面对难以遇见的挑战，我个人感觉有一道重担在身上，结合文件的要求，我清醒的看出——如果不能按时保质保量完成任务，不仅会导致领导被编办通报，甚至会影响整个XX县在XXX州权责清单录入进度规划的表现。所以我采取了几个方面的努力：
一是稳扎稳打摸索操作系统，对于县编办发来的编制规范反复阅读，结合实际进入平台后观察对应界面，迅速掌握各个步骤的操作方法，做到基本熟悉、初步数据无误。
二是积极咨询县编办的联络人，在做好其他工作的闲暇注意观察任务QQ群内大家反馈的问题，不急也不缓，尽力做到思路缜密、尽可能一次成型。
论文关键词 城管 职权整合 行政法学理念
改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，城市管理中出现了许多新的问题，包括自然环境污染严重、食品药品伪劣成风、违法搭建等。为了解决这一系列问题，各级政府进行了不断地摸索与尝试。尝试过程中，虽然解决了燃眉之急，但从新闻媒体的一系列报道可知，目前我国在城市管理领域出现的问题显著，体制不顺、职能交叉、多头执法、管理缺位、执法扰民等等现象依旧普遍。为了更进一步地解决这些问题，各地都展开了创新之举，如本文所要展开论述的对象——义乌“大综合执法”模式。
义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。
一、城管职权整合的正当性分析
（一）以行政职权产生的逻辑结构论证
根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。
既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。
（二）现行规范的支持
谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。
其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体发布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。
再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。
笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。
二、城管职权整合背后的行政法学理念
从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。
（一）规范行政职权之行使
规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政滥用职权”之概念，认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。
在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。
其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。
在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。
（二）高效便民原则
谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。
其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。
（三）服务行政理念
除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。
在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。
三、“大综合执法”模式推广的价值及路径
以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。
既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。
既然是试点，必有望在更广的范围内推广。随着改革开放的不断深入，经济社会的进一步发展，政府的职能问题正面临着越来越大的考验。当然，从行政法的角度去思考，只要能够有效地限制行政主体之权利而保障相对人权利的情况下，都是能够在当代中国社会开展运行的。“大综合执法”模式之所以能够取得成绩，主要是切实解决了当前城管执法问题的现实状况，不光解决了城管执法自身的问题，还在一定意义上推进了我国基层职权的改革。义乌城管用自己对行政管理体制的创新有效地解决了城管执法的困顿，从而为“大综合执法”的试点增添了推广价值。
1 编制档案行政权力清单的主要环节
编制档案行政权力清单主要有以下三个环节：
1.1 梳理档案行政职权
档案行政职权清单的制作，首先要摸清档案行政权力的“家底”，对现有的档案行政权力进行梳理。梳理档案行政职权，必须对规定档案行政主体档案行政权力的所有法律、法规、规章、其他规范性文件以及机构主要职责、内设机构和人员编制规定等通盘把握，对现行履职状况进行全面分析，将所有规定的档案行政权力选取出来，确定档案行政权力名称，并根据行使档案行政权力时档案行政主体所做出的具体档案行政行为进行分类，逐条逐项进行登记，除档案行政权力的依据、名称、主体、分类外，一般还包括档案行政相对人、行政程序、行政裁量等事项。
1.1.1 梳理主要档案行政职权。按照2015年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）的要求，开展清理的行政职权事项是指由法定行政机关或组织实施的，对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。这些具体的档案行政行为，一般是指直接面对档案行政相对人实施的行政职权，而不包括档案行政管理部门内部管理职权（包括部门自身管理、行政管理部门之间和层级之间的管理）。
