【正文】
目次
一、 问题的提出与研究的思路
（一）问题的提出
（二）研究的思路
二、 依法理财概念辨析
（一）依法理财中“法”的辨析
（二）依法理财中“财”的辨析
（三）依法理财中“理财”的辨析
（四）依法理财与法治财政
三、 依法理财的依据
（一）理论依据
（二）法律依据
（三）现实依据
四、 依法理财的构成要素
（一）依法理财的主体
（二）依法理财的客体
（三）依法理财的内容
五、 依法理财的面临的问题与解决问题的建议
（一）依法理财的面临的问题
（二）解决问题的建议
正文
一、 依法理财问题的提出与研究的思路
（一）问题的提出
备受关注的国家审计署的“审计风暴”，审出了一大批触目惊心的财政违法大案，更审计出现行财政体制的诸多弊端。虽然依法治国1999年写入宪法至今已五个多年头了，但是行政违法案件不仅看不到丝毫减少的趋势，而且有愈演愈烈之势。此次国家审计署的审计报告披露的案件也恰好说明了依法治国的艰巨。依法治国不仅是一句政治口号，更是一种治国的基本方略。基本方略是原则和抽象的，必须依靠依法立法、依法行政、依法司法等更为具体方面的落实。
依法治国的关键和核心是依法行政。为全面贯彻和落实依法治国的基本方略，1999年11月国务院颁布《国务院全面推进依法行政的决定》；2004年4月，国务院又颁布《国务院全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建立法治政府的目标，要求地区和各部门结合本地区和本部门的实际，做好本地区和本部门的依法行政工作。
在这一大背景下，研究依法理财的一些最基础的理论问题，对于财政领域推进依法理财工作具有很强的现实意义。
（二）研究的思路
本文从依法理财的概念入手，寻求依法理财的准确含义，对依法理财与法治财政的关系提出了自己的看法；在明确基本概念之后，本文从理论、法律和实践的角度归纳出依法理财的依据；对依法理财的构成要素，本文借鉴法律关系的构成要素理论从主体、客体和内容的角度进行分析；最后，本文对依法理财在实践中存在的问题进行了简单列举，同时给出解决此类问题的建议。
二、 依法理财概念辨析
（一）依法理财中“法”的辨析
法有广义和狭义之说。广义的法，按照《立法法》的规定和一般的法学理论包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章等。狭义的特指全国人民代表大会和全国人大常委会制定的宪法和法律。那么，依法理财中“法”究竟采取何种说法？笔者认为，对依法理财中“法”的范围不能简单的采用广义的法或狭义的法，也不能用静止的观点来对待“法”的范围，应当用辨证的和发展的观点来对待依法理财中“法”的范围。
用辨证的观点来分析依法理财中“法”的范围，就是要区别依法理财的不同层次和不同环节。就依法理财的立法环节的话，笔者主张，采用狭义的法的说法，即财政基本制度立法必须依法律立法，实行严格的财政法定主义原则，提高财政立法的权威性和层次性。何谓财政基本制度？即财政权力（利）的设定、财政义务的设定、财政程序的设定、财政责任的设定等基本制度。在依法理财的具体实施环节中，国务院和有关部、委、地方权力机关以及地方政府在各自的权限范围内，可以制定具体的实施细则。
用发展的观点来分析依法理财中“法”的范围，不能局限于现状，而不能有所变化。不能因为现在许多财政立法的主体大都是相应的主管部门而无所作为，也不能因为财政立法专业性、技术性太强人大就授而不收。授权立法只是权宜之计，必须尽早收回。
（二）依法理财中“财”的辨析
依法理财中的“财”，是指财产、财富、财物或财务，但是财产、财富、财物或财务都不是法律用语。财产、财物或财务为生活用语，也是经济学用语；财富则是生活用语，在文学作品中，也经常出现。在法律中，与之对应的概念是物。物有公物或产与私物或私产之分，依法理财中“财”主要是指公共财产或公物。当然，公共财产或公物大多来源于私物或私产，即所谓取之于民。
现在的问题是，既然财产、财富、财物或财务不是法律术语，有无必要用物来取而代之吗？笔者认为没有必要。一是依法理财已经约定成俗，没有必要改；二是即使改了，效果也未必好；三是用财产、财富、财物或财务包容性更强，更能适应不断出现的新情况。
（三）依法理财中“理财”的辨析
中国社科院语言研究所编的《现代汉语词典》中将“理财”解释为管理财物或财务。这是对“理财”主要内容的概括，也是最容易为大家理解和接受的解释。从法学的角度来看，可以将管理财物或财务转化为有关财政主管的行政部门，代表国家行使的管理财物或财务的一种行政活动。具体来说，理财是财政部门自己的事。这是对“理财”最狭义的概括。
笔者认为，“理财”是一种国家行为，并不仅仅局限于政府理财，还应包括立法机关的理财即立法规范、预算批准、决算通过等，以及司法机关对政府理财的监督。故笔者认为，“理财”应作广义解释。
（四）依法理财与法治财政
依法理财与法治财政的关系类似于依法治国与法治国家，依法行政与法治政府的提法。前者侧重行为过程，后者侧重结果状态。或者说依法理财是手段、方式和过程，法治财政是目标、结果和状态。二者不能相互取代，应在不同的语境中使用不同的表达方式。
三、依法理财的依据
（一）理论依据
1．公共财政理论
公共财政理论可以简要的概括为：由于存在市场失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域，为保证政府不超越这一领域提供公共产品，必须为政府提供公共产品的范围划一明确的界限。而这一界限的划定显然不能由政府自己来划。由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。
2．控权理论
控权理论认为，行政权力如不进行控制往往导致行政权力的滥用，滥用的结果是政府可以为所欲为，人民的权利不仅得不到保障，而且极易受到行政权力的侵害。因此，必须对行政权力进行控制。这种控制包括事前的立法控制、事中的过程控制和事后的司法控制来实现。财政权力作为一项重要的政府权力必须得到有效的控制。
3．财政民主理论
财政民主理论认为，为了防止财政机关滥用“公共”的名义，必须引入民主的机制，由人民自己决定何为公共利益、公共利益通过何种途径实现，人民对重大的财政事项有参与权、知情权、决定权。如何保证人民的参与权、知情权、决定权的行使？答案不言而喻，必须依法理财。
（二）法律依据
1． 宪法依据
（1）宪法第5条第3、4款：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
（2）宪法修正案第13条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
2． 法律依据
（1）《立法法》第8条规定，财政、税收只能制定法律。
（2）《税收征管法》规定了纳税人的知情权、请求国家赔偿等大量实体性和程序性的权利。
3． 其他依据
（1）1999年11月国务院颁布《国务院全面推进依法行政的决定》；
（2）2004年4月，国务院又颁布《国务院全面推进依法行政实施纲要》。
（三）现实依据
审计署审计报告所批露的一些触目惊心的案件，足以表明依法理财的迫切性和重要性，但这只是冰山一角。严峻的现实所暴露的大量的财政领域的问题，都和没有真正意义上的依法理财有关。
四、依法理财的构成要素（从财政法律关系的角度）
虽然依法理财的内容涉及方方面面、错综复杂，但可以从某一特定角度进行抽象和概括，使之更加精练和清晰。本文借鉴法理学中的法律关系构成要素的理论，抽象出财政法律关系，从而勾画出依法理财的基本内容。
（一）依法理财的主体
依法理财的主体是参与国家管理财物或财物活动，享有财政权力（利）和财政义务的参加者。依法理财的主体可以从抽象和具体两个层面进行分析，抽象层面在此特指政治层面，具体层面在此特指法律层面。
就抽象层面而言，依法理财的主体是广大人民群众。这和宪法规定，国家一切权力属于人民是一致。就具体层面而言，又可细分为财政立法层面、财政行政执法层面、财政司法层面。财政立法层面的主体主要是全国人民代表大会及其常务委员会；财政行政执法层面的主体指财政行政执法机关，包括：财政部、国家税务总局、国资委、国务院审计署等；财政司法层面的主体指人民法院。就具体的财政执法层面和财政司法层面，行政相对人也是依法理财的主体。
（二）依法理财的客体
依法理财的客体指依法理财的主体参与理财活动时权力（利）和义务所指向的对象。包括：财物和财务。其中财物对应法学中物的概念，就实物形态而言，包括：货币、非货币资产；就法律属性而言，包括：税收、债券、等。其中财务对应着法学的法律行为的概念，该行为可称为财政法律行为，包括：财政立法行为、财政执法行为、财政司法行为。就最主要的财政执法行为具体表现为：财政征收行为、财政融资行为、财政转移支付行为、政府采购行为、财政投资行为、财政管理行为等。
（三）依法理财的内容
依法理财的内容指的是依法理财的主体依法享有的财政权力（利）和依法应当承担的义务。根据依法理财的主体的不同，其所依法享有的财政权力（利）和依法应当承担的义务也各不相同。财政立法主体享有的是财政立法权；财政执法主体享有的是财政执法权；财政司法主体享有的是财政司法权；以行政相对人身份出现的主体享有的是财政参与权、财政知情权和财政监督权等。
五、依法理财的面临的问题与解决问题的建议
（一） 依法理财的面临的问题
1．财政立法层次低，法律体系不健全。财政立法除少数几部为法律层次，绝大多数都是部门立法。部门立法太多会带来诸多问题：（1）层次低，权威性不够。（2）部门立法易冲突，协调性差。（3）部门立法约束性不够，科学性和规范性差。法律体系不健全具体表现为：一是单行立法多，统领不够；二是许多领域还无法可依、有法难依。
2．财政决策等财政行为不规范，漏洞太多。（1）财政决策权太分散又太集中。分散的是财政决策权分散在许多不同的部门，决策很难统一；集中是部门财政决策权往往由本部门领导个人来决策，既无民主，又不科学。（2）财政决策不透明，公开性不够。（3）财政执法行为不规范，有法不依、违法不究、执法不严的现象严重。（4）监督制约机制不完善，财政监管机构形同虚设。
3．有些财政部门的领导对依法行政、依法理财认识不够、重视不够，一些财政干部依法行政、依法理财的观念淡薄、水平不高。
（二） 解决上述问题的建议
1．提高财政立法层次，完善财政立法体系。（1）进早制定、出台财政基本立法。（2）重视财政立法的规划协调与统一起草工作。（3）建立和完善财政立法的立、改、废和法律、法规的定期清理工作。
【正文】
目次
一、 问题的提出与研究的思路
（一）问题的提出
（二）研究的思路
二、 依法理财概念辨析
（一）依法理财中“法”的辨析
（二）依法理财中“财”的辨析
（三）依法理财中“理财”的辨析
（四）依法理财与法治财政
三、 依法理财的依据
（一）理论依据
（二）法律依据
（三）现实依据
四、 依法理财的构成要素
（一）依法理财的主体
（二）依法理财的客体
（三）依法理财的内容
五、 依法理财的面临的问题与解决问题的建议
（一）依法理财的面临的问题
（二）解决问题的建议
正文
一、 依法理财问题的提出与研究的思路
（一）问题的提出
备受关注的国家审计署的“审计风暴”，审出了一大批触目惊心的财政违法大案，更审计出现行财政体制的诸多弊端。虽然依法治国1999年写入宪法至今已五个多年头了，但是行政违法案件不仅看不到丝毫减少的趋势，而且有愈演愈烈之势。此次国家审计署的审计报告披露的案件也恰好说明了依法治国的艰巨。依法治国不仅是一句政治口号，更是一种治国的基本方略。基本方略是原则和抽象的，必须依靠依法立法、依法行政、依法司法等更为具体方面的落实。
依法治国的关键和核心是依法行政。为全面贯彻和落实依法治国的基本方略，1999年11月国务院颁布《国务院全面推进依法行政的决定》；2004年4月，国务院又颁布《国务院全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建立法治政府的目标，要求地区和各部门结合本地区和本部门的实际，做好本地区和本部门的依法行政工作。
在这一大背景下，研究依法理财的一些最基础的理论问题，对于财政领域推进依法理财工作具有很强的现实意义。
（二）研究的思路
本文从依法理财的概念入手，寻求依法理财的准确含义，对依法理财与法治财政的关系提出了自己的看法；在明确基本概念之后，本文从理论、法律和实践的角度归纳出依法理财的依据；对依法理财的构成要素，本文借鉴法律关系的构成要素理论从主体、客体和内容的角度进行分析；最后，本文对依法理财在实践中存在的问题进行了简单列举，同时给出解决此类问题的建议。
二、 依法理财概念辨析
（一）依法理财中“法”的辨析
法有广义和狭义之说。广义的法，按照《立法法》的规定和一般的法学理论包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章等。狭义的特指全国人民代表大会和全国人大常委会制定的宪法和法律。那么，依法理财中“法”究竟采取何种说法？笔者认为，对依法理财中“法”的范围不能简单的采用广义的法或狭义的法，也不能用静止的观点来对待“法”的范围，应当用辨证的和发展的观点来对待依法理财中“法”的范围。
用辨证的观点来分析依法理财中“法”的范围，就是要区别依法理财的不同层次和不同环节。就依法理财的立法环节的话，笔者主张，采用狭义的法的说法，即财政基本制度立法必须依法律立法，实行严格的财政法定主义原则，提高财政立法的权威性和层次性。何谓财政基本制度？即财政权力（利）的设定、财政义务的设定、财政程序的设定、财政责任的设定等基本制度。在依法理财的具体实施环节中，国务院和有关部、委、地方权力机关以及地方政府在各自的权限范围内，可以制定具体的实施细则。
用发展的观点来分析依法理财中“法”的范围，不能局限于现状，而不能有所变化。不能因为现在许多财政立法的主体大都是相应的主管部门而无所作为，也不能因为财政立法专业性、技术性太强人大就授而不收。授权立法只是权宜之计，必须尽早收回。
（二）依法理财中“财”的辨析
依法理财中的“财”，是指财产、财富、财物或财务，但是财产、财富、财物或财务都不是法律用语。财产、财物或财务为生活用语，也是经济学用语；财富则是生活用语，在文学作品中，也经常出现。在法律中，与之对应的概念是物。物有公物或产与私物或私产之分，依法理财中“财”主要是指公共财产或公物。当然，公共财产或公物大多来源于私物或私产，即所谓取之于民。
现在的问题是，既然财产、财富、财物或财务不是法律术语，有无必要用物来取而代之吗？笔者认为没有必要。一是依法理财已经约定成俗，没有必要改；二是即使改了，效果也未必好；三是用财产、财富、财物或财务包容性更强，更能适应不断出现的新情况。
（三）依法理财中“理财”的辨析
中国社科院语言研究所编的《现代汉语词典》中将“理财”解释为管理财物或财务。这是对“理财”主要内容的概括，也是最容易为大家理解和接受的解释。从法学的角度来看，可以将管理财物或财务转化为有关财政主管的行政部门，代表国家行使的管理财物或财务的一种行政活动。具体来说，理财是财政部门自己的事。这是对“理财”最狭义的概括。
笔者认为，“理财”是一种国家行为，并不仅仅局限于政府理财，还应包括立法机关的理财即立法规范、预算批准、决算通过等，以及司法机关对政府理财的监督。故笔者认为，“理财”应作广义解释。
（四）依法理财与法治财政
依法理财与法治财政的关系类似于依法治国与法治国家，依法行政与法治政府的提法。前者侧重行为过程，后者侧重结果状态。或者说依法理财是手段、方式和过程，法治财政是目标、结果和状态。二者不能相互取代，应在不同的语境中使用不同的表达方式。
三、依法理财的依据
（一）理论依据
1．公共财政理论
公共财政理论可以简要的概括为：由于存在市场失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域，为保证政府不超越这一领域提供公共产品，必须为政府提供公共产品的范围划一明确的界限。而这一界限的划定显然不能由政府自己来划。由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。
2．控权理论
控权理论认为，行政权力如不进行控制往往导致行政权力的滥用，滥用的结果是政府可以为所欲为，人民的权利不仅得不到保障，而且极易受到行政权力的侵害。因此，必须对行政权力进行控制。这种控制包括事前的立法控制、事中的过程控制和事后的司法控制来实现。财政权力作为一项重要的政府权力必须得到有效的控制。
3．财政民主理论
财政民主理论认为，为了防止财政机关滥用“公共”的名义，必须引入民主的机制，由人民自己决定何为公共利益、公共利益通过何种途径实现，人民对重大的财政事项有参与权、知情权、决定权。如何保证人民的参与权、知情权、决定权的行使？答案不言而喻，必须依法理财。
（二）法律依据
1． 宪法依据
（1）宪法第5条第3、4款：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
（2）宪法修正案第13条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
2． 法律依据
（1）《立法法》第8条规定，财政、税收只能制定法律。
（2）《税收征管法》规定了纳税人的知情权、请求国家赔偿等大量实体性和程序性的权利。
3． 其他依据
（1）1999年11月国务院颁布《国务院全面推进依法行政的决定》；
（2）2004年4月，国务院又颁布《国务院全面推进依法行政实施纲要》。
（三）现实依据
审计署审计报告所批露的一些触目惊心的案件，足以表明依法理财的迫切性和重要性，但这只是冰山一角。严峻的现实所暴露的大量的财政领域的问题，都和没有真正意义上的依法理财有关。
四、依法理财的构成要素（从财政法律关系的角度）
虽然依法理财的内容涉及方方面面、错综复杂，但可以从某一特定角度进行抽象和概括，使之更加精练和清晰。本文借鉴法理学中的法律关系构成要素的理论，抽象出财政法律关系，从而勾画出依法理财的基本内容。
（一）依法理财的主体
依法理财的主体是参与国家管理财物或财物活动，享有财政权力（利）和财政义务的参加者。依法理财的主体可以从抽象和具体两个层面进行分析，抽象层面在此特指政治层面，具体层面在此特指法律层面。
就抽象层面而言，依法理财的主体是广大人民群众。这和宪法规定，国家一切权力属于人民是一致。就具体层面而言，又可细分为财政立法层面、财政行政执法层面、财政司法层面。财政立法层面的主体主要是全国人民代表大会及其常务委员会；财政行政执法层面的主体指财政行政执法机关，包括：财政部、国家税务总局、国资委、国务院审计署等；财政司法层面的主体指人民法院。就具体的财政执法层面和财政司法层面，行政相对人也是依法理财的主体。
（二）依法理财的客体
依法理财的客体指依法理财的主体参与理财活动时权力（利）和义务所指向的对象。包括：财物和财务。其中财物对应法学中物的概念，就实物形态而言，包括：货币、非货币资产；就法律属性而言，包括：税收、债券、等。其中财务对应着法学的法律行为的概念，该行为可称为财政法律行为，包括：财政立法行为、财政执法行为、财政司法行为。就最主要的财政执法行为具体表现为：财政征收行为、财政融资行为、财政转移支付行为、政府采购行为、财政投资行为、财政管理行为等。
（三）依法理财的内容
依法理财的内容指的是依法理财的主体依法享有的财政权力（利）和依法应当承担的义务。根据依法理财的主体的不同，其所依法享有的财政权力（利）和依法应当承担的义务也各不相同。财政立法主体享有的是财政立法权；财政执法主体享有的是财政执法权；财政司法主体享有的是财政司法权；以行政相对人身份出现的主体享有的是财政参与权、财政知情权和财政监督权等。
五、依法理财的面临的问题与解决问题的建议
（一） 依法理财的面临的问题
