牵头组织，在工行的大力支持下，经过全行上下共同努力，改造后的农发行信贷管理系统（CM2006）于2007年9月正式上线，使农发行信贷业务一举摆脱了手工操作的落后局面，实现了信贷信息系统零的突破。2010年8月，针对CM2006系统不完全适应农发行业务特点等问题，总行信贷管理部又牵头启动对系统的全面升级改造，新增作业监督等九大模块，以及无纸化办贷等19项重要功能，于2012年9月全面上线运行，使系统对农发行信贷业务的科技支撑水平进一步提高。2013年4月全面启动无纸化办贷，实现从贷款受理到贷款发放的全流程无纸化。通过与工行的全面战略合作，农发行在高起点上完成了现代银行信贷信息科技平台的建设，实现了信贷信息系统的跨越式发展，有力提升了农发行办贷管贷、风险防控和经营管理水平。除CM2006系统外，信贷管理部门认真做好人民银行征信系统、银监会风险客户统计系统、银税系统、国土资源系统等的对接及应用工作，使农发行信贷信息系统综合管理与应用水平不断提高，形成了具有现代农业政策性银行特点的信贷科技支撑体系。
三、按现代银行要求，建设信贷管理人才队伍
截至2013年6月末，总、省、地三级行信贷管理条线从业人员共约1500余人，平均年龄不到40岁，80%以上具有本科以上学历。信贷管理部门始终坚持以人为本，把人才队伍视为农发行信贷管理事业的“第一要素”，坚持用现代银行信贷文化塑造人，用现代银行专业知识武装人，用现代银行激励机制引导人，努力建设一支符合现代银行要求的人才队伍。一是着力培育现代银行信贷文化，不断丰富信贷管理专业文化理念内涵，使信贷管理从业人员牢固树立大局意识、责任意识、风险意识、服务意识和改革意识，将合规办贷管贷与风险防控理念贯穿业务始终。二是大力加强现代银行专业知识培训，建立全方位、多层次的专业人才培训体系，充分利用网络、卫星视频系统、行校联合办学和现场培训、在岗培训等方式，累计举办培训班3000余个，培训人员达25万人次，信贷管理人员专业素质得到不断提升。三是不断完善现代银行激励约束机制，制定条线考核评价方案，每年评选“信贷管理优秀单位”，同时对出现违规操作的单位实行“一票否决”，引导各级机构和各级人员切实履行自身职能，提高内部执行力。经过不懈努力，一支技术精干、作风过硬、务实高效、清正廉洁的信贷管理队伍已经初步形成。
四、总结
有关货币政策效果的研究由来已久，已积累了相当多的文献成果。20世纪20年代以前，大多数经济学家认为紧缩性货币政策与扩张性政策在实施产生的效果上是对称的，即认为货币供应量与产出是线性关系。但20世纪20年代之后数十年间，经济学界逐渐认识到：紧缩性货币政策能够有效抑制经济过热，而扩张性货币政策在抑制经济衰退的效果方面则不尽如人意，即货币政策执行效果是非对称的。
近年来，国外已有一些应用模型进行货币政策执行效果研究的论文。KimD.H(2002)用美联储的数据，分析了美国货币政策执行效果，得出结论认为1979年前美国货币政策具有显著的非线性特征，而1979年后线性特征则不显著。BruinshfdandCandelon(2004)运用统计方法检验了欧洲几个国家的货币政策执行效果，得出结论认为，在欧洲几个国家丹麦、法国、意大利、荷兰和英国中，丹麦和英国货币政策执行效果呈非线性特征，而其它国家货币政策执行效果的非对称性则不明显。
我国在货币政策执行效果方面已有一些研究成果。万解秋和徐涛（2001）研究得出结论：货币供给在治理通货膨胀和通货紧缩的效果方面，表现出明显的非对称性。陆军和舒元（2002）使用两阶段最小二乘法研究了货币供应量对经济的冲击，得出结论认为：货币供给紧缩的效应大于货币供给扩张的效应。
赵进文，闵捷（2005）应用STR模型和LM模型检验了我国货币政策的执行效果，得出结论认为：1993年1季度至2004年第2季度期间我国货币政策操作效果上表现出明显的非线性特征。
目前国内外文献对货币政策效果非对称性的研究已取得了相当多的成果，货币政策效果的非对称性也已成为经济学界的共识。但对于货币政策转折点，即“阀值效应”国内文献中却尚没有研究。由于“阀值”和“阀值效应”不仅更进一步证实了货币政策效果的非对称性，而且更重要的是反映了信贷配给的程度，进而也间接地反映了信贷市场的成熟和完善程度，因此，对这个问题进行研究具有重要意义。在此部分，借鉴国外研究成果结合我国具体情况，得出我国货币政策效果的“阀值”，并使用Stiglitz和Weiss（1981）的均衡信贷配给理论对货币政策执行效果的非对称性和“阀值效应”给出理论上的解释。
