[关键词]新农村建设；公共财政；问题；措施；要点
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，在政府财力方面已经初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，这就需要在充分借鉴国内外乡村建设的成功经验的基础上，采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排，实现城乡和农村经济社会的协调发展。因此，要顺应城乡一体化加速推进的趋势，高度关注城乡之间的差距问题，实行有利于城乡协调发展的城乡公共财政政策，促进城乡协调发展、共同繁荣。
一、城乡统筹的公共财政政策存在的问题
1 城乡二元的税收制度，违背统筹城乡发展的基本要求
我国长期实行传统的农业税制与现代工商税制并存的二元税制。2006年1月1日，国家废止农业税条例，改革农村税费制度，是一种短期效果很大的突破措施。但是，完全取消农村税制，会产生新的问题。因为在我国的中西部落后地区，农业税是政府的主要财政来源，例如，四川达县农业税款占该县全年财政收入的80%.因此，取消农业税会使这些地区县、乡两级财政面临巨大考验，有可能带来涉农收费的反弹。
2 城乡公共基础设施差距在扩大，农村基础设施供给严重不足
与城市相比，全国农村基础设施供给严重不足的矛盾特别突出。我国城乡公共基础设施的供给是两种制度，城市的基础设施建设主要靠国家财政投资，农村的路、电、水、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设，国家只给予适当的补助。这种政策安排导致广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。2005年发行国债近10000亿，而用于农业、农村的投资大约只占1/3.而这1/3还有用于大江大河治理的纯公益性建设和生态环境建设、退耕还林还草等外部性极强的公共品。在这种投资政策安排下，农村的公共基础设施建设与城市的差距越来越大。
3 城乡社会事业发展不平衡，农村教育文化、卫生、社保等发展滞后
农村的教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，既远远落后于城市，也无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育卫生等公共资源也实行向城市偏斜的政策。财政将大量公共卫生资源、公共教育资源投向了城市，农村获得的公共财政资源很少。
教育经费方面，城市比农村要高23%～30%左右。公共卫生资源方面，尽管这两年新型农村合作医疗制度在全国迅速推广，但到目前为止只有1 .56亿农民受益，占农村总人口的16. 6%，还有83 .4%的农民期待享受这种惠民政策。社会保障方面，在农村目前除了正在推广新型农村合作医疗制度外，唯一比较完善的是“五保户”救助。在农村尚未有完备的社会保障制度，只在个别发达地区才有最低生活保障政策安排。
4 资源要素向城市快速流动，而农村劳动力转移缓慢
目前我国实行的是较严格的城乡二元户籍制度，劳动力可以进城打工，但不能随便落户进城。相反，在金融和土地等制度安排上，我们却可以促使大量土地和资金快速向城市流动。根据有关方面统计，在过去十年里，农村有7000多亿元储蓄资金流向城市，有1亿亩农村土地流向工业、流向城市。
二、城乡统筹的公共财政政策改进的措施
实行城乡统筹的公共财政政策，需要与时俱进，打破城乡分割的旧观念，树立城乡互相促进、协调发展的科学发展观；要打破城乡分割的公共产品供给体制，从根本上调整国民收入分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。
1 调整国民收入分配结构
2005年国家财政收入突破3万亿元，从存量和增量中拿出一部分资金投向农业、农村发展，并不会给财政支出结构带来实质性影响。“十一五”期间，要围绕新农村建设，将国家对三农政策的重点从过去的“少取”转向“多予”，“多予”的核心就是调整国民收入分配结构，特别是调整国家建设资金的投向和结构，切实把投资重点放在农村，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村。国民收入分配结构一个是存量结构，一个是增量结构，在现行的资金管理体制下，各地区、各部门都掌握了大量的建设资金，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，努力增加对新农村建设的投入。有条件的地方，步子要迈得更大一些，使财政性建设资金更多地投向农村。要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。
2 扩大公共财政覆盖农村的范围
各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。
调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。
采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。
合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
3 加快县乡财政体制改革
当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，同时由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付体系。由此，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度。
一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。
4 加强政府对农村的公共服务
建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。
加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。
在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0 .12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。
探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到1 34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。由县级政府制定并主导实施，采取“五五制”的办法，个人承担50%，村集体和国家承担50%.