1.1.2 梳理行政职权的依据。“职权法定原则是依法行政的基本原则之一，它是行政机关及其公务员在依法行政中必须首先遵循的原则。”[1]因此，职权法定原则是编制档案行政职权清单的首要原则，也是档案行政主体行使档案行政职权时必须遵守的基本原则。所谓职权法定，是指档案行政主体的档案行政职权必须有法律的明确授权，不能自行设定。一般档案行政管理部门行政职权的依据主要包括三个方面：（1）有关的法律、法规、规章。（2）党中央、国务院和省委、省政府有关的规范性文件。（3）档案行政管理部门“三定”方案的规定。因为，档案行政管理部门“三定”方案规定中的主要职责均是经过审核确定的法定职责。其余的一律不能作为梳理档案行政管理部门职责的依据。如，上级业务部门规范性文件和领导讲话，以及上级交办的临时性事项、阶段性任务，均不能作为档案行政管理部门职责的依据。
1.1.3 具体责任事项。按照权责匹配、权责对应的要求，对于每一项具体的档案行政权力都应明确具体责任。责任事项是行使档案行政职权应当履行的义务，责任事项与每一项档案行政职权是对应关系。所以在编制清单时需要重点把握好具体责任事项的环节划分：一是法律法规明确规定档案行政职权行使程序的档案行政职权，按照法定程序划分为若干环节。二是法律法规没有明确规定程序的档案行政职权事项，可参照类似行政职权事项，按照科学、合理、便民、高效的原则确定责任环节。具体划分例如，档案行政处罚类：可划分为立案、调查、审查、告知、决定、送达、执行七个责任环节，设定的依据是《行政处罚法》；档案行政检查类：可划分为检查、处置、事后管理三个责任环节，设定的依据是《档案执法监督检查工作暂行规定》。
1.2 档案行政职权清理
在推行档案行政权力清单制度工作中，职权法定和简政放权是核心原则。因此，开展档案行政职权清理，要以法律、法规、规章为依据，按照党的十八届三中、四中全会关于全面深化改革、促进政府职能转变等要求进行。
1.2.1 档案行政职权取消。凡是没有法律、法规和规章依据的档案行政职权，原则上应当取消。国务院已明确取消的权力事项，档案行政管理部门有对应或类似行政职权的，也应当予以取消。一些虽有法律法规规章依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的档案行政职权，应当按程序提请修改相关法律法规规章予以取消。
1.2.2 档案行政职权下放。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的社会档案事务管理类的档案行政职权事项，应当按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，一律下放管理层级，实行属地管理。例如，浙江省档案局公布的档案行政权力清单中下放到“市、县（市、区）属地管理”的行政权力有2项（“非法出卖、转让、倒卖、赠送档案的处罚”“非法利用档案馆的档案的处罚”）。 [2]山东省档案局公布的档案行政权力清单中下放到“市、县（市、区）属地管理”的行政权力有1项（“省级重大建设项目档案验收”）。[3]
1.3 规范档案行政权力运行流程
按照规范、高效、便民的要求，编制档案行政权力事项流程图，在法定时限内，进一步减少中间环节，优化档案行政权力运行流程。档案行政权力运行流程图制作的一般要求：（1）法律、法规有明确规定的，要按照法定程序编制流程图；法律、法规没有规定的，应当按照便民原则逐环节地编制流程图。（2）根据“一事项一流程”的原则，对档案行政权力事项逐一制定流程图，流程图应当包含档案行政权力事项的详细环节，让社会公众在办理有关事项时有据可依、有章可循。例如，档案行政许可类职权履行流程要明确申请、受理、审核（审查）决定、执行等环节，统一注明承办机构、办理时限、监督电话等。（3）同类档案行政权力运行流程基本相同的，可制作一个普遍适用的流程图，并在备注栏列举哪些档案行政权力适用该流程图；同类档案行政职权不同事项的履职程序有关键性差异的，应当单独编制流程图。
2 编制档案行政权力清单的后续工作
2.1 档案行政权力清单的公布。档案行政权力清单编制完成并经批准后，一般应由批准部门负责公布。当然，档案行政管理部门也可以公布。编制出来的档案行政权力清单的公布应该包括职权类型、职权编码、职权名称、职权依据、责任主体、责任事项、责任依据、操作规程和流程图等内容。完整的档案行政权力清单应当分为保留的档案行政职权清单、委托下放的档案行政职权清单两部分内容公布。具体如下：（1）保留的档案行政职权清单是本级档案行政管理部门直接行使的档案行政职权清单，包括本级档案行政管理部门依法自行行使的档案行政职权和受上级档案部门委托行使的档案行政职权。保留的档案行政职权清单可以基本反映档案行政管理部门行政职权的实际行使情况。（2）委托下放的档案行政职权清单是指按照简政放权的要求，委托下级档案行政管理部门实施的档案行政职权清单。单列委托下放的档案行政职权清单有利于下级档案行政管理部门做好下放职权的承接工作，也有利于指引档案行政相对人就近办事。
2.2 档案行政权力清单的动态调整。由于“行政权力并非一成不变，相反为适应社会和发展需要行政权力展现易变的特性”。[4]而且，为了适应社会发展的需要，会有新的法律法规不断出台来规范变化的行政权力，也会对不适应社会发展现实需要的法律法规进行修订或废除，以职权法定作为基础的档案行政权力清单，必须做出相应的调整，以符合新的法律法规的规定。这就意味着档案行政权力清单是动态的，档案行政权力清单应当随着档案行政权力的变化、变迁而及时加以调整和修改。由此也决定了档案行政权力清单是一项持续性的工作，它要求档案行政管理部门及时跟踪档案行政权力的变化，并将这一变化体现和反映在档案行政权力清单之中。所以，应对档案行政权力清单实行动态管理，不断调整。这种调整必须形成常态化机制，即已经公布的档案行政权力清单不能一成不变，也不能随时改变，而要建立制度，形成法定程序，对确需调整的档案行政权力清单项目通过合法的程序进行调整，方能适应社会发展和法律法规的不断变化。