我国货币政策对产出的影响主要是通过信贷渠道实现的，国内学者在这方面所作研究已相当丰富。王振山、王志强（2000）运用协整和格兰杰因果检验模型进行实证分析，表明信贷渠道是中国货币政策的主要传导途径，而货币渠道的传导作用则不明显。李斌（2001）运用交互影响的多元反馈时间序列模型进行实证检验，证实信贷总量和货币供给量与货币政策最终目标变量具有很高的相关系数，但信贷总量的相关性更大一些。周英章、蒋振声（2002）研究得到货币政策分别通过信贷渠道和货币政策影响宏观经济总量，与货币渠道相比，信贷渠道在中国货币政策传导过程中具有明显的相对重要性。丰富的研究文献表明，我国货币政策对产出的影响主要是通过信贷渠道实现的。
货币政策对产出的影响主要通过信贷渠道来实现，其影响程度取决于信贷条件是紧还是松，当信贷条件处于“紧”或“松”时，货币供应量变化对产出的影响是不同的，即货币政策与产出之间存在非线性关系和“阀值效应”。Blinder(1987)提出了一个信贷配给模型，认为当经济处于信贷配给状态时，货币政策的效果较强。McCllum(1991)用t统计量检验了Blinder(1987)的结论，得出结论：当信贷市场中信贷条件的紧密程度超过特定阀值时，货币供应增量对产出影响更强。Davies(1987)和Hansen(1996)研究了“阀值问题”，他们给出了“阀值”选择中的不同检验统计量。
Galbraith(1996)基于美国和加拿大的货币政策的数据，使用t检验和LM检验，探测了真实货币量变化对产出的阀值效应。当货币供应量变化低于阀值时，货币供应量变化对产出的影响更强，“阀值效应”的存在更进一步证明了货币政策执行效果的非对称性。
国内尽管对货币政策的非对称性进行了一些研究，但对于我国货币政策操作的转折点尚没有进行深入研究，同时对于货币政策的效果非对称性和政策转折点即“阀值”也解释得尚不充分。赵进文，闵捷（2005）研究了我国货币政策操作效果存在非对称性，他们认为我国货币政策操作效果存在非对称性是由于还存在“传统的行政干预手段和其他非市场手段，还存在看得见的手在调控经济，而在市场经济成熟的西方国家，调控经济的手段主要是靠市场经济的杠杆和健全的法规，进行较为适时的、局部的、持续的微调，因而政策拐点相对地要少得多”。但在他们的研究中文献中，并没有对货币政策的拐点进行研究。
在这篇文章中将基于我国货币政策指标以及产出指标，运用t检验和LM检验，研究我国真实货币量变化对产出的非对称性以及“阀值效应”，找出我国货币政策操作的转折点，即“阀值”。
二、货币供给量与产出的关系及数据选取
研究货币政策传导的信贷渠道中的“阀值效应”，需要抓住主要影响产出的变量来建立模型。货币供应量和利率是研究货币政策的主要经济指标，但这里主要研究货币的信贷渠道中的“阀值”问题，因此，仅将货币供应量作为模型的变量。在这里将使用与MacCllum(1991)中相似的产出方程，其产出模型与IS-LM模型相一致，包括自回归项和其它解释变量。货币变量在这里是表示信贷条件的指标，其真实货币供给量的低值表示货币紧缩。建立模型的一般形式如下：
这里表示真实GDP的对数，表示真实政府支出的对数，表示真实M1的对数。方程（1）是一个自回归分布滞后模型。
采集1992年第1季度至2005年第2季度期间的国内生产总值（GDP）、政府财政支出以及M2的季度数据，通过价格调整将其转换为实际季度值，并且进行了季度调整（原始数据采集自《中经专网季度、月度数据库》、《中国人民银行统计季报》和《中国季度国内生产总值核算历史资料》）。在这三个主要经济指标中，国内生产总值GDP的对数记为y,货币供应量的对数记为m2，政府支出G的对数记为g。
为使变量的数据属性符合建模要求，必须对y,m2和g这三个序列进行平稳性检验，即进行标准的单位根检验。表1给出了具体单位根结果，结果显示，在5%的显著性水平下，三个序列都是非平稳时间序列。因此，需要对三个序列进行平稳化处理。
