一、国有档案在公物法中的法律性质与法律地位
按照公物法的一般理论,所谓的公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物[2]。公物有多种分类方法,民法上关于财产的分类诸如动产和不动产、特定物与种类物、原物和孳息、主物和从物、可分物与不可分物等都有适用的余地。公物按照使用目的可以划分为:1、公共用财产(公共用物或公用公物),是指行政主体直接提供公众使用的公物,包括道路、桥梁、市场、公厕等。公众可以对此类公物进行一般使用或者特许使用;2、公务用公物(行政用物或公务公产),是指国家机关或行政机关内部使用的公物,包括国家机关的办公大楼、交通工具等等;3、事业用公物,在行政法上被称为营造物用物,是指供国有事业单位使用的公物,包括公立博物馆、图书馆、美术馆、学校、医院等所使用的国有财产。[3]根据公物是经由人力加工后提供于公共使用,还是保持自然的形态而被利用,可以区分为人工公物和自然公物。前者如河川、海岸等,后者如道路、桥梁等。根据公物的所有权的归属,可以区分为公有公物和私有公物。在我国,公有公物包括国家所有公物和集体所有公物。宗教财产也属于公物,西方国家通常将之归属于公法团体的财产。在我国由于不承认宗教组织为公法团体,而只是作为私法法人,因此,宗教财产应当归入私有公物。此外,还有预定公物,是指尚未成为公产,但预定将成为公产,对其管理处分适用公物的规则予以规制的财产。如为了国有道路、高速公路或铁路的建设和改良,可以指定保留的土地,在保留土地禁止进行建筑。在我国以铁路留用土地最具代表性,铁路留用土地可以出租、耕种,进行农业利用[4],但是禁止修建永久性和临时性建筑物。铁路用地属于受国家特别保护的国有土地。[5]因此,公物具有所有权主体公共性(国家或者公共团体)、供用目的公共性和公物形态有体性的特点。
国有档案符合公物的基本特征:
第一,国有档案是国家通过各级档案机构提供给公众使用的物品。国有档案的所有权主体是明确的、一元的,即国家,在管理主体上是多元的,即中央级档案机构、省级档案机构、设区的市级档案机构、县级档案机构。档案所有者正是通过诸多档案管理者向公众提高档案利用的。
第二,国有档案是国家直接为了公共目的而提供使用的。在公物法中,公共目的包括四种情形,即政府公务目的、事业公务目的、企业[6]公务目的和公众使用目的[7]。而国有档案被提供利用的目的主要是公众使用目的,即由不特定的公众根据档案的利用规则对档案进行阅览、复制和摘录(《档案法实施办法》第22条)。档案的公众利用性目的不仅适用于已经向公众开放的档案,而且也适用于处于未开放状态的档案,所不同的是这类档案属于预定公物,即尚未成为公物,但预定将成为公物,对其管理处分予以公共规制的物,如公园预留地、道路预留地等都属于此类公物。对处在未开放状态中的档案而言,根据档案的解密和公布制度,国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放(《档案法》第19条),决定了即使是未开放状态的档案仍然是预定要向公众开放和提供使用的。
第三,国有档案属于有体物。国有档案在财产形态上属于有体物,要明白这一点必须与国有档案所载内容的无形性区分开来,毫无疑问,国有档案所承载的信息属于无形财产,但是国有档案的法律规制以及使用制度并不是以其中所记载的信息作为出发点,而是着眼于国有档案本身的查阅、复制和摘录,可以说是以国有档案的物的属性作为法律规制的基础的。
因此,可以说,国有档案作为国有财产,属于公物法理论上的公众用公物(公众用国有财产)、动产公物,还有部分处在未开放状态的国有档案属于预定公物,对国有档案的法律规制以此为出发点建构其静态的法律归属控制机制和动态的公物利用管理机制。
二、国有档案所有权的规范现状与公物法规制前景
公物具有其被利用提供于公共之用的特点,一方面,作为所有权的客体,与私法上的交易秩序有密切关系,另一方面,作为公众用公物,已经或者预定要提供于公共之用的,从维持公物的效用的角度看,要求公物尽量独立于交易秩序(有的公物根本就难以成为私法上交易的对象)。由此呈现出公物在法律规制上的特殊性。
以公物在法律地位上的一般特征为背景,结合《档案法》的有关规定,可以发现国有档案作为公众用公物,具有如下特征:
第一,公物原则上不具有可流通性。所谓公物原则上不具有可流通性,也就是说原则上不得被私有化。《档案法》对此有明确的规定,一方面,禁止任何人将应当立卷归档的材料(“准档案”)据为己有(《档案法》第10条);另一方面,禁止任何组织和个人出卖属于国家所有的档案(《档案法》第17条、《档案法实施办法》第18条第1款),而且国家所有的档案的复制件也禁止私自携运出境(《档案法》第18条)。值得说明的是,尽管《档案法》提出了“档案所有权”的概念,但是档案所有权并不能等同于私人所有权,其最明显的特征就在于:档案所有人和档案管理人并无对档案进行处分的自由,尤其是禁止擅自销毁档案,也不允许有档案交易的自由。因此,档案所有权的概念并不能完全适用《物权法》关于所有权人权能的规定(第39条),更应着眼于对所有权人或者其管理人的使用、收益与处分权能的限制甚或禁止(所有权的社会性)[8]。
第二,公物原则上不得为强制执行的标的。也就是说,即使在公物所有人或者管理人被依法强制执行时,公物不得成为强制执行的对象。如在台湾地区《强制执行法》上,强调金钱请求权之强制执行,债务人为中央或地方机关或依法为公法人者,债务人管有之公用财产,为其推行公务所必需或其移转违反公共利益者,债权人不得为强制执行。关于前项情形,执行法院有疑问时,应询问债务人之意见或为其他必要之调查(第122-3条)。在理论上,公法学也是承认政府债务享有不受普通法执行手段约束的优先权。享有这种优先权的原因在于公共行政部门中事务的运作不能操纵在债权人手里;在保证公务运行和维护国家信用之间,应以前者为重。[9]原则上国家公产不得成为强制执行的标的,不得成为承担政府债务的财产基础。具体到国有档案而言,即在国有档案馆负有重大债务时,人民法院也不得强制执行(查封、扣押、变卖或拍卖)国有档案。但是我国《档案法》或《民事诉讼法》并没有规定这一点。
第三,公物原则上不适用取得时效的规定。通常认为公物既然供公共使用,则作为一种取得所有权方法的取得时效制度适用于公物就会导致公物所有权或者其他财产权利的移转,会危及到国有公物所负担的公共使命,危害公共利益,使得国有公物可以通过私法方法逃避为公共使用的目的限制。[10]但也有观点认为,公物既然可能是私有,而且公物的公共用途也可以被废止,从宪法财产权之“价值保障”观点而言,[11]财产权之保护应当包括对公物的时效取得所带来之交易价值。不过公物所有权时效取得以后,如未废止公用,仍须受公用之限制。这一点由于我国《物权法》并未规定时效制度,因此,虽不需要言明,但是,在观念上需要明确,无论是任何人占有国有档案,也无论占有的期限有多久远,均不能取得国有档案的所有权。
第四,公物原则上不得公用征收。对于公用公物除先废止其公用外,不得进行征收。“没有必要对那些不用征收即已处在全社会公用中的物适用征收”。[12]这一点与私人档案形成了鲜明对比,私人所有的档案负担了公共征收的义务。根据《档案法》第16条的规定,私人所有的档案所有者,一方面负担对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的妥善保管义务,另一方面,在保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全时,由国家档案行政管理部门采取代为保管等措施,甚至收购或者征购。尽管这里使用的是“征购”,但其含义与“征收”相同。《档案法》和《档案法实施办法》均未言明如何确定征购的价格,亦即对私人档案所有者的征收补偿问题。在档案立法上应当根据《物权法》的理念和规定,将“征购”修改为“征收”,并增加关于对征收私人档案的补偿规范。
第五,对与公物毗邻的私人不动产的限制。民法上规定相邻关系制度是对于相邻各所有权人于一定范围内课以协力义务,以便调和相互间利害,以期达到共存共荣目的。[13]不动产公物与与之相毗邻的私人不动产之间的相邻关系,为了达成国有公物所负担公益目的,或多或少地排除私法的使用。因此,有学者认为,公物的相邻关系适用民法只是极少部分,绝大多数公物相邻关系主要是由行政法规定的行政役权(administrative servitutes)或公共役权(публичный сервитут)调整的。该原则主要是针对不动产公物而言的,对于作为动产公物的国有档案而言,并无适用的余地。
三、公物法视角下 “国有档案所有权”的《档案法》规制建议
在公物法的视角下,国有档案的法律性质应当明确为公众用国有财产(处在未开放状态的国有档案在性质上属于预定公众用国有财产)。
一方面,在国有档案的静态归属机制设计上,《档案法》除应继续维持国有档案所有权的不可流通性,要明确国有档案不能通过市场途径移转,即任何人不得出卖国有档案之外,而且还应当明确即使任何人购买或者通过其他途径获得国有档案也不能取得其所有权,即不存在善意取得的问题;同时,还要明确国有档案也不能通过非市场途径移转。宜在《档案法》修改中或在正在起草的《民事强制执行法》上明确国有档案不得成为强制执行的对象,以此全面维持国有档案的不可流通性,防止国有档案通过非市场途径移转。尽管我国《物权法》没有规定取得时效制度,但是还是应当在观念上明确,国有档案不能通过时效取得。
另一方面,在国有档案的动态利用机制设计上,《档案法》应当根据公众用国有财产的法律本质建构国有档案的利用制度,在作为国有档案所有权人的国家、作为档案管理人的国有档案馆、作为档案利用人的不特定公众和国家所代表的全体人民之间建立有效的使用机制。首先,要维持和监督国有档案的公共目的性用途的持续实现。这里的公共目的性用途包括两个方面的含义,一是公共利益性,即国有档案的存在本身是为国家和全体人民的利益而存在的,国家建立和维持国有档案制度最终是为了服务于所代表的全体人民的利益;二是公众使用性,即国有档案是供全体不特定的公众按照档案利用制度进行使用的,必须贯彻方便和照顾公众利用的一般政策。其次,要检讨和修正国有档案的利用制度,有必要将公众对国有档案的利用定性为权利,从而在公众对国有档案的利用受阻时,享有权利的救济,即最终可能获得司法救济。
注 释:
[1]值得说明的是,由于国有档案和集体档案在法律性质和法律地位上基本相同,因此,本文不拟专门研究集体档案的法律性质和法律地位问题,本文中有关国有档案相关问题的结论,可以适用于集体档案。
[2][日]盐野宏.行政法.杨建顺译,北京:法律出版社,1999年版:742.
