据新加坡国立大学2012年对全球64个典型城市综合比较，新加坡在人口密度高达7422人/平方公里的不利情况下，仍获得世界范围内城市生活宜居质量第三名、亚洲第一名的殊荣。
新加坡也是世界上“潜在净移民指数”最高、投资环境最佳的国家之一。
新加坡是如何走向成功的？
作为新加坡城市发展思想库的宜居城市中心，提出了一个两层结构的解释框架：第一层，设立目标，新加坡政府将高质量的生活、有竞争力的经济、可持续的环境作为宜居城市发展目标；第二层，围绕目标，政府紧紧地将统筹规划与发展和动态城市治理作为行为准则贯穿始终。
充分利用每一寸土地
新加坡的城市规划与发展是建立在用地面积小、人口密度高、资源缺乏的不利基础之上的，但其城市发展成就在世界上却是屈指可数。
最近出版的一本名为《高密度城市的10项宜居原则》的新书，就系统介绍了新加坡建设宜居城市的经验。
书中提到的经验很多，如，确保规划的长期性，充分利用每一寸土地，坚持优质设计；保证城市规划一致性下的多样化，让人们都对城市有归属感；更接近自然，用绿色“软化”钢筋水泥带来的压迫感，使空气更洁净；充分利用空间，打造用途更广泛的公共场所；通过建筑的高低搭配和巧妙组合减少城市的拥挤感等经验。
这些经验具体且值得学习，但新加坡规划体系的特点及成功之处远不止于此。
兼顾长远性和现实性
新加坡的规划更加注重长远性和现实性的结合，可分为概念规划和总体规划。
概念规划主要指导新加坡全岛未来40～50年长期发展战略方向，其形态结构、空间布局和基础设施体系仅起示意性作用；总体规划落实概念规划意图，制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度以及基础设施和其他公共建设的预留用地，规划期限10～15年。
从结构与功能上来看，这两个层次的规划与我国的城市总体规划和地块的控制性详细规划相似，但其规划期限更长远，而且为了确保规划反应和解决实际问题，新加坡还规定每隔10年和5年分别对概念规划和总体规划进行反思和修编，每个时段都需根据社会发展需求确定不同的侧重。
比如，上世纪六七十年代住房缺乏，失业率高居不下，所以1971年的概念规划就侧重布局了居住和轻型工业的新镇，建设了大巴窑、弘茂桥、皇后镇、金文泰等新市镇，并通过《征地法案》获得土地实施公共组屋计划。
进入21世纪后，环境发生了变化。2001年的概念规划针对全球化的发展趋势提出了打造动感、与众不同的繁华的世界级城市，设置了更多的娱乐项目、更灵活的商业模式，更混合的用地、离家更近的工作区域，以及更便捷的交通。城市的定位也从花园城市升级为“花园和水景”的城市等。
全岛环状发展方案沿用数十年
新加坡在各层次的规划均坚持综合性的考虑。比如，各类城市用地，如居住、产业、公建、国防、市政等需求，在激烈的讨论和各时段政府主导发展侧重点不同的考虑后，最终会落实在概念规划及总体规划的用地图上。
各方面的发展不是各执一词，而是统筹协调，比如新加坡的沟渠系统不仅仅考虑水的排泄、收集等内容，还与城市绿化、亲水、游憩等综合设计，用最少的用地满足各系统的需求，并达到系统之间能互相融合、互相促进的效果。
除了综合性以外，无论是宏观层面还是具体落实阶段都体现了城市规划的理性和科学，规划的表象背后都有一套严密的逻辑体系支撑，换句话说，就是都能说出一条条道理来。
建国伊始，新加坡在联合国规划团队的帮助下，对城市发展结构的灵活性及适用性作了充分研究，在融合田园城市理念、细胞生长理念、指状发展思路等先进规划思想的基础上，提出了全岛环状发展方案，并沿用至今。
这个方案在新加坡中部布局了一个近30平方公里的大型中央集水区暨自然保护区，四周通过以轨道交通为导向的高效连接了23个市镇（今后可能增加至25个），中央“绿肺”使得空气净化得到保障，同时该环形系统也有效地疏导全岛交通，避免了一般城市空间中心总是交通拥堵的难题，而且还解决了新加坡急需的雨水储存用地问题。
这个中央集水区的位置并不是简单划定的，而是通过大量水文调查，得知该区域每年的雨水量是全岛最多的地方后才最终确定的。23个市镇通过轨道交通链条连接在一起，不仅具有交通运输高效和城市空间布局紧凑的优点，而且市镇之间通过大型绿地等分隔开来，确保每个市镇就如细胞一样有一个最佳规模，防止无序蔓延。
市镇中的居住社区也按照严密的邻里社区模型，从规划上确定了适宜规模，保持城市生活的宜居性。
40%的西餐，60%的蛋炒饭
功能分区是近现代城市规划理念的创新，有利于社会活动的专业化集聚和发展，有利于提高规模效应，有利于城市空间布局整洁有序，但随着城市空间的不断拓展，严格的功能分区也带来了一些不利影响，如用地的浪费，交通量的急剧增加，不同功能之间的有机联系被切断，社会交往不方便，不利于社会生活的多样性发展。
新加坡在功能混合方面作了大量探索，在满足环保的要求下，扩大用地兼容性，将商业和办公混合，将产业和商业、办公甚至是居住混合等，达到高效使用土地，增强社会生活有机发展的目的。正如新加坡规划之父刘太格先生所说：功能需混合，就如做菜，最好是40%的西餐，60%的蛋炒饭---他的意思是，西餐是大块的，蛋炒饭是饭粒与其他品种的精细混合。
适应未来发展、增强规划的弹性和灵活性，一直是规划界追求的目标，但从现实来看，真正做到、做好的却寥寥无几。
新加坡在这方面倒有两点可资借鉴。
一是白地，由于市场瞬息万变，规划无法准确预测未来土地市场的发展，因此新加坡市区重建局于1995年提出“白地”概念。
“白地”允许开发商在不突破建筑总量且满足政府要求的基本配置的情况下自行决定其余建筑面积的用途。这种规划管理方式更贴近市场，提高了土地用途适合市场发展的灵活性。至于白地的出售价格，市区重建局会根据价格、方案等进行综合比较后确定中标者。
二是预留地，新加坡在总体规划及土地开发计划中，都有计划地设置了预留地。一方面是尽量节约用地，另一方面的重要考虑是增加该区域未来发展的灵活性，以及通过有计划的滚动开发长期为该区域注入新鲜活力。
规划不可能完美预测未来的需求，留有适当的发展空间有利于未来用地的灵活性。再说，一个区域的长期滚动开发可以带给该区域长久的活力，增强该区域的吸引力。
精细化和透明性
新加坡的规划以精细著称，具体体现在规划阶段和实施阶段。
它会非常详细地规划出各地块的用途、开发强度以及根据每个地块制定具体的管控要求，虽然规划精细，但地块管控要求还是会为下一步建筑设计留有充分的创意余地。
同时，新加坡将土地利用规划和土地开发规划即售卖计划整合成一个整体，规划师既负责一个区域的规划，又负责该区域的土地开发计划。
以组屋建设为例，一般会先在概念规划中明确长期的组屋发展总量、布局；然后根据发展步骤，制定组屋发展5年计划，并大致落实到各个规划区域；最后，如要开发一个组屋地块的话，规划工作者会依据该地块原规划参数，提前半年时间进一步与现状核实：原规划是否存在因社会发展而调整的必要，出入口、公共道路、环境以及水电煤气等基础设施是否到位，等等。
待所有的问题都得到确认以后，再行土地招拍挂。以这样的方式出让土地，既能够符合总体规划和总体开发计划，又能保证每一块开发土地都得到精细化的管理。
正是由于规划和实施的精细化，才保证了规划透明性，或者说两者是互相促进的。
老百姓均可在网站上和市区重建局查询任何一个地块的详细规划资料，由于建筑设计阶段的方案在新加坡是无需公示的，也很少发生因项目建设而引发矛盾，反观国内，由于规划考虑不尽合理及不详细，就经常出现因建设而引发的矛盾，甚至是。
“和”力特征
综合规划需要技术上的支撑，更需要人的主动参与。新加坡政、企机构工作人员之间“和”的氛围和精神给人留下了深刻影响。
新加坡国家发展部的一位官员半开玩笑地解释这种“和”的现象：新加坡不大，工作人员之间都非常熟悉，如果工作不尽心、不配合，那么“名声”会传出去的。但细细考察下来，除了道德因素以外，新加坡在凝聚人心，促进工作合力方面还是有很多制度特征的。
比如说考核选任机制。新加坡的高级行政官员由公共服务委员会考核。委员会的成员来自于社会各个层面，有原政府高级行政人员，也有律师、商人，等等，都是德高望重的人士，共十四五个人，由总统任命，但不拿工资。
每次考核除需职员提交书面报告以外，还需面试，对考核对象的经历、能力、业绩等作综合评定，合作协调能力是其中的考核重点，每次面试至少有8名考官参加，考察结果相对公正客观。