5 深化农业税制改革，建立规范的城乡统一税制
2006年1月1日起国家废止了农业税条例，这称得上是农村地区一次重大的制度创新，是新农村建设中“多予少取”的典型表现。但是，“多予少取”是针对整个中国的农村而言的，就具体而言，还需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，应该立足农村税费改革已经取得的成果，进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段。
总体方案是：在彻底取消农业“两税”后的5年内，对那些平均收入达到全国最低生活水平2倍以上的地区，基本实行城乡统一税制，以后逐年对达到该水平的地区实行统一税制。主要税种包括：直接对农业生产者征收农村土地使用税（土地资源税）和物业税相结合的财产税，对进行农业生产经营的农村家庭征收农村个人所得税，通过一般纳税人申报、购进环节缴纳以及进项退税和加价补偿假定相结合的办法对农业生产者销售农产品征收增值税。
（1）财产税。可以将税基宽广、税源易于掌握、征收相对容易的财产税作为地方政府的主体税种。一是农村土地使用税，按土地登记确定税率，按土地价值确定税负，采用地区差别的幅度税额。同时，由于我国农村土地实行集体所有，与此相适应，农村的土地使用税应以村集体为纳税人，这样还可以降低税收征管难度；二是物业税，将农村居民住宅纳入征税范围，实行“低税率、广征收”政策，按房屋用途设置税目，以房屋的评估价为计税依据，采用地区差别幅度税率，在筹集财政收入的同时可以调节农村居民日益扩大的收入差距。
（2）农村个人所得税。我国的农业生产以分散的家庭经营为主，农民也应成为个人所得税的纳税主体。可以扩大现行个人所得税的征收范围，增加“农林牧渔业生产所得”，使个人所得税纳税人扩大到包括农业生产者在内的各类公民，同时，在税率的设计上要参照城乡个体工商户的税率水平，并适当考虑农业的基础地位和弱势地位，计税依据则按家庭经营的纯收入（总收入减去经营成本、费用、损失）再减去当地最低生活费用来计算。
（3）增值税。要将进入流通领域的农业产品统一纳入增值税征收范围，完善流转税制，考虑到农产品作为生活必需品的重要地位，应按低税率征收。对农业投入物的进项税额实行充分抵扣或对小规模纳税人实行低征收率，以减轻农业税收负担、增加农民投资。也有利于形成完整的增值税链条。促进农业产业化经营。
三、城乡统筹的公共财政政策把握的要点
我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，实行城乡统筹的财政政策是一个渐进的过程。在这个过程中，需要注意以下几个问题。
1 要承认城乡差别的客观存在
从我国的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，是建设全面小康最重要的内涵之一。但是在一个相当长的历史时期内，我们还不可能完全消除这种差距。所以实行城乡统筹的公共财政政策，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步扭转“三大差别”，而不是急于求成，追求一步到位。
2 要认识不同地区、不同阶段发展水平的差异
我国地域辽阔，农村人口众多，各地发展极其不平衡，每个地方对农民发展经济和改善生活的瓶颈制约存在着很大差异。因此，要坚持从实际出发，因地因时制宜、突出重点、循序渐进，防止一刀切，充分注意三个差异：
一是城乡差异。农村建设和城市建设有很多的不同，不能一味仿效。新农村建设必须采取适合农村特点的模式进行。
二是地区差异。中西部的农村和农业明显落后于东部沿海地区，所以新农村建设的目标起点应有所不同。比如说在东部一些发达地区，已经有充分财力在农村进行社会保障制度建设，包括医疗保障、养老保险和农村最低生活保障。而在最贫困落后的地区首先要巩固温饱的成果，在还没有解决饮水的地区要首先解决饮水问题，优先解决农民看得起病、上得起学的问题。
三是发展阶段差异。新农村建设是一个长期的过程，由若干阶段组成，应根据不同阶段的不同特点循序渐进，因时制宜，扎实工作，保证农村的持续发展。
[关键词]新农村建设；公共财政；问题；措施；要点
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，在政府财力方面已经初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，这就需要在充分借鉴国内外乡村建设的成功经验的基础上，采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排，实现城乡和农村经济社会的协调发展。因此，要顺应城乡一体化加速推进的趋势，高度关注城乡之间的差距问题，实行有利于城乡协调发展的城乡公共财政政策，促进城乡协调发展、共同繁荣。
一、城乡统筹的公共财政政策存在的问题
1 城乡二元的税收制度，违背统筹城乡发展的基本要求
我国长期实行传统的农业税制与现代工商税制并存的二元税制。2006年1月1日，国家废止农业税条例，改革农村税费制度，是一种短期效果很大的突破措施。但是，完全取消农村税制，会产生新的问题。因为在我国的中西部落后地区，农业税是政府的主要财政来源，例如，四川达县农业税款占该县全年财政收入的80%.因此，取消农业税会使这些地区县、乡两级财政面临巨大考验，有可能带来涉农收费的反弹。
2 城乡公共基础设施差距在扩大，农村基础设施供给严重不足
与城市相比，全国农村基础设施供给严重不足的矛盾特别突出。我国城乡公共基础设施的供给是两种制度，城市的基础设施建设主要靠国家财政投资，农村的路、电、水、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设，国家只给予适当的补助。这种政策安排导致广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。2005年发行国债近10000亿，而用于农业、农村的投资大约只占1/3.而这1/3还有用于大江大河治理的纯公益性建设和生态环境建设、退耕还林还草等外部性极强的公共品。在这种投资政策安排下，农村的公共基础设施建设与城市的差距越来越大。
3 城乡社会事业发展不平衡，农村教育文化、卫生、社保等发展滞后
农村的教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，既远远落后于城市，也无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育卫生等公共资源也实行向城市偏斜的政策。财政将大量公共卫生资源、公共教育资源投向了城市，农村获得的公共财政资源很少。