[3]林腾鹞.公物概念之研究.东海大学法学研究(台湾),第16期:4.
[4]王卫国.中国土地权利研究.北京:中国政法大学出版社,1997年版:242.
[5]祝铭山.财产损害赔偿纠纷.北京:中国法制出版社,2003年版:96-97.
[6] 这里的企业主要是指对国家和社会具有重要基础意义和战略意义的狭义的国有企业,不包括国家设立的一般性工商业企业。
[7] 张建文.转型时期的国家所有权问题研究:面向公共所有权的思考.北京:法律出版社,2008年版: 201.
[8] .中华人民共和国物权法条文理解与适用.北京:人民法院出版社,2007年版,157.
[9][法] 莫里斯·奥里乌.行政法与公法精要.龚觅等译,沈阳:辽海出版社,春风文艺出版社,1999年版:1098.
[10]翁岳生.行政法.北京:中国法制出版社,2002年版:467;王利明.中国物权法草案建议稿及说明.北京:中国法制出版社,2001年版:273;梁慧星.中国物权法草案建议稿:条文、说明、理由与参考立法例.北京:社会科学文献出版.
[11] 李惠宗.宪法要义.台北:敦煌书局,1998年版:190.
关键词：人事档案；可拓学；物元；知情权；信用体系
可拓学是1983年广东工业大学蔡文教授创立的原创科学，他发表《可拓集合与不相容问题》一文，提出了探讨事物的可拓性，以解决矛盾问题的研究方向。对这一方向的研究逐步形成了可拓论，并在经济、管理、控制及人工智能等领域得到了初步应用[1]。在实践中，要寻求解决问题的形式化方法，必须将事物、事物特征以及相应的量值作为一个整体来研究，可拓方法的重要特点便是如此。在人事档案管理领域，造假之事屡见不鲜，传统的人事档案管理体制已经不适应现实社会的发展需求，以整体视角去建构维护人事档案信用的体系迫在眉睫。笔者以可拓视角审视人事档案管理，可形式化地表示这一问题，通过宏观、中观及微观三个层次呈现其影响因素，试图为人事档案管理研究抛砖引玉。
1 影响因素的物元模型
1.1 物元理论。物元是可拓学理论模型的逻辑细胞[2]。可拓论引进物元的概念来描述既考虑量变又考虑质变的思维过程，把客观世界拟为一个物元世界，把处理客观世界中的矛盾问题变成处理物元之间的矛盾问题。
给定事物的名称N，关于特征c的量值为v，物元R作为描述事物的基本元，可用有序三元组表示为：R =（ N，c，v）
N、c、v、为物元的三要素，其中v由N和c决定，记作：v=c（N）。[3]
在现实世界中，往往一个事物有众多的特征元，即n维物元R，可以用n个特征C?1、C2、……Cn及其相应的量值v1、v2、……vn来描述?：
由上可知，物元反映了事物质与量之间的关系，以及事物的动态性。它把事物、特征和量作为一个整体研究，为运用定性和定量相结合的办法提供了形式化工具。事物、特征以及量值的变换会导致相应物元的变化，进而导致与之相关的物元发生变化，最后引起事物本身发生变化。
人事档案信用体系即可视为一个n维物元R，从宏观、中观及微观方面来看，它的构建过程有众多影响因素，而这些影响因素特征的变化首先会使得宏观、中观、微观三个视域范围内的条件及情境发生改变，进而影响到R的变化。运用物元的可拓性，可以构建出人事档案信用体系建立的因素模型。
1.2 宏观影响因素的物元模型。一般认为国家对人事档案的重视程度、社会诚信体系、相关法律法规会对人事档案信用体系建设造成影响。
可以将这些宏观因素用物元的形式表现如下：
R1=（NY，人事档案重视程度，V（C1））
R2=（NY，社会诚信体系建设，V（C2））
R3=（NY，政府法律法规，V（C3））
用物元相关方法可推出其上位物元为R=（N，人事档案信用体系宏观调控，v（c1）），再根据特征蕴含的性质可得出人事档案宏观调控包括：管理体制建设、相关体系建设与政府法律法规。如图1所示：
1.3 中观影响因素的物元模型。中观层面的影响因素侧重于档案管理工作方面。学界认为档案学者对造假问题学术研究、知情权与隐私权、监督保障制度、网络信息化管理因素会对人事档案造假问题产生影响，进而对人事档案信用体系的建设产生影响。将这些中观因素用物元的形式表现如下：
R11=（NY，人事档案信用体系的学术研究，V（C11））
R12=（NY，知情权与隐私权，V（C12））
R13=（NY，监督保障制度，V（C13））
R14=（NY，网络信息化管理，V（C14））
用物元相关方法可推出其上位物元为R12，R13， R14 =（N，人事档案管理规范，v（c1）），再根据特征蕴含的性质可得出人事档案管理规范，包括：保护知情权、限制隐私权、设立监督保障制度、设立救济制度、网络信息化管理以及规范操作程序。如图2所示：
1.4 微观影响因素的物元模型。对于人事档案信用体系的建设来说，最基础的单位是个人。一般来说个人征信数据库的建设、个人失信惩戒、档案从业人员素质会对整个人事档案信用体系的建设产生影响。用物元形式表示为：
R21=（NY，个人征信数据库，V（C21））
R22=（NY，个人失信惩戒，V（C22））
R23=（NY，档案从业人员素质，V（C23））
用物元相关方法可推出其上位物元为R21，R22=（N，个人信用建设，v（c1）），再根据特征蕴含的性质可得出个人信用建设，包括：个人信用档案法规制度建设、个人征信数据库以及个人失信惩戒。如图3所示：
2 影响因素的可拓分析
可拓分析是可拓学理论的分析方法之一。对人事档案信用体系建设的可拓分析基于其宏观、中观及微观构成因素发生变化的可能性（即可拓性），通过改变不同影响因素发生作用的目的和条件，达到解决人事档案造假问题的目的。以下将对这三个视域的影响因素进行一一分析。
2.1 宏观因素的可拓分析。从可拓学的视角来说，多维物元发生变化的重要条件便是其因素特征发生明显改变。从政策法规来说，我国现行人事档案管理制度严格实行法制化即严格遵循《宪法》《档案法》《公务员法》《劳动法》《保密法》等法律行事。现行人事档案管理制度的具体运作模式由相应的法律条例和规定来规范，其中包括《干部档案工作条例》《流动人员人事档案管理暂行规定》和《企业职工档案管理工作规定》[4]。其中，《干部档案工作条例》于1991年出台，《企业职工档案管理工作规定》和《流动人员人事档案管理暂行规定》分别制定于1992年和1996年。由于实施时间已久，在信息化时代，有关人事档案信用制度的建设便出现了“法律真空”。而法律革新又存在“时滞”性，导致相关政策法规只能就眼前的人事档案造假问题进行被动应对，没有对更加长远的问题进行立法规定，以人事档案实体管理为主的法律体系逐渐不适应时代的要求。为建设人事档案信用体系，国家应及时弥补缺漏，进行更长远法律与规划的制定工作。
国家行政方面也存在着不少问题：其一，实行行政控制。传统的人事档案管理强化了行政权利的随意性，成为某些领导随意的手段，是典型的“人治行政”。在对“单位人”进行评估的过程中往往仅靠官员的一己之见，难免出现是非不分的情况，加之传统人事档案严格的保密制度，更是为一些法律的漏网之鱼提供了造假的可乘之机。其二，出现制度交易。市场经济的极大发展，使得国家人事档案管理沾染了商品化气息，制度以外公私交易常常发生。加之以往政府对人事档案的重视程度不够，引导不足，行政管理部门往往重文书而轻档案，致使人事档案监督出现“多头管理无人管”的局面，其信息失真问题不能及时得到发现和反馈[5]。由人事档案衍生而来的一系列造假和腐败现象，说明政府对档案制度的宏观调控至关重要。
对人事档案信用体系有直接影响的，莫过于整个社会信用体系的大环境建设。近年来，我国社会信用体系建设在全国范围内广泛开展，取得了一定的成绩，信用约束机制逐渐显现，市场环境也得到明显改善，对市场经济的信用管理改革在一定程度上对由“单位人”向“社会人”转变的人事档案管理体制产生积极影响，使其信用体系建设产生了一定成果。但由于我国信用体系建设起步较晚，信用观念淡薄，信用行为不够规范，信用法律法规不够完善，信用监管体系不够健全，信用服务业发展还比较滞后，以致与市场经济的发展水平很不协调[6]。由上可知，宏观因素的可拓性主要表现在其具有分散性，即同一事物具有多个不同显著特征，这就要求我们从法律、行政与社会环境制约三个方面生成解决矛盾问题的不同方案。只有及时弥补法律真空、规范国家行政、正确引导社会信用环境健康发展，才能加快整个人事档案信用体系建设的进程。
2.2 中观因素的可拓分析。从中观角度档案行业内部管理来说，人事档案的各种管理规范对造假事件以及信用体系构建的影响最为深远。传统的人事档案管理制度之所以陷入困境，很大程度上是由于档案管理工作的不足。近年来围绕着人事档案的造假问题，众多学者已经进行了多方面的探讨，提出以管理体制改革为主的解决办法来杜绝造假，并围绕人事档案知情权做出广泛研究。
传统的人事档案管理规范侧重保护“隐私权”而非“知情权”。当前我国知情权只是隐含在宪法当中，宪法对公民的知情权缺乏明确的规定，当公民个人权利受到侵害的时候便难以保护个人的相关权益。此外我国并没有形成有效的人事档案权利救济体系和其他部门对人事档案的有效监督体系，人事档案的可靠性降低，无形中给失信行为提供了可能性。在这种情况下，社会对增强人事档案的相对透明度、放松一部分隐私权限制、建立权利救济制度与监督机制的呼声越来越高。透明度越大，救济制度与监督机制越完善，知情权得到充分体现，人事档案造假被揭穿的可能就越大。长此以往，必将有利于人事档案信用体系的建设。
除此之外，在信息化时代下，网络信息化管理和归档程序的规范性亦十分重要。因为档案一旦被电子化和备份，异地随时对照轻松易行，篡改就愈发不易。在人事档案数字化的过程中，务必要先对“虚假档案”进行排查，保证人事档案是第一手原材料。另一方面，现行人事档案制度虽然对档案材料的收集、保管、移交等都有严格规定，但执行中往往会打折扣，因此对其操作应更为程序化，即把好入档关，严守调阅关[7]。不仅要把好入档材料是否齐全、程序是否合法、内容是否真实有效的“入档关”，还要把好严密的调阅制度，恪守“调阅关”，才能对信用体系起到保障作用。从可拓性来看，中观因素的可拓性主要表现在其具有相关性，即某些特征的量值之间存在一定的依赖关系，如对知情权与隐私权的权衡问题。结合可拓学物元的影响程度，中观物元应作为“直观物元”优先进行改革，加速人事档案信用体系的建设进程。