1．财政立法层次低，法律体系不健全。财政立法除少数几部为法律层次，绝大多数都是部门立法。部门立法太多会带来诸多问题：（1）层次低，权威性不够。（2）部门立法易冲突，协调性差。（3）部门立法约束性不够，科学性和规范性差。法律体系不健全具体表现为：一是单行立法多，统领不够；二是许多领域还无法可依、有法难依。
2．财政决策等财政行为不规范，漏洞太多。（1）财政决策权太分散又太集中。分散的是财政决策权分散在许多不同的部门，决策很难统一；集中是部门财政决策权往往由本部门领导个人来决策，既无民主，又不科学。（2）财政决策不透明，公开性不够。（3）财政执法行为不规范，有法不依、违法不究、执法不严的现象严重。（4）监督制约机制不完善，财政监管机构形同虚设。
3．有些财政部门的领导对依法行政、依法理财认识不够、重视不够，一些财政干部依法行政、依法理财的观念淡薄、水平不高。
（二） 解决上述问题的建议
1．提高财政立法层次，完善财政立法体系。（1）进早制定、出台财政基本立法。（2）重视财政立法的规划协调与统一起草工作。（3）建立和完善财政立法的立、改、废和法律、法规的定期清理工作。
一、公共财政是财税法律制度构建的基石
财政法律制度是一国的基本经济制度，在国家经济生活中最直接的表现是政府收支规模。政府的收支范围反映了国家对经济生活的介入程度。公共财政作为矫正市场失灵的财政干预制度，在某种意义上又强化了财政职能的公共性。由于市场是通过体制转换而建立，转型期政府管理经济职能的转变将推动公共财政的构建。我国经济转型期有其自身特点，如财政职能界定不明，导致财政在支持经济发展方式上的收支结构和范围方面仍不尽合理，对经济社会发展构成体制性的约束。当然，所有问题的根源皆在于我国对公共财政的界定存在模糊性。
( 一) 公共财政与国家的职能
在西方财政理论的历史演进中，公共财政包括了法治、有限政府，以及对个体的平等关怀与尊重等内容，也包含了公共品、公共选择等理论的扩展和延伸。在我国较长的时期内，对财政的基本界定是停留在“国家分配论”上，直至 1998 年全国财政工作会议才提出构建公共财政基本框架的设想。厘清公共财政理论是我国财政体制改革和财政转型的起点。公共财政的关键是公共性，那么，何谓公共性呢? 或者说公共性是否在理论上有一个确定的可量化的标准，且这种标准在实践中是否具有可操作性和可检验性呢? 由于公共性本身即具有价值判断的属性，故对于公共性和公共财政只能从范围上进行界定。如有的学者就认为，财政的公共性决定其应以满足社会公共需要作为基本目标和工作重心，提供市场不能有效提供的公共品和公共服务，辅之以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范性公共选择机制，形成具有公开性、透明度，事前决定可严格执行，并可进行有效的绩效评价和问责的现代预算制度。［1］简言之，公共财政，即为取众人之财，为众人之用。目前，虽然我国理论界和实务界未能就公共财政的具体内涵和外延达成一致，但毋庸置疑，公共财政的概念本身就包含着对财政职能的范围界定，财政的公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格雷夫就认为，财政的基本职能应当是提供公共品，实现分配正义，实施宏观政策。［2］P22 －37从财政收入的角度看，财政收入的范围则体现政府对经济生活的干预和调节程度; 从财政支出的角度看，财政支出的方向体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具体化。换言之，财政的收与支应体现公共性之要求。从财政收支安排即财政职能的角度探讨财政公共性的程度，也可以成为我们理解公共财政内容及其范围的一个有益尝试。财政职能决定着财政的规模，或者说是影响财政规模的重要因素，财政规模则反映了财政职能的实现程度。从理论上看，政府与市场之间同时存在着替代性与互补性，前者表现为政府职能逐渐收缩为提供公共服务，后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正市场缺陷的工具而存在。［3］财政规模的大小反映了政府与市场的边界。随着经济和法治的发展，财政规模的变化体现着对政府与市场之间替代程度的呼应。这种替代本身就是一个演进的过程，对于财政职能的反映，更多地体现为一种实然，其对应然的满足也不存在一个统一的模式。从国际组织对政府财政的统计口径来看，较宽的统计口径实际上为不发达国家的财政转型提供了一个参考的路径和模式。同时，即使在内容上予以限定，对各种收支类别的划分规范明确，国际货币基金组织在界定这些具体科目时也存在着诸多例外的情形。从影响财政规模的因素来看，财政规模与财政职能不是对理论上的呼应，而是更多地对经济生活的呼应。因此，笔者认为，并不存在一个国际公认标准可以准确地界定公共财政，公共财政作为理论上的概念，体现了良好的社会经济目标和价值追求。作为演进中的制度，公共财政也曾经历了从国防、行政管理等守夜人职能到大量的政府投资、公共品的生产，再到以福利化为导向的社会保障特征。［4］因此，公共财政运行本身存在阶段性和程度上的区分，并无统一的标准。从公共财政与财政职能到之间的关联度看，对制度的检验，正向的作用效果可以从反向的经验事实进行验证。
( 二) 财税法律制度构建应当以公共财政为基石
财政是政府履行职能的物质基础，作为国家的唯一经济来源，财政不仅是政府经济收入与支出的反映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉及到一国基本的政治决定过程。公共财政则是我国财政体制改革的基本目标。随着经济体制改革的不断深化，构建公共财政的要求也日益明确: 党的十六届三中全会提出要“健全公共财政体制”; 十六届六中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”; 党的十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”公共财政，既要求财政收支决策过程的民主与公开，又要求财政收支在于实现以满足社会公共需要为目的。公共财政的核心，是满足社会公共需要，其本质要求是纳税人在国家经济活动中有权参与决策、参与管理、参与监督。具体而言，公共财政具有以下特征:
1． 法治性。所谓法治性是指财政收支活动要受法律法规约束。这种法治性主要体现在要依法治税、依法理财上，即财政的收支及管理活动，都要以法律法规或法律性文件的形式予以规范。
2． 公共性。要求财政以满足社会公共需要为目的，为社会提供公共品和公共服务。尤其对于财政支出，必须体现民生之需求，不可将有限的财政收入挪作他用。
3． 公平性。在税收上，我国对不同所有制企业都要“一视同仁”，使经济条件相同的纳税人能够享受同样的税收政策，实现税收的横向公平; 使经济条件不同的纳税人能够享受不同的税收政策，实现税收的纵向公平。更重要的公平是，向社会提供的公共品和服务应当是公平公正的，以平等、非歧视和规范的制度和方式，为全体社会成员提供公共品和服务，而不因区域经济发展水平的差异使得纳税人在基本公共品的获得方面有所差异。
4． 非营利性。所谓非营利性就是不以营利为目标，而是以追求社会利益最大化为准则。政府作为社会管理者，其职责是以社会利益为目标，通过满足社会公共需要的活动，为市场有序运转提供必要的制度保证和物质基础。
在公共财政四个特征中，法治性是联系着形式与实质的最重要特征。从形式上看，财政是一国政府得以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对纳税人私有财产合法剥夺基础之上的，这种对公有领域和私有领域的划分，无疑应当取得利益受损方的认可，即实现公共财政形式上的在民，唯此，才能实现和维持国家行为的合法性。从实质上看，这种通过代议制形式确定下的对国家财政收支管理的决策，以及对财政决策执行的监督，可以最大限度地在源头上承认、保护和实现纳税人的权利。因此，公共财政的法治性，通过民主程序实现了对法律的尊重，使政府的财政行为不仅获得了合法性依据，并被纳入的规范轨道。公共财政为各项具体财税法律制度的构建提出了最基本的要求。从支出制度看，公共财政要求以公共需要定位财政支出。一般说来，财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。基于公共品理论的分析，既然市场无法有效提供，那么财政支出就是全部公共品( 包括全部纯公共品和部分准公共品) ，只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持。偏离公共品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共品的偏好，不能被视作合法合宪的财政行为。因此，在财政支出方面，公共财政在形式上主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。从收入制度看，公共财政要求以公共权力定位财政收入。财政收入是政府为履行公共职能，满足公共服务要求的财政支出需要，依据一定的权力原则，通过国家筹措的所有货币资金的总和，一般包括: 税收、规费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。
二、构建财税法律制度的基本原则从财税法律制度的视角看，财政法定是财税法律制度的形式要素，着眼于财税的法律形式，保障财政民主的制度实现; 财政健全是财税法律制度的功能目标，着眼于财政的安全稳健，确保财政运行不偏离安全稳健的目标; 财政平等是财税法律制度的价值追求，着眼于财政的公平合理，保障通过民主机制和法律程序制定的财税法符合正义公平; 财政民主则是上述三者有机结合的制度保障，着眼于财政的民主基础。在我国转型期，构建财税法律制度，必须重视财政民主、财政法定、财政平等、财政健全四个基本原则。
( 一) 财政民主原则
财政民主要求的是人民通过一定的方式对重大财政事项拥有决定权，其直接的要求是重大财政事项必须经过人民代表大会或议会等代议机关的同意才能付诸实施。财政民主是宪法人民理论在财税法领域的落实和体现，财政收入取之于民，用之于民，则人民对于收取和支配资金，理应享有最后决定权。财政民主是现代财税法关注的核心，是整个财税法的立法基础，［5］P36 －37如果排斥财政民主，拒绝人民对重大财政事项的参与决策，则与民主的理念冲突无疑，而偏离了财政民主，偏离了人民对财政的决定权，无论怎样强调财政的公共性都是难以实现的。财政民主有着诉求和目标。财政民主是社会民主法制的重要环节，财政民主的贯彻，其目标在于更好地保障公民权利。由人民决定国家政治、经济、文化、社会事务，是尊重人民主体地位，保障人民权益的必然选择。财政不仅是经济运转的重要推进器，还是政治、文化活动活动和社会事业发展的主要资金来源，财税领域的财权分配、预算管理、财力平衡、税收征管、国债发行、财政监督等十分重要。从政治民主的角度看，应当由人民行使最后的决定权，对于公民的政治权利、财产权利的保护也是至关重要的。充分尊重人民主体地位，保障人民权益的过程，就是充分发挥财政民主，保障人民对重大财政事项最后决定权的过程。完善和推进财政民主制度，需要在民主决策、民主参与、民主程序、民主监督等方面着力施为。具体要求: 第一，由人民代表大会决定重大财政事项，从基本法律的制定到重大事项的决定，从政府财政权力的划分到人民财政权利的救济，都需要由各级人民代表大会决定。第二，政府在职责权限范围之内行使财政权力时，也要注重人民的参与，通过一定的形式向社会征求意见，广泛采取听证会、专家讨论会等收集人民意见和建议。第三，重视民主程序，无论财政的立法、执法、司法实践中，都要强调程序、公开、公平、公正，保障人民的知情权等各项权益。第四，强调公民对财政事项的民主监督，通过人民代表大会监督、审计监督、舆论监督、申诉检举控告等各种方式，对重大财政事项行使监督权，保障公共财政用于公共事务、服务公共利益。
( 二) 财政法定原则
财政法定，是财政民主的具体体现，以财政民主为基础，它要求将一切财政权力纳入法治的轨道，实现财政权利( 权力) 法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定，避免权力运用的任意性和随意性，保障公民对国家财政行为的可预见性。财政法定，首先是财政宪定，关键在于依法治税、依法理财。所谓财政宪定，就是将公民生存发展所依存的财产权利和国家履行职能所需的财政权力均在宪法中明确规定，且为保证国家财政权力服务于公民财产权利和其他自由权利，规范、限制或控制国家财政权力的行使。依法治税、依法理财的前提在于，财税法律体系的健全，特别是财税领域应当有一大批支架性法律的制定。财政宪定，依法理财，通过公民财产权和征税的民主同意权监督政府财政收支服务于公共利益，服务于纳税人之所需，是在财税领域实现的法治保障。以法律形式体现的财税法律，制定程序更严谨，人民参与度更高，内容更规范和稳健，体现民主意志，体现稳定性，容易为纳税人所遵从，并且可以最大程度地发挥法律规范对行政权力或自由裁量权的规制。符合科学发展的财税法治，应当是公权力被有效规制的财税法治。既需要在理念上确立公民基本权利本位，更需要在制度上切实保障这种理念之实现，而这种制度的选择只能是财政立宪，其规范形式应尽可能是财税法律。在当前的财税法制建设中，推进财政立宪，应以《财政基本法》、《税法通则》为突破口，完善财税领域宪法性法律的制定，从而解决财产权利与财政权力的边界，中央与地方财权事权划分和财力平衡以及公民财政知情权、决定权和监督权的保障等问题。继续提升财税法律规范的刚性，及时提升收费、国债、国有资产、转移支付、社会保障、财政监督和具体税种的立法层次，将大量的财税行政法规，根据立法和执法实践，适时制定法律。
( 三) 财政平等原则
财政平等，是确保财政符合正义公平的法律理念，是确保公民基本人权的重要法则。财政平等包含着对正义的价值追求，在制度上体现为平等对待。财政平等也可以理解为财政公平，既包括形式公平，又包括实质公平; 既体现在财政收入领域，也体现在财政支出领域; 同时，还表现为中央和地方财力的平衡与协调。公平正义是推进财税法治的重要依据和有效准则。坚持公平正义，就必须给每个纳税人公平的机会，让每个纳税人都有维护自己权益的能力; 同时必须协调各方的利益，使公民与国家、纳税人与征税机关、中央与地方等利益群体的法定权利( 权力) 平等受到保护，将宪法平等权在财政领域获得充分的尊重和实施。目前，在我国城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下，财政平等的确立和有效发挥作用，有助于将社会的矛盾控制在人民心理承受能力以内，并创造一种平等和谐的竞争环境，从而保障最低人权，保障公民的民利。财政平等，就是在财政经济的源头上对公平正义的追求。财产权的平等保护，量能课税、实现税负公平，以公共财政实现全体公民获取公共服务和基本社会保障，对弱势群体进行财政倾斜，通过转移支付支持西部和老少边穷地区等政策措施，正是公平正义在财税领域的直接体现。坚持财政平等: 一是应该在财力平衡上进行突破，通过制定《财政转移支付法》实现中央地方财力与事权的平衡与协调，确保不同区域的公民都能够平等地享受到基本公共服务，在地区间财政关系方面保障最低限度的财政均衡，保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权。二是推进实质公平。在财政支出方面，调整财政支出的比例，改革相关税收政策法规，加大对农村、弱势群体、落后地区的基础设施、社会事业支出和财政投资力度，实现教育、医疗、养老、住房等社会保障和公共服务的相对均衡度; 在税收方面，根据纳税人税负能力的大小设计税制，体现量能课税，并根据受益关联程度推进税费改革。例如个人所得税逐步实行综合所得征税，从而实现税负公平; 再如从有利于产业结构调整和经济增长方式转变出发，坚持以产业优惠为主的企业所得税优惠制度，实现环境公平; 在社会阶层财政关系和基本人权保护方面，保障机会平等和无制度性歧视。
( 四) 财政健全原则
财政健全本质上是财政民主和财政法定的延伸，财政健全关注的是财政运行的安全稳健，核心则在于财政风险的防控。财政风险的防控，主要体现在财政收支结构的合理组合、财政重大事项的科学决策、财政违法行为的救济与追责等方面。财政风险的防控，既有积极的防控，设定合理的尺度，设定保障决策科学的程序与规则; 又有消极的防控，如设立禁止性的标准，明确违规的责任与惩罚等。只有安全稳健的财政运行，才能实现经济的持续、稳定、快速增长，实现又好又快的发展; 才能保障充足的财政资金用于经济建设和社会文化投入，提供保障公民权利所需的公共产品和服务。赤字高筑，财政运行不稳，必然导致经济社会发展的不和谐，也容易导致各类市场主体无法准确把握经济信息和发展形势，难以制定相应的应对措施。财政民主和法治的缺失，严重的还会引发财政危机，损害公民的基本权利。近年来，我国财政赤字规模越发扩大，如果将地方政府特别是县乡政府的债务、国有企业的债务、社会保障费用的缺口、银行的不良资产等隐性负债纳入进来，我国财政风险已经达到相当惊人的程度。而令人担忧的是，我国的国债、收费、财政转移支付领域，几乎都没有制定专门的法律，财政监督法律的缺失使得财政风险的防控面临法律依据缺乏，甚至会陷入财政违法案件中的追究责任和补偿救济机制都无法解决的困境。财政运行应当是经常性收支平衡、财政赤字水平合理可控、公债和收费用于特定目的并受到有效的法律规制，财政运行获得有效监督和究责救济顺畅有序的状态。因此，当前应当抓紧修订预算法，制定国债法，使国债发行规模和结构得以法律控制，强化预算监督。
三、我国财税法律制度的发展趋向
财税法治是建立在完备的财税法律体系基础上。法治是财政的基本表现形式，是财政事业健康发展的客观需要。财税法律内容的协调，重在建立健全涵盖财政收支平衡、财政预算、财政收入、财政支出、财政监督在内的实体法与程序法的协调，在于建立一个税制结构优化、税负合理、征管配套的税收法律体系。财税法律形式的协调，关键在于对宪法、法律、法规、规章及其他规范性文件的合理组合与科学搭配。无疑，财税法律制度的完善，要依靠先进的财税法理念和制度创新，财税法改革与实践的广泛推行。
( 一) 完备的财税法律制度
完备的财税法律体系是实现财税法治的基本前提。应当看到，改革开放以来，我国的财税法制进程加快，一大批财税领域的法律、法规和规章应运而生，初步形成了财税实体法和财税程序法为构成的财税法律体。但是，也应当看到，我国财税基本性法律缺失的问题仍然较为突出，具体表现在:
1． 财税法律体系不健全。财政基本法主要涉及财政法的基本制度、基本原则、权力分配、政府间财政关系、收支形式与重要收支制度、财政平衡、预算制度、监督制度等。我国宪法缺乏对财政制度系统的规定，为保证财税法律的统一实施，制定财政基本法是最佳选择。我国虽然制定了《预算法》，但是其刚性不足、预算形式不科学、部门预算与专项预算不协调、预算科目不合理等问题突出。在财政收入法中，除了税法具有相当的规模之外，国债、费用等领域，尚且没明确的法律来规范。从财税法治的角度看，获取财政收入是公权力最容易侵犯公民财产权利领域。财政支出法涉及财政转移支付、财政采购、财政投融资等内容，我国目前除了《政府采购法》之外，其余领域都明显缺乏法律的深度调整，财政权力具有较大的自由裁量空间。财政收入法主要包括税收实体法、国债法、行政收费法和特别财产收益法等。财政监督法是对财政违法行为追究责任和财政侵权行为进行救济的主要依据，也是保障纳税人民利的重要环节，但是我国除了《审计法》之外，财政监督法律并不完备。