注：“**”和“*”分别代表1%和5%显著性水平下的ADF值
对y,m2和g的一阶差分序列分别作带有时间趋势和截距项的单位根检验，结果显示在5%的显著水平下，三个一阶差分序列的ADF检验值是平稳的（表2）。
信贷配给,货币政策,非对称性阀值-[飞诺网]
由于方程（1）的一阶差分是平稳序列，因此将自回归分布滞后模型（1）变换为误差修正模型。在误差修正模型中检验阀值效应是否存在。用mt表示货币供应量的一阶差分:阀值变量的
参数用h*来表示。如果货币供应量变化对产出仅有线性影响，则h*=0。然而当mt≤t（信贷是紧的）时，货币供应量变化的效应可能更弱或更强，于是，h*不等于0反映了货币供应量变化对产出影响的额外成分。带有阀值变量的误差修正模型可表示如下：
三、模型参数估计和阀值检验
根据模型（3），在h*=0假设下，作ht对解释变量的回归，解释变量中既包括ht的前期值，还包含货币政策指标。Sensier和Osborn(2002)将所有线性和非线性模型的最高阶数均定为8，根据t检验值、AIC准则、SC准则和DW检验，来确定符合我国实际情况的滞后阶数，表3给出了滞后8阶的各个系数的t检验。
由表3，滞后3阶的拟合效果与其它阶数相比更显著。因此，模型在零假设h*=0下可写为：
在零假设下，即h*=0时，阀值效应的变量mt*有零系数，相反则阀值效应变量与被解释变量相关。如果对模型赋予一个固定的阀值，则对这个值的效应的检验较为简单。但一般是参数在零假设下不被识别，其值必须由研究者来选择。在h*不等于0时，模型写为：
关于阀值的选择问题，国内尚无文献来解决此问题。Hanson(1996)使用LM和Wald统计量的最大值来估计阀值t，其估计量具有较好的性质和大小。Galbraith(1996)使用最大t值检验和最大LM检验法估计阀值t。此部分参考Hansen(1996)的研究方法，运用最大LM检验和t检验找寻中国货币政策的阀值。
根据LM估计量和t统计量，来估计t。在估计t值时，不仅使用了真实的m2差分作为货币变量，同时也使用了mt另外的定义，即m2的四季度移动平均偏差。在找寻t使用的是模拟的方法，从货币变量的最小值开始一直到最大值，对每个选中的mt值，运用模型（5），得出LM统计量的值和mt*系数的t统计量的值，LM统计量中的最大值和t统计量中最大值作为的估计值。通过编程估计，得出以下结果，见表4。由模型（5）和mt的四种定义得出表4结果，可知我国货币政策阀值在-0.08～-0.05之间，阀值为负，按照mt*的定义，mt≤t，mt*=mt，其它情况为0，h*mt*可以被看成是当货币变量低于阀值时，对产出额外的影响。这也说明了当货币变量取较高值时，货币政策的效果较小或根本没有效果，也就是说扩张性货币政策与紧缩性货币政策相比，对产出的效力更有限。因此，阀值效应的存在进一步证实了我国货币政策效果的非对称性，货币与产出之间存在较为复杂的非线形关系，从货币变量的强力作用到较弱作用之间存在一个跳跃性的过渡。
四、“阀值效应”和“阀值”的信贷配给理论解释
对于货币政策效果的非对称性和阀值效应的存在，国内外文献有较为不同的解释。赵进文，闵捷（2005）将货币政策效果的非对称性归结为货币政策操作方式不完善，认为“我国货币政策操作方式还有待进一步完善，稳健性还需加强。”
尽管赵进文，闵捷（2005）对央行货币政策的效果非对称性进行了解释，但仅仅将其解释为货币政策操作方式上的不完善，则将这一问题简单化，没有考虑货币政策的传导渠道，尤其在我国货币政策的传导重要是信贷渠道。货币政策效果的非对称性不仅仅是由于货币政策操作方式的不完善，还应考虑货币政策传导的信贷渠道和信贷市场的成熟程度等方面的因素。
Galbraith（1996）认为：“阀值效应的存在并不能仅仅认为是由于Blinder(1987)中所阐述的信贷配给所导致的结果，并且可能应归因于除此之外的其它现象的作用。但这并不意味着信贷配给就是一个不重要的现象。无庸置疑，信贷配给模型在解释信贷市场上资金在借贷方的分配问题上有关键作用”。从Galbraith（1996）的文献中可看出，StiglitzandWeiss(1981)型信贷配给的存在的确对货币政策传导中的非对称性以及阀值效应的产生起作用。