2.3 微观因素可拓分析。从人事档案持有者以及档案从业者个人微观的角度来说，影响人事档案信用体系建设的因素主要有个人信用档案法规制度、个人征信数据库、个人失信惩戒及档案从业者的素质要求。
个人信用档案中知情权与隐私权的冲突主要表现为以下三点：即国家机关、社会组织知情权和个人信用档案隐私权的冲突，他人知情权和个人信用档案隐私权的冲突，本人知情权和本人个人信用档案隐私权的冲突[8]。这三点都会直接或间接地影响人事档案的管理要求，因此政府首先需出台一系列的个人信用档案法规制度，为知情权与隐私权的冲突提供合理的解决途径，从而规范人事档案信用体系的建设形式。其次，个人信用档案的建立需打破文书部门与人事档案部门之间的界限，完善个人征信数据库。除了对工商、税务、证券等部门数据实施横向联网，也要将人事调动、资历等信息逐步纳入征信系统中实现资源共享，使人事档案不单单是一份身份证明，更是一份信用评价。再次，仍然需要人事档案信用规范来惩戒个人失信行为，对干部人事档案的打假行为必须真抓实干，严明惩戒，各级各部门都应积极、审慎、认真、严肃地对待，将触犯法律法规的造假行为移交纪检、司法部门依法查办[9]。以上三个因素的可拓性主要表现在其蕴含性与相关性，征信数据库与失信惩戒作为个人信用法规制度的特征子集，切实可行的话能够促进法规制度的日益完善、个人信用的健康发展，反之则使其疲敝日现。
同时，人事档案信用体系的建设，对档案工作者提出了更高的要求。作为人事档案真实性的保护者，档案工作者一方面要正己心，保持诚实与谦恭的优良作风，不与试图造假人士同流合污；另一方面，要通过学习不断提高管理人事档案的基本技能，不为造假者提供可乘之机。档案工作者在收集和处理人事档案时，要善于识破造假档案的伪面目，针对年龄、职务、学历、职称等常用档案造假领域，要做到重点把关。从某种意义上说，档案从业人员对人事档案信用建设的作用较之其他因素更为重要。从物元的可拓影响出发，微观物元较中观及宏观物元来说，因其多变与易被控制等特点，更容易影响相关物元发生变化。引导微观物元向积极方向转变，也就更有利于人事档案信用建设取得更多的阶段性成果。
一、国有档案在公物法中的法律性质与法律地位
按照公物法的一般理论,所谓的公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物[2]。公物有多种分类方法,民法上关于财产的分类诸如动产和不动产、特定物与种类物、原物和孳息、主物和从物、可分物与不可分物等都有适用的余地。公物按照使用目的可以划分为:1、公共用财产(公共用物或公用公物),是指行政主体直接提供公众使用的公物,包括道路、桥梁、市场、公厕等。公众可以对此类公物进行一般使用或者特许使用;2、公务用公物(行政用物或公务公产),是指国家机关或行政机关内部使用的公物,包括国家机关的办公大楼、交通工具等等;3、事业用公物,在行政法上被称为营造物用物,是指供国有事业单位使用的公物,包括公立博物馆、图书馆、美术馆、学校、医院等所使用的国有财产。[3]根据公物是经由人力加工后提供于公共使用,还是保持自然的形态而被利用,可以区分为人工公物和自然公物。前者如河川、海岸等,后者如道路、桥梁等。根据公物的所有权的归属,可以区分为公有公物和私有公物。在我国,公有公物包括国家所有公物和集体所有公物。宗教财产也属于公物,西方国家通常将之归属于公法团体的财产。在我国由于不承认宗教组织为公法团体,而只是作为私法法人,因此,宗教财产应当归入私有公物。此外,还有预定公物,是指尚未成为公产,但预定将成为公产,对其管理处分适用公物的规则予以规制的财产。如为了国有道路、高速公路或铁路的建设和改良,可以指定保留的土地,在保留土地禁止进行建筑。在我国以铁路留用土地最具代表性,铁路留用土地可以出租、耕种,进行农业利用[4],但是禁止修建永久性和临时性建筑物。铁路用地属于受国家特别保护的国有土地。[5]因此,公物具有所有权主体公共性(国家或者公共团体)、供用目的公共性和公物形态有体性的特点。
国有档案符合公物的基本特征:
第一,国有档案是国家通过各级档案机构提供给公众使用的物品。国有档案的所有权主体是明确的、一元的,即国家,在管理主体上是多元的,即中央级档案机构、省级档案机构、设区的市级档案机构、县级档案机构。档案所有者正是通过诸多档案管理者向公众提高档案利用的。
第二,国有档案是国家直接为了公共目的而提供使用的。在公物法中,公共目的包括四种情形,即政府公务目的、事业公务目的、企业[6]公务目的和公众使用目的[7]。而国有档案被提供利用的目的主要是公众使用目的,即由不特定的公众根据档案的利用规则对档案进行阅览、复制和摘录(《档案法实施办法》第22条)。档案的公众利用性目的不仅适用于已经向公众开放的档案,而且也适用于处于未开放状态的档案,所不同的是这类档案属于预定公物,即尚未成为公物,但预定将成为公物,对其管理处分予以公共规制的物,如公园预留地、道路预留地等都属于此类公物。对处在未开放状态中的档案而言,根据档案的解密和公布制度,国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放(《档案法》第19条),决定了即使是未开放状态的档案仍然是预定要向公众开放和提供使用的。
第三,国有档案属于有体物。国有档案在财产形态上属于有体物,要明白这一点必须与国有档案所载内容的无形性区分开来,毫无疑问,国有档案所承载的信息属于无形财产,但是国有档案的法律规制以及使用制度并不是以其中所记载的信息作为出发点,而是着眼于国有档案本身的查阅、复制和摘录,可以说是以国有档案的物的属性作为法律规制的基础的。
因此,可以说,国有档案作为国有财产,属于公物法理论上的公众用公物(公众用国有财产)、动产公物,还有部分处在未开放状态的国有档案属于预定公物,对国有档案的法律规制以此为出发点建构其静态的法律归属控制机制和动态的公物利用管理机制。
二、国有档案所有权的规范现状与公物法规制前景
公物具有其被利用提供于公共之用的特点,一方面,作为所有权的客体,与私法上的交易秩序有密切关系,另一方面,作为公众用公物,已经或者预定要提供于公共之用的,从维持公物的效用的角度看,要求公物尽量独立于交易秩序(有的公物根本就难以成为私法上交易的对象)。由此呈现出公物在法律规制上的特殊性。
以公物在法律地位上的一般特征为背景,结合《档案法》的有关规定,可以发现国有档案作为公众用公物,具有如下特征:
第一,公物原则上不具有可流通性。所谓公物原则上不具有可流通性,也就是说原则上不得被私有化。《档案法》对此有明确的规定,一方面,禁止任何人将应当立卷归档的材料(“准档案”)据为己有(《档案法》第10条);另一方面,禁止任何组织和个人出卖属于国家所有的档案(《档案法》第17条、《档案法实施办法》第18条第1款),而且国家所有的档案的复制件也禁止私自携运出境(《档案法》第18条)。值得说明的是,尽管《档案法》提出了“档案所有权”的概念,但是档案所有权并不能等同于私人所有权,其最明显的特征就在于:档案所有人和档案管理人并无对档案进行处分的自由,尤其是禁止擅自销毁档案,也不允许有档案交易的自由。因此,档案所有权的概念并不能完全适用《物权法》关于所有权人权能的规定(第39条),更应着眼于对所有权人或者其管理人的使用、收益与处分权能的限制甚或禁止(所有权的社会性)[8]。
第二,公物原则上不得为强制执行的标的。也就是说,即使在公物所有人或者管理人被依法强制执行时,公物不得成为强制执行的对象。如在台湾地区《强制执行法》上,强调金钱请求权之强制执行,债务人为中央或地方机关或依法为公法人者,债务人管有之公用财产,为其推行公务所必需或其移转违反公共利益者,债权人不得为强制执行。关于前项情形,执行法院有疑问时,应询问债务人之意见或为其他必要之调查(第122-3条)。在理论上,公法学也是承认政府债务享有不受普通法执行手段约束的优先权。享有这种优先权的原因在于公共行政部门中事务的运作不能操纵在债权人手里;在保证公务运行和维护国家信用之间,应以前者为重。[9]原则上国家公产不得成为强制执行的标的,不得成为承担政府债务的财产基础。具体到国有档案而言,即在国有档案馆负有重大债务时,人民法院也不得强制执行(查封、扣押、变卖或拍卖)国有档案。但是我国《档案法》或《民事诉讼法》并没有规定这一点。
第三,公物原则上不适用取得时效的规定。通常认为公物既然供公共使用,则作为一种取得所有权方法的取得时效制度适用于公物就会导致公物所有权或者其他财产权利的移转,会危及到国有公物所负担的公共使命,危害公共利益,使得国有公物可以通过私法方法逃避为公共使用的目的限制。[10]但也有观点认为,公物既然可能是私有,而且公物的公共用途也可以被废止,从宪法财产权之“价值保障”观点而言,[11]财产权之保护应当包括对公物的时效取得所带来之交易价值。不过公物所有权时效取得以后,如未废止公用,仍须受公用之限制。这一点由于我国《物权法》并未规定时效制度,因此,虽不需要言明,但是,在观念上需要明确,无论是任何人占有国有档案,也无论占有的期限有多久远,均不能取得国有档案的所有权。
第四,公物原则上不得公用征收。对于公用公物除先废止其公用外,不得进行征收。“没有必要对那些不用征收即已处在全社会公用中的物适用征收”。[12]这一点与私人档案形成了鲜明对比,私人所有的档案负担了公共征收的义务。根据《档案法》第16条的规定,私人所有的档案所有者,一方面负担对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的妥善保管义务,另一方面,在保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全时,由国家档案行政管理部门采取代为保管等措施,甚至收购或者征购。尽管这里使用的是“征购”,但其含义与“征收”相同。《档案法》和《档案法实施办法》均未言明如何确定征购的价格,亦即对私人档案所有者的征收补偿问题。在档案立法上应当根据《物权法》的理念和规定,将“征购”修改为“征收”,并增加关于对征收私人档案的补偿规范。