为促进综合解决问题的效能，新加坡政府根据实际情况成立了很多综合性的委员会，如总体规划委员会、开发控制委员会等。除了长期的委员会以外，还有针对项目成立的短期工作委员会，以协调和落实各项工作。如在概念规划编制期间成立的概念规划工作委员会。
同时，承担政府职能的新加坡法定机构采用了公司治理模式，上有董事部，下有执行层，包括局长及以下公共服务人员。
董事部人员来自于社会各行业，有社会团体的、有企业的、也有前政府官员等，由于各机构的局长或行政长官每年都要向本部门的董事部汇报工作，因此这种结构非常有利于政府机构倾听各方面意见，吸收各行业的知识，促进跨部门的业务整合。
在营造“和”的细节方面，也有诸多值得思考的地方。
新加坡政府各机构制定了本部门的愿景和使命，如宜居城市中心的愿景是“宜居和可持续发展城市的知识中心”；使命则是“提炼，发展和分享宜居和可持续发展城市的知识”。通过这种简练的语言，一方面使得公众了解部门的职责，一方面从心理上强化职员的使命。
基本农田和基本农田保护区有密切联系：基本农田和基本农田保护区同样都是主要由耕地构成，都要实行严格保护，基本农田一般都位于基本农田保护区内，基本农田保护区的土地绝大部分都属于基本农田。同时，二者又有区别：基本农田是地块概念，必须落实到具体地块，一般由乡镇土地利用总体规划具体落实，划定到地块;基本农田保护区则是区域概念，基本农田保护区内以基本农田为主，但并非都是基本农田，除了基本农田外，还可能有少量零星的一般耕地、其他农用地、建设用地、未利用地等，基本农田保护区一般由县市级土地利用总体规划确定。
【法律依据】
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》
县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区;乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。
（来源：文章屋网 ）
根据1984年全国农业区划委员会制定的《土地利用现状调查技术规程》(以下简称《规程》)，耕地指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，“间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩涂和海涂”。耕地中还包括南方宽＜1．0米，北方宽＜2．0米的沟、渠、路和田埂。《规程》还将耕地分为五个二级类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。
在《规程》的指导下，全国各地开展了第一次土地利用现状调查，外业工作时，将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地。
农业结构调整与耕地概念的延伸
从农业历史上看，耕地与其他农用地一直存在着相互的转换。在依靠自然肥力进行农业生产的时代，农民通过休闲、草田轮作、作物轮作等手段恢复地力；因此，耕地上面种植的作物或植被一直处在不断的变化之中。《规程》中的新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地就属于这类。
随着化肥工业的发展，人们可以通过施用化肥补充耕地养分，可以做到不休闲、不轮作。但是，随着自给自足农业为市场经济代替，农产品市场价格变化对土地资源的配置调节作用的不断增强，农民必须适时进行农业结构调整，以稳定和增加收入；同时，农业结构调整也是我国提高农产品竞争力、应对国际贸易竞争的重要措施。因此，调整农业结构，因时因地不断改变耕地的种植类型，对于促进农民富裕，壮大农业经济是必然趋势。
1999年12月，中央召开农村工作会议，把大力推进战略性结构调整确定为我国农业和农村经济发展新阶段的中心任务。同年12月底，国土资源部发出《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》，要求各级土地管理部门调整思路，坚持政策引导和科学规划，增强服务意识，使农用地管理为农业和农村的经济结构调整服务好。国家土地管理部门在对耕地的认识上有了突破性进展：一是确定了新的耕地鉴定标准。从2000年开始，因农业生产结构调整将耕地改为其他农用地，经认定土壤耕作层未被破坏或轻度破坏易于恢复的耕地，都不作为减少耕地考核。二是明确规定，将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地，并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成耕地的，可以视同补充耕地，在土地变更调查时按现状地类调查。
为了适应这一变化，国土资源部制定了城乡统一的《全国土地分类》(过渡时期适用)(下简称《过渡分类》)，自2002年1月1日起执行。在《过渡分类》中，耕地与园地、林地、牧草地和其他农用地并列作为农用地的二级类，指种植农作物的土地。包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。
在执行《过渡分类》、进行土地变更调查时，设定了很多可调整用地类型，如可调整果园、可调整有林地、可调整人工草地、可调整养殖水面等，其主要特征为由耕地改用作现状用途，但耕作层未被破坏或可复耕的土地，土地变更调查时仍作为耕地对待。
2002年的《过渡分类》关于耕地的概念实际上与《规程》中耕地的概念没有多大区别，只是根据土地开发整理工作的开展，增加了新开发复垦整理地，将原来“耕种三年以上的滩涂和海涂”改为“平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂”。
可见随着社会经济的不断发展和耕地保护工作的不断实践，耕地的概念是在不断发展的。从耕地的生产能力来看，耕地转换为园地、草地和鱼塘，并不意味着丧失了其农产品的生产功能。从土地利用角度看，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，也就是说，农业结构调整具有可逆性。从农作角度看，园地土壤也有耕作管理措施，也应该属于耕作土壤。从土壤肥力角度看，园地因为肥料投入多，还可能提高土壤肥力，提高土地质量或生产力。即使是鱼塘，因为大量鱼的排泄物，加上鱼饲料残余沉积塘底，鱼塘塘底的塘泥成为很好的肥料，当鱼塘复垦时，塘泥覆盖地表成为肥沃的耕作层。
新一轮土地利用总体规划中耕地的概念
第一次土地详查中将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地，显然扩大了耕地的面积。这其中，草田轮作地、果(树)粮间作地实际上都属于可调整的耕地，其用途是变化的；新开荒地、休闲地、轮歇地属于非固定的耕地，随时存在弃耕撂荒的可能。
此外，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，而且耕地改换为种植果树或养鱼，复垦以后并不见得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上种植作物(包括果树)或改养鱼，只要能够复垦，而且复垦后生产力不下降，就依然可以视为耕地。
因此，从耕地保护的目的是保护耕地的生产力的角度上讲，新一轮土地利用总体规划在耕地概念上，应该承上启下，变革《规程》中耕地的概念为：耕地指种植各种农作物的土地，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的土地，也包括利用原来的耕地栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地还包括原耕地用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地。
新一轮土地利用总体规划中耕地保护区的划定
1．不能禁止划入耕地保护区的现有耕地