Blinder(1987)中的信贷配给是指:银行对企业的最大信贷量小于企业对信贷的需求量。此文献中给出了两个宏观经济模型，用来描述经济处于信贷配给状态下，中央银行的政策对经济供给方的实际影响。这两个模型分别为信贷配给对供给的影响模型以及信贷配给对固定资本的影响模型。在第一个模型中，信贷配给降低企业的生产所需要的资本金，由于企业难以获得足够资金用于生产，就会降低产出。因此，在产品市场上就会导致超额需求，从而使价格上升，进一步会使信贷的真实供给降低，进而导致总供给降低以及停滞性通货膨胀。得出结论，货币政策紧缩时对经济的实际影响较强，而在信贷适度和信贷扩张情况下，货币政策的实际影响较小。第二个模型中则研究信贷配给与固定资本之间的关系。信贷配给降低投资，从而削减了总供给和总需求。在经济处于信贷配给情况下，政府支出的上升对投资具有“挤出效应”，但在非信贷配给情况下，政府支出上升则对投资没有这种影响。
在这里，我们使用StiglitzandWeiss(1981)的信贷配给理论对我国货币政策的非对称性和“阀值效应”进行解释。StiglitzandWeiss(1981)证明在没有政府干预的情况下，由于借款人方面存在的逆向选择和道德风险行为，信贷配给可以作为一种长期均衡现象存在。信贷配给指的是如下两种情况：①在所有贷款申请人中，一部分人得到贷款，另一部分人被拒绝，被拒绝的申请人即使愿意支付更高的利息也不能得到贷款；②一个给予申请人的借款要求只能部分地满足。
我国货币政策主要是通过信贷渠道进行传导的。信贷配给作为信贷市场上存在的一种行为方式，必然会对货币政策的传导效果产生影响。
当中央银行实行紧缩性货币政策时，货币政策可以通过银行贷款的渠道影响经济活动，也就是中央银行通过公开市场操作来降低商业银行准备金规模，从客观使商业银行信贷可得性降低，从而降低商业银行提供信贷的能力，使商业银行贷款供给下降，使得主要依靠商业银行贷款的企业和个人由于银行贷款资金减少，其为了寻找新的贷款者，建立新的信贷关系等而增加筹资成本，资金需求得不到满足，进而投资量下降，在乘数效应和加速数原理的相互作用下，会对真实经济产生收缩作用。由于货币政策传导的资产负债表渠道要经过利率的传导环节，而我国的存贷款利率由政府管制，尚未实现利率市场化，资产负债表渠道在我国货币政策传导中所起到的作用十分有限。当中央银行实行扩张性货币政策时，通过公开市场操作提高商业银行准备金规模，从而提高商业银行的信贷可得性，提高商业银行提供贷款的能力，使商业银行贷款供给提高，从而使得主要依靠商业银行贷款的企业和个人可获得更多的信贷资金，进而投资量上升，在乘数效应和加速数原理的相互作用下，对真实经济产生扩张作用。
商业银行在中央银行的货币政策紧缩或扩张的操作过程中，信贷供给量发生变化，实际上是执行了相当一部分政府职能。但除了政府干预商业银行的行为之外，商业银行还是实现利润最大化经营的企业。在不考虑政府干预的情况下，信贷市场上由于商业银行与借款人之间存在信息不对称，借款人方面存在逆向选择和道德风险行为，信贷配给可以作为一种长期均衡现象存在。商业银行的信贷配给行为对真实经济有一个额外的影响，总的来说是收缩性的。当实行紧缩性货币政策时，信贷配给进一步加剧紧缩性货币政策的效果。当实行扩张性货币政策时，信贷配给会减弱扩张性货币政策作用的效果。因此，从理论上讲，由于信贷配给的存在会使得中央银行的货币政策的经济效果呈现非对称性，货币政策从扩张到收缩过程中必然存在一个转折点，即阀值。当货币供应量变化超过这个阀值时，货币政策对真实经济有一个额外的效应，即信贷配给效应，可以这样说，阀值效应的存在是由于微观信贷市场上存在信贷配给作用的结果，因此“阀值”和“阀值效应”的存在，反应了信贷配给的程度，“阀值”大小可以作为信贷配给程度的量化指标，而信贷配给强度如何度量一直是这一领域的难点。另一方面，信贷配给是信贷市场上的一种摩擦，它是由于信贷市场的不完善、不成熟造成的，因此“阀值”和“阀值效应”的存在也间接地反映了信贷市场的完善程度。
五、结论
本文使用1992年第1季度至2005年第2季度期间的数据研究了我国货币政策非对称性、“阀值效应”。得出我国货币政策的拐点，即阀值在-0.08～-0.05之间。