第五,对与公物毗邻的私人不动产的限制。民法上规定相邻关系制度是对于相邻各所有权人于一定范围内课以协力义务,以便调和相互间利害,以期达到共存共荣目的。[13]不动产公物与与之相毗邻的私人不动产之间的相邻关系,为了达成国有公物所负担公益目的,或多或少地排除私法的使用。因此,有学者认为,公物的相邻关系适用民法只是极少部分,绝大多数公物相邻关系主要是由行政法规定的行政役权(administrative servitutes)或公共役权(публичный сервитут)调整的。该原则主要是针对不动产公物而言的,对于作为动产公物的国有档案而言,并无适用的余地。
三、公物法视角下 “国有档案所有权”的《档案法》规制建议
在公物法的视角下,国有档案的法律性质应当明确为公众用国有财产(处在未开放状态的国有档案在性质上属于预定公众用国有财产)。
一方面,在国有档案的静态归属机制设计上,《档案法》除应继续维持国有档案所有权的不可流通性,要明确国有档案不能通过市场途径移转,即任何人不得出卖国有档案之外,而且还应当明确即使任何人购买或者通过其他途径获得国有档案也不能取得其所有权,即不存在善意取得的问题;同时,还要明确国有档案也不能通过非市场途径移转。宜在《档案法》修改中或在正在起草的《民事强制执行法》上明确国有档案不得成为强制执行的对象,以此全面维持国有档案的不可流通性,防止国有档案通过非市场途径移转。尽管我国《物权法》没有规定取得时效制度,但是还是应当在观念上明确,国有档案不能通过时效取得。
另一方面,在国有档案的动态利用机制设计上,《档案法》应当根据公众用国有财产的法律本质建构国有档案的利用制度,在作为国有档案所有权人的国家、作为档案管理人的国有档案馆、作为档案利用人的不特定公众和国家所代表的全体人民之间建立有效的使用机制。首先,要维持和监督国有档案的公共目的性用途的持续实现。这里的公共目的性用途包括两个方面的含义,一是公共利益性,即国有档案的存在本身是为国家和全体人民的利益而存在的,国家建立和维持国有档案制度最终是为了服务于所代表的全体人民的利益;二是公众使用性,即国有档案是供全体不特定的公众按照档案利用制度进行使用的,必须贯彻方便和照顾公众利用的一般政策。其次,要检讨和修正国有档案的利用制度,有必要将公众对国有档案的利用定性为权利,从而在公众对国有档案的利用受阻时,享有权利的救济,即最终可能获得司法救济。
注 释:
[1]值得说明的是,由于国有档案和集体档案在法律性质和法律地位上基本相同,因此,本文不拟专门研究集体档案的法律性质和法律地位问题,本文中有关国有档案相关问题的结论,可以适用于集体档案。
[2][日]盐野宏.行政法.杨建顺译,北京:法律出版社,1999年版:742.
[3]林腾鹞.公物概念之研究.东海大学法学研究(台湾),第16期:4.
[4]王卫国.中国土地权利研究.北京:中国政法大学出版社,1997年版:242.
[5]祝铭山.财产损害赔偿纠纷.北京:中国法制出版社,2003年版:96-97.
[6] 这里的企业主要是指对国家和社会具有重要基础意义和战略意义的狭义的国有企业,不包括国家设立的一般性工商业企业。
[7] 张建文.转型时期的国家所有权问题研究:面向公共所有权的思考.北京:法律出版社,2008年版: 201.
[8] 黄松有.中华人民共和国物权法条文理解与适用.北京:人民法院出版社,2007年版,157.
[9][法] 莫里斯·奥里乌.行政法与公法精要.龚觅等译,沈阳:辽海出版社,春风文艺出版社,1999年版:1098.
[10]翁岳生.行政法.北京:中国法制出版社,2002年版:467;王利明.中国物权法草案建议稿及说明.北京:中国法制出版社,2001年版:273;梁慧星.中国物权法草案建议稿:条文、说明、理由与参考立法例.北京:社会科学文献出版.
[11] 李惠宗.宪法要义.台北:敦煌书局,1998年版:190.
1 合理利用信用档案信息，不断完善和健全法律规范，在全社会形成开放、透明和公平的信用信息共享机制
我国还未建立信用档案公开、共享的制度和法律规范，征信机构不能合理的从有关部门收集和利用信用档案，因此很难掌握和了解各种市场主体的信用信息，同时也不能提供权威的信用信息，征信机构在采集和利用信用档案信息方面仍处在弱势地位。在这方面，我们应借鉴西方发达国家的经验，通过建立信用信息共享机制，建立健全相关的法律法规，来促进信用档案和信息资源的合理利用。
2 尽快建立和完善相关的法律法规，为信用档案信息共享提供制度保障
信用档案信息及其管理体系的建立，是国家信用管理制度建?O和社会信用管理体系的主要内容，是信用经济的基础，也是市场经济发展逐步趋向成熟的标志之一。因此，建立信用档案信息管理制度与法规，形成信用信息管理体系，是建立社会信用制度及其征信体系的需要，是市场经济发展的必然。第一要对征信机构可以采集和利用信用档案信息的范围作出规定，特别是对不能采集和利用的信用档案信息作出界定，使征信服务获得准确的信用档案信息。第二要制定政府机构信用档案信息的公开办法。特别是对工商、税务、质量技术监督等掌握信用档案信息的政府部门，应尽快制定其信用档案信息公开的内容、范围和利用方式，为征信机构采集和利用政府的信用档案信息资源提供条件。第三要制定对涉及商业秘密、个人隐私和国家安全等特殊信息的保护措施，为征信机构准确的采集和利用信用档案信息提供保证。
3 打破信用档案信息垄断，防止征信服务领域中利用信用档案信息的寻租行为
在我国，信息公开立法还很薄弱，而信用信息来源又比较分散，有些掌握信用档案信息的部门出现了利用本身的信用档案信息的优势条件，采取收费、指定机构或利用自身信用档案信息资源直接开展咨询服务的倾向。这需要引起政府有关主管部门的高度重视，采取措施防止利用信用档案信息进行垄断和寻租现象。一方面，需要政府协调和规范信用档案信息公开和查询的办法，另一方面，规范与信用档案信息有关的监管机构不能参与建立和经营征信机构，从规范征信服务、确定信用档案信息的内容、鼓励综合征信服务等角度来制订对征信主体的管理办法。
4 制订涉及信用档案信息采集和鉴定工作的技术标准，为信用信息共享提供技术支持
从西方发达国家有关信用档案信息管理的记载中了解到，为保障信用信息主体与征信企业之间实现共享，促进征信机构信用档案信息采集和利用的技术标准，这样不仅有利于征信机构的技术进步，更重要的是为信用档案信息的采集、整合、利用提供便利，便于社会各方面为其提供丰富的信用档案信息资源。
5 对我们的启示
（一）保证信用档案的准确和完整。信用主体是否守信用，可以通过对其以往的信用记录来判断。信用信息一般分两类：一类是良好信用信息，如驰名商标、著名商标以及认定的商品或服务种类，重合同守信用企业，消费者满意单位，私营个体户“光彩之星”荣誉称号获得企业，免检和通过年检A级企业信息等；二类是不良行为信息，如制售假冒伪劣商品、合同欺诈，不正当竞争、违法广告，假冒注册商标侵权，严重其害消费者合法权益，严重违反工商登记管理法规案件等信息。对于征信服务而言，不良行为信息的作用显而易见，不良记录的“黑名单”可以直接帮助授信者甄别不守信用的单位或个人，从而采取防范措施。
关键词：档案；行政管理；目标；特征
档案行政管理作为国家行政管理的一个重要的组成部分，与其他行政管理一样，有其特定的管理目标。这一目标，确定了档案行政管理活动的基本方向，指导着档案行政管理的各项具体业务活动，并贯穿于档案行政管理的全部过程，是档案行政管理的核心。档案行政管理除具有行政管理的共性特征外，还具有一些与其他行政管理不同的个性化特征，这些特征，决定了档案行政管理职能与其他行政管理职能的差异性与特殊性。准确地界定档案行政管理的目标，明确档案行政管理的特征，对于准确把握档案行政管理的工作重心，更好地发挥档案行政管理的职能和作用，实现依法行政，具有极其重要的意义。
1档案行政管理的目标
档案行政管理是国家行政管理体系中的一项基本职能。因此，档案行政管理的目标与国家行政管理的目标是一致的。在社会主义市场经济条件下，“档案行政管理是以国家各项建设事业的需要为目标，对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导的活动”。[1]
行政管理目标是行政组织在一定时期内必须达到或期望达到的行政管理的目的与指标，是行政管理活动的起点与终点。由于行政职能的广泛性及行政组织的层级化，行政管理的目标不是孤立的单个目标，而是一个具有多维结构的层次体系。这个体系中的目标既相互关联，又互相制约。档案行政管理的目标同样是一个具有多维结构的层次体系。这个体系，大致可划分为最终目标、职能目标和直接目标三个层次。
1.1档案行政管理的最终目标。行政管理的最终目标，也可以称为“行政管理的总目标”。它是反映行政组织基本功能的总体目标，明确规定行政组织成员的基本活动方向，并为进一步分解行政组织目标提供基本点。档案行政管理的最终目标，在《档案法》第一条中作了明确规定：“加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务”。
档案行政管理是以国家各项建设事业的需要为目标，对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导的活动。具体讲，就是以档案行政管理部门为组织协调中心，通过培训与提高档案行政人员的行政管理能力和水平，依法行政，调查研究、工作规划、行政监督，业务指导与协调，提高档案行政管理效率，加强档案工作部门人、财、物的管理，为开发国家档案信息资源、服务于国家各项事业提供保障。
简要地说：档案行政管理的总体目标就是从宏观上、整体上管理国家档案事务，不断调节档案事业系统的内部关系和外部关系，促进档案事业的健康发展，为国民经济和社会发展服务。
1.2档案行政管理的职能目标。行政管理的职能目标，具体描述了行政组织内部具体的活动项目，指明组织成员应当开展的工作，实质上，反映的是行政组织内部机构的工作职能。职能目标从属于最终目标，档案行政管理的职能目标是指某一档案行政管理机关内部各个机构所承担的具体工作职能。这种职能，在各级地方政府组织机构“三定方案”中有明确的规定。具体地说，就是国家档案局各司的职责，各省级档案行政管理机关处（室）的职责，各省辖市档案行政管理机关科（室）的职责，各县（区）级档案行政管理机关股（室）的职能。由于行政管理职能的法定性，档案行政管理的职能目标实际上也是一种法定目标。这一目标，是政府行政管理总目标中的一部分，是政府对相关职能部门内设机构的授权，也是对该内设机构的行政要求。