土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展中长期计划，根据社会各生产部门的用地需求和土地自身的特性，合理、统筹协调土地资源在国民经济各部门之间的配置的战略性规划。它包括统一调整和规划耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地资源、避免浪费和保护土地资源。有人片面地认为，土地利用总体规划的主要目标是保护耕地。实际上，土地利用总体规划的目标相当综合，既要考虑“吃饭”，也得考虑“建设”与“生态”，并非仅仅是保护耕地。而且，对于一些大都市，其主要功能是社会经济发展“火车头”的作用，其土地利用安排首先应该考虑城市建设与生态环境保护。这样的大都市其土地利用总体规划应该在不超出资源(土地与水)承载力和保护优良的生态环境前提下，优先考虑城市建设用地。为此，大都市规划中首先应该是划定生态环境用地和那些用于城市建设的用地，用于城市建设与生态环境的耕地不能划入耕地保护区。
在土地利用总体规划中不能划入耕地保护区的现状耕地是：
(1)划定的用于各项建设的耕地
这包括根据需求预测和适宜性评价用于城市、村镇居民点、交通道路等各项建设的耕地。
(2)大于25°的坡耕地
《中华人民共和国水土保持法》第十四条规定，禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物；而且规定已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。因
此，根据国家法律，现有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能划入耕地保护区。
(3)其他严重退化、不宜耕的耕地
其他发生严重土地退化的耕地，包括严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常薄浅的耕地，严重污染的耕地，也应该考虑不划入耕地保护区。其中农药、重金属污染已经影响到土壤健康，并且通过食物链进入人体，危及人民的身体健康。因此，对于土壤污染达到国家限制标准的耕地，应该退耕，这类耕地最好不划入耕地保护区。
实际上，严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常浅薄(
当然，将部分耕地划入城市建设与生态环境用地，必须要本着集约和节约用地的原则划定建设用地，不能借机无限扩展建设用地；也不能以保护生态环境的名义，将本来生产能力高，耕种条件下对生态环境没有多少负面影响的耕地退耕。要从保护耕地就是保护食物安全、保护国家稳定的高度。尽可能保护耕地。
2．规划中划入耕地保护区的耕地：
除了上述不能划入耕地保护区的其他以下耕地，应划入耕地保护区：
(1)现在种植各种农作物，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的耕地；
(2)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，目前栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；
(3)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地；
关键词：土地；总体规划；概念
Abstract: in this paper, combined with many years engaged in land use planning and management work, from" two rules" of concepts and relations, summed up the "two plan " incongruous reason, finally put forward the "two rules" measures to coordinate.
Key words: land overall planning; concept
中图分类号：F301.23文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，一直是一个比较难以解决的问题。随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显，在一定程度上制约了城市健康发展。值此新一轮的规划编制之际，为实现我国可持续发展的战略目标，合理利用和有效保护土地资源，达到经济、社会、生态、效益的统一，对两者进行科学有效的协调和衔接显得尤为重要。
1 两项规划的概念
1.1土地利用总体规划概念
土地利用总体规划,是在一定区域内根据可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发、利用、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局,是一项长期性、战略性的土地利用规划。
1.2城市总体规划概念
城乡总体规划,是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定城市的性质、规模和发展方向,合理利用城乡土地,协调城市空间布局以及各项建设的综合部署与具体安排。城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
2 两项规划的关系
编制土地利用总体规划的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》），编制城镇总体规划的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》（下称《城市规划法》）。两者都是全国人大常务委员会通过的法律，法律关系平行，其主体都属于行政范畴。
从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。
“两规”的协调衔接关系在相关法律中均有明确的规定。《土地管理法》第 22条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土利用总体规划相衔接。《城市规划法》第 7条规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。这说明“两规”关系密不可分。
土地利用总体规划立足于区域远景发展,除了分析城镇用地的合理规模及范围外,还侧重对城镇用地和其他类用地之间的综合平衡、土地利用结构的优化及配置,更注重区域的整体性,强调自然资源的保护、各业的协调、生态环境的平衡、经济的可持续发展,是把城镇作为一个点放入区域中与其他各业用地进行综合研究。城市总体规划是一种以定性、定位为基础的土地利用整体空间规划,它除了要分析确定城镇用地范围、规模外,更侧重对城市内部各类用地进行优化调整、合理配置,注重城市土地利用的整体效果。因此,我国在1986 年颁布的《土地管理法》中明确规定,城市规划区内的土地利用总体规划服从于城市规划。根据这一精神,我国土地利用总体规划与城市总体规划各自的法律地位和相互关系一直是明确的。但随着10 余年来国家经济形势在很多方面发生的深刻变化,与土地管理有关的法规、政策也需要作相应调整。1998 年国家颁布修改后的《土地管理法》,在十分强调土地资源的基本国情、进一步贯彻土地管理基本国策的前提下,提出了在区域土地利用总体规划中以土地供给制约和引导土地需求、保持耕地总量动态平衡的方针。这就意味着两项规划都是具有法律效力的区域规划,它们的法律定位与相互关系发生了原则上的变化。由各级人民政府直接控制、自上而下层层分解下达建设占用耕地指标。这一规划措施的实施从根本上说明,新形势下区域土地利用总体规划方案要完全满足已确定的城市总体规划方案中对建设用地的需求,在多数情况下是难以做到的。因此,现阶段我国土地利用总体规划与城市总体规划的衔接问题是需要深入探讨和谨慎操作的。
3 目前两项规划的主要冲突及其原因