2.3 档案行政权力清单的及时完善。对于档案行政权力清单的动态调整实际上是从应然的角度提出要求的，而档案行政权力清单的及时完善则是从实然的角度提出的要求。档案行政权力清单的动态调整重点在于更新，即随着社会发展的需要和法律法规的变化，根据已经变化的法条设定档案行政权力，做到法条与清单一起变动，协同调整。对于档案行政权力清单的及时完善则是一种实用反馈，可能是发现档案行政权力清单本身的逻辑不周全，也可能是档案行政权力运行流程的阻抑性作用，即档案行政权力流程规定与实际操作并不同轨，使得人们在根据档案行政权力运行流程图规定的程序行为时遇到了阻抑。事实上，对于任何一项新工作都不可能在第一次做的时候就尽善尽美，总会有一些问题或考虑不周的地方。这就需要在实践中根据遇到的问题及时对清单进行完善，从而使档案行政权力清单无论从理论上还是执法实践上，都能起到应有的作用。
3 编制档案行政权力清单中应当注意的问题
3.1 做好准备与教育工作。一是要有足够的人员配备，并对工作的艰巨性有充分的思想准备。编制档案行政权力清单不是档案行政管理单位内部某一执法部门的事，而是全单位的事，在人员配备上应当从全单位的人员中选择配备。由于涉及档案行政权力的有关行政法律法规及规范性文件数量较多，所以，选配人员应当是既懂法律又懂档案的高素质人员。二是要把编制档案行政权力清单工作作为一次重要的普法教育工作。梳理档案行政权力的过程本身就是一个学习熟悉法律规范的过程，全面学习了解有关档案行政法律法规的过程，在这一过程中可以对档案行政管理的主体、职权、运行程序、责任等进行全面了解。三是增强履行档案行政职责的责任意识。编制档案行政权力清单的过程也是不断增强履行档案行政职责的责任意识的过程。按照权责一致原则，档案行政权力清单也是责任清单，有权必有责，档案行政权力清单中的每一项职权都明确列出与之对应的职责，以及相关的责任追究内容，这就要求档案行政管理者必须增强履行档案行政职责的责任意识，做到有权必有责，有责必履行，防止不作为。
一、高职院校权力结构的现状与表现
（一）高职院校行政权力与学术权力
行政权力主要指的是高职院校的党政权力，即高职院校党政机构和行政人员为实现学校发展，依照一定规章制度对学校进行管理，以保障高职教育目标实现的权力。行使权力的主体是高职院校校长、处长以及二级学院院长、系主任等行政管理人员。而学术权力是指高职院校管理学术事务的权力，其行使权力的主体是高职院校学术组织或从事教学科研的教授与教学名师、专业带头人、双师型骨干教师等学术人员，运用专门知识对学术活动中的学术事务进行判断和评价并做出决定的权力。学术权力的行使是通过高职院校的学术组织如学术委员会、专业指导委员会、产学研结合委员会等来实现。
（二）高职院校行政权力与学术权力机制失衡
学术权力和行政权力是共存于高校的两种基本权力形式，由于两者在本质特征上各具差异，存在态势上既重叠交叉又冲突分离，必然导致复杂化、多样化的高职院校权力运行模式。正常情况下，高职院校行政权力与学术权力应得到有序、动态的合理配置，保证学术权力在学校发展中居于重要地位并发挥重要作用，这对高职院校教学质量与办学效率的提高，以及高校的生存与发展都具有积极的现实意义。但遗憾的是，在当前我国行政权力主导的体制下，行政权力在我国高职院校占据主导地位，普遍存在教育行政化、学术权力行政化倾向，由此造成我国高校学术权力和行政权力的失衡。教授、专业带头人等学术人员一般很少有机会介入学校各个层次的决策过程，对学术事务也没有太多的发言权，教师的学术权力发挥有限，对高职院校发展的一般影响力很小[1]。
（三）高职院校行政权力干预甚至代替学术权力，两权之间界限模糊
高职院校的重大决策权与管理权集中于以校长、处长、院长、系主任为核心的科层级结构中，而校长的权力更是高度集中，掌握着最多的行政权力资源。许多高职院校的行政管理部门往往以行政权力干预甚至代替学术权力管理学术事务，还有许多学校的学术事务基本上都是由行政权力来决定的。行政权力的泛用往往导致行政管理人员与教师之间的矛盾冲突，从事一线教学科研人员沦为学校的“弱势群体”。与此同时，高职院校学术权力与行政权力之间的界限模糊，如学术委员会、职称评审委员会等学术机构的组成人员几乎都是学院领导和拥有行政职务的各部门“双肩挑”负责人，学术性机构带有强烈的行政色彩和明显的学术机构行政化的倾向；并且由于高职院校的行政职务又多由各专业带头人或教授兼任，学术委员会等学术组织也多由学校和院系以及职能部门负责人组成，这在实际上造成了学术事务决策思维上带有浓厚的行政色彩，使得行政权力与学术权力的界限模糊不清。
刘绍斌：我国高职院校权力结构现状与问题研究 十堰职业技术学院学报2013年第1期第26卷第1期（四）高职院校学术权力力量薄弱难以拥有制衡行政权力的有效能力
相对于本科院校来说，作为学术权力的主体，高职院校高职称教师和科研人员人数较少，自身的专业特长和学术能力往往先天不足，其学术研究往往局限于教学研究或技术研发，其成果及应用能力都极其有限，对学校重大事件的参与程度普遍较低，学术人员和学术组织的学术权利也无法得到有效的表达和完全的落实，往往沦为相关学术决策的配角。作为学术权力重要载体的学术组织，如学术委员会、专业建设委员会、职称评审委员会、教代会等，由于缺乏相关法律制度的保障，学术权力的合法性在实践中往往难以显现；加上学术组织缺少影响决策的制度化发言渠道，参与决策的途径和方式极其有限，专家教授及学术组织的作用并不突出，更不能构成对行政权力的有效制约和监督，呈现出可有可无的弱势状态，学术组织大多名存实亡，只能成为学校行政权力的点缀。
二、高职院校行政权力与学术权力失衡原因
（一）从高职院校外部来看，我国高度集权的政治体制影响和决定了高校权力结构
新中国建立后，我国对高等学校实行中央集权管理，高校被视为事业单位，在管理上主要沿袭行政管理体制，政府不但拥有对高校的人事任免权，还对高校招生、专业设置、课程设置、学制的改变等有着相当程度的控制。学校没有办学自，教师学术自更少，常常是用行政管理代替学术管理，基本排斥教师参与学校管理。改革开放以来，我国高校进行了许多重大改革，也取得了一定的显著成就。然而，社会上“官本位”思想的渗透，知识分子不高的历史地位等都影响到高校的权力配置，以权力为中心的管理体制并没有根本改变，以行政权力代替学术权力的倾向仍然普遍存在，导致高校行政化趋向严重[2]。
（二）从历史发展角度来看，我国高职教育发展时间不长，管理模式尚不成熟