1.3档案行政管理的直接目标。档案行政管理的直接目标，也可称为“档案行政管理的工作目标”。是指档案行政管理机构在某一阶段时间内所应当完成的各项具体任务，及完成工作所应达到的程度要求。
建立与维护对国家和社会有保存价值档案的管理秩序，是档案行政管理的工作目标，是档案行政管理目标的外化表现形式。档案行政管理机关通过界定对国家和社会有保存价值的档案的范围，对形成与产生对国家和社会有保存价值的档案主体的监督与指导，引导档案形成主体建立健全档案管理机构、配置相应的管理人员与物质条件、确定档案的归档范围与保管期限，有效开展档案管理与提供利用工作，查处档案违法活动。使合法的档案事务与行为得到保护，违法的档案事务与行为受到处罚，从而实现国家档案管理秩序的有序运行。因此，良好的档案管理秩序是档案行政管理机构开展档案行政管理工作的起点，也是衡量与评价档案行政管理成效的直接依据。
档案行政管理的直接目标具有阶段性的特点。往往体现在具体工作项目及完成任务的时限、数量、质量等方面的要求。例如，新农村档案工作、民营企业档案工作、民生档案建设等阶段性中心工作，就属于档案行政管理的直接目标。
1.4档案行政管理各目标间的关系与影响。由于行政管理的方向是自上而下，档案行政管理的三种目标之间，存在着由高到低逐层递进的关系。在这种递进关系中，最重要的特点是后一种目标是以前一种目标为基础，同时，又是对前一种目标的具体展开与分解。在档案行政管理的三种目标之间，存在相互依存的关系，也存在着矛盾与冲突。最常见的情况，是将最终目标束之高阁，职能目标被忽视，以工作目标替代职能目标。
2档案行政管理的特征
档案行政管理作为国家行政管理体系中的组成部分，具有行政管理的一般特征，同时，还具有一些与其他行政管理不同的个性特征。这些特征，主要表现在档案行政管理职能的层级差异性、档案行政管理直接对象的内部行政事务性和档案行政管理最终对象的物化性三个方面。
2.1档案行政管理职能的层级差异性。档案行政管理职能的层级差异性特征，是指不同层级的档案行政管理机构所承担的档案行政管理职能有所不同。一般情况下，在政府行政管理中，某一行政管理部门的职能不论其层级高低是相同的，不同的只是其管辖范围因其行政辖区的大小而有所不同。但档案行政管理机构的职能却因层级不同，有着明显的区别。而且，这种不同，在《档案法》第六条给予了明确规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”
2.2档案行政管理直接对象的内部行政事务性。什么是行政管理？郭小聪先生认为：“行政管理是一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为管理主体，以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。”[2]百度百科的解释是：“行政管理（administration management）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业事业单位的行政事务管理工作。”[3]对此，笔者认为，行政管理的狭义理解是指国家行政机关对社会公共事务的管理。广义的理解是指一切社会组织、团体对其自身有关行政事务的管理。
档案行政管理的直接对象是产生与保管着对国家和社会有保存价值的档案的国家行政机关及一切社会组织、团体的档案工作，而档案工作在国家行政机关及一切社会组织、团体中都属于内部行政管理事务，这就使档案行政管理的直接对象具有内部行政事务性的特征。正是由于这一特征，往往使档案行政管理者，在进行档案行政管理活动中，不知不觉地就落入行政管理相对人的具体行政事务之中。由宏观管理变成微观管理，从“指导”变为“亲力亲为”。“指导的是档案的具体整理，甚至在市、县基层，做的是具体档案的整理，‘包办’了被管理单位的档案整理工作。”[4]
2.3档案行政管理最终对象的物化性。档案行政管理重在管“事”，而非管“物”。但档案行政管理的最终对象，对国家和社会有保存价值的档案本身却是实实在在的“物”。正是因为档案行政管理最终对象的这种物化特性，往往使档案行政管理者极易将“档案”这个档案行政管理的最终对象当做档案行政管理的对象。对国家和社会有保存价值的档案是各级各类国家档案馆，各级机关、企业事业单位档案馆（室）和其他档案保管机构的直接管理对象，而档案行政管理对“对国家和社会有保存价值的”档案管理，是通过对各级各类国家档案馆，各级机关、企业事业单位档案馆（室）和其他档案保管机构的管理来实现的，具有间接性。
3档案行政管理的特征对档案行政管理目标的影响
一事物之所以是该事物，而区别于他事物，不在于与他事物的共性，而在于与他事物的不同的特殊性。同样的道理，档案行政管理的特殊性，就决定了档案行政管理有着区别于其他行政管理的特征。而这些特征也自然会影响到档案行政管理目标的实现。
3.1管理的层级差异性模糊了最终目标与职能目标的界限。档案行政管理的层级差异性，容易使各级档案行政管理者将关注重点放在本级职能上，将档案行政管理最终目标视为上级档案行政管理部门的职责。从理论上讲，最终目标与职能目标是相一致的，相互之间不存在矛盾。但在实际工作中，往往会出现只重视与强调职能目标，而忽视最终目标的情况。如某省档案馆工作人员，在某单位移交进馆档案时，发现其中有一卷档案不符合进馆标准，便要求该单位将全部移交进馆档案拉回原单位重新整理。结果，该单位同志对此大为不满，甩下一句：“你们爱要不要，爱收不收，我还不交了。”这件事，就是十分典型地将职能目标置于最终目标之上的具体表现。在基层有一种常态，就是围绕着国家综合档案馆的馆藏进行档案行政管理工作，档案行政管理的范围以是否进馆为界，进馆的就管，不进馆的就不管。档案整理的标准也以档案馆馆藏档案整理标准为准，要求进馆单位档案室的室藏档案要按照档案馆馆藏档案整理标准来整理。这种情况，就模糊了档案行政管理的最终目标与职能目标的界限，以职能目标替代最终目标，严重影响了档案行政管理最终目标的实现。
3.2管理直接对象的内部行政事务性弱化了职能目标。档案管理事务在任何一个法人单位都属于其日常行政管理事务的一部分，这种特性，往往会让从事档案行政管理的同志，在具体档案行政管理活动中，直接介入到档案行政管理对象的内部行政管理事务之中，错将介入档案行政管理对象的内部行政事务当做自己的职能目标。最典型的例子，就是地方档案行政管理部门不遗余力地在各行各业推行各种各样认证达标升级活动。就地方档案行政管理机关来讲，其全部职能目标都是围绕其行政辖区内的产生对国家和社会有保存价值档案的法人单位是否建立了档案管理组织，有无专人管理档案，档案是否得到及时有效安全的保管来实行的。组织是否更完善，人员是否更齐全，文化与专业素质是否更高，设备装具是否更先进，档案整理是否统一规范，并不是档案行政管理部门的职能目标，而是法人单位的内部行政事务。如果法人单位有条件、有时间、有人员、有财力做，是好事，应当鼓励支持，但没有必要在这上面下那么大的力气。因为这些单位只是档案行政管理对象的一部分，甚至说是很小的一部分。这些单位认证达标升级是好事，为实现档案行政管理的总目标树立了标杆与榜样。问题是这些单位不能代替全部档案行政管理对象，这些单位做得好，不等于全部单位就做得好。如果用认证达标升级单位的多少，来评价衡量一地档案行政管理职能目标实现的优劣，就会导致只要“点”，不顾“面”，只抓条件好的，不问条件差的情况出现。这种情况的普遍存在会弱化档案行政管理职能目标，进而影响到档案行政管理最终目标的实现。
3.3管理最终对象的物化性强化了直接目标。档案行政管理管不管档案？这个问题是一个不能简单直接回答的问题。因为档案行政管理重在管“事”，不在管“物”。所谓“事”，就是一切与对国家和社会有保存价值的档案有关的事务；所谓“物”，就是指档案实体。从这个意义上讲，档案行政管理不管理档案。但档案行政管理的最终对象“档案”却是实实在在的“物”，从这个意义上讲，档案行政管理又管档案。正是由于档案行政管理最终对象的物化性，往往使档案行政管理工作的直接目标与阶段性中心工作的目标趋同，如，新农村档案工作、民营企业档案工作、民生档案建设等。个人理解，这些工作作为国家档案行政管理总体目标的一部分，成为一时期内的中心工作是没有问题的。但必须清楚：一是这些工作并不是档案行政管理总目标的全部；二是这些工作的目的是通过建立相应的管理体制机制，使这些领域的对国家和社会有保存价值的档案得以保存与利用。现实是，基层档案行政管理部门在面对建立管理体制机制的诸多困难时，选择了直奔“档案”的捷径。说到底，不就是保存与管理档案吗？是不是有道理呢？有道理。只是，这样做得多了，就造成目前普遍存在的档案行政管理只管档案实物，不管档案事务，档案行政管理工作“越俎代庖”的现象。慢慢地只关注以阶段性中心工作为代表的直接目标，忘记了档案行政管理的最终目标，忽略了档案行政管理的职能目标。简单地理解，档案行政管理不管理档案是错误的，直接管档案也是错误的。只有通过管理“事”来管理档案才是正确的。
4结语
由于档案行政管理的特点，使得如何处理好档案行政管理的最终目标、职能目标与直接目标之间的关系，成为各级档案行政管理部门最为迫切、最为棘手的问题。对于档案行政管理的最终目标，各级档案行政管理部门是一致的。这就要求不论是哪一级档案行政管理部门，在制定阶段性直接目标时，一方面，必须从国家档案行政管理总目标出发，不能背离或偏离总目标的方向与要求。另一方面，要在切实履行各自职能目标的前提下，完成直接目标任务――阶段性的中心工作。作为下一级档案行政管理部门，一定要注意，不能将上一级档案行政管理部门的职能目标与直接目标，当做本级档案行政管理的最终目标与职能目标。只有处理好档案行政管理的最终目标、职能目标与直接目标间的关系，才能使档案行政管理有条不紊，真正做到依法行政。
注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案立法技术研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-05。
参考文献
[1]主编陈智为、副主编王德俊、胡绍华.档案行政管理概论[M].中国人民大学出版社，1991：1.