我国货币政策主要是通过信贷渠道进行传导的。由于信息不对称所导致的信贷配给作为信贷市场上银行与企业间存在的一种行为方式，必然会对货币政策的传导效果产生影响。由于微观信贷市场上信贷配给的存在，紧缩性货币政策对产出的影响大于扩张性货币政策。“阀值”和“阀值效应”的存在反映了信贷配给的程度，“阀值”大小可以作为信贷配给程度的量化指标，而信贷配给强度的度量是这一领域的难点。此外，信贷配给是信贷市场上的一种摩擦，是由于信贷市场的不完善、不成熟造成的，“阀值”间接地反映了信贷市场完善程度。
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关键词：信贷政策；央行与银监部门；规则层级理论；分工与协作
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006―1428(2009)02―0028―05
一、问题的提出
长期以来，我国一直将信贷政策与货币政策一同作为国家宏观调控的政策规则系统和干预手段，后者要解决的是总量问题，而前者主要解决的是信贷资金配置问题。在监管职能分离之前，两者一直由央行交替合并使用，在历次宏观调控中起着积极的作用。
2003年4月成立中国银监会，银行监管职能从央行分离。监管分离后，央行与银监会等金融监管部门分工与协作的边界问题，尤其是央行与银监会间信贷政策的制定、实施与监管等问题一直处于交错、纠缠和磋商之中。时隔五年多，最近国务院公布央行等部委“三定”方案。在央行“三定”方案中，着重对《中国人民银行法》第十八条作了重新系统界定，由14项增加到18项职能，对央行职能作了进一步明确的扩充和定位。在这次央行职能定位中，增加了“制定和实施宏观的信贷指导政策”。然而，此次“三定”调整，并未涉及银监会相关职能的调整。那么，在与银行监管部门的分工尚未明确的情况下，央行该如何有效履行“宏观的信贷指导政策”职能?
本文运用新制度经济学关于复杂规则和规则分层的理论，以房地产信贷政策为视角，回顾监管分离以来，央行与银监会等金融监管部门在信贷政策这一复杂规则系统上分工与协作的演变过程，分析信贷政策规则系统在制定、执行和评价等环节和方面运行效率不足的原因，并提出重构信贷政策规则分层及提高其运行效率的政策建议。
二、信贷政策的规则涵义及其规则系统立法――管理权限的划分
(一)新制度经济学关于规则系统和规则层级的理论
1、规则系统与行动秩序、规则秩序。
一般认为，系统是一个由多重相互作用的要素构成的结构。当这些要素与许多对应特征相立作用时，就成为复杂系统。复杂的系统通常难以计划和操纵，且很多是自组织和自矫正的。在复杂的系统中，变异、选择和自稳定相互作用，产生出各种新的可识别模式。当人们考虑各种交叉连接的制度时，就称其为规则系统。可以靠试验和演化性学习来引导，也可以靠设计来引导。规则系统有助于认识，较高层次的制度构成了一种框架，提供了稳定性并确保低层次规则的协调。
秩序是指符合可识别模式的重复事件或行为，使人们相信，他们可以依赖的未来行为模式完全能被合理地预见到。而当各种制度构成了内部严密、一致的制度组合时，就称其为规则秩序。规则秩序本身常常是随经验而演化的结果，但它也会受政府的有形指挥之手的影响，如原有的内在制度，宪法或法律上的改革。
2、层级结构：一般规则与具体规则。
层级结构是一个系统。其中，地位和权威呈纵向排列，较高级别的人有权命令和指挥较低级别的人。在这类自上而下的系统中，秩序是由上面强加的。如果各种规则系统形成一个从一般规则到具体规则的层级结构，就能在引导人的行为上更好地发挥作用。在较具体的制度出现矛盾时，一般规则常常可以对它们进行协调。较具体的规则可以解释许多问题。这样的规则可以被包含于具体的成文法或细则之中。因此，统率性规则为低层次规则创建了一个框架。
规则系统层级的一个关键功能就是支持规则系统中的演化。高级规则决定着低级规则可以规定什么和不可以规定什么，即使在这些低级规则被改变后也是如此。高级规则保证着规则系统的内在一致性，并控制着规则调整的程序。在必要时，元规则还会为修改具体的低级规则而颁布公开的程序。因此，高级制度提供了一个框架，它规定可以进行什么样的变革，以及应如何就这些变革作决策。这对于制度系统在不同时期合乎预期地发挥作用是必不可少的。