高职院校大多是在上世纪末本世纪初由中专学校升格而来，在思想观念、办学基础、管理模式、学术氛围、师资队伍、教研科研水平等方面都不能与本科院校相比。许多高职院校领导本身也缺乏高校管理经验，基本上沿袭了原中专学校计划经济时代高度集权式行政管理模式，行政权力依然占据主导地位，“官本位”意识浓厚，重行政权力，轻学术权力；重教学，轻科研；重行政，轻教师。即使是20世纪90年代以来，我国高校普遍进行了管理体制改革，但总体上高校仍然是政府行政机构的延伸，学校没有办学自，教师学术自更少，上级行政部门对高校管得过多统得过死的局面也并未发生根本性变化，“高校行政化”现象日趋严重，行政与学术权力严重失衡。
（三）从高职院校内部来看，学术力量基础不扎实，难以与强大的行政权力相抗衡
由于高职院校发展时间较短又大多从中专转变而来，具有教授或相当专业技术职务的教师总量偏低，专业（学科）带头人和双师型骨干教师人数偏少，行使学术权力的师资力量薄弱，学术基础不扎实，学术力量先天不足，难以像本科院校那样拥有浓厚的学术研究氛围和高质量高水平的教研科研成果，以作为与行政权力博弈的资本。与此同时，高职院校党政领导重视不够，在学术组织人员、经费、时间、场地以及相关政策等方面的支持力度不够，学术权力往往流于形式；而人数不多的高职称教师自身权力意识不强，缺乏参与学校管理决策的积极主动性，导致学术组织的作用并不突出，不能形成对行政权力的制衡与约束。
（四）从高职院校教育目标来看，注重培养应用型技能型人才，对学术水平要求不高
高职院校的人才培养目标是应用型、技能型人才，注重学生实践动手能力或就业能力培养，而不是学术研究型或学科型人才；在教研科研方面重视的不是学术研究，而更多地是注重专业与课程建设、产学研合作、实践型、双师型教师作用，对学术水平要求并不高；在师资队伍建设方面，多看重实践教学经验是否丰富以及双师型教师的数量，而缺乏必要的学术氛围和高质量学术研究队伍；在办学基础、科研水平、学科（专业）建设以及社会认可度等方面，都不能与本科院校相提并论。这些因素都导致高职院校专家教授的学术权力问题还没有引起人们应有的重视，学术权力被置于可有可无的境地，这在一定程度上对高职院校教研科研工作的深入，教师教研科研水平的提高，学校学术氛围的形成，学校内涵与质量的提升等，无疑都有着一定的阻碍作用。
三、解决高职院校行政权力与学术权力失衡问题的着力点
（一）厘清高职教育“去行政化”与行政管理、行政权力的关系
我国是一个高度行政级别化的国家，行政化是我国特色和计划经济时代的产物，去行政化就是去行政控制化，减少行政权力的干预和控制。而教育去“行政化”至少包括两种既有联系又有区别的含义：一是学校外部政府部门对学校管理的行政化，教育行政部门视高校为下属机构，过多地以行政方式干预学校的工作，使学校的办学自受到很大限制，不利于学校的长足发展，这涉及到学校与政府、社会的关系；二是学校内部管理的行政化，学校行政管理人员以行政权力取代教授（教师）的学术权力，或者获取不应获得的资源，使得学校的价值取向扭曲，官本位思想严重，教师不安心于教学和科研工作，这从根本上说是源于政府部门对学校管理的行政化，这涉及到学校内部行政权力和学术权力的关系[3]。
高职院校学术权力和行政权力的协调运行涉及到“去行政化”问题，应消除认识上的误区，行政权力和学术权力是高校有效运行不可或缺的两个方面，分别负责不同的管理事务，而去行政化并不是不要行政管理，否定或取消行政权力，也不是将行政管理与行政权力等同于行政化。改革要逐步取消的是行政化管理模式，减少学校行政权力对学术事务的干预，改变过去以行政领导和行政管理体制为核心，逐步转换为以教学与科研为核心，不断强化服务意识，充分尊重教授（教师）与专业带头人的地位，尊重学术权力，在牵涉到学术事务、策划项目、专业设置、教师发展等教学科研问题上，尽量不要行政干预。
（二）重构政府和学校、学校行政管理与学术管理的关系
对外要重构政府和学校的关系，改变目前由政府部门直接管理学校的单一模式。要按照《高等教育法》要求，落实政校分开、管办分离的原则要求，进一步明确各级政府及教育行政部门的管理职能，坚持简政放权，依法行政，真正落实高校办学自[4]。政府要多树立服务意识，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、正确指导和必要的行政措施对学校进行领导、指导和管理，减少不必要的行政干预，为高职院校自主办学营造良好的社会环境。这里，学校外部行政化问题的解决将起着关键作用，这也是高职院校面向市场办学的必然要求，对于高职院校逐步取消行政化管理模式将起着关键作用。
对内要处理好学校行政管理与学术管理的关系，明确划分教授（教师）学术权力与行政管理权力的界限。实际上，行政权力的力量就在于它对学术权力的有效保障，因此在实践中，行政权力应尽量少干预学术性事务，尽力做好学校的事务工作，保证学术性事务不受到不必要的干扰和阻碍，把高职院校各项工作转变到以教学科研为主导，教学骨干为核心，行政力量为教学科研服务的正确轨道上。从学校内部管理来看，还应建立健全相关制度，制度化管理能够使得办事程序规范化，避免行政权力的滥用，大大提高学校各项管理的效率。
（三）明确高职院校“双肩挑”人员行政权力与学术权力的界限与作用
目前许多高职院校的校长、处长、二级学院院长等可能是由教授、副教授等学术人员担任，但校长、院长等都是行政系统正式的权力职位。因此，虽然看起来这些职位是由学术人员担任，但当其行使行政职权时，应视为行政权力而不是学术权力。由于高职院校高级职称和专业带头人数量偏少，且大多兼任院校级或中层党政管理职务，致使多数行政管理者也是学校学术组织的重要成员，学术权力的主体如学术委员会或专业指导委员会等往往会演变为行政权力组织，并在学术事务决策思维上多少带有行政色彩。
事实上，往往也确实难以严格区分两种权力的界限，因为许多事务都没有绝对清晰的界限，可大致分为学者完全自治的事务，学者和行政人员共同作用的事务和一般的行政事务等，这就使得两种权力相互越位甚至重合的现象经常发生。这种形式上是学术权力，实质上是行政权力在发挥作用的现象，可能会削弱学术权力或使学术权力被边缘化，难以有效发挥学术权力的独立作用，并使之陷入尴尬的境地。理想的解决办法是：高职院校在权力协调运行机制改革过程中，逐步取消行政级别，实行职级制与职员制，原则上不再鼓励或消除“双肩挑”现象；同时学校一定要赋予学术组织相对独立的权力，并提高学术人员相应的地位和待遇，充分发挥高职院校学术人员的作用，只有这样，才能消除行政权力与学术权力难以区分的尴尬局面，保证高职院校学术权力发挥应有的作用。