[2]主编郭小聪.行政管理学[M].中国人民大学出版社，2008：5.
[3]行政管理.百度百科:baike.省略/view/82682.htm.
1 云南少数民族实物档案资源建设案例描述
云南省十分重视国家综合档案馆少数民族档案资源建设工作，并把少数民族实物档案纳入其资源建设的重要范畴。1960年6月，国家档案局在内蒙古呼和浩特召开少数民族档案工作会议后，9月15日，云南省档案管理局下发了《关于全国少数民族地区档案工作会议精神传达和我省如何贯彻执行的初步意见》，提出了加强少数民族档案，尤其是对反映少数民族特色实物档案的征集工作。1961年8月25日，云南省档案局起草了《关于广泛收集少数民族历史档案和历史资料的意见》，在第2条“收集范围”中第8条为：“实物记事（指结绳及在木、竹等材料上有一定意义的刻划符号）。”第9条为：“有关少数民族问题的各种史志、书报、刊物、碑文、传记等。”2007年9月29日，云南省第十届人民代表大会常务委员会修订通过的《云南省档案条例》 第3条指出：“本条例所称的档案，是指国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织及个人从事各种活动直接形成的对国家和社会有保存价值的，以不同载体表现的文字、图表、声像等历史记录。”第20条指出：“有关单位应当加强对记述和反映少数民族政治、经济、文化等活动档案的收集、整理、保护和开发利用。”在国家和云南省各级政府支持下，云南省国家综合档案馆少数民族实物档案资源建设工作取得突出成绩，主要表现在以下三个方面：
1.1 云南省对少数民族实物档案的重视与支持。按照《云南省档案条例》第20条“有关单位应当加强对记述和反映少数民族政治、经济、文化等活动档案的收集、整理、保护和开发利用”的要求，云南省各级国家综合档案馆重视少数民族档案征集工作，并把少数民族实物档案作为反映民族特色的重要档案资源进行征集、整理和利用。如云南省制定的《云南省国家综合档案馆规范化国家档案馆认定标准》第2条“资源建设”（30分）第8项（7分）规定：“从2010年起，每年接收进馆的地方特色档案，以及涉及重要民生的专门档案数量占当年进馆档案总数量的30%（县级档案馆）、20%（州级档案馆）以上。地方特色档案主要包括：反映本地民族文化、风俗、历史、服饰、音乐、歌舞、医药、建筑、饮食、手工技艺、特色产业等方面的档案。”第9项规定：“从2010年起，接收了重大活动档案、书画礼品档案、名人档案、声像档案、照片档案、印章档案等（每一项1分，5分封顶）。”（昆明市档案局网站 http：//daj.km.gov.cn/）。各地（州）也加强了实物档案的资源建设工作。例如，楚雄市制定的《楚雄市党政机关社会团体档案工作规范化管理示范单位认定标准》 中第2条“资源建设”第2项规定“结合本单位实际，制定有除文书档案之外的其他门类不同载体档案的，如实物档案加1分”；第2条“资源建设”第3项规定“及时收集归档各门类不同载体的档案，如实物档案（奖状、奖杯、证书、锦旗、奖牌、名家字画、公务礼品、印章等）得2分”；第3条“业务建设”第1项规定“各门类不同载体的档案均已规范化整理，无零散文件积存现象，实物档案得1分”；第3条“业务建设”第7项规定“积极主动向同级国家综合档案馆移交经过规范化整理的各门类载体的档案及目录，无拖延移交现象，实物档案得2分”；第4条“档案信息化建设”第2项规定“建立有各门类不同载体档案文件目录数据库，并实现计算机检索，实物档案得1分”。
1.2 少数民族实物档案资源建设工作逐渐开展。在云南省各级政府的重视与支持下，各级国家综合档案馆少数民族实物档案资源建设工作逐渐开展。如楚雄彝族自治州档案馆重视少数民族实物档案的征集工作，为加强彝族档案文献遗产工作，体现彝族文化特色，先后接收、征集到彝族服饰、生活用品，以及文字、图饰瓦当、碑刻等具有楚雄彝族特色的实物档案230件，以此为基础，新建《中国楚雄彝族档案文化博览苑》特藏室，全面展示彝族传统民居、服饰、生活用品以及土特产等，在展示彝族民俗风情，弘扬民族传统文化方面发挥了重要作用（资料来源于课题组实地调研材料）。此外，红河州马关县档案馆征集到民族版画、古画60件；西双版纳州景洪市档案馆有印章78枚；勐海县档案馆有印章718枚；勐腊县档案馆有印章443枚；南涧县档案馆有民族版画、古画7件，木刻（金石）20块；耿马县档案馆有木（竹）刻金石3块，象牙3件；沧源县档案馆有木（竹）刻金石3块，棉布丝绸3件（参见《云南省志?档案志》）。云南省档案馆征集到景颇族、傈僳族、普米族等男女服饰、金鞘银刀、口弦、箭等、四弦、羊头琴等106件。
1.3 少数民族实物档案资源建设特色突出。目前，云南省许多档案馆在开展少数民族实物档案资源建设工作方面初见成效，所征集到的民族实物档案类型丰富，民族特色突出。主要有：各民族男女服饰、金鞘银刀、织锦刀具、族?（乐器）、口弦、弩、箭、四弦、羊头琴、达比亚、笛子、口弦、户撒刀等。这些实物档案都是云南省各少数民族在长期的社会历史实践活动中产生形成的，在记录与反映少数民族传统文化、生产生活状况、风俗民情等方面有重要的史料与现实发掘价值。
2 少数民族实物档案资源建设亟待解决的问题
2.1 政策法规保障工作。云南省少数民族实物档案既是民族档案的主要构成部分，也是实物档案工作的一项重要内容，但相关政策法规尚未对这一工作作出明确化规定。如云南省制定的《云南省国家综合档案馆规范化国家档案馆认定标准》第2条“资源建设”第8项中，仅在特色档案中，提到了“反映本地民族文化”的民族档案。第9项中，对重要档案的表述中提到了“书画礼品档案”和“印章档案”。楚雄市制定的《楚雄市党政机关社会团体档案工作规范化管理示范单位认定标准》第2条“资源建设”第2项中、第3条“业务建设”第1项中提到“实物档案加1分”，并对实物档案的具体类型“奖状、奖杯、证书、锦旗、奖牌、名家字画、公务礼品、印章等”进行列举。由此可见，在云南省制定的相关政策法规中，尚未对少数民族实物档案及其构成类型进行明确界定，这对少数民族实物档案资源建设工作产生了影响。
2.2 征集工作开展滞后。云南省少数民族众多，许多少数民族土司、祭祀或寨老等都遗存有丰富的少数民族实物档案。如云南省新平县平甸乡彝族李家荣家中，保存有古旧的毕摩法帽1顶，铜制法铃1个，咸丰通宝当十五大铜钱1枚，铜制水平仪和罗盘各1个；鲁甸乡新主村纳西族青年木丽春家中保存有1700多本东巴经，2卷神路图，8幅神幛，3件法器（注释）。目前，部分档案馆已经开展少数民族实物档案的征集工作。如楚雄彝族自治州档案馆征集到彝族特色的实物档案230件，云南省档案馆征集到景颇族、傈僳族、普米族等民族实物档案106件，耿马县档案馆有木（竹）刻金石3块，象牙3件；沧源县档案馆有木（竹）刻金石3块，棉布丝绸3件。而大部分档案馆的资源建设工作尚属空白。
2.3 资源管理缺乏规范性。目前，虽然少数民族实物档案资源建设工作已经开展，但管理工作缺乏规范性，主要表现在：一是征集工作缺乏规范性。主要是对实物档案缺乏明确的认识，没有具体的征集规范与标准。对实物档案的征集类型部分档案规章有所涉及，如2014年5月15日的《云南省档案馆收集档案范围范围细则》第10条规定了“云南省档案馆收集档案的门类和载体”，其中的第6项为“实物档案（包括纪念品、奖章奖杯、印章、公务活动礼品、书画等）”。这一规定更多的是适用于现行机关实物档案的资源建设，而对少数民族实物档案的征集类型则缺乏具体的规定。二是分类整理工作缺乏规范性。目前，云南省尚未形成实物档案，包括少数民族实物档案的分类整理标准，各个档案馆对征集到的少数民族实物档案只是按照征集的先后顺序进行简单的编号，管理缺乏规范性。
2.4 资源建设发展不平衡。从云南省整体情况看，各个档案馆少数民族实物档案资源建设工作发展并不平衡，主要体现在两个方面：一是档案馆数量不平衡。如云南省共有省市级和县级国家综合档案馆147个，其中，开展少数民族档案资源建设的有40余个，开展少数民族实物档案资源建设的有20多个（资料来源于实地调研材料）。二是收藏类型不平衡。就收藏情况而言，目前所征集到少数民族实物档案类型最为丰富的是云南省档案馆，主要类型有贝叶经、印章、各民族男女服饰、金鞘银刀、织锦刀具、族?（乐器）、口弦、弩、箭、四弦、羊头琴、达比亚、笛子、口弦、户撒刀等，西双版纳州档案馆保存有傣族贝叶经、盒子经、土司印章、象牙、刻有佛爷祝福的银片、竹片、竹简，以及数豆计龄葫芦（拉祜族、哈尼族）、结绳记事（哈尼族）、刻木记事（基诺族）等。而盈江县档案馆、勐腊县档案馆等只保存有土司印章，类型较为单一。
3 云南少数民族实物档案资源建设提供的启示
3.1 对少数民族档案的重视与支持是其资源建设工作开展的关键。云南省少数民族实物档案资源建设工作的发展，得益于云南省对少数民族档案工作的长期重视与支持。从1960年，云南省档案管理局为配合国家档案局召开少数民族档案工作会议而下发的《关于全国少数民族地区档案工作会议精神传达和我省如何贯彻执行的初步意见》，以及1961年云南省档案局的《关于广泛收集少数民族历史档案和历史资料的意见》，一直到云南省档案局馆长黄凤平在2011年全面提出云南省少数民族档案工作全面发展的政策方针（原载于《中国档案报》2011年8月25日，总第2197期，第三版），都体现出云南省对少数民族档案工作的高度重视。而少数民族实物档案作为少数民族档案的重要构成部分，其资源建设工作在各级国家综合档案馆领导重视，以及资金、人力和物力的支持下，才得以逐渐开展和发展。