2． 地方财税立法权的缺失，主要是税收立法权的缺失。从我国目前的实际情况来看，税收立法权基本都由中央行使，地方除了享有屠宰税、筵席税等立法权外，没有更多的立法权力，而多数省( 区治区、直辖市) 实际上并没有征收上述两个税。可见，地方仅有的税收立法权也未尽其用，这反映了我国财税体制的不完善，税制的滞后和税收规模与结构的不合理。从调动地方积极性，增强地方政府有效管理，推进地方经济和社会发展的角度出发，赋予地方一定的财税立法权，也能够有效地遏制地方政府违反法律法规寻求不正常的法律突破。地方税制改革应当以提高财力配置的有效性，增加地方财力，促进地方经济社会发展为目标，改进管理体制，统筹税权划分、非税收入改革、预算改革等，确定合理的地方财政收入规模和结构。
3． 税收实体法的结构与税种设计不协调。总体上说，应当通过权衡税制改革的目标，协调税收实体法的作用，在合理设置税种的前提下实现税制的简化。1994 年的税制改革以来，税制结构在趋于合理和简化的同时，税种重复、交叉、缺位的现象仍然存在。例如，社会保障税、环保税的缺失; 有些特定的税种，如固定资产投资方向调节税已经逐渐失去存在的意义; 税种之间的比例也不尽合理，直接税与间接税比例失衡。税制结构的优化，需要合并重复设置的税种; 需要调整性质相近征收交叉的税种，例如城镇土地使用税、耕地占用税与资源税和房地产税的交叉，烟叶税与消费税的交叉; 需要调整特定目的税，例如具有特殊所得性质的土地增值税与个人所得税和房产税的整合等。直接税与间接税的比例的调整，不能简单地通过存量此消彼长去实现，而应该从总体税负调整的角度出发，通过增量安排，辅以非税收入转入税收收入等综合考量。完善的财税法律体系，应当是一个具有完整的内容结构的有机整体，形成一个以财政基本法为统领的，以财税实体法和财税程序法为骨干的，包括财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法等内容的，各组成部分层次分明、结构完整、有机联系的统一整体。从规范内容上看，财税法律应当着力明确授权性规范、完善行为规范、健全法律责任等，规范财政主体的组织机构、权力职责，设定相应的行为规范，促进财税法律内容的全面协调发展。
( 二) 财税法律制度形式的协调发展
财税法律形式的协调，关键在于对宪法、法律、法规、规章以及其他规范性文件这些财税法律渊源形式的合理组合与科学搭配。当前我国财税法律制度形式协调方面存在的突出问题就是，财税法律偏少，也就是财税法律体系效力层级低下，因此，需要强化财政法定主义。
财税法律制度涉及纳税人的基本权利义务，财政法定是实现财税法律制度以人为本的必然途径。和谐社会的建设需要强调对纳税人的尊重，对人权特别是纳税人基本生存权的保障。纳税人、用税人基本权利义务的规定，是对国家财政权力与纳税人财产权之间的利益平衡，体现着对纳税人基本生存权利的保障，也蕴含着对纳税人公平正义的追求。财政法定是民主和法治原则等现代宪法原则在财税法领域的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。各国在财税立法中恪守财政法定原则，根本原因在于财政密切关系着纳税人的财产权益，税收是对纳税人财产权的一种合法侵犯，如果由行政机关来决定，很容易导致侵犯纳税人、用税人权利。出于对纳税人的权益的尊重和保障，由人民的代表机关来决定财税制度的设计当然具有合法性，更为普通民众所接受。归根结底，财税法律制定的权力应当归属于纳税人全体，在代议制民主和现代法治语境下，也就是财税立法权应由代表纳税人全体的立法机关来行使。财税领域的每一个制度，都关系千家万户的经济利益，都涉及各种主体的利益诉求，只有法律的形式，才能更充分、有效地保障以人为本的理念。
财税法律制度涉及社会、政治、经济生活的各个方面，其实就是各种主体之间的利益诉求的全面考虑与充分协调。从总体上讲，法本身就是调整利益关系，表达利益要求，平衡利益冲突的规范; 而利益协调的基础和核心，恰恰就是制度的协调。确立一种制度，最有效和最权威的方式，就是立法，在所有的立法中，宪法和法律的制定又最为严谨、权威。因此，实现制度协调并进而实现利益协调的最好方式，就是通过法律确立相应的制度，调整规范相应的社会关系。从财税领域来说，协调多方利益更是其基本特征，财税法律制度的设计，必须为利益协调提供合适的平台，为实现多方利益的充分博弈提供条件，从而将多数人的利益反映到制度和规则的设计中，并且充分考虑和不损害少数人利益。没有利益协调，也就难以实现社会公平、正义的追求，难以实现社会和谐的目标。立法通过确定利益主体的范围、分配各主体的权利义务，确立一系列的原则和制度来协调利益关系。［6］法律作为一种定型的社会规范和准则体系在诸种社会利益调控机制中具有独特的优势，也能更有效地实现财税领域各主体利益之间的全面协调。
法律制度的构建就是要求法律规范设定具有可预期性与稳定性。财税法律制度建构，对可预期性和稳定性的诉求更为明显且迫切。社会经济主体需要稳定而明确的财税法律制度，从而合适地安排经济生产经营活动，实现经济利益的最大化; 公民也依赖于稳定而明确的财税法律制度，从而实现对自己财产权利的另一种方式的保障。财税法律制度对私有财产权保护的价值，就在于防范国家权力的任意行使，维护和保障公民在市民社会生活中的经济自由。充分实现财税法律制度的可预期性和稳定性，最好的形式无疑是法律。因为，财税法律的制定程序更为严谨，规定的内容更为基础，对纳税人财产权利和社会经济主体经济自治的保护也就更为充分和有效。
关键词：财政；财政法；财政法制；基本理论
当前，我国的财政法制建设不仅面临着基础比较薄弱的困境，而且正处于社会主义市场经济体制逐步完善的快速变革过程之中。同时，随着依法治国基本方略的日益深入人心，依法行政、政府依法理财，也必然会逐步成为新世纪的时代潮流和人民群众的强烈愿望。本文的目的，是通过对我国财政法基本问题研究状况的回顾，探讨在新的历史条件下我国财政法制建设应当解决的基本理论问题，为此将首先阐明作者对财政概念的认识，以作为探讨其他财政法制基本问题的前提，然后将依次回顾和分析我国法学界对财政法的内容体系、地位和基本原则等问题的研究状况，以期对我国财政法学研究的深入和财政法制建设有所裨益。
一、财政的概念问题
从词源和语词形式方面来看，据前苏联学者考证，财政一词来源于拉丁语中的fintio一词，13-14世纪时意大利使用这个词表示按期义务缴款； 16世纪时法国把义务缴纳国税称为财政，以后逐步被各国使用，成了国家为完成其职能而动员起来的一切基金的总称。我国有学者指出，中国古代的财政被称为"国计"，意为国家财赋的计算和收支；英文中的财政一词即public finance，是由日本学者采用汉语财与政的词义，将其译为财政，20世纪初传入中国；应当说，财政这个词翻译得很成功，它把财和政结合起来，准确地表现了财政作为政治和经济连接点的基本特征。
在我国财政学界，对财政的本质主要有以下六种不同的界说，即国家分配说、价值分配说、资金运动说、社会共同需要说、公经济说和剩余产品说。近年来公共财政轮在理论界和实务界都逐渐占了上风。从论题的一般框架和论证的需要来看，本文也有必要首先表明作者对财政概念的一般看法，以作为探讨财政法基本问题的出发点。财政概念常常被人们在不同的上下文中使用，因而被赋予多种意义。
首先，财政可以是指一种活动，即政府代表国家或凭借其社会代表身份，基于国家权力参与国民收入分配的行为。作为活动或活动过程来看的财政，强调了国家的特殊主体地位和财政的意志性特点。现代西方财政学中的公共选择理论，其主要特点就是把财政作为政府有意识的甚至经济人性质的选择活动加以研究。活动或行为意义上的财政，是财政法规范的对象。
其次，财政可以是指一种制度，即财政活动据以运行的机构和规则体系；作为制度来看的财政，突出了财政活动的规范性和有序性，构成了财政法的主要内容。
再次，财政还可以是指一种社会关系。作为社会关系来看的财政，既可能是指从过程来看的国家机关之间以及它们与财政行政相对人之间，在财政活动过程中发生的相互制约的或管理性质的社会关系，即财政行政关系；也可能是指从财政分配结果来看的各种主体之间的经济利益分配关系，即财政经济关系；还可能是两者兼而有之。本文认为，无论是哪一种财政关系，都是财政法规范或调整的对象。
最后，在日常使用中，财政关系有时也可能不太严谨地用来指财政法律关系；严格地说来，财政法律关系应当是法律对财政关系调整的结果。
从内涵方面来看，如果把财政作为一种社会关系来考察，那么，在最一般的意义上，可以把财政视为一定社会的代表机构为满足一般社会需要，以社会名义进行收入或财富支配而形成的社会关系；主体一方的社会代表性和目的的公共性，是财政最重要的特征。近年来逐渐占上风的公共财政论，也正是强调了财政的这一本质特点。
人类自诞生以来，虽可能有些象孤岛上的鲁滨逊那样的例外，但就长时期和大范围而言，总是在一定的社会组织体之内进行生产活动。马克思说："在任何社会生产……中，总是能够区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人消费，另一个部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能。"
在人类社会的早期，当出现了剩余产品以后，在其成员或多或少分化了的社会组织体之内，是否存在某种稳定或不稳定的、正规或非正规的代表机构，以及它如何为其全体成员的共同需要来执行这种代表职能，目前只有一些零散的、片断的材料，难以确知其整体图景。
马克思在《哥达纲领批判》中设想，在未来"集体的、以共同占有生产资料为基础的社会"中，对社会成员的劳动产品也要进行六个方面的扣除，尽管他没有也不可能详细地描述由何种机构以何种具体方式来进行这种扣除，并用这种扣除来满足一般的社会需要。
如果说我们对早期原始社会和未来共产主义社会的情形还不甚了了的话，那么，有文字记载以来的历史则可以使我们确信，自从国家诞生以来，国家就一无例外地充当了这种社会代表的角色，承担起了用社会剩余产品中的一部分满足一般社会需要的职能，尽管掌握着国家政权的统治阶级总是会利用这种便利来谋取一己私利，并且总是会将其私利置于社会的一般需要之上。因此，一部王朝和国家兴替的历史，就不能不充满着捐税、俸禄和军费一类的字眼；在中国历史上，财政的崩溃更是一个个封建王朝灭亡的重要原因之一。的确，如果一个王朝的财政不能最低限度地满足一般社会需要，那这个王朝本身也就必然会被社会所抛弃。反之，能被大多数社会成员在较长时期内接受或容忍的稳固平衡的财政，则是国家长治久安的一项必要条件。为此，作为本文以后分析的起点，在此可以给财政作一个更为严格、因此可能也更少争议的定义：财政是国家政权机关基于国家权力并以社会名义所进行的收入、支出和国有资产及资源的管理活动；从法律调整的角度来看，财政也可以是指国家政权机关以社会名义进行此类活动时所发生的各种社会关系。至于在早期原始社会和未来共产主义社会中，社会代表机构为其全体成员利益进行的剩余产品分配是否属于财政的问题，本文限于论题存而不论。
在自然经济占主导地位的时代，国家政权机关所进行的收入和支出活动，主要采用劳役和实物形式。但在商品经济条件下，货币作为一般等价物的魔力，自然而然地使国家逐步但却坚定地最终选择了货币形式。或许正是由于这一原因，前苏联和我国的一些财政学文献甚至认为，财政是和商品经济相联系的范畴。这种观点夸大了收支形式的意义，忽视了一切阶级社会中国家收支行为的共同特征，因而也难以被财政学界广为接受。从客观现实情况来看，即使在我国农村税费改革之前，地方基层政府要求农民出义务工，本质上也属于一种政府对劳动力资源的支配，与古代的劳役至少在形式上并无多少差别。
在财政的物质形式随着经济生活的变化而发展的同时，财政活动的主体、即国家政权机关的形态也在逐步演化。然而，无论其采用国王、皇帝、君主立宪还是总统制或内阁制的民主共和政府形态，任何国家政权机关都不能不为其自身、并同时为社会进行某种形式的收入和支出活动。国家政权机关的形式越是精巧，它进行收支活动所形成的社会关系及财政关系就越是复杂，从而用法律手段来规范这些关系就显得更为必要。同时，不仅国家政权机关内部的不同部门之间在财政分配上存在着利益冲突，国家政权机关自身的利益和社会的整体利益之间，也是既有交叉、重合的部分，又各有其自身的独立性，因而也有相互冲突和矛盾之处。正是国家政权机关的内部及其与社会整体利益之间的这种对立统一的矛盾运动，从根本上决定了对财政关系进行法律调整的必要性。于是，在人类法律文化发展的历史长河中，调整财政关系的法律规范也就逐步形成了一条明晰的支流。在中国，远在夏商周三代，就有组织财政收入的"贡、助、彻"制度，在财政支出方面则形成了"量入以为出"的思想，后世各朝代更有日益完备的财政收支制度。在西方，早在古罗马王政时代，也已产生了由军伍大会（comitia centuriata）选任税务官和决定纳税事项的制度。近代资产阶级革命之后，又确立了财政民主、预算平衡等一系列法律原则。在前苏联的法律体系之中，财政法更取得了独立法律部门的地位。
总之，财政是与国家政权机关相联系的概念，以其社会公共性为重要特征，这就要求财政法必须把对国家政权机关自身收支行为的规范放在重要地位。
二、关于财政法的内容和体系问题
对财政法的内容和体系问题，前苏联学者们就曾发生过争论。一般认为，财政体系从经济属性上可分为两大部分，一部分是集中性的国家财政，另一部分是非集中性的部门财务（相当于我国目前的国有企事业单位财务）。一部分前苏联学者认为，这两部分都属于国家财政；另一些学者则认为，只有国家机构进行的集中性财务，才属于国家财政的范畴。由此出发，他们对财政法的内容范围和体系认识也发生了分歧。例如，前苏联财政法教科书作者-./.古尔维奇就认为，"国家预算、税收、信贷、保险以及国营企业和组织的财务等结合起来构成统一的苏维埃社会主义财政体系，苏维埃国家利用这种财政体系进行财政活动。"相应地，财政法的体系也就包括国家的财政活动（即国家的财政体制和财政职权划分）、预算法、税法、国家信贷、国营保险、国家支出、信贷和结算、货币流通、以及财政监督等。
在我国，八十年代的文献与当时刚刚开始受到改革触动的计划财政体制相适应，倾向于采用较广义的财政法概念。例如，西南政法学院经济法教研室1983年4月编印的《〈财政法概论〉教学大纲》，内容体系上主要由财政管理体制，预算法、税法、国营企业财务、预算外资金管理和财政监督法构成；中国人民大学法律系经济法教研室1987年8月编印的校内用书《财政金融法教学大纲》（试用本上下册），其中上册财政法原理部分也采用了广义的财政法概念，其体系由财政法的基本原则、财政权制度（与财政管理体制内容部分相同---引者注）、预算法、税法、财政支出制度、基建投资法、财政监督制度和财务管理权（单位财务管理---引者注）等部分构成。发行数量较大的罗玉珍教授主编的《财政法教程》，在内容体系上与上述两本大纲基本相同。然而，与前苏联的大财政法观点不同的是，保险、信贷、结算和货币流通等，从未被我国学者视为财政法的内容。这主要是因为我国当时的公有化程度和经济集中控制程度不如前苏联高，财政在我国经济体系中的地位也不象前苏联那样突出和高高在上。与前苏联一度把银行、保险等行业的业务都视为财政的工具或分支不同，我国的银行和保险业从建国时起对财政就有更多的独立性。
进入九十年代以来，主要由于经济体制改革的深入和经济法学之中会计法、审计法与基建投资法等的独立化，财政法学文献转而开始采用较狭义的财政法概念，而且主要由于法律法规和规范数量的增加，税法有日显重要、并逐步分化、甚至单独成为一门学科的趋势。例如，刘剑文教授主编的"九五"规划高校法学教材《财政税收法》一书，一方面在书名上突出了税收的重要性，另一方面其内容体系只包括了财政管理体制、预算、国债、税收和税收争讼几个部分。潘静成、刘文华教授主编的《经济法》则主张，"我国财政法的基本内容一般包括财政法总则、国家预算法、国有资产管理法、税收法和财政监督法等。"同时，在章节体系的安排上，该书也把税法作为与财政法并列的一章。杨紫煊教授主编的《经济法》从财政收入和支出的角度入手，认为广义的财政法的体系由预算法、税法、国债法、政府采购法和转移支付法等构成，狭义的财政法体系则不包括税法，作者称"这是从税法的诸多特殊性，以及税法在保障财政收入和宏观调控等方面的重要地位考虑的"。相应地，该书在章节体系的安排方面也将税法作为与财政法并列的一章。杨萍、靳万军、窦清红所著《财政法新论》一书，虽然认为财政法的体系除公认的几个部分之外，还包括财务管理法、国有资产管理法、会计法及财政监督法等，但该书的内容体系实际上只包括了财政管理体制、预算法、税法、公债法、财政收支平衡法和财政监督管理法。蔺翠牌教授主编的《中国财政法学研究》一书，在体例和内容体系上则仍然坚持广义财政法概念的思路，包括了财政体制、预算法、预算外资金管理法、国有资产管理法、税法、国有企业和行政事业单位财务管理法、会计法、基建投资法和公债管理法等。
综上所述，从总体上来看，自二十世纪九十年代以来，狭义的财政法观念似乎占了主导地位。与此相适应的是，税法、国有资产管理法、社会保障法、国有企业财务等等，已逐步成为相对独立的研究领域，出版了不少有影响的专著或教材，表明了这些领域日益增加的重要性和相对独立的趋势。
最后有必要提一下所谓涉外财政、国际财政或国际税收问题。在社会主义的苏联东欧阵营的全盛时期，主要由于经互会国家的政府之间经济联系比较密切，前苏联财政法学界提出了国际财政关系的概念，并认为有必要建立"国际财政法科学"。我国新近的一些有影响的财政学著作，对开放经济下的财政问题或国际财政问题，如国际税收、关税、外债等问题，一般也列出专章进行论述。但目前在法学界，涉外税收一般由国际经济法学科研究，财政法学文献对此似尚未涉及。笔者倾向于认为，广义的财政法观念，经过适当的限定，可能更适合于我国财政关系的统一法律调整。
从本质上来看，财政管理体制、预决算、税收、国有资产管理、支出管理（政府采购、转移支付、政府投资、临时性支出等）、国家信用（国家公债、政府借、贷款）、预算外资金管理、社会保障、财政监督、国家对国有企业财务的管理和监督，以及财政诉讼等，都属于国家收支活动的范畴或领域，或与国家收支活动密切相关，因而都应当属于财政法规范的对象，对这些领域应当适用统一的财政法基本原则。当然这并不排除某一个别领域有其自身的特殊原则，或者成为一个相对独立的研究领域。至于所谓国际财政或涉外财政，在当前其主要内容属于税法的范畴，尚不足已构成财政关系中一个独立的领域，故可在税法中进行研究，无须将其作为一项独立的财政法律制度。
三、关于财政法在法律体系中的地位问题
自国家和财政产生以来，也就同时产生了以法律手段调整财政关系的主、客观需要。然而，在中国和外国的古代法上，虽有大量的调整财政关系的法律规范，但主要由于当时的财政所依附的国家的专制性质，以及法律体系自身演化的历史局限性，诸法合体的古代法上不可能有财政法的独立地位。
近代的资产阶级革命掀开了财政关系变革的新篇章。资产阶级革命的结果，是新型的资本主义式的财政关系的确立。然而，在近代主要资本主义国家中，确立这种新型财政关系的法律规范主要是集中在宪法和行政法之中。
俄国十月社会主义革命胜利之后，前苏联的一些法学工作者们首次提出苏维埃财政法是苏联社会主义法律体系中的独立法律部门。按照前苏联一些学者的看法，"资产阶级国家的财政法关系主要是税法关系……资产阶级学者们认为税法关系是一种行政法关系或国家法关系"。而在前苏联，按照学者们当时的看法，一方面财政关系就其阶级性质而言不再具有剥削性，另一方面，更为重要的是，在资本主义国家中，经济单位、银行和保险机关都由私人掌握，因而不受国家的直接调整；而在前苏联国有制条件下，上述这些单位间的经济往来具有了国家财务活动的性质，这就需要有一个独立的、或相对独立的法律部门来规范。在前苏联，"财政法虽然也是以一般的宪法规范作为基础，但是它所调整的只是苏维埃国家多方面活动的一个方面，即财政活动。""苏联财政部系统中所包括的各种财政信贷机关间的关系，如果不直接与这些机关执行其职能---动员和分配货币资金，拨款，贷款，监督各单位遵守专款专用和节约国家资金的制度---相联系，则建立在国家管理的一般原则上，受行政法的调整……如果财政信贷机关作为一种进行财政活动的机关，作为一种受国家委托征集货币资金，对有关权力机关所批准的发展国民经济、教育和保健事业等措施进行拨款和贷款的机关，那么它们的活动以及因其活动而发生的各种关系，都由财政法调整。"至于财政法与民法的区别，一般主要是强调民事关系主体的非国家性质，民事关系内容的对等性，民事关系发生的平等性。