总之，要实现高职院校学术权力与行政权力协调运行，构建符合高职教育特点的权力结构及运行机制，既需要遵循高职教育发展的内在规律，又要使高职院校能够适应社会发展变化的需要，只有这样，才能促进我国高职教育进一步健康有序发展。
[参考文献]
[1] 李明惠，胡昌送，卢晓春，等.我国高职院校内部管理改革研究述评[J].山西师范大学学报，2009（4）：123126.
[2] 甘金球.我国高校学术权力运行机制研究述评[J].黑龙江高教研究，2008（8）：3942.
改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，城市管理中出现了许多新的问题，包括自然环境污染严重、食品药品伪劣成风、违法搭建等。为了解决这一系列问题，各级政府进行了不断地摸索与尝试。尝试过程中，虽然解决了燃眉之急，但从新闻媒体的一系列报道可知，目前我国在城市管理领域出现的问题显著，体制不顺、职能交叉、多头执法、管理缺位、执法扰民等等现象依旧普遍。为了更进一步地解决这些问题，各地都展开了创新之举，如本文所要展开论述的对象——义乌“大综合执法”模式。
义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。
一、城管职权整合的正当性分析
（一）以行政职权产生的逻辑结构论证
根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通本文由收集整理常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。
既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。
（二）现行规范的支持
谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。
其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体发布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。
再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。
笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。
二、城管职权整合背后的行政法学理念
从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。
（一）规范行政职权之行使
规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政滥用职权”之概念，认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。
在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。
其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。
在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。
（二）高效便民原则
谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。
其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。
（三）服务行政理念
除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。
在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。
三、“大综合执法”模式推广的价值及路径
以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。
既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。
既然是试点，必有望在更广的范围内推广。随着改革开放的不断深入，经济社会的进一步发展，政府的职能问题正面临着越来越大的考验。当然，从行政法的角度去思考，只要能够有效地限制行政主体之权利而保障相对人权利的情况下，都是能够在当代中国社会开展运行的。“大综合执法”模式之所以能够取得成绩，主要是切实解决了当前城管执法问题的现实状况，不光解决了城管执法自身的问题，还在一定意义上推进了我国基层职权的改革。义乌城管用自己对行政管理体制的创新有效地解决了城管执法的困顿，从而为“大综合执法”的试点增添了推广价值。
改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，城市管理中出现了许多新的问题，包括自然环境污染严重、食品药品伪劣成风、违法搭建等。为了解决这一系列问题，各级政府进行了不断地摸索与尝试。尝试过程中，虽然解决了燃眉之急，但从新闻媒体的一系列报道可知，目前我国在城市管理领域出现的问题显著，体制不顺、职能交叉、多头执法、管理缺位、执法扰民等等现象依旧普遍。为了更进一步地解决这些问题，各地都展开了创新之举，如本文所要展开论述的对象——义乌“大综合执法”模式。
义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。
一、城管职权整合的正当性分析
（一）以行政职权产生的逻辑结构论证
根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通本文由论文联盟收集整理常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。
既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。
（二）现行规范的支持
谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。
其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。
再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。
笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。
二、城管职权整合背后的行政法学理念
从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。
（一）规范行政职权之行使
规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政”之概念，认为行政是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。
在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。
其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。
在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。
（二）高效便民原则
谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。
其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。
（三）服务行政理念
除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。
在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。
三、“大综合执法”模式推广的价值及路径
以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。
既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。
既然是试点，必有望在更广的范围内推广。随着改革开放的不断深入，经济社会的进一步发展，政府的职能问题正面临着越来越大的考验。当然，从行政法的角度去思考，只要能够有效地限制行政主体之权利而保障相对人权利的情况下，都是能够在当代中国社会开展运行的。“大综合执法”模式之所以能够取得成绩，主要是切实解决了当前城管执法问题的现实状况，不光解决了城管执法自身的问题，还在一定意义上推进了我国基层职权的改革。义乌城管用自己对行政管理体制的创新有效地解决了城管执法的困顿，从而为“大综合执法”的试点增添了推广价值。
什么是依法行政？依法行政的基本要求有四项：
其一，依行政行为法行政。行政行为法规定行政行为的条件、范围、标准和限度。依法行政自然首先要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政。否则，行政机关的行为就将完全陷入随意性，行政管理的目标就可能完全落空。例如，在土地管理中，土地管理机关如果离开法定条件、范围、标准和限度任意审批、出让土地，有效保护和合理利用土地资源就只能是一句空话。
其二，依行政组织法行政。行政组织法规定行政机关的职权、职责，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的错位、越位和缺位的问题。依法行政不仅要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政，而且要求行政机关依法定职权、职责行政。否则，即可能出现有的事几个机关争着管、抢着管，有的事互相推诿、互相扯皮，没人管的无序现象。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定职权、职责行政，土地管理机关不能行使规划行政机关的职权，国土资源部不能行使国务院的土地管理职权，哪一级土地管理机关都不能拒绝或放弃履行法律规定其应履行的职责。否则，即构成越权违法或不作为违法。
其三，依行政程序法行政。行政程序法规定行政机关行使职权，履行职责的方式、步骤、顺序、时限，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的暗箱操作、偏私、专断、歧视和拖延的问题。依法行政不仅要求实体依法，而且要求程序依法，程序依法不仅是防止腐败、滥权，实现实体公正的保障，而且是尊重相对人人格、人权，体现政府公正形象，实现形式公正的保障。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定方式、步骤、顺序、时限行政，如依法公布土地有偿出让、收回的条件、程序，依法定程序审批、拍卖和签订土地出让合同，依法定程序办理土地使用许可证等。否则，不仅有效保护和合理利用土地资源的管理目标无法实现，而且可能导致我们土地管理公职人员因腐败、滥权而身败名裂。
一、做法与成效
近几年来，市县两级政府不断适应形势发展要求，积极推进政府机构改革，着力提高政府行政效能，在转变政府职能、理顺职责关系、优化组织结构、改进管理方式、规范行政行为、提高干部素质等方面取得了积极进展，有力推动了经济体制改革和各项事业发展。按照中央和省的统一部署和安排，继完成市级政府机构改革以后，今年上半年新一轮县（市）区政府机构改革全面组织实施，改革已经取得初步成效：
（一）进一步转变政府职能，政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能更加完善。整合各级政府经济管理部门，组建发展和改革委局、经济局、商务局，明确国有资产管理职能，各级政府经济管理职能进一步转变，增强了政府对区域经济的宏观控制和调节能力，促进了国有企业改革的深化和政企进一步分开，协调了内外经济管理职能，增强了经济部门的活力，适应了社会主义市场经济的需要；加强价格监督检查职能，组建市县价格监督局，有效维护了市场经济的正常秩序；强化政府监督管理和社会公共服务职能，组建和完善市县安全生产监督管理局、民族宗教局、文化新闻出版和体育局，体现了以人为本、执政为民。