3.2 政策法规是少数民族实物档案资源建设工作可持续化的保障。在政策法规方面，无论是《云南省档案条例》第20条提出的对少数民族档案收集、整理、保护和开发利用的要求，还是云南省制定的《云南省国家综合档案馆规范化国家档案馆认定标准》，以及各地州制定的如《楚雄市党政机关社会团体档案工作规范化管理示范单位认定标准》等，都间接地对少数民族实物档案资源建设工作的开展发挥了引导和促进作用，如此可见，政策法规的明确化建设是这一工作长期开展的重要保障。
关键词：行政强制；档案行政强制；档案行政强制措施；档案行政强制执行
1 档案行政强制措施和档案行政强制执行的概念
档案行政强制措施与档案行政强制执行在档案学界目前还没有明确的定义，笔者根据《行政强制法》的规定及已有文献中有关档案行政强制概念的陈述，对档案行政强制措施和档案行政强制执行进行界定。
1.1 《行政强制法》有关行政强制、行政强制措施、行政强制执行的规定。2011年6月《行政强制法》颁布，并已自2012年1月1日起正式实施。该法第二条对行政强制、行政强制措施和行政强制执行作出了明确规定。其第一款规定：本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。其第二款规定：行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。其第三款规定：行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。“《行政强制法》既将行政强制措施与行政强制执行‘合二为一’（合称为‘行政强制’），又在同一法中将它们‘一分为二’（分别规定‘行政强制措施’与‘行政强制执行’）。”之所以将它们“合一”，是基于行政强制措施与行政强制执行有其行政行为上的共性；之所以将它们“分二”，是基于行政强制措施与行政强制执行在法律设定和法律适用中的严格区别。[1]
1.2 已有文献中有关档案行政强制、档案行政强制措施和档案行政强制执行概念的陈述。《行政强制法》颁布前，档案学界对档案行政强制的研究非常少，有关档案行政强制的定义只有两个。李建芳认为：“档案行政强制是档案行政主体为实现法律规定的状态或防止危害社会的行为而对义务人所采取的迫使其履行义务的具体档案行政行为。”[2]认为：“档案行政强制，是指档案行政主体及由档案法律法规授权的其他组织为了实现档案行政管理目的，依法采取强制手段强制不履行法定义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同状态的一种档案行政行为。”[3]两个概念共同点在于：档案行政强制是档案行政主体的行政行为，是强制性行政行为，是为使相对人履行义务的行政行为；不同点：一是李建芳认为，档案行政强制是为了“防止危害社会的行为”而采取的“具体档案行政行为”，二是认为，实施档案行政强制的主体还应当包括“由档案法律法规授权的其他组织”。与《行政强制法》第二条的规定相比较，上述概念明显存在界定不清，概念混淆与模糊等问题。
1.3 档案行政强制、档案行政强制措施和档案行政强制执行概念的界定。依据《行政强制法》有关行政强制、行政强制措施和行政强制执行的规定，根据档案行政管理工作及有关档案行政强制研究的已有成果，笔者认为，档案行政强制包括：档案行政强制措施和档案行政强制执行。档案行政强制措施是指档案行政管理机关在档案行政管理过程中，为制止档案违法行为、防止档案实体损毁、避免危害档案实体事件的发生、控制档案实体危险扩大等情形，依法对行政相对人的档案实体或财物实施暂时性控制的行为。档案行政强制执行是指档案行政管理机关或者档案行政管理机关申请人民法院，对于不履行档案行政决定的行政相对人依法强制其履行义务的行为。
2 档案行政强制措施和档案行政强制执行的设定
2.1 《行政强制法》中有关行政强制、行政强制措施、行政强制执行设定的规定。有关行政强制措施和行政强制执行的设定，《行政强制法》有着非常明确的规定。《行政强制法》第十条对行政强制措施给予了规定：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。《行政强制法》第十三条对行政强制执行给予了规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
简单地讲，就是行政强制措施必须由法律、行政法规和地方性法规设定，其他档案规范性文件不得设定；行政强制执行必须由法律设定。
2.2 已有文献中有关档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的陈述。李建芳1998年时认为：“我国目前法律明文规定的档案行政强制体现在《档案法》第十六条，即集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”[4]
2003年认为：档案行政强制的几种主要情形包括“1.《档案法》第十六条规定：‘集体……征购。’这里就是强制保管和强制收购或征购。2.《档案法》第二十四条规定：‘企业事业组织或个人有第一款第四项、第五项……并可以依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案。’其中第一款第四项指‘擅自出卖或者转让档案的’，第一款第五项指‘倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送外国人的’。这里是强制征购。3.《档案法》第二十五条规定：‘携运禁止出境的档案或者复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款。’这里是强制没收。4.《档案行政处罚程序暂行规定》第二十八条规定：‘对当事人在十五日内不缴纳罚款的，档案行政管理部门可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。’在第二十九条又规定：‘当事人逾期不履行档案行政处罚决定的，作出行政处罚决定的档案行政管理部门可以申请人民法院强制执行。’这里是滞纳金和申请人民法院强制执行，包括强制划拨、人身强制等”。[5]
徐广虎2012年认为：档案行政管理部门的档案行政强制职权是有明确的法律规定的，“这就是《档案法》第十六条第一款，集体……征购”。[6]
综上所述，关于档案行政强制的设定，已有文献中的表述意见相同的是《档案法》第十六条规定，“对集体……征购”属于档案行政强制。李建芳、两位先生没有对这一条款所规定的内容属于档案行政强制措施，还是属于档案行政强制执行进行说明。徐广虎先生在文章中虽然使用了行政强制与行政强制措施两个概念，但同样没有就档案行政强制措施与档案行政强制执行进行区别。
意见不统一的是《档案法》第二十四条、第二十五条的规定是否属于档案行政强制，且先生也没有就这两个条款规定的内容属于档案行政强制措施，还是属于档案行政强制执行进行说明。
存在疑问的是《档案行政处罚程序暂行规定》第二十八条。由于《档案行政处罚程序暂行规定》属于部门规章，没有设定行政强制的权限，这一条能否成为设定档案行政强制的依据值得推敲。
2.3 档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的构想。依据《行政强制法》有关行政强制措施和行政强制执行设定的规定，根据档案行政管理工作自身的特点，可以对档案行政强制措施和档案行政强制执行的设定作如下推论。
档案行政强制措施必须由法律、行政法规和地方性法规设定，其他档案规范性文件不得设定；且档案行政强制措施权必须由档案行政管理机关具备资格的档案行政执法人员来实施。档案行政强制执行必须由法律设定。法律没有规定由档案行政管理机关强制执行的，由档案行政管理机关申请人民法院强制执行。
法定档案行政强制措施。按照上述档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的推论，依据《行政强制法》、《档案法》、《档案法实施办法》等相关法律、法规的规定，个人认为目前法定的档案行政强制要有1项：按《档案法》第十六条规定，国家档案行政管理机关有权对集体所有的和个人所有的档案采取代为保管等确保档案完整和安全的措施。
法定档案行政强制执行。同样根据上述推论，依据《行政强制法》、《档案法》等相关法律规定，目前法定的档案行政强制执行有两项：第一项是按《档案法》第十六条规定，可以收购或者征购；第二项是《档案法》第二十四条第三款规定，对擅自出卖或者转让档案的；倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的，必要时，可以征购。
3 结语
区别档案行政强制措施与档案行政强制执行对档案行政执法具有重要的意义。首先，有助于立法机关在《档案法》和《档案法实施办法》修改时，正确地分别设定档案行政强制措施和档案行政强制执行。其次，有助于档案行政管理机关在实施档案行政强制中运用正确的强制手段，并防止误将档案行政强制措施作为档案行政强制执行申请人民法院强制执行。再次，有助于档案行政管理机关正确地分别遵循档案行政强制措施的程序和档案行政强制执行的程序。最后，有助于对以往档案行政强制措施和档案行政强制执行进行有效梳理和清理。
参考文献：
[1]胡建淼.“行政强制措施”与“行政强制执行”的分界[J].中国法学，2012（2）：90～97.
[2][4]李建芳.试论档案行政强制[J].湖南档案，1998（5）：19～20.
[3][5].论档案行政强制[J].机电兵船档案，2003（3）：24～25+31.