值得注意的是，即使在前苏联，对财政法的地位问题也存在着认识分歧。除了占主导地位的独立部门法观点之外，还有认为财政法是"相对独立的部门法"、"行政法的一部分"或者"综合部门法"的观点。争论的焦点，主要集中于财政法与行政法的关系、法律体系的结构中是否包括综合部门法等问题上。从发展过程来看，苏联在列宁领导下制定的第一部宪法的第五章就是预算法，从那时起就开始了社会主义国家预算法的研究；1926年，库特利亚列夫斯基教授的《财政法》一书问世，"走出了第一步"；1928年佐格拉科夫教授的《行政财政法》一书出版，认为财政法是行政法的一部分；经1938－1940年的大讨论，苏联科学院法学研究所公布了《苏联社会主义法制体系研究提纲》，指出应按所调整的社会关系的性质划分不同法律部门，财政法作为一个独立部门法的地位得以确立，并为高等学校决定了教学提纲和教科书。
我国建国之后到1957年，由于马克思主义法学处于初创时期，受前苏联法学界影响较大；同时由于建国时间短，社会主义改造刚刚完成，所以这一时期我国自己的法理学和财政法学未能得到充分发展，因而我国法律体系的结构以及财政法在法律体系中的地位问题，尚未得到认真的讨论。1979年改革开放以后，在我国学者自行编撰的第一部《中国大百科全书》法学卷之中，专列了比较详尽的"财政法"词条，并且在体例编排上独立于行政法和经济法，反映了当时我国法学界占主导地位的观点，依然还受着前苏联法学界的影响。然而，随着经济法学的发展和日益成熟，自20世纪80年代中期以来，在几乎所有的经济法学教科书中，财政法都被列为专门的一章；教育部主持制定的《全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求》之中，也把财政法列为经济法学的教学内容。可见，把财政法作为我国经济法学体系中的重要组成部分，是我国法学界目前的主流观点。与此同时，也有一部分文献认为，财政法是独立的法律部门，因为"经济法调整生产全过程中、即生产、分配、交换、消费四个环节上各经济主体之间发生的经济关系，而财政法则调整局限于分配和再分配这个媒介于生产和交换之间的环节上的各财政主体所发生的财政关系，即以国家为主体参予的分配关系。因此，可以说，财政法所调整的是带有行政色彩的或具有行政性质的特殊经济关系，所以财政法又有别于行政法……财政法和经济法的区别还在于……财政法当然也不存在调整横向经济关系的任务。"直到前不久，仍有学者认为，财政法有独立的调整对象、特定的调整方法和较完整的法律体系，是一个"介于经济法与行政法之间，并主要运用行政的方法来调整财政经济关系和财政行政关系的独立的法律部门"。但这些学者同时又认为，"经济法是财政法的基础，经济法有关的基本理论和基本制度均可适用于财政法"，没有试图使财政法与经济法比较彻底地"脱钩"。还有些文献认为，财政法是居于第三层次的独立部门法，内容包括财政体制、预算、税收、财政支出、基建投资、财务管理（单位财会）。
在我国目前的条件下，主流派观点的主张似乎更适合中国的实际。财政法之依附于经济法，犹如婚姻家庭法之依附于民商法一样，乃是现实条件下的客观使然。尽管财政关系有其自身的特殊性，但我们不可能将调整每一种特殊社会关系的法律规范都作为一个独立的法律部门；同时，财政关系毕竟仍然属于社会性经济关系的大范畴，因此，将财政法作为经济法体系中一个相对独立的亚部门，不仅不存在根本性的体系冲突，反而可能更有利于其发展和与其他经济法律制度的协调。此外，这样做也并不妨碍学者们将财政法作为一个相对独立的研究领域。九届人大四次会议批准的委员长所做的《全国人大常委会工作报告》中也指出，"关于法律部门，法学界有不同的划分方法，常委会根据立法工作的实际需要，初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法"，并把"完善财政税收方面的法律"作为完备经济法方面的一项任务。由此可见，目前主流派的观点基本上得到了官方的采纳。
四、关于财政法的基本原则
明确提出并阐述我国财政法基本原则问题的文献之中，较早且影响较大的，有罗玉珍教授1985年主编的《财政法教程》。该书第一章第四节认为，我国财政法的基本原则有五项，即保持财政收支平衡的原则、开源节流的原则、区别对待，合理负担的原则、统筹兼顾，全面安排的原则和统一领导，分级管理的原则；同一节还对这些原则的内容作了扼要阐述。中国人民大学原法律系经济法教研室1987年编印的《财政金融法教学大纲》上册财政法部分，除以上五项原则之外，又加上了社会主义财产神圣不可侵犯和正确处理三者利益关系两项原则，反映了当时的时代特征。
进入九十年代以来，随着经济体制尤其是财政体制的改革，学者们对财政法及其基本原则问题的研究也不断深化。蔺翠牌教授主编、中国财政经济出版社1993年4月出版的《中国财政法学研究》，是这方面的一部力作。该书第六章以整个一章的篇幅，首先说明财政法原则的概念、涵义、分类、特征和确立依据，然后将财政法原则分为基本原则和特有原则两大类，作了比较详细的论述。该书作者认为，财政法的基本原则是指"贯穿于一切财政法规之中，在调整财政关系中具有普遍的规律性，始终起指导作用"的原则；这类原则包括民主理财、维护社会主义制度、统一领导分级管理、正确处理物质利益关系、坚持财政收支平衡略有节余、依法治财等五项；而财政法的特有原则则是指"贯穿于部分财政法律之中，在调整某些方面的财政关系具有普遍的规律性，在某些领域起着指导作用"的原则，主要有普遍缴纳与公平负担、合理分配财政资金与优化财政资金使用效益、取之于民用之于民等三项原则。该书第一次在财政法学著作中以整个一章的篇幅比较详尽的论述财政法原则问题，突出了财政法原则的重要地位，使这一问题在此后的财政法学文献中成为必不可少的重要内容；它还首次明确提出了民主理财、依法治财的基本原则，代表了我国财政体制改革的发展方向，即使在今天，这些见解也依然具有十分重要的意义；它并且首次明确区分了财政法基本原则和只适用于某些财政关系领域的特有原则，表明了对财政法原则问题认识的深入和创新。当然，在今天看来，该书的一些提法还不能令人满意或者值得商榷；同时，对不少问题，该书只是有所触及，未能深入探讨。尽管如此，此书对财政法原则问题的研究在当时仍称得上达到了领先水平。
需要提及的是，在财政法研究领域，一些学者对税法原则进行了专门探讨。谢怀!教授的论文"西方国家税法中的几个基本原则"，是我国较早介绍资本主义国家税法原则的文献，发表后曾被广泛引用。刘隆亨教授的《中国税法概论》，严振生教授的《税法新论》，张守文教授所著《税法原理》，徐孟洲教授主编《税法》，以及杨萍、靳万军、窦清红所著《财政法新论》中的税法部分等文献，都对税法的原则问题作了探讨。税收在财政收入中的重要地位，决定了税法在财政法中的重要地位，但另一方面，税法的基本原则，毕竟只能适用于以税收形式组织财政收入这个领域，既不可能充分考虑对财政支出加以规范的要求，也不能解决对政府以其他形式组织财政收入进行规范的问题，因此不能把税法的原则等同于财政法的原则。
从总体上看，我国财政法基本原则问题的研究，主要有以下几个特点：
第一，产生时间晚。建国之后，由于长时期法律虚无主义的影响，财政法学的研究起步较晚。相应地，对财政法基本原则的研究，直到* 世纪& 年代才见于法学文献。
第二，历史印痕较深。* 世纪& 年代以来，随着改革的不断深化，我国的财政制度也经历了多次变化，而每一次变化的重点，在当时研究财政法基本原则的文献中都得到了反映或强调；这种状况虽反映了我国财政法学研究随着经济体制改革的深化不断地逐步深入，但无异也影响了基本的财政法律观念的稳定和确立，甚至可能在某种程度上助长那种认为财政是一个可以由政府"任性"的领域的错误观念。
第三，对财政法基本原则的研究，几乎只见于教科书，迄今尚无专题研究文献，反映了学术界对这一问题还没有投入应有的关注和精力。
第四，对财政法基本原则的研究，比较注意党或政府的政策文件，也比较注意从经济学和财政学的成果中吸取养分，但从总体上看，对财政法基本原则的一般规范性及其与具体财政法律制度的有机联系，还缺乏深入具体的研究，这就在很大程度上限制了研究成果的意义和指导作用。
第五，对财政法基本原则的内容，各种文献认识和表述都有较大差异，法学界的认识还远没有统一。上述情况表明，在完备我国财政法制的过程中，仍需对财政法的基本原则进行深入地研究。
五、关于外国财政法学文献的译介问题
我国的财政法学研究，是从引进、翻译和介绍前苏联和东欧国家的财政法起步的。从现有资料来看，【苏】M、A古尔维奇著、刘家辉翻译、中国人民大学出版社1956年出版的《苏维埃财政法》，是出版较早、较有影响的一部译著。该书根据苏联国立法律出版社1954年版本译出，中文27、3万字，虽是一本大学教科书，因而对研究者难免有深度不够的遗憾，但却又有能较全面反映苏联当时财政法学研究定型成果的好处，故在五十年代的中国，当为研究社会主义国家财政法和建立中国财政法学体系难得的参考资料。该书在正文第!页就写道："国家权力机关和包括财政机关及信贷机关在内的国家管理机关……所进行的旨在使国家能掌握货币资金的活动，就是苏维埃国家的财政活动。"这一财政活动的定义在今天看来虽已显得过时，但的确反应了苏联当时计划经济财政的特点和一般范围。该书没有采用财政法基本原则的提法，而是使用了"财政活动的原则"这一概念。作者认为，"苏维埃国家进行财政活动所依据的原则是：民主集中制、苏维埃民主、列宁斯大林民族政策、计划性、社会主义法制。"能在20世纪50年代倡导社会主义国家财政法律制度的民主原则和法制原则，并照顾到苏联作为多民族的联邦制国家的特点，是十分难能可贵的。这些原则所体现的内在精神至今仍有其意义，尽管其时代内容将不得不随社会的变迁而改变。
在改革开放之后，李建英编译的《苏联财政法》一书是值得一提的外国财政法文献。该书系根据前苏联1978’年和1982年两本作者不同的大学教科书编译的，由中国财政经济出版社1985年出版，全书共18万余字，介绍了前苏联在财政法学研究方面的各种不同意见。除了前苏联的财政法学之外，对其他国家的财政法，我们多是只鳞片爪地在经济法学文献中十分简略地一带而过，少有系统详实的译介。这里应当提及的文献主要有两本。一是辽宁大学日本研究所编著的《日本经济法》（地质出版社1982年9月版）一书中，对日本财政法有较多的介绍；尤其是书中关于日本战后财政重建的内容比较详实。另一本是由郭庆云翻译、法律出版社1982年出版的《罗马尼亚经济和社会发展计划法、罗马尼亚财政法》。这两个法是由原罗马尼亚大国民议会1972年通过，1979年7月6日修改和补充的。其中的《财政法》共有十一章，两个附件，调整几乎所有的资金运动，是典型的计划财政模式的规则化和法律化。
近年来，随着财政改革深化的需要，财政部组织了对国外财政情况的系统考察，并将考察报告结集出版。如经济科学出版社1997年9月出版、由财政部国际合作司编写的《国外财政考察与借鉴96年集》，介绍了几十个国家或地区的财政情况；由财政部财政制度国际比较课题组编著的《外国财政制度丛书》，已由中国财政经济出版社1998年9月和1999年11月分两批出版了12本，分别介绍了美、德、日、法、英、荷兰、加拿大、俄罗斯、埃及、印度、新加坡、匈牙利等十二个国家的财政制度。但可能由于目的和篇幅的限制，这些著述主要偏重于财政工作实务和财政学角度的介绍，对各国财政立法涉猎不多，对其财政法学研究情况则基本上没有涉及。例如，该丛书中的《俄罗斯联邦财政制度》分册，虽提及俄预算体系形成的原则包括统一性原则、完整性原则、公开性原则、正式性原则和独立性原则，但并未提及俄联邦现时财政法的地位及其基本原则等问题。
在西方国家财政法学文献的译介方面，尽管西方发达国家现代以来在财政法学的研究方面未见有重大进展，但他们在财政学领域的一些研究成果，为财政法律制度的构建提供了新的理论依据，其中最重要的成果是由布坎南（James M Buchanan）和塔洛克（Gorden Tullock）所创立的公共选择理论。布坎南主要因这项理论获1986年诺贝尔经济学奖。布坎南在其《民主财政论---财政制度和个人选择》一书中指出，传统财政理论的不足在于忽视个体公民的选择对财政决策的影响，"如果假定政治制度是切实民主的，那就必须假定个人以各种方式参与做出财政选择。当然，他们可能是相当间接地、有时几乎是没有意识地参与做出财政选择，但他们的行为却是进行科学探讨的适当题目。在这方面，我们的知识中的可畏的不足是显而易见的。我们需要更多地了解个人在集体决策过程中的行为。我们也需要更多地了解把个人的偏好传递并转化为集体结果的制度的运行情况。"为此，公共选择理论将经济学中的经济人假定、成本收益分析等概念和方法，应用到政治和财政决策领域，指出政治家和选民一样，作为理性和自利的人，在政治选择和决策时，也是效用最大化的追求者，因此，财政制度的设计，对公民个人和政治家们的财政选择影响重大。布坎南和塔洛克早期的合著《同意的计算---立宪民主的逻辑基础》一书，对两院制、简单多数表决和合格多数表决等政治决策制度，进行了深入的经济学分析，奠定了公共选择理论的坚实基础。公共选择理论虽然主要关注个人偏好转化为社会决策的现有机制是否有效和有效率，迄今并未将重点放在财政法律制度的构建上，但却为此提供了一个全新的视角。
除了公共选择理论之外，西方财政学方面的其他一些理论进展，如关于财政收支的效率分析、关于政府开支膨胀的原因等，我国的财政学界有不少译介；我国宪法学和行政法学文献中，也零星地涉及外国财政法律制度。
总的来看，一方面由于法学界投入财政法的研究力量较少，加之我国财政自身的特点和中外体制框架的差异，使得我国财政法学的研究难以更多更好地借鉴外国的经验和教训，有必要在今后对此进行专门的研讨。
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论文关键词 宗教 财产权 法律保护
现代社会，宗教团体涉足的经营活动主要包括商业、服务业、饮食加工、运输、房地产、旅游业等。在这种趋势下，宗教财产权问题，也逐渐成为特别重要而且敏感的社会问题。积极运用法律手段对宗教财产权问题加以保护和规制，是政府依法管理宗教事务的需要。
一、宗教财产权的界定及特征分析
（一）宗教财产权的界定
所谓宗教财产，依据目前相关法律、法规的界定，是指由宗教团体或者宗教活动场所依法使用的土地，依法所有或者管理、使用的房屋、构筑物、各类设施、用品、工艺品、文物、宗教收入、各类捐赠以及从事经营服务活动的合法收益和其他合法拥有的财产。
宗教财产权即是与宗教有或直接或间接、或外在或内在的财产权，严格说来并不是一个法律概念。之所以采用“宗教财产权”的提法，是基于宗教的特殊属性，把此权利从财产权利这一广义权利群中划分出来。本文中所探讨的宗教财产权，主要是由宗教组织体享有和行使的民事财产权利的集合。
（二）宗教财产权的特征
宗教财产权首先是一类民事财产权利的集合，它不仅包括宗教团体对土地、建筑物等的所有权、使用权，还包括其对宗教活动收入、宗教团体的生产收入和其他收入的收益权等财产权利。
宗教财产权是主要由宗教组织体享有和行使的民事财产权利的集合。宗教组织体对其所属的土地、房屋、神像、牲畜、货币等资源享有所有权或者使用权，是宗教财产权行使的静态表征；而宗教组织体进行宗教活动获取一定收入，或者与宗教活动相关的生产经营活动获取的相应收入，则是宗教财产权行使的动态体现。
宗教财产权与宗教有着直接或间接、外在或内在的联系。正因为存在着这些联系，宗教财产权才有了自己的边界，与其他财产权区分开来。研究宗教财产权问题，除了要从其财产权的一般属性入手探讨其财产性，更要从其与宗教联系的特殊性出发，研究其宗教性。
二、新中国成立后我国宗教财产权的政策评析
新中国成立以后，党和政府十分重视保护公民的宗教信仰自由权利。而切实保护宗教财产权，正是保护公民宗教信仰自由权利的体现和保障。建国以来对宗教财产权的保护，主要以政策性或者行政性保护为主。
（一）党和政府对宗教团体不动产财产权和合法收入的政策性保护
中共中央办公厅（1985）59号文件指出：“对于落实佛道教房产政策的具体意见是：（1）凡经各级政府批准作为宗教活动场所恢复、开放的寺观，以及现有僧道人员居住并有宗教活动的寺观，应将它及其所附属的房屋交给佛道教组织和僧道人员管理使用。（2）虽不属前述寺观管理使用的房产，但建国以后经人民政府正式承认，”文化大革命前“由佛道教组织和僧道人员经营，或由政府房管部门经租的，以及近年来已经正式交由佛道教组织和僧道人员管理使用的，一律不再变动”。充分体现了党和政府对宗教团体不动产财产权的保护是以行政性和政策性保护为主。
国务院（1981）178号文件规定：“寺观的宗教收入、生产收入和其他收入，均归寺观集体所有，主要用于解决僧道人员生活、寺观维修和寺观日常开支，任何单位不得抽调寺院资金”；国务院宗教事务局文件规定：“教团体的房租收入和其他收入，应全部由宗教团体自己经管。宗教工作部门要帮助各宗教团体建立和健全财务制度，但不得包办代替、任意干涉，更不得以任何理由挪用。现尚无宗教团体的地方（县、市），其财产收入可由当地教徒代表和宗教职业人员组成的管理小组管理；如果没有建立这类小组，可暂由省、市的宗教团体代管”。
（二）对我国宗教财产权的政策评析
从上述文件内容我们可以看出，建国以来对宗教财产权的保护，主要以政策性或者行政性保护为主。其特征是：规定宗教财产权事项的规范大多是一些具体实用的规范，操作性比较强但缺乏理论的高度和深度，对宗教财产权保护的理论基础主要是党的基本宗教政策，而不是以财产权利概念、宗教本质概念为依托的相关法理。这样的保护方式，表现为保护宗教财产权的规范散见于党和行政机关文件中。由于当前宗教组织体的运作与发展模式发生了相当深刻的变化，如果仍然简单运用政策性或者行政性保护方式处理宗教财产权问题，不仅处理不好，还可能引起新的纠纷，甚至有党政越权的嫌疑。
三、我国民事法律中关于宗教财产权规定的梳理
（一）我国的法律、行政法规、地方性法规和部门规章对宗教财产权的保护
我国政府一向重视宗教财产的法律保护。在法律、行政法规、地方性法规、政府规章等不同层次的法律条文中，都不乏与宗教财产保护相关的条款。就全国性的法律、行政法规和部门规章而言，包含有宗教财产条款的有《民法通则》、《宗教事务条例》、《关于汉族地区佛道教寺观管理试行办法》等规范性法律文件；就地方性法规和政府规章而言，包含宗教财产条款的有《北京市宗教事务条例》、《上海市宗教事务条例》、《山东省宗教活动场所管理办法》等规范性法律文件。
（二）对我国民事法律中关于宗教财产权规定的梳理与评析
《中华人民共和国民法通则》第77条规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”《国务院关于宗教活动场所管理条例》第8条也规定：“宗教活动场所的财产和收入由该场所的管理者组织管理和使用，其他任何单位和个人不得占有或者无偿调用”。各省市也均纷纷出台宗教事务条例，对宗教财产作专章规定。
通过对这些具体条文内容的梳理，我们会发现：我国现行民事法律规范对宗教财产权的规定主要有以下几个特征：首先，我国现行民事法律规范对宗教财产权的规定是一个以《民法通则》对宗教财产权的一般规定为核心，另有一系列具体的宗教方面的民事规范性文件来规制我国宗教财产权的有机的民事法律规范体系；其次，我国现行民事法律规范并未采用“宗教财产权”的概念，并未把对宗教财产权的保护顺理成章地纳入民事法律中物权法保护范围之内，而是多使用其客体即“宗教财产”的语词；再次，对宗教财产权的具体规定一般集中在宗教团体、宗教活动场所依法使用的土地，以及依法所有或者管理的山林、特别是在房产上。