(二)信贷政策的规则涵义及其规则系统立法一管理权限的划分
现代经济是一种复杂演化系统，各种各样的参与者并不在混乱中运行，而是参照一个制度系统有规则地行动着，展现出了有序交往模式。
通常认为，宏观调控的本质是政府外在制度的层级结构中――中层的成文法(如包括中央银行法、国民经济计划法在内的宏观经济法)，是政府微观经济职能与宏观经济职能的结合体，是现代经济中的一种复杂的规则系统。货币政策和信贷政策作为国家宏观调控的政策规则和手段，货币政策是宏观经济的调控手段，信贷政策是一种面向具体结构的微观性政策。因此，相比较而言，货币政策属于层级结构由一般规则到具体规则过程中，较高级和一般的规则，而信贷政策则是较具体的规则。整个宏观金融调控的规则系统，其有效性要依赖货币政策和信贷政策这两个复杂的子规则系统的相互兼容和共同作用，形成一个规则序列，有效地造就现代经济秩序。
1、信贷政策的基本含义。
通常认为，从规则系统看，信贷政策是国家根据产业政策和市场原则对信贷投向作出规定的一种政策组合和政策行为，如对于中小企业和农业等行业领域的信贷支持，对于某些产业如节能减排等方面的信贷鼓励与限制等，都是信贷政策的具体表现。具体讲信贷政策包括信贷规模政策、信贷投向政策、信贷结构政策和信贷利率政策和信贷风险管理政策以及信贷政策的落实微观政策等规则系统元素，这些内容涉及不同的部门主体和其作用范围的不同，进而会产生相应的宏观的、微观的信贷政策管理两个关系密切规则子系统和层级结构。
显然，这是货币政策和信贷政策最根本的区别。货币政策主要是一种总量控制、总量调节，是较高层级的、较普适性的规则系统。它通过调节货币供应，约束和秩序市场主体(企业和个人等)行为，推动市场总供求平衡的实现，从而保持币值的基本稳定，从总量方面入手为社会经济以最快的速度持续稳定发展创造必需的货币环境。
2、信贷政策、货币政策等子规则系统的主要联系。
尽管信贷政策不是调节经济总量的工具，但它是一种对经济结构进行有效调整的工具，其作用在我国以银行信贷为主的间接融资结构中显得尤为重要。货币政策的运作在信贷资金供应上具体体现为银根松紧、利率高低。信贷政策所要解决的是信贷资金分配结构问题，通过引导信贷资金的投向促进产业结构、产品结构、生产力布局、经济规模优化以及生产发展与生态环境的平衡，从结构方面促进社会经济以最快的速度持续稳定发展。信贷政策应该是既体现国家宏观经济政策，又充分体现银行信贷原则的政策导向手段，或者说是运用经济、法规手段对贷款投向的一种
引导，而不是对某一种贷款规定指令性货款指标。
3、信贷政策规则系统立法一管理权限的层次划分。
如上所述。根据外在制度的层级结构，信贷政策是一种较货币政策而言具体面向经济结构的宏观调控政策。因而，笔者从其立法者层级结构，将信贷政策规则的制定和管理划分为宏观调控的成文法和细则、行政规章以及部门约束协议等三个层次。
随着央行货币政策调控职能与银行监管职能的分离，根据信贷政策制定、实施和执行以及评价等环节所涉及的主体分工、内容及其作用的范围，笔者认为，信贷政策立法――管理权限，可以分为两个层次：宏观管理权限和微观管理权限。信贷政策的宏观管理权限包括制定、实施和评价等，其主要属于央行及其分支机构，其中央行总行研究和制定全国信贷政策，以及组织实施与信息收集和评价，央行分支机构主要负责信贷政策在其辖区的实施和信息收集与评价。央行分支机构的职能主要是服从央行总行目标，为总行服务。宏观的信贷政策处于整个信贷政策规则系统的最上层规则地位，是一种元规则。
信贷政策的微观管理权，根据主体的不同，又可分为：信贷政策的风险监管权和信贷政策的经营管理权。前者主要是指银行监管部门根据国家产业政策和央行宏观的信贷政策制定和实施某一类或项银行信贷业务风险管理指引及其监管办法。而信贷政策的经营管理权，主要是银行根据央行宏观的信贷政策和银行监管部门的某一项信贷风险监管政策的要求和提示，制定本银行在不同地区相应的实施标准和条件，以达到贯彻和落实国家信贷政策之目标。由于法规等政策层面模糊，银行监管部门与央行之间存在部门边界问题，导致信贷政策的风险监管权限与信贷政策的宏观管理权限交替、冲突等问题。因而，笔者以为这两者是研究整个信贷政策管理权限问题的焦点和核心。而信贷政策的经营管理权问题则体现在商业银行如何适应这两者的分工与协作的效率问题上，从而影响到整个信贷政策的有效实施。也就是说，信贷政策的经营管理权问题在本文讨论中处于从属地位。