2008年，国家档案局提出“建立覆盖人民群众的档案资源体系”战略目标，经过近三年全国档案工作者的共同努力，一个门类比较齐全、结构渐趋合理、管理日益科学、能为社会主义现代化建设有效服务的、具有中国特色的档案资源体系逐渐形成。但从战略层面分析，现状离国家档案局提出的战略目标尚有一定差距，主要表现为：
1.从宏观环境分析，档案资源体系建设缺乏全国性战略规划
国家档案局虽然提出“建立覆盖人民群众的档案资源体系”战略目标，表达了档案资源要覆盖人民群众的愿景，但目前除了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信，息资源开发利用工作的若干意见》和《国家档案局、中央档案馆关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》以外，至今尚无全国统一的具体的档案资源体系建设战略规划，这就导致不同地区、不同行业各自为政，中西部之间、城乡之间差异甚大，国家战略调控力明显不足。
2.从行业环境分析，档案资源分流严重
各级国家综合档案馆本是保管辖区内各种档案资源的法定场所，但实际上主要保管的是文书、会计、科技等档案，城建、房产、国土、移民、银行、保险、公安、检察、法院等部门或专业档案馆(室)以部门利益为重，将本单位专业档案资源据为已有，分流了绝大部分利用价值极高、与人民群众利益息息相关的档案资源，导致整个国家档案资源体系“支离破碎”，管理标准不一，工作难以协调，馆库建设和设施设备重复投资，严重影响了档案资源体系建设的总体水平与发展规模。
3.从内部状况分析，馆藏单一、“重藏轻用”制约了档案资源体系建设
受传统管理模式与思维惯性影响以及馆库面积所限，长期以来，相当一部分国家综合档案馆只注重接收机关事业单位的文书、会计等档案，漠视其他专业档案尤其是忽视了特色档案资源的接收、征集，致使馆藏档案门类单一，档案资源普遍“车少货缺”；加之“条块分割”的弊端尚未革除，“重藏轻用”的思想依然作祟，极大地制约了档案资源体系建设水平的提高。
4.从技术手段分析，档案资源体系建设技术较为落后，安全存在隐患
目前我国利用现代技术开展档案资源建设的方式主要以录入文件级条目、部分档案全文扫描以及手工目录查询为主，馆藏档案的全息上网、网络查询较为鲜见，技术手段相对落后，不能完全适应新形势新技术需要。加之每个档案馆网站建设技术平台不统一，提供给用户的查找方式各不相同，增大了档案资源查询利用难度。而且每个档案网站都基于各自拥有的档案资源进行服务，与其他档案网站缺乏沟通和交流，完全处于“封闭”状态，利用者进入一个档案网站时所能利用的资源仅局限于本馆所拥有的档案；虽然大部分网站都提供了链接服务，但只是链接到相应档案网址，并没有真正实现在线档案资源的跨库检索，每个档案网站依然是一个个独立的信息孤岛。何况在开放的网络环境下，由于操作系统、硬件设备以及“网络黑客”等因素影响，档案资源网络存储及网上传递存在很大安全隐患，须引起我们高度关注。
分析国家档案资源体系建设存在的差距
1.认识不到位，档案资源体系建设成“空头支票”
档案资源体系建设多为日常琐碎之事，不少部门对其重要性认识不足，部分分管领导疏于过问档案工作，致使档案资源体系建设在很多地方成了“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的“空头支票”。
2.无章可循，实际操作难度较大
“档案资源体系建设”是近几年才涌现出来的一个新名词和一项创新工作(以前仅局限在单项档案资源建设上)，系统化的标准规范尚未建立健全，对于何为“档案资源体系建设”的内涵及规范尚不完全明了，致使档案行政主管部门的业务指导人员因无章可循而指导乏力，各单位的档案工作人员更因业务生疏而仅凭自己的理解进行操作，难度较大。
3.大档案意识不浓。从源头就埋下了档案资源种类单一、分流严重的隐患
传统的档案馆工作一直围绕党政机关的需求而进行，没有考虑社会普通公众的需要；而机关事业单位的档案工作主要围绕纸质文书、会计档案而开展，档案工作人员普遍存在做好纸质文书、会计档案工作就是做好整个档案工作的观念，没有树立大资源大档案意识，从而忽视了对其他种类和载体档案的收集与整理。各级国家综合档案馆不能做到对辖区内所有档案资源进行集中统一管理，专门档案资源“悬空”现象普遍存在，从源头开始就埋下了档案资源种类单一、分流严重的隐患。
“十二五”期间国家档案资源体系建设战略之我见
1.高起点谋划，全方位规划，制定档案资源体系建设一体化发展战略
应以《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《国家档案局、中央档案馆关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》为依据，从宏观和全局角度出发，高起点谋划，全方位规划，大手笔制定档案资源体系建设一体化发展战略，统筹规划国家档案资源体系的总体规模、构成要素、建设进度和预期效果，从限定“档案资源体系建设”的内涵与外延出发，把档案资源的形成、收集等源头控制，整理、进馆、保管、录入、扫描等中端环节，上网查询、开发利用等后续服务的“成长轨迹”悉数规范起来，把全面建设小康社会进程中产生的各种新型载体档案和同人民群众利益密切相关的档案悉数纳入接收、征集、进馆范围，努力构建一个真正覆盖人民群众的门类齐全、内容丰富、载体多样、地方特色浓郁的庞大的国家档案资源体系。
2.建章立制，规范考核，制定档案资源体系建设的标准化发展战略
为依法规范、有序推进档案资源体系建设，国家档案行政管理部门应根据相关规定和业务标准，综合制定一套系统的档案资源体系建设标准，以便全国档案工作者有章可循；各地档案行政管理部门应结合实际，吃透档案资源体系建设标准，有计划、有步骤地研究制定一系列规范性的实施细则，如根据档案资源范围的拓展，重新界定综合档案馆的接收范围，根据形势发展制定关于加强重大活动、关停破产企业改制、事业单位改制转企、乡镇行政区划调整等档案管理工作意见等，加大档案资源体系建设力度。此外，档案行政管理部门还要加强对下级档案局(馆)和辖区部门档案资源体系建设的检查、考核力度，建立与本地知名人士定期联系沟通、与新闻媒体长期合作的机制，扩大档案征集覆盖面和影响力，确保档案资源建设可持续发展。
3.抓好传统资源，开辟新兴资源。制定档案资源体系建设多元化发展战略
各级国家综合档案馆在档案收(征)集环节上要本着“多方式接收，多渠道征集，多载体接纳”的原则，向党委、政府主动申报收(征)集计划，争取一定的收
(征)集经费，依据国家档案归属和流向的有关规定，依法定期接收传统的文书、会计、科技等档案资源进馆；同时要更加注重开辟新兴资源，坚持全面覆盖和重点突出相结合原则，实行多元化发展战略，抓住源头，加强与档案形成部门的经常性联系，对分散管理的档案资源进行有效监管与适时征集，力争将散存在社会上的具有地方特色、能反映社会发展变迁、与人民群众生活密切相关的珍贵档案资源及时接收进馆，为国家档案资源积累宝贵财富。
一是抓好民生档案资源建设。民生档案是社会管理活动的历史记录，是维护群众权益的原始凭证。各级档案行政管理部门要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，把民生档案作为进馆档案的重中之重，建设好社会保障、社会救助、城乡低保、医疗环保、移民安置等档案资源，建立民情档案和农户档案，一户一档，分村建立，不断充实综合档案馆的档案种类，优化馆藏结构，使馆藏档案能够体现民生状况的全貌及其发展动态。
二是抓好特色档案资源建设。特色档案是指能够突出反映本地区政治、经济、科学、文化及民族宗教等特色的具有重要影响和利用价值并经过科学整理的档案资源。国家综合档案馆对反映本地区历史面貌资源的主动收集负有不可推卸的责任，档案行政管理部门应结合实际，本着“替历史负责、为未来着想”的精神，把收(征)集特色档案作为档案资源体系建设的重点内容22，充分发挥自己的优势，成立专门机构，制定征集方案，确定征集对象，落实征集经费，主动出击，征集和抢救辖区内的名人、名景、名事、名曲、方志、家谱族谱及其他非物质文化遗产特色档案资源。
三是抓好新农村建设档案资源建设。近年来，全国各地都在开展社会主义新农村建设工作，所有涉农部门、乡镇(街道办事处)机关、行政村和农村新型经济组织均随之形成了大量档案材料，全面启动新农村建设档案资源建设势在必行。具体包括建立土地承包、林权改革、税费改革、撤乡并镇、合村并组等农村改革档案，让档案记载村情村史；建立农业综合开发、小型水库除险加固、中低产田改造、人畜饮水、果树苗木繁育、退耕还林、天保林、水产养殖、生态农业等农业科技项目档案，助推传统农业向现代农业过渡；建立科技示范户、文化中心户、农村经营大户、农民信贷、扶贫救灾、合作医疗等专门档案，提升农民的文化素养和科技水平。
四是抓好非国家所有档案资源建设。民营企业、个体户等非公经济形成的档案虽属国家档案资源，但并非国家所有，目前仍缺乏行之有效的监管措施，档案行政管理部门无法决定这部分档案的归属与流向，无法对其进行实体或信息整台，致使这部分档案出现监管“真空”，有的放任自流，有的因保管不善导致档案严重损毁。笔者认为必须转变观念，实施档案资源体系建设的多元化发展战略，改变以往一切均由政府“统收统管”的传统模式和方法，除了一些有条件的国家综合档案馆可开展对非公经济档案和个人档案的寄存(或代管)业务外，还可充分调动社会各界力量，允许个人出资建立不同规模的私人档案馆或档案保管中心，由各级档案行政管理部门负责规划、协调、监管，力争以多元化方式将非国家所有的档案全部纳入国家档案资源体系建设范围。
4.整合档案资源，创新管理模式，制定档案资源体系建设联盟发展战略
整合分散的档案资源是档案资源体系建设的一项重要内容。安徽、深圳等地整合档案资源，实现信息共享，方便了社会各方面和人民群众的利用，受到中央领导同志的高度关注和充分肯定。各级档案行政主管部门可借鉴安徽、深圳模式，从实际出发，制定档案资源体系建设的联盟发展战略，不断创新有利于档案资源整合的管理模式，最大限度地发挥档案资源的整体效益。即按照国家档案局关于“建立覆盖人民群众的档案资源体系”的要求，有效整合所有“涉及人”的档案资源，彻底打破行业、部门、单位各自为政的局面，科学整合本行政区域内经济、政治、科技、文化等领域的档案资源，实行档案资源的集中统一保管和利用。在整合内容和管理模式上，一是对馆藏档案进行数字化整合，在加强馆藏档案的文件级鉴定、著录的基础上，对馆藏所有“涉及人”的共享性档案资源通过建立档案全文数据库的途径来进行整合；二是对分散在各行业、部门、单位的专门档案进行档案实体或信息虚拟整合，即馆库条件充裕的地方就将这些分散的档案实体集中到综合档案馆进行集中统一保管、利用，馆库条件紧张的地方就将这些分散的档案资源数字信息汇集到综合档案馆进行虚拟整合保管、利用，努力做到涉及领域方向清晰，档案来源分布明确，轻重缓急心中有数，推进节奏适度有序，将分散于各部门、各单位的原始档案整合为主题明确、结构合理、重点突出的资源体系，形成以国家综合档案馆为中心、以专业档案馆为辐射、以党政机关及所属单位、街道社区、乡镇及村级基层组织为支撑点的联盟档案资源体系，尽快实现档案资源体系建设的历史性突破。
5.整合档案网站，实现共建共享，制定档案资源体系建设的技术创新战略
技术创新是高效管理、有效利用档案资源的必由之路。要克服各档案网站相互设置“壁垒”、档案资源不能共建共享的问题，笔者以为可进行技术创新整合档案网站，构建档案网站群。即以部级档案信息网为龙头，有效链接中、省、地及以下档案网站，分层次整合网上档案资源，分门别类建立各种档案资源数据库；各区、县档案网站又和当地政务网连通，为用户实现便利的跨库检索创造条件。此外，还可采用先进的网络计算机技术研发全国统一的文档一体化档案管理软件，统一数据检索人口和后台技术，消除网站之间的信息交流障碍，实现不同档案网站间的档案信息数据无障碍传输，真正实现档案信息无缝链接、档案资源共建共享的目的，最终实现档案资源查询、利用的一站式服务。
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