四、我国宗教财产权保护的不足与缺陷
（一）关于宗教财产的权利主体界定问题
落实宗教财产的法律保护，应当界定清楚宗教财产权的主体，但现有的宗教立法对宗教财产的权利主体规定得尚不够完整和全面。例如，我国《民法通则》第77条规定，社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。根据该条规定，无疑宗教团体是宗教财产的权利主体。不过其他主体能否成为宗教财产权利主体？对此《民法通则》没有规定。事实上，《宗教事务条例》和许多地方性法规中部明确规定，宗教财产权的主体不仅仅限于宗教团体，还包括宗教活动场所，而《民法通则》却没有规定宗教活动场所的民事主体地位。现实中还出现了宗教慈善基金会等新的组织形式，也掌管着大量的宗教财产。然而，现有的法律、法规尚未明确承认这些新的组织形式作为宗教财产权利主体的地位。为了避免引发宗教财产纠纷，宗教立法应对这些新的组织形式的法律地位做出明确规定。
（二）关于宗教财产的管理和使用权限问题
从法律属性上来看，宗教团体和宗教活动场所属于非营利组织，其所掌控的宗教财产应当用于与其宗旨相符合的活动和社会公益事业。然而，现实中却发现许多宗教团体和宗教活动场所过多涉入投资经营性活动，这不仅违反了相关法律规定，也违背了大多数财产捐献者的意愿。实践中由于部分宗教行政管理部门对于宗教财产监管不力，导致个别宗教教职人员侵占以及滥用宗教财产的现象时有发生。这不仅亵渎了宗教教义、败坏了社会风气，也损害了宗教组织的信用并侵犯了广大信教群众的利益。
五、加强宗教财产权保护的具体建议
从上述分析可以看出，目前宗教财产法律保护中存在的问题，既有立法本身不完善的问题，也有法律实施缺乏实效的问题。针对这些问题，应采取以下几个方面的措施：
（一）加强宗教财产立法，完善宗教组织财产制度
完善相关法律，健全与宗教财产保护制度相关的法律体系是非常必要的。建议尽快制定一部《宗教财产保护法》避免政府部门或机关随意地自己关于宗教组织财产的各种行政命令，真正使宗教财产安全得到保证。考虑到宗教组织的特殊性，以及其所拥有的财产的特殊性，需要特别指出的是必须明确界定产权，并且使各项产权的使用结果具备可预测性，同时可以考虑在此财产法中增加限制条款以限制各级政府及相关部门的某些不公正行为。进一步健全和完善己有的法律体系，最终为宗教财产权提供全方位的保护，这才是保护宗教财产有效的方法。
（二）借鉴现代财产制度的理论与实践，消除传统宗教财产保护制度的缺陷
继承传统体制优势的同时，借鉴现代财产制度理论与实践，建立现代宗教财产保护制度具有重要意义。在财产制度问题上，各宗教组织应该尽快克服传统体制的缺陷，对内厘清产权方面的各种关系。对外积极参与到社会其他组织群体中，多方学习借鉴，建立现代财产制度。同时，各宗教协会也可以在调查研究的基础上，形成一些具有指导性和规范性的意见，规范和指导所属的宗教组织对其财产的管理。不同的宗教组织可以根据自身的情况建立不同的财产管理方式。
关键词：财政透明度规则；税收法定；公共财产权；财政公开；财政问责
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）03-0024-05
财政透明度属20世纪90年代兴起的一个研究领域。由于财政透明度与政治民主、财政民主密切相关，因而国内外的研究大都将财政透明度规则视为现代政府治理的一个重要突破口。相比而言，国内学界对财政透明度规则的研究缺乏深入挖掘和探讨，且研究者大多基于经济学和管理学视角，鲜见从法学层面进行研究。财政透明度规则必须成为一个法律原则才可能通过制度的力量实现其理念，甚至必须成为宪法性规则才能成为国家治理的利器。
一、 财政透明度规则的理论基础
（一）人民论
基于人民的委托，政府行使公共嗔Γ但极有可能滥用权力。社会契约解决的根本问题是采取一种新的方式，使其能够保障每个人的自由和财富，且本质上使得每个人只是服从自己。理论认为，人之所以滥用权力是由于信息不对称。为解决公民与政府之间的信息不对称，财政透明度规则被认为是十分有效的理论。传统观点认为财政是政治的核心范畴且属于国家机密，但这一观点随着社会的发展受到挑战。欧洲的民主财政理论与社会契约理论有着十分密切的关联：“政府提供公共产品 ，而社会公众为此支付报偿、负担税收即公共财政、民主财政的内在逻辑。从这一角度来说，财政民主基于社会契约论。”[1]基于上述理论，公民有权力参与和监督政府的财政，而其前提是财政公开透明。“基于各种原因，包括政府债务增加和合法性等问题，各国政府均试图通过提高公共预算透明度来增加民众对政府政策的支持率。”[2]近年来，包括欧盟、联合国等均倡议提高政府财政信息透明度，这些倡议有一个共同的目标――政府应对民众负责，避免不断滥发债务或随意开支，以致政府入不敷出。这正是基于政府与人民之间的契约――政府是为委托人人民的福利服务的，而不能谋取自身利益让人民为此买单――决定的。
卢梭忠实信奉直接民主， 对代议制持强烈批评态度。他认为，本质上由公意构成， 而意志是绝不可以代表的；“它只能是一个意志， 或者是另一意志， 而绝不能有什么中间的东西。”[3]（p.35）古希腊罗马的人民因为城邦很小可以直接行使其权利，而现代民族国家使得人民只能通过代议制组织政府，人民通过财政透明度规则体现其权利成为较现实可行的规则。
（二）税收法定原则
税收法定主义萌芽于 1215 年的英国大。“《大》中第 12 条明确规定‘朕除下列三项税金外，不得征收代役税或贡金，惟全国公意所许可者，不在此限’。”[4]1242年，因国王不公开其开支状况，议会拒绝了国王开征新税的请求，这一历史事实恰好印证了税收法定原则与财政透明度原则的密切联系。
税收的开征以财政透明为前提。人民有权知道税收开征的目的和税收的支出情况。尽管这里的“人民”一开始表现为封建贵族和市民，但随着现代人权观念的发展，已经演变为每位社会公民。“法国《人权宣言》第 14 条规定：‘全体公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期’。”[5]（pp.881-882）公民要知道赋税的用途，前提是财政税收的公开透明，其中财政透明是核心。
（三）公共财产权理论
传统意义上财产权是一个私法概念。“公法之债”理论的提出，打破了传统观念中私法与公法之间的界限[6]（pp.53-70）。由于传统观念中税法是典型的公法，因而财政税收法是与财产权毫不相关的法律规则。但财政税收理论和财产权理论都在不断发展中，理论的发展与实践的变化是内在一致的。在公法之债理论中，“税”不再被认为是国家权力对公民的单方强制行为，而是一种债权债务关系。“应该以法实践论为标准来考察税法学原理，所以租税法律关系应属于公法上的债权债务关系”[7]（pp.161-163）。
有学者主张重新构建财产权理论，提出了“公共财产权”理论，认为公共财产权指政府基于其公共性特质取得、用益和处分财产的权力[8]。基于现代财产权概念的发展和公共财产权的提出，将财政税收视为政府的公共财产权具有正当性。财政税收是“公共财产”，最大的特征在于“公共性”，其取得、使用等过程都应以公开透明的方式向公众展示。这意味着财政透明度规则不仅是实体性规则，也包括大量的程序性规则。
二、财政透明度规则的基本内涵
财政透明度规则并非单纯经济范畴，而是通过财政透明度提升整个政府治理水平、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治范畴。财政透明度规则内涵的发展经历了两大阶段：一是国际货币基金组织提出的“四点论”；二是学者们最新提出的“财政透明适度论”。
（一）“四点论”
国际货币基金组织在《财政透明度手册》（2007年版）中对财政透明度规则的内容进行了概括：政府职责法定，公开预算程序，便利公众取得，确保信息真实。政府职责法定是基础部分，其含义在于明确实施财政透明的主体，即法律法规明确的拥有财政权力的机构，既包括立法机构、行政机构和司法机构，也包括那些受到法律法规授权拥有财政权力的机构。尽管财政透明度规则也鼓励公众参与，但拥有公共职责的政府机构是财政透明度实施的主体。由于财政信息的高度专业性，公众理解上很困难，所以从程序上对财政透明进行要求十分必要，公开预算程序是正当程序原则在财政透明度实施中的具体表现。“程序正当是指公共财产的取得、用益和处分程序应具有正当性。无论是税收的课征，还是收费和行政处罚的收取，……除了应有明确的法律授权外还应经由法定程序。”[8]便利公众取得的意思是财政透明度的实施必须便于公众了解，因为政府与公众在财政信息领域处于不对称状态，所以法律要求政府在实施财政透明度规则时必须主动及时，如此才能使公众起到监督政府财政权力的作用，这本质上也是人民原则的体现。财政信息的真实对于实现财政透明度规则的目标――“提升整个政府治理水平，重塑国家与公民关系，实现责任政府从而实现国家治理体系与治理能力现代化”――有保障作用，通过财政信息的内部和外部监督确保财政信息真实是实现财政透明度规则的必要前提。
（二）财政透明度的适度
“四点论”是早期关于财政透明度规则的经典定义，其实质是为财政法治、财政公开、财政民主实施提供可操作化的现实路径。因此，“四点论”偏重于形式规则，而财政透明度规则的进一步发展使其实质精神内涵得到进一步挖掘。最新研究表明，财政透明度并非越高越好，而是应该与其发展相互契合；财政透明度也并非绝对，同样有例外。“过去学者们主要关注如何提高公众对政府预算、财政收支等相关信息的获取，他们基本上达成一种共识：更高的财政透明度能够减少腐败。因此，加强政府问责制和向公众提供关键信息是提高政府行政、执政能力，加强政府治理水平的必由之路。”[9]然而，这样的结论局限于定性研究未能从定量角度说明财政透明度如何具体把握的问题。以往研究过于关注“财政透明”，而没有关注“度”的问题。因而新的研究更关注哪些信息是需要公开的，哪些是不能公开的；财政透明度以何种方式提高能抑制腐败、改善政府治理，从而实现进一步重构国家与公民关系的目标。
“省际面板数据的实证分析基本上支持中国政府官员议价能力较强的观点，财政透明度目前对腐败的抑制作用不明显，贸易开放度的提升、公务人员工资的提高和政府规模的扩大都有助于抑制腐败，教育水平和经济增长对腐败的影响不显著。”[9]所以，不论是理论分析还是实证研究都表明，在中国政府官员议价能力较强的前提下，进一步提高财政透明度有助于抑制腐败、提高政府治理水平。同时，政府信息并非无底线的公开，部分信息不公开是通例。“英国1998年财政稳定守则指出，财政管理透明度的原则意味着政府要公开足够的财政信息……但有些信息例外， 比如涉及国家安全的财政信息、个人隐私信息、损害政府决策完整性和政策建议程序的信息等。”[10]政府的公信力是提高政府治理的重要保障，如果过度快速提供财政透明度，也可能伤害政府本身的公信力。过度依赖透明度可能会伤害信任，没有一定的信任政府组织无法有效运作或变得效率低下。因此，如何在提高财政透明度与保持政府公信力之间追求平衡，是未来财政透明度规则实施的重要理念。
早期的“四点论”和后来的“适度论”合起来，构成了完整的财政透明度规则的内涵。前者注重定性，后者注重定量；前者强调程序，后者强调实质。在现代国家的国家治理建设中需注意，应该以“四点论”为基础，然后兼顾“适度论”，切忌以后者否定前者。尤其对中国这样的国家，长期将财政视为“国之利器不可以示人”，亟须转变观念，从预算公开起步，向财政公开和财政透明转变，在此过程中掌握好度，这样才可能重构国家与公民之间的关系，实现财政民主和人民，最终推进国家治理体系和治理能力现代化。若一开始就强调财政透明适度，很可能成为不少既得利益者迟滞改革的挡箭牌，使得刚刚起步的财政透明度规则胎死腹中。本文在前述分析基础上提出：财政透明度规则指政府应该按照正当程序适度向公众公布其职能并基于其职能的全面公开透明的数据和为此而承担责任的规则。结合现实中国的问题和前述理论界定，本文重新界定的财政透明度规则的内容可分为四项：政府职责法定，正当程序，适度透明真实，责任政府。相比国际货币基金组织提出的“旧四点论”，这个关于财政透明度规则的新概括可称为“新四点论”。
三、财政透明度规则的现实路径
如何推进中国的财政透明度建设更受人关注。财税体制改革是全面深化改革的突破口，财政透明度建设则是当务之急。结合《中华人民共和政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）（以下简称《条例》）实施以来的实践，当下中国财政透明度建设大致存在以下问题。首先，法律依据权威不够。《条例》作为国务院颁布的行政法规的权威性不够，不足以撑起财政透明度建设的法律基石。应摒弃继续修改《条例》的思路，直接进行立法。没有宪法与法律作为依据，则财政制度之改革的合法性和权威不够。其次，对比财政透明度规则的新四点要求，《条例》主要体现第二点即公开预算程序，距离第三点透明真实还有相当距离，第一、四点均未涉及。总体看来，我国财政透明度规则不仅离国际通行标准很遥远，即使按《条例》的要求也十分欠缺。再次，目前的财政透明度规则有很强的行政推动色彩，没有上升到法律治理层面，因而无法长期化、制度化。最后，目前的财政透明度规则局限于政府的个别部门推动，这削弱了这些重大工作的推进力度，这项工作需要所有部门（包括党的部门）合力共同推动。
（一）财政透明度的立宪态度
“在一个超过市镇的国家社会里，所有人参与所有公共事务实际上不可能，代议制政府成为人民所能选择的最好的政府形式。”[11]（p.52）基于人民论和公共财产权论，公民要体现其公意，仅依靠代议制政府存在很大缺陷。公共选择学派的研究表明：“当集体决策的成本高昂时，只有在半永久性的制度结构中进行大部分日常操作，政府才可能适当履行其职能。财政是广义政治的组成部分，所以必须把财政的变化视为半永久性和长期的社会结构特征。”[12]（p.350）财政透明度规则最初在欧盟国家推行，1993年《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）对成员国财政政策做出原则性规定：从1994年起，欧盟各成员国的财政赤字占GDP的比重不能超过3%，政府债务占GDP的比重不能超过60%。基于担心其成员国造假账以应对《马约》，欧盟提出财政透明度规则来加强财政管理。从美国进步时代的预算运动，到2009年奥巴马签署首份总统备忘录――“透明和开放的政府”，反复论证了路易斯・布兰代斯的名言：阳光是最好的防腐剂。这份备忘录表达了三个观点：政府应该是透明的；政府应该是参与性的；政府应该是多方协作的[13]（pp.9-11）。基于人民论、公共选择学派的论证和美国欧盟的政治实践，财政透明度规则本质上是政治学规则，是提升政府治理水平的重要规则，将其纳入宪法或宪法性法律才能构成对政府财政权力的实质性约束。
（二）财政透明度的法律规则体系
为推进财政透明度建设，除在宪法或宪法性法律中加入前述对财政透明度内涵的界定外，还需配套制定相关法律规则体系。
首先，修改各级政府组织法，包括国务院组织法和各级人民政府组织法。现行国务院组织法除“部门机构无数量限制、内设机构无限制、直属机构无限制、副职人数无限制、监督机制不足”[14]等缺陷外，一个重大缺陷是对于各部门的职责没有清晰界定。地方政府组织法也存在类似的问题。这个问题不解决，十八届三中全会提出的处理好政府与市场的关系则无法从源头上厘清。“负面清单”模式自然是一大进步，但仍属于行政内部措施，属于不稳定、非常态的政策范畴。
其次，制定《行政程序法》，构建公民参与财政监督机制。十八届四中全会的决定提出完善行政组织和行政程序法律制度，《行政程序法》有望提上立法日程。程序法制和程序控权的理念和制度源于1215年英国的大，完善于美国宪法第5条修正案[15]。大颁布八百年来，各国均认识到程序控权是控制政府权力的有效方法，也是从源头上根治腐败的利器之一。公民对政治决策过程的参与不仅使民主制度成为可能，更重要的是通过参与过程推动个人负责任的社会行动和政治行动[16]（p.26）。应当对温岭预算改革、闵行预算改革、广州预算改革的经验予以总结，在民主恳谈基础上构建符合地方实际的参与式民主机制。
再次，将《条例》上升为《中华人民共和国政府信息公开法》。为实现真实透明适度的政府信息公开，应借鉴各国通例，制定法律规则层面的政府信息公开法。现行《条例》与《中华人民共和国保密法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国档案法》存在冲突，这些冲突需要提升《条例》的法律位阶才能解决。关于财政透明度的适度问题，应以《中华人民共和国保密法》为限。长期以来，由于我国将公共事务视为保密内容，因而首先应推进财政透明度规则的全面实施，以公开为原则，不公开仅以法律为限。
最后，建设责任政府，实行财政问责制度。法治不仅强调对政府权力的限制， 同时也强调政府的责任。缺乏相应的财政问责制度，前述三项财政透明度的内容将无法从根本上实现。
（三）财政透明度规则与政治问责
《条例》的实施对政府的财政信息公开产生了重要影响。但能公开实质性财政信息的单位仅占全体受调查单位的 5.3% ，政府信息公开制度的作用还亟待提高[17]，其中一个重要原因是推进财政透明度规则的制度安排更多依靠道德感召而非制度强制。《条例》第三十五条对违反财政透明度规则行为的惩罚――“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”――可操作性较差，因而使得目前的财政透明度建设进展缓慢。由于财政透明度规则的实施基于整个公众的利益，对财政透明度规则的违反往往侵犯的也是整个公众的利益，并且还让每个具体公民无法感受自身利益被侵害，因而通过司法诉讼方式追究违反财政透明度规则的政府和官员很难操作、难以奏效，唯一可行的责任追究方式是通过政治问责推动财政透明度规则的实施。要强化人大及其常委会对政府政权力的监督职能，考虑将党政干部官员违反财政透明度规则的行为视为应该进行政治问责的情形之一，列入《中国共产党问责条例》列举条款。
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[15]汪进元，汪新胜.程序控权论[J].法学评论，2004，（4）.
一、指导思想、主要目标和工作原则
1
、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大以来的路线、方针、政策，全面贯彻落实以人为本的科学发展观，按照依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的总体要求，紧紧围绕财政“十一五”规划确定的总体目标以及财政改革与发展的客观实际，继续深入开展财政法制宣传教育，为全面推进依法理财、建立法治财政营造良好的法治环境。
2
、主要目标。适应财政改革与发展需要，适应全社会和广大人民群众特别是财政千部和财务会计人员对法律知识特别是财政法律知识的现实需求，紧密结合国家民主法制建设的新进展、新成果，通过广泛深入开展财政法制宣传教育活动，进一步增强全体财政干部法治理念，提高依法行政、依法理财的能力和水平；进一步增强各级财政部门依法行政观念，提高依法管理、服务社会的能力和水平；进一步增强全社会财政法律意识，提高全市财政干部的法律素质。
3、工作原则。
一一围绕中心服务大局。紧紧围绕__市“十一五”财政规划、安排和落实财政法制宣传教育各项任务，服务经济建设、服务改革开放、服务构建社会主义和谐社会。一一开拓创新，与时俱进。在总结过去财政法制宣传教育经验的基础上，研究财政经济发展的新形势、新任务，把握全社会对财政法制宣传教育的根本需求，探索财政法制宣传教育的内在规律，不断创新财政法制宣传教育机制，内容和形式，切实增强法制宣传教育的实效性。
一一因地制宜，分类指导，根据不同的普法对象的特点，研究确定财政法制宣传教育的重点内容，分类施效，因人施教。提高法制宣传教育的针对性，使财政法制宣传教育工作适应形势的变化和发展。