作为同样具有法律效力的区域规划,我国现行的有关法律规范均要求土地利用总体规划及城市总体规划应协调一致。原《城市规划法》要求,城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合规划,服从规划管理。《土地管理法》规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模。虽然这些有关的法规、文件等均要求两项规划应协调一致,但在实践中由于种种原因,常常造成两项规划在城镇用地规模、范围、用地类型、期限以及空间落实等方面规划结果的不一致。
3. 1 规划编制的指导思想与方法不同
上一轮土地利用总体规划的基本指导思想是“以供给定需求”,采用自上而下,指标控制与分区控制相结合的方法。城市总体规划的基本思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地规模是通过预测规划期间的人口及城市化水平,并结合建设用地标准确定的; 各类用地、功能分区是根据城市的整体发展和各类用地的实际需要,经综合平衡、论证后确定的。由于指导思想与方法的明显不同,土地利用总体规划和城市总体规划的结果自然会有不同。
3. 2 规划编制的时间不同
1986 年国家决定成立城乡地政统一管理的土地管理机构,同年颁布了《土地管理法》,并依法律规定实施土地利用规划制度。1988 年全国逐步开展土地利用总体规划工作,1996 年开始了全国性的土地利用总体规划工作。1998 年国家颁布第二次修改后的《土地管理法》。上一轮土地利用总体规划修编工作是根据新的《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程(试行) 》的要求而开展的,与以前的土地利用总体规划在指导思想、规划方法等多有不同。
城市规划在我国起步较早,从20 世纪50～80 年代经历了40 年卓有成效的探索,取得了很大的成绩,逐步完善了城市规划的理论与方法。从上世纪80 年代初至今,城市总体规划在全国范围内已进行了3 轮规划编制或修编工作。由于两项规划开始编制的时间不同,导致规划方案编制的不同步,造成规划基期、规划期、采用基础数据的时限等的不同,自然会造成两项规划结果的不一致。
3. 3 规划编制的基础数据不同
土地利用总体规划各类用地面积采用土地利用现状调查及变更调查的成果,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》,把土地利用类型分为农用地、建设用地、其他土地三大类;城市总体规划中的用地面积采用地形图的面积量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》( GBJl37 ―90) 将用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政共用设施用地、绿地、特殊用地、水域及其他用地等。
4 两项规划衔接的原则、内容和措施
4. 1 衔接的原则
4. 1. 1 规划目标一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划的目标各有侧重,但其共同的目标是切实做到合理利用每寸土地、节约用地,实现土地资源的可持续利用和区域社会经济的可持续发展。两项规划在编制时要根据这一共同的目标进行各类用地的协调与落实。
4. 1. 2 因地制宜原则。不同的城镇各有自己的现状与特点,其规划编制都是根据规划目标、结合各自城镇特点来完成操作的。因此,不同城镇两项规划的矛盾会有所差异,在协调规划的内容、步骤、方案等时,要坚持因地制宜的原则。
4. 1. 3 基础资料一致原则。在协调两项规划时,也应注意它们各自所采用的地类面积、人口、规划指标等的一致性,使它们的基础数据统一起来,这是两项规划对比及相互协调的基础。
4. 1. 4 规划期限一致原则。由于两项规划编制的不同步性,规划的基期很可能不一致。因此,保证两项规划在近期、远期时限上的一致性,是实现它们相互协调的重要条件。
4. 1. 5 规划级别一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划都有不同的规划层次,而不同层次的规划,其任务、内容、深度等均不相同。因此,两项规划的协调应是相同级别规划间的协调。
4.2衔接的内容
4.2.1 建立统一的空间规划体系
现阶段对城乡规划与土地利用规划的体系结构进行研究与分析，建立城乡规划与土地利用规划相关属性信息表达标准，创建城乡规划与土地利用规划数据库，实现对城乡规划与土地利用规划相关图形资料与属性数据的统一管理，为城乡规划与土地利用规划提供数据支持。在村镇规划与土地利用规划协同耦合的基础上，本着集约节约用地的原则，着重研究如何从城乡规划与土地利用规划数据库提取相关空间信息与属性信息，确定两种规划方案发生矛盾的时空区域，分析其影响因子，建立城乡规划方案与土地利用规划方案协调平衡模型，通过综合分析，对城乡规划方案与土地利用规划方案做适当调整，解决其中的矛盾和问题，为城乡规划与土地利用规划的协调提供技术支持。
4.2.2 两项规划各自确定的人口规模及用地指标要相协调。在确定城镇人口规模预测方案时,两项规划要统一数据的口径、内涵、计算范围和计算方法等。两项规划中城镇人均规划建设用地指标的选定,要根据1991 年国家颁布实施的《城市用地分类及规划用地标准》,并结合当地实际情况确定。在实际执行中,城镇人均建设用地现状指标也要按计算范围内的非农业人口、农业人口及暂住人口进行综合衡量。
4.2. 3 两项规划的城镇规模预测值与非农业建设用地指标相协调。在两项规划的人口规模及规划人均建设用地指标一致时,也就决定了两项规划中城镇规模预测值的一致性。城镇规模预测值是根据城镇的发展需要确定的城镇规模数值,这需要与土地规划中的非农业建设用地指标协调一致。
4.2. 4 城镇发展方向与城镇用地范围相协调。城镇发展方向是城镇总体规划中的主要问题之一,它是在城镇发展方向分析、城镇发展用地评价的基础上作出的,反映了城镇用地布局及发展的特点。土地利用总体规划确定的城镇用地范围是根据城镇规模、非农业建设用地指标及城镇周围各类土地构成情况确定的,反映了城镇现状及规划近期、远期用地范围。在两项规划中,这两方面要很好地结合起来,使城镇用地范围能反映出城镇的发展方向,城镇发展方向在城镇用地范围内得以落实。
4.2. 5 两项规划各自的建设工程规划项目相协调。建设工程项目规划是两项规划的重点内容,是区域社会经济发展的具体项目,其布局对土地利用有着重要的影响。由于两项规划的侧重点不同,它们各自规划的建设项目的统计范围就不同。因此,两项规划的协调,应尽量满足多数建设项目规划的要求,做到不重、不漏,使规划中建设项目的布局一致起来。
4.3协调措施
土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，必须在珍惜、合理利用土地，切实保护耕地基本国策指导下，正确认识和理解城市建设和保护耕地的关系，正确处理“建设”与“吃饭”的矛盾，使各级政府、各部门特别是规划和管理部门在认识观念和指导思想上衔接起来。
4.3.1加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制
加强部门间的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补，从而实现两大规划的同步编制。建议土地管理部门和城市规划部门将交叉的职能并轨，并统一编制的某期年和规划年限，做到同步编制。
4.3.2加强建设用地总量控制和用途管制
城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。
4.3.3改进规划工作路线和技术方法
建设规划体制由“自上而下”转 为“上下结合”，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的应用，从而使两大规划更好地协调衔接。
4.3.4完善相关法律法规体系
建议对现行的两大规划相关之法律法规中相互脱节冲突的部分进行修正，使之有效衔接，从而在法律法规上实现规划的协调与统一。
4.3.5建立公众监督机制
两大规划虽然是由行政部门编制的，但要确保其内容的落实，还需民众的积极配合和参与。
【关键词】：土地使用权转让；计税价值；评析