三、央行与银监部门间存在信贷政策分工和协作问题的分析：以房地产信贷政策为例
1、在信贷政策分工和协作关系上呈现阶段性特征。
以下笔者简化地以房地产信贷政策为例，分析央行与银监会等金融监管部门在信贷政策分工和协作关系的变化和发展。
根据有关统计，2001―2006年间国务院和国务院办公厅出台有关房地产的政策文件共25条。在这里，我们无法将所有的政策文件进行罗列，只列举央行与银监部门间具有的代表性文件(见表1)。笔者认为在信贷政策分工和协作关系上大体可以划分为三个相对明显的阶段，具有一定的阶段性特征：
一是各自为政、反应滞后阶段(2003／04―2004／10)：央行货币信贷政策先行，而银监部门的全面风险监管政策严重滞后。2003年4月监管职能分离以后，央行第一个房地产信贷调控政策为2003年6月5日的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，主要是重申对房地产开发贷款对象的要求。然而，直到一年后的2004年9月2日银监部门才制定和出台《商业银行房地产贷款风险管理指引》。这期间，尽管政策逐渐严格，但由于银行监管的滞后和缺位，央行信贷政策的一系列规范性文件等道义劝说失效，央行宏观调控有效性和权威性受到市场较大的“折扣”。
二是单干、观望阶段(2004／10～2007／06)：央行“孤军作战”频繁动用货币政策工具，而银监部门“坐守一边”观望。2004年10月29日央行自1996年5月1日以来首次提息，某种意义说，这是央行基于道义劝说效率下降而不得不采取的措施，它传递了宏观调控信息。据统计，2006―2007年间，央行连续8次提高贷款基准利率，连续13次提高存款准备金率，使房地产资金成本提高，资金规模受到限制。银监部门在期间的监管内容方式等方面与央行货币信贷政策作用方向缺乏一致性，并没有形成合力，给房地产开发商、商业银行等市场主体造成几乎“按兵不动”、“坐守一边”观望的现象，市场预期收紧的信号不足。这样，在当时国内外流动性过剩、人民币升值预期和外资涌入国内房地产市场的情况下，央行紧缩性货币政策的效果受到影响。
三是措施配合、密切协作阶段(2007／06―2007／12)：央行与银监部门出乎市场预期展开密切合作。2007年9月27日人民银行、银监会联合发文出台《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，重申原有房地产信贷调控政策，重点调整和细化了房地产开发贷款和住房消费贷款管理政策。这是央行自2003年监管职能分离后，首次与银监部门在房地产信贷政策上的公开合作。进而在2007年12月5日人民银行、银监会又联合发文出台《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》，强调对严格住房消费贷款管理的有关问题进行明确规定。
纵观监管职能分离至今，尽管在2003年“中国人民银行法”修订案中规定央行应与银行业监管机构等金融监管部门建立监督管理信息共享机制，但由于种种原因，只在2004年6月与银监会、证监会、保监会建立了监管联席会议机制，其后来几年中联席会议鲜有召开，央行等其他部委也从未“参与”。这样，央行会同金融监管部门建立金融监管协调机制一直没有建立起来。也就是，在央行与银监部门间信贷政策分工和协作的三个阶段中，由于未能建立共享机制以及建议检查权的实际运用困难，央行制定和实施货币政策和信贷政策等宏观调控政策所必须的完整、及时的银行货币运行核心信息，几乎难以有效获得，从而进一步影响央行宏观调控政策的实际运行效率。
2、出现上述情况和问题的主要原因。
从规则系统的形成和规则运行秩序看，其原因较为复杂，主要有：
一是央行在信贷政策方面与银监部门分工与协作存在法律边界模糊问题，缺乏一个由较高规则统率的规则框架，从而未能形成信贷政策的完整规则系统和信贷政策运行的规则秩序。