二、主要任务
1
、深入学习宣传宪法和国家基本法律制度。进一步学习宣传宪法，牢固树立宪法权威；进一步学习宣传党和国家关于民主法制建设的方针、政策和理论，促进党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；进一步学习宣传国家基本法律制度，培育爱国意识、国家安全统一意识、民主法制观念和社会主义荣辱观；深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的公民法制宣传教育活动，促进公民依法行使权利、履行义务，自觉用法律规范行为，形成以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻的良好社会风尚。
2、深入学习宣传行政法律制度和依法行政基本理论。进一步学习宣传《行政处罚法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》、《公务员法》
、《行政复议法》
等行政法律制度和依法行政基本理论，培养财政千部和财务会计人员权力和职责统一的现代法治观念，增强遵纪守法、依法办事的自觉性，注重提高广大财政干部特别是各级财政部门领导干部的法治理论素养，提高依法决策、依法行政和依法管理的能力和水平。
3
、深入学习宣传财政法律法规。密切联系财政改革与发展实际，进一步学习宣传与财政中心工作特别是财政改革与发展相关的法律法规；配合国家的财政立法进程，进一步学习宣传《预算法》
、《财政采购法》、《会计法》、《注册会计师法》、各单行税法、《财政违法行为处罚处分条例》
等财政法律、行政法规及“五五”普法期间新制定和修订的财政法律、行政法规，进一步推进财政管理和各项财政工作的规范化、法治化。
4、全面推进依法行政、依法理财进程，加快法治财政建设步伐。认真贯彻《行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》
，促进法治财政建设。要按照《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》
的要求，建立和完善依法理财体制和机制，建立健全依法理财制度，严格依法理财程序，强化行政行为监督。建立健全重大财政事项民主决策制度和听证 制度，完善财政信息公开制度，推进政务公开。规范财政行政执法行为，全面落实《__省财政行政执法责任制实施办法》
，进一步完善和推广执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制，建立行政执法评议考核制度，进一步规范财政执法行为，为实现财政资金的安全、规范、效益和公平提供有力保障。
5
、组织开展财政法制宣传教育主题活动。各级财政部门每年都要开展形式多样的法制宣传教育活动。开展“法律先进单位”活动，促进市、区财政部门法治化管理；建立财政法制学习园地，开展经常性法制教育；定期开展对财政干部和财务会计人员的法制培训；结合财政法制建设进程，组织举办法律知识竞赛、法制文艺演出等法律宣传教育活动和其他社会公益法制宣传活动；结合财政工作实际和公众需要，开展法律咨询和服务，加强对外法制宣传教育交流；探索法制宣传教育与道德教育有机结合的新途径，大力弘扬社会主义荣辱观。
6、做好“12·4
＂全国法制宣传日宣传教育活动，集中开展以宪法为核心的法制宣传教育。利用宣传月、宣传周、宣传日等形式，广泛开展喜闻乐见的法制宣传教育活动，营造学法用法氛围。
三、对象和要求
财政法制宣传教育的对象是各级财政千部、广大财务会计人员及一切有接受教育能力的公民、重点是各级财政干部和财务会计人员。
1
、加强领导干部法制宣传教育，着力提高依法执政能力。各级财政部门领导干部要高度重视本部门、本区域的财政法制宣传教育工作，带头学法用法，树立在宪法和法制范围内活动的观念，树立国家一切权力属于人民的观念，树立国家尊重和保障人权的观念，提高依法管理能力，规范决策、管理和服务行为，转变领导方式和管理方式。
2
、加强财政千部法制宣传教育，着力提高依法行政的能力和水平。各级财政部门要加大对财政千部法制宣传教育的力度，培养财政千部有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念。要把法律知识作为各级财政部门录用人员的重要考核内容。要加大力度继续推进年度法制培训和考试考核工作。要加强廉政法制教育，促进惩治和预防腐败体系建设。各级财政干部要积极参加财政法制宣传教育活动，带头学法用法，提高依照法定权限和程序行使财政权力的能力，促进严格执法、公正执法、文明执法，确保国家法律法规的实施。
3
、加强财务会计人员法制宣传教育，着力提高依法管理、依法办事的能力。各级财政部门要组织企业、行政事业单位管理人员及广大财务会计人员认真学习国家有关财政、税收、财务、会计等法律法规知识，努力提高企业、行政事业单位管理人员和广大财务会计人员的财政法律素质，增强其遵守国家财税法律的自觉性。
4
、加大对社会公众宣传财政法律法规的力度。各级财政部门要采取多种形式向社会公众宣传财政法律法规，增强全社会的财政法律意识和法制观念，推动全社会财政法制的进步。
5
、坚持学法与用法相结合，大力推进依法行政、依法理财工作。财政部门要贯彻依法治国基本方略，开展多层次依法治理工作，鼓励财政干部和社会公众积极参与公共财政管理，促进依法行政、依法理财，努力提高全市财政法治化管理水平。
四、工作方法和主要措施
（一）工作方法
1
、注重实效，狠抓落实。各级财政部门要结合实际，有重点有针对性地开展财政法制宣传教育工作，既要兼顾全面，又要突出重点，采取切实措施，落实各项制度，确保财政法制宣传教育工作取得实效。
2
、求实创新，整体推进。坚持学法和用法相结合，法制教育和法制实践相结合，根据构建和谐社会，全面建设小康社会的新形势、新任务和新要求，在普法教育和依法治理的内容、形式、方法上不断创新，整体推进。
3
、条块结合，以块为主。财政“五五”普法工作标准高，任务繁重，各级财政机构必须坚持地方党委、政府的统一组织领导，接受人大、政协的监督，既要充分发挥主管部门的主导作用，又要充分发挥地方、行业和部门的积极性、创造性，形成工作合力。
4
、培养典型，分类指导。要注重调查研究，不断总结经验，培养典型，充分发挥各类典型的示范作用。并根据不同阶段不同普法对象的特点，有针对性地确定财政法制宣传教育的目标、任务、要求和方法，使财政法制宣传教育工作不断适应形势的变化和发展。
（二）主要措施
1
、建立健全全市财政“五五”普法相关制度。要分年度认真落实省财政厅“五五”普法规划要求，要建立健全领导千部法制讲座制度，理论中心组学法制度，法制培训制度，重大决策前法律咨询审核制度。为此，全市各级财政部门要狠抓落实，以取得实效。市局党组将坚持每年两次对市局科局以上千部进行财税及相关法律知识讲座，实行政治学习小组学法制度和重大决策前的法律咨询审核制度及科级以上干部上岗前的法律知识培训与考试制度。
2
、巩固拓展法制宣传教育阵地。要在巩固和发展各级各类财政法制宣传教育基地的基础上，不断提高财政法制宣传质量，使之成为对财政干部、财会人员和广大市民进行法制宣传的重要窗口；充分发挥财政网站、内部报刊的平台作用，努力扩大各类普法资料的覆盖面，使之成为进行财政法制宣传教育的重要途径。
3
、进一步创新丰富法制宣传教育载体和形式。各级财政部门要积极组织开展多种形式的财政法制宣传教育活动，开展财政法律咨询、财政法律知识竞赛、财政法律知识演讲和财政法律知识文艺演出等活动，举办财政法制图片展览，办好广播、电台、电视、报刊、网络、板报的财政法制宣传栏目、专题和系列讲座等，充分发挥好财政法制新闻、影视和文艺的教育引导作用，使财政普法对象和公民受到形象生动，内容丰富，潜移默化的财政法制教育。
4
、整合法制宣传教育资源。加强省、市和部门之间的财政普法教育的工作联系，建立财政普法教育的合作机制，切实把全市财政普法教育资源有机地整合起来，最大程度地实现全市财政普法教育资源共享、优势互补，提升全市财政法制宣传教育的整体水平。
5
、进一步落实法制宣传教育的经费保障。按照中央、省委、省政府及省依法治省工作领导小组文件的有关要求，各级财政部门要安排相应财政法制宣传教育专项经费，列入各级财政部门预算，保证工作的正常开展。
6
、进一步完善法制宣传教育的考核考评机制。全市各级财政部门都要将普法工作纳入年度工作目标责任制考核内容，建立法制宣传教育效果评估考核机制，完善评估考核体系；不断提高法制宣传教育工作的科学性、操作性和有效性，建立健全监督与激励机制，严格考核奖惩，开展年度和阶段性总结表彰工作。
五、实施步骤和安排
按照时政部、省财政厅和市普法依法治理领导小组的规划和部署，全市财政“五五”普法 规划从20__年开始实施，到20__
年结束，分三阶段进行。
1、宣传发动阶段。20__
年为宣传启动阶段，全市各级财政部门在学习贯彻财政部、省财政厅和市“五五”普法规划的同时，根据本规划的要求，结合制定好本级本部门的财政“
五五”普法规划或实施方案，各项普法制度。并立即健全普法依法治理机构，普法依法规划或实施方案、制度报上级财政机关备案；
2、组织实施阶段。20__年至20__
年为全面实施阶段，各级财政各部门应根据财政“四五”普法规划总的部署、总的要求和工作进展情况制定出年度计划、任务和具体措施，认真组织实施，并于每年1
月5日前将年度计划与上年总结报市局法规税政科，要加强分类指导，加大监督检查力度，确保工作落实到位，圆满完成。
3、检查验收阶段。20__
年为总结验收阶段。按照本规划确定的目标、任务和要求，由市、县（市）区两级财政普法依法治理领导小组组织总结验收。
六、组织领导
1
、各级财政部门要把好财政法制宣传教育工作作为财政工作的一项重要内容，摆在议事日程，切实抓紧抓好，要自觉接受同级党委、人大、政府对财政法制宣传教育工作的领导和监督，加强与同级司法行政部门的联系；上级财政部门要加强对下级财政部门法制宣传教育工作的指导和检查监督。
2
、要进一步健全领导机构和工作机构。各级财政部门要成立由主要领导任组长，法制、人事教育、机关党委等部门参加的财政法制宣传教育和依法理财领导小组。市局调整以局长为组长成立全市财政法制宣传教育和依法理财工作领导小组。由法规税政科、政工科、机关党委、办公室和有关业务科室的主要领导参加，具体办事机构设在法规税政科。各级财政部门的法制工作机构作为财政法制宣传教育的办事机构，负责制定规划和年度计划，并做好组织、协调、检查、指导等工作。
关 键 词：财政立宪主义、财政权、宪政
二十世纪七十年代后期，西方公共财政专家开始关注对政府财政权力的宪法制约，公共选择理论有关“财政立宪”、“税收立宪”的理论应运而生。作为宪法学的财政立宪主义（fiscal constitutionalism），有其独特的研究方法和对象，而政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。财产权问题历来就是法学领域的重要课题。财产权也是一种宪法权利，体现了国家和私人之间公法上的财产关系。[①] 国家和私人之间公法上的财产关系实质上是政治国家和市民社会之间的财政权关系[②]，所谓“财政”，就是“为统治社会实施其任务而取得、管理与使用必要的财产的作用”。[③]本文指出了财政权是宪政的重要内容，并对财政立宪主义在我国的演进及其对我国宪政发展的重要意义予以探讨，旨在说明财政立宪主义是宪法学的重要理论，激发宪法学者对其进行研究。财政立宪主义是从财政权在宪政主义产生和发展过程中的重要性而言的。“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制（control of revenue ）来实现的。”[④]
一、财政权是宪政主义的重要内容
政府财政权和人民财产权之间的关系及其对宪政的意义可以从三个方面加以理解：从历史维度考察其与宪政起源的关联，从规范角度考察其在实证宪法中的体现，从宪政变迁的角度考察其在不同的历史阶段的涵义。
（一）财政权的归属问题是宪政产生的根本原因
宪政主义的渊源可以有多种。其思想的萌芽可以追溯到古希腊城邦国家的政治实践，其发展表象为历久弥新的“高级法”思想；[⑤] 其法治传统甚至可以追溯到古罗马的私法，它的民法﹙civil law﹚十分发达，并重视对于私人之间的合同和财产权利的保障，这为日后西方法治秩序的建设，奠定了基础。中世纪出现了对古罗马法的研究的复兴，虽然罗马帝国时期的法律是倾向于专制王权的，但罗马私法中对私有产权的保护却构成对恣意行使的权力的限制。但是，人类历史上第一波宪政运动-英国、美国和法国宪政的确立过程-已经雄辩地证明：财政权的争夺是宪政产生的根本原因之一，预算与议会制度作为民主制度的滥觞，二者互为表里。
英国的宪政起源于此，从14世纪末起，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程。最终，也就是到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案” （ money bills ） 所享有的排他性权力；[⑥]从13世纪开始，国王再也不能依靠他自己生存了，巨大的国库亏空只能靠赋税弥补。1215年6月，约翰王和贵族代表签下限制王权的著名的《自由大宪章》，确立了征税必经被征者同意的税收法定原则，也一举开创了英国君主立宪的宪政开篇。其中第12、14条的规定成为后来的“无代表不征税”的源头。[⑦]《大宪章》是一份限制统治者的权力、保障被统治者的权利和自由的法律文件，构成统治者与被统治者之间的契约，并宣示了法律高于王权的原则。虽然约翰王随即撕毁了“大宪章”，但也形成了一个惯例，以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协，一再宣誓遵守《大宪章》，这种“王室确认书”先后出现了32次之多。在在通常形式的“王室确认书”以外，1295年爱德华一世又以成文法的形式签署《无承诺无课税法》，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派捐款。”1368年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的通过，如与《大宪章》相悖，则“必然是无效的”。戴雪在考察财政与法律的关系时，感叹到：“全国岁入概赖法律而存在，它只是巴力门法案下之产物而已。是故生在今世，无人敢虚构一种想象，以为某项赋税可不用法案而成立。” [⑧]
在美国，早在独立战争前，赋税问题就是北美殖民地与宗主国之间整个斗争的中心点。1641年的《马萨诸塞湾自由典则》第1条就明确规定：“任何人之动产及不动产不得剥夺或以任何方法在法律形式和官吏职权下侵损除非依照本团体由大会遵照公平、正义，明白制定而适当地已公布之法律的权力。”第八条规定：“任何人之牲畜及任何种类财产不得强取和征用以为公共事业服役，除非有大会颁发之令状并有合于境内通行价格之适当偿价及雇价。倘非此项被征用财产死亡或损坏，原主当得充分赔偿。”1765年的《弗吉尼亚决议》宣称：“由人民自己对人民征税，或者由其代表者为之是防止过重课税的唯一保障，是自古以来英国宪法本质的、英国人的自由固有的特点。”独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。《独立宣言》在历数英王罪恶时，“他未经我们同意就向我们征税”便是重要的一条。后来制定的宪法则多处涉及对征税权的限制。美国在十九世纪末期始征收个人所得税和公司所得税，但被最高法院判为违宪。直到1913年宪法第16条修正案（“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”）才确认了所得税的合法性。
1789年，法国大革命爆发，立宪主义的理论和实践在欧洲取得了继十七世纪英国革命以来的重大突破。托克维尔通过对法国大革命的研究，回答了“路易十六统治时期是旧君主制最繁荣的时期，何以繁荣反而加速了大革命的到来”这个问题，指出财政问题是一个重要原因，“一场浩劫怎能避免呢？一方面是一个民族，其中发财欲望每日每时都在膨胀；另一方面是一个政府，它不断刺激这种新热情，又不断从中作梗，点燃了它又把它扑灭，就这样从两方面推促自己的毁灭。”[⑨] 路易十四在建立绝对君权时给予贵族和教士种种免税特权。王室的奢靡和对外战争只有建立在对平民横征暴敛基础上。1789年路易十六要求通过举债和增税计划，与高等法院持续冲突，这就直接引发了大革命。1789年的《人和公民的权利宣言》第17条载明“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”作为1791年宪法开篇的《人权宣言》在第14条中明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，有权注意其用途，决定规定税额、税率、客体、征收方式和时期。”即“无代表则无税”-如果无国民代表-议会制订的法律为依据，则不得课税。宪法第五篇以“赋税”为名确认了议会的财政权。法国大革命历经波折，宪政终得以确立。
在十九世纪，受到十八世纪末期美国和法国立宪的先例的影响，立宪运动席卷欧洲大陆，各国相继制订成文宪法﹙如1809年瑞典宪法、1814年挪威宪法、1815年荷兰宪法、1831年比利时宪法、1848年瑞士宪法、1849年丹麦宪法、1861意大利宪法、1867年奥地利宪法、1871年德国宪法、以至法国在1804年、1814年、1815年、1830年、1848年、1852年和1875年的多部宪法﹚，其中绝大部分为君主立宪而非共和制的宪法。此外，少数欧美两洲以外的国家，也在十九世纪制订了宪法﹙如1876年土耳其宪法、1889年日本宪法﹚.
（二） 财政制度是实证宪法规范的重要内容
宪政国家的主要职能在于提供公共产品和保护财产权，理解政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对财力汲取的合法性、范围和限度。洛克的经典论述仍然是雄辩的，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，既由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[⑩]虽然，政府的功能和定位在二十世纪发生了巨大变化，政治社会和公民社会之间的公法上的财产关系日益复杂，但是，国家与人民之间的财政关系作为宪政的基础，其变化过程也就是宪法变迁的过程，也是宪法规范的重要内容。
财政问题的实质反映了公民的财产保护和国家职能所需的相应财力之间的关系，国家能力的限制、保障与公民财产权的保护是同一问题的两面。从世界范围看，宪法规范的重心有一个从财产权的保护到二者并重的过程。英国、美国率先在宪法文件中确立私有财产不可侵犯的原则，但更为严格和彻底的表述则体现在法国大革命时期的法律中。第一次世界大战后，私有财产权的神圣性开始淡化。1919年《魏玛宪法》、1946年及1958年《法国宪法》都出现了“财产征用”条款。此后，新制定或重新修改的宪法皆有对财产制约的内容。[11]美国的宪法变迁主要体现在联邦法院的司法判决中，宪法修正案的“征用条款”的实质内容发生了与其它国家宪法同样的变化。值得注意的是，前苏联和东欧原社会主义国家的新宪法无不强调了私有财产的不可侵犯性。例如，1993年《俄罗斯宪法》第35 条的规定，“私有财产受法律保护。每个人都有权拥有为其所有的财产，有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产。任何人均不得被剥夺其财产，除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。保障继承权。”