（二）调整和规范政府机构设置，政府组织体系整体功能有所加强。改革后县级政府机构重新进行了调整，将原来由于受机构数额限制在序列外设置或按照事业单位管理的粮食、牧业等机构列入政府工作部门，进一步实现政事分开，解决了政府职能体外循环和事业单位行使行政职能的问题，体现了实事求是的原则。对县（市）区有关政府机构名称进行了统一规范，便于上下对口和规范管理。经省市批准，桦甸市设置了城市管理行政执法局、蛟河市设置了旅游局，有力地促进了区域经济的发展。
（三）理顺政府及部门之间的职责关系，简政放权的广度和力度不断得到增强。按照权责一致和上下职能基本对应的要求，完成了对新组建部门定职责、定机构和定编制工作，并对其他部门的“三定”规定进行完善，进一步明确职责权限。经过几次政府机构改革，政府及部门之间职能交叉、职责不清、推诿扯皮现象已经有了根本的转变。与此同时，围绕职能转变，我市各级政府将越来越多的权力下放给企业、中介组织、基层和地方，实行农村村民自治、实行“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，推动了原有政府职能中对微观经济和社会生活过多过细干预的职权的相应弱化和转化。
（四）改进政府管理方式，政府管理的运作程序和机制有了明显改变。以行政命令和红头文件为主的政策管理逐渐转向以法律法规为主的规范管理,依法行政的观念逐渐形成。改革中，组建了县（市）区政府法制办公室，贯彻了《行政许可法》的精神，为政府依法行政提供了组织基础。进一步改革行政审批制度，减少行政审批事务，强化审批监督，自*年以来先后四次清理取消行政审批项目，进一步规范了行政审批行为。
通过实施政府机构改革，各级政府发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，目前，市县政府职能配置日趋科学、合理，机构运行比较顺畅，初步建立了适应市场经济体制需要的行政管理体制。
二、问题与成因
县（市）区几次政府机构改革虽然取得了一定进展，但按照建立和完善社会主义市场经济体制、优化政府运行体系、建设公共服务型政府的要求，在转变政府职能、理顺权责关系、优化职能配置等方面仍然存在一定问题。
（一）政府职能转变不到位
1、政府职能定位还不够合理、职责划分不清。如有的城区农业水利局承担一些非专业性工作，农村卫生、工业项目、劳动力转移等很多工作受人员专业知识，没有基层对口单位等影响，开展工作难度比较大；在精神病防治工作方面，区卫生局和区残联之间职责划分不够清晰；城区建设局与城管执法局之间在涉及建筑企业、建筑市场、建筑安全和行政执法等一些问题上工作职能重叠。
2、职责交叉问题仍然比较突出。城区农村劳动力转移工作由就业局、农业水利局多头管理；工业化项目由经贸局、农业水利局管理；经济组织建设由城区供销社、农业水利局负责。由于一事多家管理，一方面难免出现相互推诿情况；另一方面也给基层带来不必要的负担。
3、政企、政事、政社不分问题仍然存在。一是“越位”。一些不该由政府管的事情政府去插手，如一些部门干预企业的内部经营管理和人事事务等。二是“错位”。政府在企业投资和技术改造等方面仍然存在直接干预现象，而亏损和半停产企业还依赖于政府直接管理；不少政府部门与市场中介组织仍维系着类似挂靠的关系，政府职能还没有彻底从计划经济的圈子走出来；事业单位依靠行政收费维持人员开支的问题仍然比较普遍，直接影响到政府职能的转变。三是“缺位”。如公共服务设施的建设欠债不少，公共应急体系尚不完善，社会保障水平不仅层次较低并且覆盖面较窄。在建立和维护市场秩序特别是建立和完善社会信用秩序方面，法制不健全，政策不规范、不透明，甚至朝令夕改，阻碍了政府职能的转变。
（二）上下级政府部门之间权责关系有待进一步理顺
县（市）区经济社会的管理职能不完备，责任和权力不对等。放事不放权或收权不收事。城区文化市场监督管理、城市管理和开发、水资源管理、水土保持和河道管理、饲料管理等市区政府部门的关系还不顺。县（市）区政府特别是区级政府的职能不够健全，影响了基层政府积极性。城市管理行政执法体制不顺，城区综合行政执法主体不合法。
（三）有的政府机构设置还不完全适应新形势发展需要
政府职能体外循环仍然存在，还存在一些自设的“翻牌局（公司）”。以前行政机构改革中有的转为事业单位，有的变成公司，但仍然行使政府职能，在管理体制、工作方式上与政府机关混淆。造成了政事不分和政府职能体外循环；有的县（市）区成立一些临时机构。把本应由政府部门日常完成的工作职能，交由这些临时机构来代行，这样势必造成机构混乱，政出多门的现象；具有行政管理职能的事业单位仍然普遍存在。按照《行政许可法》要求，其执法主体不合法，只能由政府委托执法。一些机构设置缺乏灵活性，还不完全符合县区实际。
（四）政府运行机制有待完善
政府行政管理方式、手段比较单一，重事前审批、轻事后监督；行政机关的决策、执行程序不够规范、透明，行使权力缺乏有效的监督、制约机制，有权无责现象仍然比较突出。
（五）政府行政人员结构和素质有待提高
政府行政执法队伍过大、过滥，执法力量分散，执法扰民现象比较突出；基层执法力量薄弱，执法人员政治、业务水平及整体素质不适应形势发展的需要。
造成上述问题的原因是多方面的：
一是从政府内部组织结构看，长期计划经济体制下形成的部门管理体制以及由此带来的政府权力部门化、部门权力利益化倾向没有得到彻底解决，是导致市县两级政府之间职能产生诸多矛盾和问题的重要因素。
二是从政府职能配置看，政企不分是政府职能错位、缺位、越位的根源。政府管了许多不该管，管不好也管不了的事情，捆住了企业发展的手脚，造成机构臃肿、人员膨胀，加重了财政、企业和人民群众的负担。
三是从政府外部环境和条件看，行政管理体制必须与经济体制和政治体制相适应，在经济转轨和社会转型时期，行政体制改革必须充分考虑环境的变化和人们的心理承受力，当客观条件和环境不具备时，改革就难以深入。
四是从法制基础看，政府法制建设相对薄弱，缺乏完备而有效的行政组织法律规范,导致主观随意设置机构和配备人员，这也是历次改革政府机构无法摆脱精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈的重要原因。