1995年颁布的《中国人民银行法》，只明确了央行制定和实施货币政策的职能，而未明确将制定和实施信贷政策纳入央行的职责范围。2003年银监会分设时央行的“三定”方案和《中国人民银行法》修订案，仍未明确赋予央行信贷政策职能。修正后的《中国人民银行法》第四章第二十二条列举的货币政策工具也不包含信贷政策，即便从货币政策操作手段来理解信贷政策，其合法性也不成立。这就导致在整个国家宏观经济政策实际运行中，模糊了货币政策与信贷政策两个不同的规则系统，进而造成在信贷政策的制定和管理者层级结构也模糊不清，缺乏一个由较高规则统率较低规则的规则框架，从而未能形成信贷政策的完整规则系统。
由于在法律层面对央行与银行监管部门分工与协作的法律规则边界问题，包括协调机制等，缺乏明确、系统的规则界定和规则结构分层。加之，中国长期以来部门利益主义和权威主义盛行，缺乏足够的公共
精神和合作意识，导致央行与银行监管部门在信贷政策制定、实施和执行以及评价等方面分工与协作存在诸多推诿、扯皮或争权和保护等行为和现象，从而造成包括宏观调控在内的公共政策运行效率低下问题，未能有效形成信贷政策运行的规则秩序。
二是央行信贷政策等同窗口指导的思维模式，弱化了信贷政策的规则功能。自从1998年实施宏观金融间接调控以来，尽管金融市场在不断深化，但信贷政策实施方式一直以“窗口指导”为主，“窗口指导”从本质上说是道义规劝，不具有规则的制约功能，从而弱化信贷政策作为规则的指导与制约功能。
随着金融市场主体自主经营和追求超额利润目标的不断强化，在监管分离后，央行“窗口指导”屡屡失灵、货币信贷结构调控屡屡事与愿违。在货币政策总量调控发挥效应的同时，信贷政策结构调控失灵，形成了货币政策总量调控单方突进的格局，直至形成一定程度的总量调控陷阱――在被动性收紧银根总量的同时没能主动解决结构性有效需求。时过境迁，信贷政策正面临着最严峻和最基本的挑战。
四、几点政策建议
一是支持和推动信贷政策体系进一步完善。建议国务院统一组织央行及相关部门研究确定并公布未来一段时期全国信贷政策的总体目标和发展规划，并要求央行每年向全国人大汇报制定和执行信贷政策情况。要建立信贷政策部际联席会议制度，定期组织有关部委召开会议，研究讨论制定经济社会发展所需信贷政策问题，分析评估已出台政策的运行情况等。央行等部门要大力培育规则的文化系统，以提高信贷政策规则执行的内生性。为此，要加强对信贷政策的宣传。向社会公众解释说明信贷政策的作用以及与货币政策的区别与联系等，让社会公众充分认识了解信贷政策，培育公众的公共合作精神。
二是要加强将信贷政策理论纳入公共政策框架的研究。要将信贷政策作为宏观调控政策的一个子规则系统，央行等相关部门要重新对信贷政策进行定性定位，系统梳理信贷政策的理论框架，要研究信贷政策作为公共政策系统的属性及其有效实现途径，为信贷政策体系的进一步完善提供理论依据。
三是要尽快建立相应的类似立法法的政策制定权限层级制约的程序规则，制定和出台“宏观信贷指导政策的实施和评估办法”。即在实施方案上，具体明确划分央行与银监部门间在信贷政策上的职责范围，其中最重要的是要建立相应的类似立法法的政策制定权限层级制约的程序规则，即上位政策制约下位政策，如央行的宏观信贷政策制约银监的信贷风险管理政策，微观信贷政策服从宏观的信贷政策等，使宏观信贷政策成为整个信贷政策规则系统的元规则，并建立政策磋商机制，以减少监管资源浪费和部门政策的冲突。同时在政策效果反馈与评估机制方面，由于信贷政策具体种类繁杂，央行要与相关部门建立信息交流机制。建立政策效果监测和评估体系，确保能及时掌握有关政策效果。为此，要根据央行新“三定”方案所定职能边界，尽快制定和颁布银监等部门的“三定”方案，将银监部门实施信贷政策纳入央行“宏观信贷指导政策”的协调范围，以有效界定央行与银监等部门间的分工与协作问题。
四是建立国务院对央行增加功能性监管权限的授权制度。即国务院根据宏观经济形势的要求，对影响国民经济正常运行的重要因素，如房地产等行业领域，即对部分有宏观性、全局性影响的信贷政策，如房地产金融政策等，考虑在适当时间与地区授权央行增加对银行性机构以及监测金融市场的功能性监管权限(主要是检查权)，以弥补监管真空和道德风险，形成相互制约和竞争的监管机制，为央行宏观调控提供有效的货币运行核心信息。
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