英、美、法等原生的资本主义宪政国家的宪法几乎无一例外的把财政制度作为权力分立的关键内容写进宪法，并将此权力仅仅赋予给议会。英国1911年《议会法》是这样，其他国家的宪法也莫不如此。美国宪法第一条第7款条将“规定和征收”税收的权力赋予国会，“一切征税议案应首先由众议院提出”。国会主要通过立法对财政权的行使才得以获致与总统分权制衡的地位。1789年9 月国会通过《组织法》建立财政部，1802年建立了常设的众议院筹款委员会。法国第五共和国宪法在第五章“议会和政府的关系”第34条规定，各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式的准则又法律规定，议会投票通过。
德国、日本等后期的资本主义宪政国家借鉴了英、美、法等国的宪政制度，强化了财政权在宪法中的地位。《日本国宪法》第83条确立了财政民主主义原则，规定：“处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。”。第84条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”，这里的“法律”都是指的狭义的议会立法，实行彻底的租税法律主义，否弃了明治宪法确立的上年度预算施行的制度和紧急处分权等。在实质上与租税同样意义的强制性课税也扩及于以公权力征收的各种费用和罚金以及在法律上或事实上属于国家垄断事业方面的专卖价款等。[12]值得注意的变化是，有些国家的宪法在限制政府的财政权的同时，也开始出现保障的内容。1949年《德意志联邦共和国基本法》专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特别权力。基本法第113条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将回造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。”
二十世纪上半叶，在非殖民化运动中独立的发展中国家都制定了一部成文宪法，在新的国际形式和历史条件下，宪法发展到一个新的阶段，既经济立宪阶段。[13]各国制订或重新修改的宪法以确认、引导、促进和保障本国的经济发展为中心任务。对财产权和财政权问题进行宪法规范，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求。西方发达国家的宪法可以简单规定，因为宪法制定之前就有了私有财产权和财政权，在那里，自然法和市民社会先于宪法。新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保护传统范畴的自由权利，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施。大多数新兴国家的宪法都对财政权有比较详细的规定。菲律宾在宪法中不仅把财政权赋予众议院，而且设立独立的审计委员会对财政事项进行监督。斯里兰卡宪法设“财政”专章，对议会的财政权有详细的规定，并且设立独立的审计长制度保障对政府的财政监督。
在政府财政权的宪法约束和人民财产权保护方面，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求：西方发达国家的宪法可以简单规定，因为在那里，自然法和市民社会先于宪法，宪法制定之前就有了私有财产权；而新兴国家新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保障政府的财政权，实现积极宪政，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施，保护传统范畴的自由权利（尤其是财产权）。
（三） 财政制度是宪法体制运作的保障
现代宪政国家的权力分立的最重要内容之一是财政权的设置，遍观各宪政国家，财政权无不由议会掌管，它“在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器”。[14] 议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政，“这是因为政府需要管理费（如防务、社会福利、行政开支），而议会必须批准政府筹款和开支经费的手段。”[15] 20世纪末，俄罗斯和东欧社会主义国家鉴于饱受国家集中管理之苦，在新制定的宪法中对财政权大多作出了比较详细的规定，力图通过限制国家的财政权限制国家对社会和经济的干预。依据《克罗地亚宪法》第80、90条的规定，国家的收入和支出必须在国家预算中确定并由代表院审议通过。根据《乌克兰宪法》第84条的规定，最高苏维埃的职权包括：批准国家预算并修改预算；监督国家预算的执行，通过关于国家预算的执行报告的决议。第92条特别规定，关于国家的预算制度的税收制度必须制定专门法律。
财政权不仅是权力分立的关键内容，成为限制政府权力的保证，也是政府发挥积极作用的保证。财政立宪主义的变迁集中反映了国家和社会经济的关系，大致经历了三个阶段：早期以自由主义为特征，国家对经济的干预限于最低限度内；第二阶段，扩大了国家对经济的干预权；第三阶段则是自社会自由主义再次占上风。[16] 1919年德国《魏玛宪法》规定了国家对公民社会权的保障和对私人财产权的限制，成为近代立宪主义向现代立宪主义的转变的标志，社会经济内容越来越多地出现在各国宪法中。新宪政论“不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎样能够既受到制约的，又是能够进取的。-也就是说，既能积极促进社会福利，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配财富。”[17] 国家和人民之间的财政关系出现了一些松动，在20世纪发生的几次再分配革命和政治动荡并没有动摇财政立宪主义的根本原则。无论北欧的福利国家，还是其他发达的资本主义国家，人民通过其代表最终行使着财政权。
无论大国还是小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张、其走向如何，均受财政的影响和制约。托克维尔在分析美国联邦制的为什么成功时指出，“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”，[18] 原因在于美国宪法与其他联邦制国家宪法不同，联邦统者的不是各州，而是各州的人民，在联邦要征税时，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他认为北美的成功在于实行“地方自治”，“中央与地方分权”的联邦制。
一些国家的宪法特别注意保障国家经济的统一，联邦制国家更是如此。美国宪法赋予国会一些最重要的权力保障国内市场的统一，这些权力包括，制定和征收统一关税、人头税、消费税；发行联邦债券；制定统一的国籍法、破产法、铸币法等。《德意志联邦共和国基本法》规定了联邦在货币和财政方面的重要职能，还有一个特别条款调整联邦和地方的财政关系。“自主的和独立的预算体系”，力图使各地方政府的财力保持均衡。俄罗斯的民族关系和中央与地方的关系特别复杂，《俄罗斯宪法》专设“联邦体制”一章，联邦预算、税收及收费等财政权属联邦管辖，确定联邦税收及收费的一般原则由联邦与联邦各主体共同管辖。
二、财政立宪主义在我国的演进
我国的宪政历史如果从清末的“预备立宪”开始算起，已有近百年的历史。从一个封建专制社会，到民主政治深入人心，宪政成为不可逆转之目标，中华民族的宪政大业也算取得了一些成就。与发达的法治国家相比，财政宪政主义对我国具有特别重要的意义。在西方国家，自生自发的宪政秩序形成之前，强大的市民社会及其财产权就已经确立，国家的财政权受到制约。在我国，宪政的开端缘起于专制统治者自救或顺应世界潮流的迫不得已的选择。宪政的丝毫进步都是统治者对人民的让步和人民对统治者的驯化。人民何以驯化统治者并最终控制统治者？财政立宪既是突破口也是原则。
（一） 我国历史上财政立宪主义的萌芽形态
清末“预备立宪”是中国历史上第一次得到统治者认可的和平宪制变革。1911年颁布《宪法十九信条》，已肯定了议会的财政权。其第十四条规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”而财务司法监督预算之职权，亦由宪政編查馆奏准在九年预备立宪期內，自第三年起，试办决算，也已开始。[19]
民国时期的立宪运动可以看成是孙中山先生的“三民主义”、“五权宪法”的实践。政府各部门中，立法权最为孱弱。但是，各宪法文件中无不参照先进国家的宪政原则，规定了国会的财政权，只要切实落实，宪政的前景就不是只剩下黑暗一途了，台湾地区至今仍缘用1947年宪法。
议会拥有财政立法的职权，《中华民国临时政府组织大纲》第十条规定，参议院有决议临时政府预算的职权。《中华民国临时约法》第19条规定，参议院有议决临时政府预算、决算的职权。1912年，国会成立，《天坛宪草》专门增设“会计”一章，第98条规定，众议院及参议院，有议决预算之权。1911年，由行使财政司法的职权，但是直属于国务总理而受行政的支配。1914年，审计处改为审计院，但由于各方牵制，而未能独立行使职权。《天坛宪草》明文规定了财政司法监督预算执行之职权，第106条规定：“国家岁出入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会。众议院对于决算否认时，国务院应负其責。”
国民党政府1946年公布了《中华民国宪法》。关于财政行政方面，行政院为国家最高行政机关（第35条）制定施政方针（预算法第26条），作为行政院主计处编制国家总预算的依据。行政院主计处，编成国家总预算案，经过行政院会议通过，就成了定案，交还主计处整编，然后由行政院提出立法院审议（预算法第32条）。关于财务立法方面，立法院为最高立法机关（宪法第六十二条），有议决预算之权（宪法第63条）。但不得为增加支出之提议（宪法第70条）。若行政院对于立法院决议之预算案，如认为有障碍难于实行时，得经总统之核可，移请立法院复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院应即接受该决议案，或辞职（宪法第70条）。这是财务立法实行监督预算之职权。关于财政司法方面，监察院审计长，应于行政院提出决算后，二个月內，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院（宪法第一0五条）。至于财务司法之职权，监察院审计长，有监督预算之执行，核定收支命令，审核决算，及稽核违法财政行为，或不忠于职务之行为（审计法第2条、第3条），这是财政司法实行监督执行的职权。
中国共产党十分注意财政问题，并体现在一系列法律文件中。1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第7条，宣布取消一切反革命统治时代的苛捐杂税，征收统一的累进税。有经济学家指出，实行民主政治和民主财政是中国共产党一贯坚持的立场和原则，并且早在革命战争的延安时期就开始付诸实践，其所取得的伟大成就令世人瞩目。[20]1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》宣布实行三民主义，第21条规定，实行统一累进税，废除苛捐杂税。1941年陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》第13条规定，实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。1946年陕甘宁边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》没有财政权的规定。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条规定：“关于财政：国家建立预算决算制度，划分中央和地方的财政范围。”1954年宪法第27条的批准国家预算和决算的权力赋予全国人民代表大会。1975年和1978年宪法都保留了这一规定。
（二） 财政立宪主义对我国现行宪法体制的影响
现行宪法文本中虽然没有“财政制度”专章，财政制度的重要意义尚没有受到应有的重视，但我国宪法有关财政权制度的规定体现了立宪主义的基本原理。依据我国宪法第62条之规定，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权力专属于全国人民代表大会的职权；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第99条规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告并有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。与我国少数民族区域自治制度相适应，根据第117条的规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。
《中华人民共和国立法法》就我国财政、税收的立法权限划分，立法程序等方面作出了具体的规定。该法第8条明确规定财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的法律由全国人民代表大会或者它的常务委员会制定。[21] 第63条对地方性法规的立法权限作出了界定：（1）为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规的事项。（2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市或较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规；但国家制定法律或者行政法规后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。未经全国人民代表大会及其常务委员会授权，地方性法规不得规定本法第8条规定的应当由国家制定法律的事项。以上这些规定保证了中央财政、税收的立法权，地方立法机关非经全国人民代表大会及其常务委员会授权不得制定地方性财政、税收法规，除非为了执行财政、税收法律。从法律上确立了我国一元单层的中央财政、税收立法权体制，确立了绝对的税收法律主义。为财政、税收法制化奠定了基础，从法律上描绘了我国未来分税制的特征。
三、财政立宪主义是我国宪政发展的契机
理论的力量不在于从理想出发设计一种理想制度，而在于从现实经济、政治制度中发现宪政的因子和促进这些因子成长的现实力量。一个国家或民族的发展道路并不是随心所欲任意选择的，必然存在着“路径依赖”。[22] 对宪政道路问题的研究，经济学者和政治学者近年来做了大量的工作，应该引起法学界的关注。有经济学者提出，要在有着极强人治传统的中国的搞法治建设，必须寻求一条适合国情的道路，以政府行为法治化为重心，以政府预算法治化为手段，通过以财政行为法治化为突破口，来实现整个国家的法治化，就是一条可供选择的道路。[23] 经济和民主政治特别是和民主选举制度有何关系，有政治学者做了一些基础性的实证研究工作。许多法学家把人民代表大会制度的完善看成是中国宪政道路的不二法门，关注现实的学者也注意到了财政和税收问题在我国政治发展和社会发展中的重要性，认为从“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。”[24] 我国可能正在经历一个“立宪时机”，其中某些基本问题要用新的方法来解答。[25]
（一） 财政立宪主义是我国建立政府法治的客观需要
宪政“意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。宪政还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留。”“另外，宪政也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。”[26]私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。
在我国，财政立宪主义对有限政府、政府的实现具有关键意义。在计划经济时期，我国政府几乎拥有不受法律约束和控制的权力，其原因可以由当时的财政基础来加以解释。当时的经济结构的情况是，除农村外，几乎全是国家所以制经济（集体经济实质上也是国营经济）。政府的财政收入形式主要由工商税和企业上缴的利润构成（实际上工商税的数量可以忽略不计），国家自己养活着自己，其行为当然不受约束与监督。
我国的法治建设需要政府发挥积极作用。甚至有人提出了“政府主导型的法制现代化”，[27] 对于实行赶超战略的发展中国家来说，政府在推进现代化方面具有不可替代的作用；在经济方面保持整体发展势头和建立能有效利用比较优势的市场经济体系方面，中央的宏观调控能力和动员能力不可或缺。
财政立宪主义也是司法独立和司法改革的制度基础。有无一个独立的司法机构，关系到“法律对行政的控制”的最终效果[28]，关系到基本权利保障机制有无。一句话，独立的司法是宪政社会的试金石。财政上的保障司法独立的一个重要制度安排。英国的法院从属于立法机构，没有推翻立法的权力。司法独立的制度保障除了《王位继承法》和《法院法》所确立的法官职位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“统一基金”支付。[29]在我国，法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关。宪法规定，法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第一百二十六条、第一百三十一条）。这是一个很重要的原则。推进司法体制改革，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。[30]
（二）财政立宪主义是我国人民代表大会制度完善的必然要求
任何政权都必须掌握相应的财力，一旦财政陷入困境，政权就必然面临危机。反之，控制了财政收入与支出大权，也就控制了政府的命根子。从而具备了从根本上决定和约束政府活动的能力。正是通过将政府财政纳入法律的有效约束下，宪政才有可能得以确立。
英国的“议会主权”的确立是在掌握了财政大权后形成的。议会制度同样是围绕着财政问题的变迁而发展的。根据1911年英国《议会法》，英国财政法案在贵族院会期结束日至少一个月前提出，而该院对它既未进行修改，也未予以通过，那么无需经贵族院的批准即可成为法律。从此，逐渐剥夺了贵族院的立法权。后来有通过法律，议会有效地对政府实施监督。英国的议会制度过度到现代形态，没有再经历轰轰烈烈的剧变。[31]议会通过制定《年度拨款法》规定了各个行政部门总的开支。
我国宪政制度的出路之一就是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度的基本内容是：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，它们都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