【引言】目前土地使用权转让税收问题，存在不公平、不合理现象，这主要是由于在不同程度商对转让的法律依据不明，对转让的规范程序不清、对转让标的土地使用权内涵范围和内涵价值不透造成的。在此，笔者对这些情形结果分门别类地加以阐述和明晰，以求得相应的税负合法与公平。
一、土地使用权转让概念内涵及程序
1.1土地使用权转让的法定特定涵义。
出让土地使用权已经形成较为规范的法律体系，其法律法规主要有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产转让管理规定》，据此，土地使用权转让法律概念是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠送等方式，转让是按法定的程序和条件进行的。这个概念中，土地使用权，性质是国有，取得类型是出让。平常所说的土地使用权转让的法律概念就是如此，全面的描述就是国有出让土地使用权的转让。不能把其他类型或性质的土地使用权与之相混淆，而在操作中按雷同程序转让。对此，国家专业机构也许对此比较清楚些，但是被管理对象也许含混些。
1.2土地使用权转让特定概念的例外。
1.2.1划拨土地使用权转让的实质。划拨土地使用权转让是国有出让土地使用权转让的例外，实质是补办出让等有偿使用手续或补办其他体现国有土地使用权的手续，与此同时划拨土地使用权本身的价值也在市场主体之间发生转移。转让所涉及的当事人有三个，包括国家、原划拨土地所有权转让者、土地使用权和所附着不动产的受让者。在此，从划拨土地使用权概念和转让程序的角度予以明晰。
1.2.2划拨土地使用权法律概念。根据《房地产管理法》，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。这里说的无偿取得是相对的，相对于国家这一主体而言的，肯定是无偿的，而相对于国家之外的其他权利主体，不一定是无偿的。
1.2.3划拨土地使用权转让程序。根据《房地产管理法》，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
按此程序，划拨土地使用权转让实质是国家是对受让方直接或间接实现所有权。先行对不动产转让方实施出让行为，然后再行转让，就属于国家对不动产受让方间接实现土地所有权；此外，国家可以对不动产转让方直接实施出让行为而实施土地所有权。按照法律法规规定可以使用划拨土地使用权的受让主体，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是国家行使所有权，重新以划拨的方式配置了土地。
1.3集体划拨土地使用权的转让。
1.3.1集体划拨土地使用权的内在涵义。根据《中华人民共和国土地管理法》，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。集体有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。在此，使用集体土地的单位和个人享受的集体土地使用权，“确定”的行为涵义就是取得的方式为划拨，就形成了集体划拨土地使用权。
1.3.2集体划拨使用权转让前置程序。按照目前的法律制度提供的途径，并且这样的途径在可实施情况下，先将集体土地征收为国家所有，再按照国有土地出让和转让的法律程序进行转让，从而间接实现集体划拨使用权转让。这里的转让实质含义只能是前一主体让出土地使用权，后一主体得到使用权，但前者让出的土地使用权与后者得到的使用权在性质和类型上迥乎不同，有时还可能附带性出现用途的变更。此过程中，涉及的民事主体有转让方、受让方、集体土地所有者、出让方，另外还有实施审批行为的行政主体。这里所要提及的是转让前置程序的例外，就是当时受让方是符合使用集体土地使用权的主体时，实质上就成了纯粹地面上建筑物、构筑外等的转让，集体使用权的被所有者重新予以了相应的配置，只须转让方、受让方、所有者三方依法合意即可，在受到申请时，法定的行政主体予以备案，而没有审批的必要。
1.3.3集体土地所有权征为国有的方式。集体土地所有权征为国有，主要有强制性和非强制性两种方式。征收是属于强制性的方式，根据《中华人民共和国物权法》，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行，以及如此等有关条款，可以认定征收土地具有强制性；征购属于非强制方式，但法律对征购的概念与实际应用鲜有提及，笔者认为，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，将集体所有的土地征为国有的，属于土地征购行为，属于较为平等的民事主体关系行为。
二、对应土地使用权转让程序的计税依据
2.1国有出让土地使用权转让中的计税依据。
根据《契税暂行条例》、《契税暂行条例实施细则》及财政部、国家税务总局《关于契税征收中几个问题的批复》[财税[1998]96号]规定，土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖的计税依据是成交价格，即土地、房屋权属转移合同确定的价格，包括承受者应交付的货币、实物、无形资产或者其他经济利益。因此，合同确定的成交价格中包含的所有价款都属于计税依据范围。土地使用权出让、土地使用权转让、房屋买卖的成交价格中所包含的行政事业性收费，属于成交价格的组成部分，不应从中剔除，纳税人应按合同确定的成交价格全额加行政事业性收费计算缴纳契税。所以国有出让土地使用权转让时，税收机关和作为协助执行机关的国土资源管理部门或出让人要求土地受让人提供税收价值构成依据时，主要应当包括出让金收据、转让前的纳税收据以及其他一切行政事业性收据。在转让时，没有成交价格或成交价格明显偏低，则应根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】的要求，征收机关可依次按下列两种方式确定：1、评估价格：由政府批准设立的房地产评估机构根据相同地段、同类房地产进行综合评定，并经当地税务机关确认的价格。2、土地基准地价：由县以上人民政府公示的土地基准地价。当然第二种情况需要税政机关专业人员熟练完成基准地价在具体宗地条件下的价值转换工作，否则，会因忽视容积率、时点、宗地个别条件等引起的价值差异而导致税负的不公平。
2.2划拨土地使用权转让中的计税依据。
根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】，出让国有土地使用权的，其契税计税价格为承受人为取得该土地使用权而支付的全部经济利益。先以划拨方式取得土地使用权，后经批准改为出让方式取得该土地使用权的，应依法缴纳契税，其计税依据为应补缴的土地出让金和其他出让费用。已购公有住房经补缴土地出让金和其他出让费用成为完全产权住房的，免征土地权属转移的契税。
所以国有划拨土地使用权的转让，其划拨价格在转让方、受让方之间转移，其交易价格是计税的价值依据；但同时出让手续时发生了出让人与受让人之间的交易行为，计税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。因此在直接出让土地使用权给受让方的情况下，受让实际纳税的计税依据依然是全部土地价值。如果直接出让给转让方，此时，还没发生划拨土地使用权价格的交易，转让的纳税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。直接补办出让手续给转让方还是受让方，纳税程序是有所差别的。
2.3集体土地使用权转让中的计税依据。
集体土地使用权转让有两种情形，一是不符合使用集体土地的受让者，按照征地前置程序实现转让、受让行为的，按照上述出让和转让程序计算计税依据，二是符合使用集体的受让者，按照集体土地使用权依法另行配置的程序，实现“转让、受让”行为，这个程序中，因为是非交易行为，依法不属于征税范畴，交易者所以缴纳的只是房屋建筑物、构筑物、附着物等的契约税。
三、结论。