三、对策与建议
本次改革已经走过机构简单撤并、人员数量简单增减阶段，进入了政府管理体制创新阶段，其核心是通过对机构职能的整合，进一步促使政府职能的转变，提高政府综合协调管理和服务效能。为此，按照建设服务型政府的要求，应进一步理顺市县权责关系，优化政府职能配置结构，巩固扩大机构改革成果，提高行政效率。针对上述问题，提出以下对策与建议。
（一）优化各级政府职能配置，进一步转变政府职能
1、从搞好政府职能定位入手，明确各级政府行政职权和行政功能。在市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。当前，为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是市级政府最重要的职责，市级政府要充实和加强从企业分离出来的社会事务功能，搞好市场监管，维护市场秩序，提高社会服务质量，同时要加快建立健全各种应急机制，提高应对突发事件的能力；县级政府要强化服务和协调功能，促进县域经济发展，大力推进教育、科技、文化、卫生、医疗、环保等各项社会事业，突出抓好农村社会事业的发展。
2、从促进政企分开入手，理顺政府与企业、市场和社会的关系。一方面，政府要加强经济宏观调控管理职能，体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者；另一方面，要把政府不该管、管不了也管不好的事都还给企业、市场、社会组织和中介机构，最大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，政府主要运用经济手段和法律手段管理经济，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
3、从清理职能入手，进一步解决政府职能交叉问题。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,对政府部分不适应形势发展的职能和部门交叉的职能及时进行适应性调整，按照一件事情一家办的原则，做到职能不重复、职责不交叉，提高政府工作效率。同时，加强部门之间的协作关系，创新管理机制，根据目前“上细下粗”的政府组织架构特点，市级政府应从整体上进一步整合经济部门资源，建立资源共享，信息共用，减少重复调度和数出多门的现象，减少基层对口单位的重复劳动，减轻基层负担。
4、从深化行政审批制度改革入手，规范行政审批行为。全面贯彻实施《行政许可法》，加快投资体制改革，确立企业投资主体地位，使行政审批走向制度化、规范化和法制化。政府部门的责、权、利应统一，凡是具有审批权限职能的，应该建立完善的服务标准，保证其行使权利的同时把责任履行到位，以杜绝“有利的事情争着管，没有利益的事情相互推诿”的现象。
（二）下放经济和社会管理权限，理顺上下层级政府之间权责关系
1、适应县（市）扩大经济和社会管理权限的要求，创新政府管理体制和运行机制。在管理体制上，逐步改革市管县的体制，赋予县（市）政府具有地市级的经济社会管理权限。在运行机制上，坚持“能放都放”的原则，市对县的经济社会管理权限全部下放到县。按照放权后的实际情况，搞好市级政府涉县涉农部门的职能调整、机构编制精简、人员分流安置工作，强化市级政府对县域发展的组织协调和督查落实责任。
2、创新城区管理体制，调整完备城区政府功能。结合县（市）扩权后的实际，把市级政府经济和社会管理的重点放到城区发展和促进区域经济合理布局、资源的优化配置上，在抓好对城区政府功能的科学定位的基础上，进一步理清市直和城区的事权关系，按照“向城区放权要科学适度”的要求，探索扩大城区在城乡建设、民办医疗机构、兽药经营、饲料经营、水利资源、文化市场等方面的管理权限，调整完备城区功能。
3、进一步理顺城市管理行政执法体制。在坚持“两级管理、分级负责”体制的前提下，按照责权利相统一要求，进一步调整城市管理行政执法体制，合理划分管理范围，规范委托授权。市城市管理行政执法局是集中行使城市管理方面行政处罚权的市政府职能部门，对全市城市管理行政执法队伍实行统一领导；各城区设立城市管理行政执法大队，加挂城市管理行政执法分局牌子，为市执法局和区政府授权或委托行使执法职能的事业单位，实行双重领导体制，党务、财物、人事按属地原则由城区党委、政府领导，业务指导和工作监督由市执法局领导。
（三）调整和规范政府机构设置，优化政府组织结构
1、严格政府机构设置管理。严格执行政府机构改革方案，坚决控制机构“三增一升”，对机构改革方案之外设置的行政机构进行清理，凡未经批准设立的“翻牌局”、“翻牌公司”和临时机构以及未经批准擅自升格的机构，该撤销的要坚决撤销，该整合的要坚决整合，该压缩的要坚决压缩，将常设机构与临时机构分开。
2、加强对行使行政职能事业单位管理。严格区分政府行政职能和事业单位职能，政府行政职能应由政府部门来承担。事业单位承担政府行政职能的要坚决收回政府。除法律法规规定并经政府授权外，事业单位原则上不能承担行政职能，少数确需由事业单位承担的行政性职能,要明确予以授权，杜绝政府职能体外循环现象。深化行政执法类事业单位改革，明确政府授权与委托关系，重点解决实施《行政许可法》后委托执法事业单位执法主体资格问题。
3、加强机构设置的审批管理。对于地方经济和社会发展的实际需要确须设立的机构，必须管理权限和程序审批，重点围绕加快工业化和促进区域经济发展的要求，研究解决经济开发区、工业园区和工业集中区等涉及区域经济发展的重要管理体制问题，对有关机构设置进行适应性调整。
（四）坚持依法行政，积极推进各级政府职能、机构、编制的法定化
按照依法行政的要求，从法律上明确和界定各级政府职能，依法规范政府部门及内设机构，逐步把部门及内设机构的设立、撤并、人员编制的增减纳入法制程序管理，实现机构和编制的法定化，杜绝随意调整。对政府公职人员的行政权力和行为也要依法设定和规范，政府权力要依法行使，防止政府部门权力化、部门权力利益化，同时，要加大对政府行使职能的监督力度，建立政府职能监督机构，健全对行政成本的监督机制，纠正政府部门的“越位”、“缺位”和“错位”行为。
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