邓小平同志1980年8月在“关于党和国家领导制度的改革”的讲话中指出，修改宪法，“要改善人民代表大会制度”。[32]执政党十一届六中全会决议提出，“必须根据民主集中制原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的国家机构作了一系列的改革和发展扩大了全国人大常委会的职权，第二，人大常委会在人大闭会期间，有权审查和批准国民经济发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。为了使人大及其常委会能够充分履行好宪法、法律赋予的职权，必须加强人大及其常委会的组织。过去，全国人大只有两个常设专门委员会，即法案委员会和民族委员会，预算委员会、提案审查委员会只在大会期间行使职权。1982年宪法规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨事务委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”[33]
“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”[34]人大对政府的监督，财政预算监督是关键。
二十来年的改革开放，我国公民的权利意识逐渐苏醒。特别是国家始于缓解财政压力的税制改革，得以揭示每个公民的纳税人身份。[35]税收，包括国家与公民之间的财政关系，只有在宪法层次才能得到最终说明。公民意识也只有在这个基础上才能真正的高涨起来，各地在人大代表选举过程中出现的崭新气象，可能预示了中国宪政的新方向。
（三） 财政立宪主义是正确处理我国中央与地方分权的重要依据
中央与地方关系始终是我国社会最重的大关系之一，特别是改革开放以来近十年来，引起了经济学接和政治学界极大的关注。改革导致了政府内部财政权力的严重分散，地方和部门的自身利益得以强化，但是相应的约束规范和机制没有形成。地方对利益的无序追逐，必然导致市场秩序和财政秩序的严重失调，“诸侯经济”的出现和“国家能力”的下降是其中两个表现。胡鞍钢、王绍光提出的“加强中央在市场经济转型在的主导作用”影响较大，并提出了具体政策建议：在中央和地方之间实行纵向分权，实行四级政府结构，修改宪法；国家财政收入实行中央地方分税制等。[36]王绍光认为，分权不能超过底限，中央地方关系应该制度化，主张中央用决策权换财政权，地方用财政权换决策权，建立分税制，提高中央的财力集中度，建立协商制度，以使地方参与中央决策。[37]同样是从财政权切入的“财政联邦主义”观点则针锋相对。[38]有学者把中央和地方的关系看成是未来中国限度转型的一个轴心问题，[39]
宪法学者不应对这些正在继续的争论视而不见，事实上法学家们已经开始关注了。[40]
正确处理中央与地方关系的前提之一是正确界定中央政府与地方政府的职责，在财政领域，划分的主要依据是公共产品的外部性。全国性的和跨省区的公共产品由中央政府负责，地方性的公共产品由地方负责。财政分权以此为依据，提供公共产品要有相应的财力做保障。无论是联邦制国家还是单一制国家，通过财政关系的妥善安排，就可以很好地处理中央与地方关系。
20世纪下半叶以来，地方分权成为世界潮流，分权改革几乎都是从财政分权开始的。[41]如何正确处理中央与地方的关系，就成为财政立宪的新内容。1982年法国制定《地方分权法》，确立了地方财政权，地方财政更有了极大的转变。法国宪法委员会于1990年所作出的裁定废除了中央在地方之财政监督。法国议会设立专门委员会审查地方的财政预算，还委托独立于议会和政府的财政法院对预算执行情况进行审计。在单一制国家，中央通过对地方财政的约束和监督，或者使地方依赖于中央财政支持，达到控制地方的目的。英国1948年《地方政府法》，规定地方机构的部分收入来源于“地产税”（特别地方税），但必须由国内岁入部（the Inland Revenue）对征税额进行估算。[42]中央还可以审计对地方财政进行控制。[43]中央对地方的财政转移支付占政府开支的比重和占国内生产总值的比重日益上升，对拨款经济效益的关心也促使中央不断加强对地方财政的进行严格的审计控制。[44]
中国的独特问题是，庞大的国有资产构成了政府的财力基础，国有资产体制改革必然涉及到中央和地方的财政关系问题，其中的关键问题是，中央与地方政府如何确定对国有资产的管理权限，进而确立清晰的产权、财权、事权权限。在20世纪80年代初期，我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革；党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则；党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。国有资产改革和税制改革为财政立宪主义的实现提供了契机，实际上是财政立宪主义的确立是改革成功确立了进一步的保证。
参考文献
[①] 国内学术界近年来开始注意到财产权的宪法性，较早的可见之于，赵世义：《资源配置与权利保障》，陕西人民出版社，1998年，第130页以下；赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期；林来梵：《论私人财产权的宪法保障》，载《法学》1999年第3期。专著有，胡锦光：《中国宪法问题研究》新华出版社1998年，第166页以下。林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年，第182-216页。
[②] 在英国早期宪政史上，财政权实际上是人身权和所有权保护结合在一起的。后来财政问题主要成为经济学的研究对象，着重从效率和社会公正的角度研究税收问题。但是财政问题的实质从来就是人权和所有权保护问题，即使是经济学也开始从宪法角度研究财政问题。公共选择学派的财政立宪的观点从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是，财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。因而财政立宪主要是指税收立宪，西方现行财政体制也大致如此。参见，Geoffrey Brennan and James. M.。Buchanan，The Power to Tax： Analytical Foundations of a Fiscal Constitution， Cambridge University Press，2000.
[③] [日]宫泽俊义：《全订日本国宪法》（解释一），日本评论社，1955年，第707页。转引自[日]三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002年，第259页。关于财政权的范围，1911年英国《议会法》，第一条规定：“财政法案属于公法案，是平民院议长认为含有下列事项之法案，即，赋税之征收、废除、豁免和调整；为偿还债款而征收赋税或靠统一基金或议会拨款支付其他各种财政开支，或对此开支之变更或撤消；有关供给；公共资金的拨款、提领、保管、签发或对帐目的审核；公债之发行，担保或偿还；与上述各项关联之其它事项。” 有关我国财政理论对财政属性和财政范围问题论争的介绍，可参见，张馨：《财政属性与范围问题回顾》，载《财经论丛》，2002年03期。
[④] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页。
[⑤] [美]爱德华·S·考文认为，美国宪法作为更高级的法的思想是源自古希腊的“高级法” 观念，中间经历了基督教神学以及教会对于王权强有力的制约。参见，《美国宪法的高级法背景》，强世功译，生活、读书、新知三联书店1996年。
[⑥] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页
[⑦] 1215年《自由大宪章》第12条，“除下列三项税金外，设无全国公意许可，将不征收任何免役税和贡金。…”；第14条规定：“凡在上诉征收范围之外，余等如欲征收免役税和贡金应用加盖印信之诏书致送各大主教、住持、伯爵与男爵指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意。…此外，余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之原由应于诏书内载明。…”。达尔曾指出，代议制政府的渊源“可追溯到英国和瑞典国王以及贵族们为了解决国家重要问题如税收、战争、王位继承等所召集的议事会议”。以上宪法条文引自，姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年。以下如无特别指明出处，皆引自此书。
[⑧] [英]戴雪：《英宪精义》[M]，雷宾南译，中国法制出版社，2001年，第345页。
[⑨] [法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1991年，第204、213页。
[⑩] [英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年，第88页。
[11] 关于宪法规范的变化，可参看赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期。
[12] [日]清宫四郎：《宪法》I（法律学全书集3三版），1991.有斐阁，262；小林直树：《宪法讲义》（下），1980，东京大学出版会，p733，转引自三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002，第262页。
[13] 参见，李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年，第283页。
[14] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年，第224页。但他们认为财政权是议会的特殊职权，议会所以有此特殊职权，则由于英国所树的榜样。近代国家的议会制度类皆直接间接仿于英国，英国议会制度，本因讨论课税而产生，于是其它各国亦莫不授权议会以决议财政案之权。本文则认为财政权是议会最重要的“普通”职权，是其它职权的基础。
[15] 龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，2003年第二版，第222-223页。但是，氏认为，“由于缺乏专长与时间，议会的控制则流于形式，成为”橡皮图章“。但是不能忽视议会通过辩论所起的监督作用，特别是反对党的作用。”这种说法显然低估了财政权的应有涵义。虽然仅议会财政权无法成就财政立宪主义，但扩大国民参与财政过程、表达意见，赋予其监督、管理、批评等机会，则是财政立宪主义在当代的体现。
[16] 参见，[俄]B·马乌著，阎洪菊译，《论宪法对社会经济的调控作用》，载《比较法研究》2001年第1期。
[17] [美]斯堤芬·L·艾尔金：《新旧宪政论》，载《新宪政论》，生活、读书、新知三联书店1997年，第39页。
[18] [法]托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆，1993年版，第183 页。
[19] 侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮：清末立宪运动史》一书，探讨了立宪与经济发展和中国商人阶级成长的关系。他提出，商人在推动清末的制度改革中，不但对新的制度的出现起了重要作用，而且对其实行起着关键作用。依据的史实有，清朝宣布预备立宪后，商人在各省咨议局中进一步推动宪政的发展，使咨议局成为独立于政府的真正议会雏形。它于1911年迫使政府放弃其独立财权，将财政预算核减掉7790万两银。参见，侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，1993年。
[20] 参见，李炜光：《论延安时期的民主政治与民主财政实践》，《现代财经》，2001年第7期。李炜光分析了延安时期的民主和民主财政的过程和成果，指出，充分发挥边区参议会对边区政府财政税收的决策监督作用，以人民利益高于一切的原则处理财政税收问题并保持高度廉洁的政府是延安民主财政留给我们的宝贵财富。
[21] 而我国的税收立法实质上是由国务院行使的。在1984年，第六届全国人大常委会第十次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式试行，再根据实行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议，国务院试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外资企业。
[22] [美]道格拉斯。诺思对制度及制度变迁的研究中提出了制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。具体论述参见，道格拉斯。诺思：《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店，1991年。
[23] 张馨：《法治化：政府行为。财政行为。预算行为》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）， 2001年第4期。
[24] 贺卫方：《人大审查财政预算的意义》，《南方周末》2003年1月16日。另见，《税收奠定宪政基础》，法律思想网，law-thinker.com/detail.asp？id=1547.
[25] 美国法学家凯斯。L.孙斯坦把“立宪时机”看成一种隐喻，意味着大变革而不仅仅是针对宪法的技术性修改。并不是一个标准，用来判断国家是否经历了一个立法时机。参见，凯斯。L.孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社，2002年， 470-519页；有关立宪时机的观点，另参见，Bruce A. Ackerman，We the People，vol 1，Cambridge：Harvard University Press ，1991.
[26] [美]亨金：《宪政。民主。对外事务》，邓正来译，三联书1997年，第9页。
[27] 该观点认为，政府主导型的法制现代化蒋立山中国正全力向社会主义市场经济的现代化社会迈进，法制现代化是其重要组成部分。参见，蒋立山：《论政府主导型的法制现代化》，载《法学杂志》1995年03期。
[28] 参见，孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年，255-258页。
[29] 司法机构的财政预算的独立安排至少有三个结果，第一，不受行政机构的控制；第二，免受议会辩论的影响，当“文官预算”提出时，议会不能像辩论其它大部分文官的管理行为那样辩论法官的管理行为；第三，推动了法官的职业独立，法官的免受追诉制度得以确立。参见，詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，生活、读书、新知三联书店，1997年，第168-169页。
[30] 江泽民：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面-在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）。
[31] 在世界范围内，英国的议会制度和我国的人民代表大会制度是比较接近的。不过，英国的近代议会制度开始与它与斯图亚特王朝的战争，并把一个国王送上断头台后确立的。我国的人民代表大会制度，是在中国共产党革命胜利后，作为一种政治合法性的制度加以确立的。作为一个机构的人民代表大会是和其他国家机构是并列的，其地位甚至低于其它机构。
[32] 邓小平：《关于党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》（第二卷）。
[33] 顾昂然：《宪法是治国安邦的总章程》，全国人大常委会法制讲座第二十八讲，2002年08月29日。
[34] 胡锦涛：《在纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，载《人民日报》 2002年12月05日第一版
[35] 长期以来，国家岁入的绝大部分是靠国有企业的利税支撑的，给国人的错觉是“国家自己在养活自己”。随着市场经济的逐步建立，国有企业逐步市场化，以及其它一些原因，国家的财政出现了严重的危机。为了加强财力，国家从80年代起就开始了财政和税制改革，一直持续到今天。其中，流转税的改革、间接税向直接税的过渡和个人所得税在岁入中的比重不断上升，使国人逐渐认识到是“人民在养活国家”，而不是相反。财政权成为理解政治国家和公民社会关系的钥匙。
[36] 王绍光、胡鞍钢：《国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年。
[37] 王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997年。
[38] 财政联邦主义是研究财政分权与集权的公共经济学的分支学科，有广义狭义之分，狭义的财政联邦主义仅研究宪法结构和政府组织真正实行联邦制的国家财政分权。关于财政联邦主义和地方财政，参见，Charles Tiebout，A Pure Theory of Local Expenditures，Journal of Political Economy，Octomber 1956，64（5）， pp416-424，Yingyi Qian and Gerald Roland，Federalism and the Soft Budget Constraint，The American Economic Review，vol. 88，No.5，December 1988，pp.1143-1162.
[39] 郑永年、吴国光：《论中央—地方关系-中国制度转型中的一个轴心问题》，载《当代中国研究》，1994年第6期。两位教授对“财政分权”的分析是独到的，提出的政策建议也是富有启发的，但他们没有从公民与国家（中央和地方）之间的公法关系来考察财政分权，使得政策建议缺乏足够的说服力。
[40] 季卫东教授1995年4月在“未来中国国家结构与宪政体制”国际学术研讨会上对此有精辟的论述。参见，季卫东：《宪法的妥协性-对联邦主义及社会整合的看法》，载《当代中国研究》第55期。
[41] 对财政联邦主义的了解可以参见，Wallace E. Oates，An Essay on Fiscal Federalism，American Economic Association，Journal of Economic Literature，Volume 37 （1999），Issue 3 （September）。财政联邦主义成为西方经济理论中解决中央和地方财政关系的最佳方案。如，有人认为解决加拿大联邦和省之间一些紧张的经济关系，非财政联邦主义方案不可胜任。参见，Keith G. Banting， Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene（ed.），The Future of Fiscal Federalism ，McG ill-Queen‘s University Press，1994，
[42] Jennings，Principles of Local Government Law（3rd ed.），pp19-26.
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