在现行土地产权制度下，涉及土地使用权转让的法律、法规、规章众多，法律体系复杂，形成了不同土地使用权权性质、类型，其转让所以适用的法律、法规和程序比较专业化，国土资源管理部门必须率先熟练掌握，才能很好的协助税政机关正确征税；税政机关只有根据国土资源管理方面的法律、法规并结合税收的方面法律、法规、规章、以及规范性文件配套适用，才能很好地把握不同的土地使用权流程的环节、弄清交易过程环节的计税依据所包含的价值内涵，才能做到纳税与否正确、纳税依据客观，体现土地使用权转让税负上的社会公平。
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【关键词】：概念规划、区域、空间结构
概念规划的涵义
在中国，概念规划刚刚开始，还没有一个明确的定义。赵燕青认为：概念规划是一个横跨经济与空间的规划，其内容涉及部分社会经济发展目标并包括总体规划大纲阶段的主要工作。张兵认为概念规划是要表达城市与区域在一个长久阶段内发展的整体方向，以及可以指导当前行动的整体框架。王蒙徽等认为：概念规划不是规划层次中某一层次，而是在任何一个层次均可进行的规划。它侧重于发展方向和各学科的综合平衡，而不是作出详细的规划设计。虽然上述表述各不相同，但也有共同之处，就是：概念规划不可以与现行已规范化的规划体系的某一具体层次相对应，它具有区域的基本观念。概念规划是一种类型的城市与区域规划，尤其注重城市发展战略规划，它主要研究城市与区域的发展方向、空间总体结构、城市功能定位等大政方针问题，强调对全局的把握，是涉及到空间、经济、环境等综合性城市与区域规划。
概念规划的发展过程
概念规划在国外已多有尝试。早在20世纪60~70年代，新加坡、英国、香港、波兰等国家都曾经编制过“概念规划”。
2.1英国的概念规划
英国的概念规划分两个层次，结构规划和都市战略规划指引
2.1.1 结构规划
结构规划在英国又称战略规划，一般以郡为单位编制，为未来15年或更长时间的地区发展提供战略框架，作为地方规划的依据。在规划区范围内提出人口、住房、就业等的发展目标和建议，解决发展和保护之间的平衡，协调公私部门的决策以及向政府和公众阐明有关结果和建议，确保地区发展与国家的区域政策相符。
2.1.2 都市战略规划指引（SPG）
都市战略规划指引（SPG）产生于各城市区与环境部区域官员的对话合作，正是这种机制决定了SPG的特征，即不追求正式的结构和详细的方案，而是追求双赢的选择。环境部对SPG拥有最终决定权，这使得SPG带有政府决策的色彩。SPG的重要职能更多反映在其程序性和政治性。主要体现在以下三个方面：（1）SPG创造了一个展示和缓解城市区之间战略矛盾的论坛；（2）SPG为中央政府干预城市区之间矛盾提供了法律依据；（3）SPG提供了一个区域层面的监督框架。
2.2 美国波特兰概念规划
美国波特兰市20世纪80年代曾经编制过概念规划。概念规划定位于城市规划主要要素的表达方式，主要反映土地利用、城市形态和城市规划的物质特性，例如：河流的利用与开发、交通走廊、高密度闹市区、低密度商业区、工业区、公园和开敞空间等等。
2.3 结构规划、SPG与概念规划之比较
各国的概念规划虽然在程序、内容、层次上存在着各种差异，但是在关注的主要问题、规划理念、规划手法上存在着一些共性，而这些共性，恰恰是“概念规划”最鲜明的特色，体现出“概念”的内核。
2.4中国概念规划的发展及面临的问题
中国的概念规划是在现实的需要下产生的，具有很强的现实适应性。2001年1月广州市完成了国内首次城市总体发展概念规划的编制工作，此次规划编制的工作参与者――中国城市规划设计研究院、同济大学城市规划设计研究院、中山大学城市与区域研究中心都根据他们对实际情况的分析和对概念规划的理解确定了概念规划的内容和模式，并因此引起了学术界对概念规划的概念、内容、模式、性质的大讨论。
我国的规划经过几十年的发展，已经形成了一整套完整的规划体系。然而规划体制面临由计划经济向市场经济的转变的不适应，主要体现在：（1）城市发展质量问题；（2）社会经济转型背景问题；（3）传统规划模式僵化、内容庞杂问题。
概念规划的内容
由于不同国家不同的发展背景，城市与区域规划编制内容也有明显区别。在美国，表现为注重资源开发、区域经济发展、交通、住房和环境的规划；在日本，则侧重于开发资源，复兴经济；在德国，侧重于区域间的平衡发展，解决现实问题；在法国，以国土整治为特色，以土地均衡发展为目标，促进落后地区发展，解决现实问题；在俄国，以发展重工业基地为重点，以部门专业规划为主，组建地域生产综合体。
概念规划的方法
概念规划方法取决于概念规划的特点，具体地说，是由其目的、理念和对象所决定的。和城市规划相比，概念规划一方面具有目标的未来导向性、对象的宏观复杂性等共同特征，另一方面，它更加强调规划的超前性、宏观性和战略性。
从我国已经进行的若干城市的概念实践来看，概念规划主要侧重于对城市或地区社会经济发展的研究和论证，提出或论证城市或地区的发展方向和目标。在概念规划的编制过程中，应当注重新理念的引入，并且需要自上而下和自下而上两股力量进行协商和利益平衡。城市中各种利益集团和各个阶层应当通过咨询、讨论等手段，参与到规划的全过程中来，共同协商、寻找解决区域与城市之间、中心城市与县区之间、城市各个阶层之间的利益冲突的途径，制定出一个透明度高、满足大多数人要求的规划。
概念规划的缺陷与发展趋势
正如崔功豪教授指出：概念规划既没有对城市物质要素发展作全面的部署，也没有对城市规划建设用地作全面深入的研究（如用地条件、用地比例、用地指标等）；概念规划缺乏区域规划的深度，也缺乏城市总体规划的深度；他只是提供城市发展思路和空间方案的一种设想和研究。
关键词:两型社会;集束城市;生态城市;九华
Abstract:In December 2007, Changsha, Zhuzhou and Xiangtan City Group“two-oriented society”(a resource-conserving and environment-friendly) comprehensive reform pilot area approved by the State. Two types of society that is environmentally friendly and resource-saving society, the primary stage of socialism in China's urban development has an important significance, as the two types of Changsha, Zhuzhou and Xiangtan comprehensive reform of the social construction of the pilot area, shoulders an important historic task. Is located in Changsha, Zhuzhou and Xiangtan Urban Agglomeration of Jiuhua Riverside Metro urban planning determines the development of the city, as well as to enhance the target region. Jiuhua and Changsha big butt Hexi District, caused by the pilot of the two-oriented society in the context of urban planning thought, in this article, as well as from around the connection area Jiuhua research planning, in order to cluster in urban and eco-city concept, the social background of the two types of Under the understanding of urban planning as well as some methods used to express the thinking of city planning.
Keywords: Two types of social;urban cluster;ecological city;Jiuhua
中图分类号:TU984.11+1
文献标识码:A
文章编号:1008-0422(2009)12-0077-03
1前言
2007年12月,国务院批准长株潭城市群作为全国两型社会建设综合配套改革试验区,使长株潭城市群继浦东、滨海新区、重庆之后成为第四个获此特殊政策支持的地区。两型社会指的是资源节约型、环境友好型社会。 两型社会是一个复杂的系统,它包括资源节约型主体、环境友好型主体、资源节约型主体体系、环境友好型体系等,是指在生产、流通、消费等领域,通过采取法律、经济和行政等综合型措施,提高资源利用率,以最少的资源消耗获得最大的经济效益,保护环境,实现经济和社会的可持续发展。
1.1九华概况
九华经济区作为湘潭市两型社会建设的示范区,是未来湘潭主城区的重要组团,东临湘江,南接湘潭市区,北接长沙大河西先导区,交通区位优越,上瑞高速公路横贯东西,长潭西线高速纵行南北,并设有湘江千吨级航运港口(图1)。自2003年湘潭市为实现跨越式发展启动九华经济区建设以来,现已形成十余平方公里建成区,以汽车、电子信息、现代装备制造为支柱的产业集群已初具规模,由单一的工业园区向具备综合功能的城市新区发展的条件日益成熟。
现实的发展,铸就了九华人的骄傲,在短短的五年时间,九华经济区达到了一般园区要十几年甚至二十几年才能达到的水平。以汽车及零部件制造、电子信息产业、先进装备制造业为主导产业,经济区陆续引进了台湾联电、韩国三星、美国通用、德国西门子等世界500强企业,以及吉利集团等国内500强企业,吸引了400多亿投资,建设面积达到10km2。
1.2两型目标下规划理念的转变
新的发展背景与诉求,要求从规划引入新的理念,从实际出发根据资源节约型和环境友好型社会建设的要求,以人为本,引导城市、产业合理布局,创造有利于能源资源节约和生态环境保护的空间结构和形态,促进经济社会发展和人口、资源、环境相协调,探索有别于传统模式的工业化、城市化道路(图2)。
2集约用地理念
2.1 国内土地利用规划的理念
土地利用规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件,是对一定时期内城乡各业、各类土地利用的综合协调和统筹安排,涉及各行各业,关系全局和长远。从20 世纪80 年代算起,我国已经进行了两轮土地利用总体规划。前两轮的土地利用规划在规划理念上都强调对农用地,特别是耕地的保护,“严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”,对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够,对社会的变化和需求考虑的不多,没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展,保护生态环境,协调社会关系,贯彻土地可持续利用的基本手段,更没有真正地转变粗放的经济增长方式和土地利用模式,保证土地资源永续利用,实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2.2 国外土地利用规划的理念
西方国家真正称为“土地利用规划”(land use planning)或近似称为“土地利用规划”的规划外延要比中国的土地利用规划要小得多。在大多数西方国家土地利用规划是县市一级的规划或者是城市规划的代名词。对于城市规划方面的理念还是值得借鉴参考的,例如美国在20世纪90年代中期提出的“精明增长”(smart growth)理念,该理念是在欧洲可米尔理论基础上发展而来的。对于“精明”(smart)的内涵,强调的不是将土地保护发展孤立或对立起来,而是充分考虑土地开发、城市增长以及市政基础设施规划的需求。其内涵就是一项将交通和土地利用综合考虑的政策,促进更加多样化的交通出行选择,通过公共交通导向的土地开发模式将居住、商业及公共服务设施混合布置在一起,并将开敞空间和环境设施的保护置于同等重要的地位。作为“精明增长”理念在设计原则上的体现,近年来又相继出现了以土地集约化利用为特点的新的城市规划设计思潮,典型代表是“新城市主义”( NewUrbanism)和“公共交通社区”(TOD)等。
2.3九华集束城市规划
2.3.1九华用地现状
通过运用GIS(Geographic Information System;地理信息系统)技术对基地的坡度坡向(图4-5)进行分析发现,基地65%的用地坡度小于8°,坡度小于15°的占85%以上(表1),总体地形相对较平坦,有利于新城的整体开发。结合自然生态环境的分析评价,规划将用地分为不宜建设用地、可建设用地、适宜建设用地三大类。基地地形总体上形成西高东低、南北高中间低的格局,中间有一条明显的楔形谷地,现状主要为农田、耕地,以及零散的水系。
2.3.2九华集束城市规划
集束化的城市中心布局也符合九华滨江新城的区域定位,九华经济区处于长株潭城市群的核心,其发展有如一双手,一只代表长沙、一只代表湘潭和株洲,南北对称,两手汇聚,区域的发展能量集聚于新城中心,共同托起九华这颗长株潭地区的绿宝石。主要功能集束以工业区为起点向湘江发散,符合九华经济开发区由内向型集中向外向型发散经济发展模式的转变,而依据功能集束形成的中央城市格局也将进一步整合规划区“山水合城”的生态特质,形成面向湘江开敞的城市空间框架。主要功能由西向东发展,契合了九华由现代制造业向生产业,再向消费业和城市综合服务业逐步发展的态势(图6)。
在以上三个主要功能区的基础上,未来的滨江新城中心将以七条功能集束构建城市脊梁。中央集束轴依次集合行政管理、中央公园、金融中心和展示中心,直指湘江对岸昭山景区。中轴两侧对称布置两条商务办公集束和两条居住集束。北侧生态游憩集束指向兴马洲,南侧产业发展集束指向湘江对岸仰天湖景区(图7)。由内而外,由西向东、由陆到江――九华经济区的东向发展实现了九华新城内部功能的有机优化组合,形成一种可控状态下的最优新城拓展的理念,也符合资源友好和环境节约两型社会的总体目标。
3生态城市概论
3.1生态城市理论
生态城市是在城市生态的基础上发展起来的一种人居环境模式。1981年前苏联城市生态学家杨洛斯基首次提出生态城市概念,1987年联合国科教文组织发起的人与生物圈的计划研究过程中再次强调“生态城市”的概念,美国生态学家查理・瑞吉斯特等国外生态学家对生态城市有了广泛的研究,并提出生态城市规划的五项原则:①生态保护战略,包括自然保护动植物及资源保护和污染防治;②生态基础设施即自然景观和腹地对城市的持久支持能力;③居民的生活标准;④文化历史的保护;⑤将自然融入城市。
3.2生态学规划理论策略研究
景观生态学理论策略研究:斑块、廊道、基质理论认为:组成景观的景观元素有三种基本类型,即斑块(patch)、廊道(corridor)和基质(matrix)。景观中任意一部分都无外乎这三种类型,或是落在某一斑块内,或者落在廊道中,或是落在作为背景的基质里。三者构成的模式是景观生态学用来解释景观结构的基本模式。大型斑块可以比小型斑块承载更多的物种,对某一物种来说,较大的斑块更有能力持续发展和保存基因的多样性(图8)。
3.3九华生态城市规划
3.3.1两型社会背景下生态需求分析
城市环境需求:城市生态环境对保持生物多样性,抵御外来生态灾害,提供生态资源,维持人与自然、人与动植物共生等方面具有积极重要的作用。
业态开发需求:在城市的开发中,自然风景条件好、生态环境佳的地方是商家的必争之地,所以良好的自然环境是城市合理开发,创造经济效应的的基础。
通过对基地的现状自然生态环境分析与评价、生态策略的理论研究和“两型”背景下生态需求分析等方面的研究,我们对九华滨江新城的生态目标定位为:
――“资源节约、环境友好”型示范区
――“开放共享、原生共生”型生态城
――“自然和谐、山水宜居”型人文区
3.3.2生态旅游
生态旅游农业的概念:生态旅游农业是以农业生产为依托,使农业与自然、人文景观以及现代旅游业相结合的一种高效产业。它有狭义和广义之分,狭义的仅指用来满足旅游者观光需求的农业;广义的生态旅游涵盖较为广泛,主要包括“观光农业旅游”、“休闲旅游”、“乡村旅游”、“农村生态旅游”等不同概念,具体讲是指在充分利用现有农村空间、农业自然资源和农村人文资源的基础上,通过以旅游内涵为主题的规划、设计与施工,把农业建设、科学管理、农艺展示、农业产品加工与旅游者的广泛参与融为一体,是旅游者充分体验现代农业与生态农业相结合的新型旅游产业。
3.3.3生态节能与可持续发展
建筑设备选用上,充分考虑“环保健康”的要求,比如采用热泵驱动的热、湿负荷独立控制的音效、环保、健康型空调系统,避免使用有凝结水单盘管,通过除湿机内盐溶液的喷洒除去空气中的尘埃、细菌及其它有害物。使用绿色环保制冷剂。禁用水冷式空调,降低能耗,采用环保的冷却节约能源、节省资源、保护环境、以人为本的基本理念。
在建筑内部,也应当结合具体条件,考虑生态绿化,在屋顶或是建筑内部设置部分绿化设施,改善局部气候和环境(图9)。
对于污水雨水的收集和处理,也应当予以考虑,以充分利用水资源和减少对于环境的污染和浪费(图10)。
4结语
作为湘潭大河西先导区的九华滨江新城,它的发展具有挑战性,因为它的综合区位,它的交通优势,因而它的规划对城市的发展有着决定性的意义。通过对九华的研究,以及资料搜索,概念论证等等过程,坚定了自己对它的认识,亦即对两型社会下的城市规划的认识,集束城市和生态城市主要是基于两型社会背景下的城市发展模式,其中主要包含土地集约、功能集约;生态景观、生态农业、可持续发展等观点,旨在阐述对资源节约型、环境友好型社会建设的一些观点。
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[7]张占录,张占峰.土地利用规划学[M].北京:中国人民大学出版社:2005.
关键词：多主体模型 城市规划 多规合一
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）05（b）-0010-01
近年来，城市信息化建设的步伐加快，多规合一的理念对城市规划提出了更高要求。为整合城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划以及各专项规划，需要综合运用遥感影像、GIS空间分析等技术，用信息化手段优先模拟出各规划图，再进行后期的规划叠加。
由于城市规划属于土地利用动态变化（LUCC）范畴，因此土地利用变化模型对城规模型的架构有借鉴意义。尽管多种模型均在LUCC模拟中得到了应用[1-2]，但由于城市规划伴随着人的主观意识，基于多主体分析的模拟方法更能够增强模拟结果的多目标决策价值和多尺度特征，可充分表征土地系统宏观结构变化过程，因此在模拟效果上更胜一筹。
1 多主体模型简介
多主体模型可以模拟复杂的人类行为和决策[3]，根据多主体（Agent）在决策过程中所起的作用不同，将其进行分类。然而，在地理空间表达方面的缺陷使得ABM难以满足未来城市扩展的动态模拟研究，因此，实际应用过程中，往往将智能体与线性表达模型，如与CA（元胞自动机）结合，通过引入Agent使CA模型具有用随机数体现的模拟结果不确定性，从而增强模拟结果的多目标决策价值和多尺度特征，充分表征土地系统宏观结构变化过程。
2 ABM城规模型架构
ABM城规模型将城市定义为抽象的二维空间矩阵，主要由环境层、CA层、ABM层三部分构成，对于特殊城市如山地城市还需要限定约束层，还要将陡坡、河流等限制地形因素排除在外。
选定城市的某年份的二元分类（仅有城市和非城市区域）遥感影像作为基期，环境层负责地理空间环境的塑造，即将二元空间的每个单元赋予地块相应的各种属性，如土地利用类型、坡度、高程等。遥感影像数据。CA层负责土地利用模拟的线性部分，通过随机选取足够多的非城市样本点，在SPSS中计算二元回归方程得出线性城市概率Pca。ABM层负责土地利用模拟的非线性部分，往往包含两类智能体：开发商智能体和政府智能体，其中开发商智能体代表了城市扩张的愿望，由交通、地价、城市人口分布图共同决定，可落实到具体的每个空间位置；而政府智能体只能起到宏观调控的作用，通过没有具体空间属性。开发商智能体计算的效用结果将反馈给政府智能体，若一个区域被申请的次数越多，其被政府接受的概率也会增加；同理当一个区域的申请被接受之后，该区域附近被接受的概率也会增加。这充分体现了政府考虑公众意愿的要求。
每一个进入模型的土地单元通过环境层获取对应的土地属性，元胞自动机层通过线性计算获取元胞单元的城市化转换概率；多智能体层则通过非线性部分，依据权重的选取，获得城市转换概率。元胞最终是否能转化为城市单元，需要综合考量多智能体层和元胞自动机层，ABM模型的转化概率与阈值（经验值）进行比较，如果总转换概率大于阈值，则土地单元由非城镇用地转换为城镇用地，若小于阈值，则保留原始非城市用地，返回计算系统，向政府智能体申请“次优”效用的土地单元[4]。
由于主体可根据规划性质的不同而自主定义，如城乡规划还可引入农户智能体概念，市政规划可强化政府智能体的效应等，基于ABM的城市规划模型有利于模拟出符合城市发展需求的规划蓝图。同时，基期数据限定为同一坐标系及相同边界范围的遥感影像，可确保每张规划蓝图进行空间叠加，实现全市规划空间形成“一张图”的愿景，具有现实意义。
参考文献
[1] Liu JY， Tian HQ，Liu ML，et al.China’s changing landscape during the 1990s： Large-scale land transformations estimated with satellite data[J].Geophysical Research Letters，2005（32）：1-5.
[2] 邓祥征.土地系统动态模拟[M].北京： 中国大地出版社，2008：178.
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