教育经费方面，城市比农村要高23%～30%左右。公共卫生资源方面，尽管这两年新型农村合作医疗制度在全国迅速推广，但到目前为止只有1 .56亿农民受益，占农村总人口的16. 6%，还有83 .4%的农民期待享受这种惠民政策。社会保障方面，在农村目前除了正在推广新型农村合作医疗制度外，唯一比较完善的是“五保户”救助。在农村尚未有完备的社会保障制度，只在个别发达地区才有最低生活保障政策安排。
4 资源要素向城市快速流动，而农村劳动力转移缓慢
目前我国实行的是较严格的城乡二元户籍制度，劳动力可以进城打工，但不能随便落户进城。相反，在金融和土地等制度安排上，我们却可以促使大量土地和资金快速向城市流动。根据有关方面统计，在过去十年里，农村有7000多亿元储蓄资金流向城市，有1亿亩农村土地流向工业、流向城市。
二、城乡统筹的公共财政政策改进的措施
实行城乡统筹的公共财政政策，需要与时俱进，打破城乡分割的旧观念，树立城乡互相促进、协调发展的科学发展观；要打破城乡分割的公共产品供给体制，从根本上调整国民收入分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。
1 调整国民收入分配结构
2005年国家财政收入突破3万亿元，从存量和增量中拿出一部分资金投向农业、农村发展，并不会给财政支出结构带来实质性影响。“十一五”期间，要围绕新农村建设，将国家对三农政策的重点从过去的“少取”转向“多予”，“多予”的核心就是调整国民收入分配结构，特别是调整国家建设资金的投向和结构，切实把投资重点放在农村，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村。国民收入分配结构一个是存量结构，一个是增量结构，在现行的资金管理体制下，各地区、各部门都掌握了大量的建设资金，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，努力增加对新农村建设的投入。有条件的地方，步子要迈得更大一些，使财政性建设资金更多地投向农村。要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。
2 扩大公共财政覆盖农村的范围
各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。
调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。
采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。
合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
3 加快县乡财政体制改革
当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，同时由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付体系。由此，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度。
一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。
4 加强政府对农村的公共服务
建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。
加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。
在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0 .12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。
探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到1 34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。由县级政府制定并主导实施，采取“五五制”的办法，个人承担50%，村集体和国家承担50%.
5 深化农业税制改革，建立规范的城乡统一税制
2006年1月1日起国家废止了农业税条例，这称得上是农村地区一次重大的制度创新，是新农村建设中“多予少取”的典型表现。但是，“多予少取”是针对整个中国的农村而言的，就具体而言，还需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，应该立足农村税费改革已经取得的成果，进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段。
总体方案是：在彻底取消农业“两税”后的5年内，对那些平均收入达到全国最低生活水平2倍以上的地区，基本实行城乡统一税制，以后逐年对达到该水平的地区实行统一税制。主要税种包括：直接对农业生产者征收农村土地使用税（土地资源税）和物业税相结合的财产税，对进行农业生产经营的农村家庭征收农村个人所得税，通过一般纳税人申报、购进环节缴纳以及进项退税和加价补偿假定相结合的办法对农业生产者销售农产品征收增值税。
（1）财产税。可以将税基宽广、税源易于掌握、征收相对容易的财产税作为地方政府的主体税种。一是农村土地使用税，按土地登记确定税率，按土地价值确定税负，采用地区差别的幅度税额。同时，由于我国农村土地实行集体所有，与此相适应，农村的土地使用税应以村集体为纳税人，这样还可以降低税收征管难度；二是物业税，将农村居民住宅纳入征税范围，实行“低税率、广征收”政策，按房屋用途设置税目，以房屋的评估价为计税依据，采用地区差别幅度税率，在筹集财政收入的同时可以调节农村居民日益扩大的收入差距。
（2）农村个人所得税。我国的农业生产以分散的家庭经营为主，农民也应成为个人所得税的纳税主体。可以扩大现行个人所得税的征收范围，增加“农林牧渔业生产所得”，使个人所得税纳税人扩大到包括农业生产者在内的各类公民，同时，在税率的设计上要参照城乡个体工商户的税率水平，并适当考虑农业的基础地位和弱势地位，计税依据则按家庭经营的纯收入（总收入减去经营成本、费用、损失）再减去当地最低生活费用来计算。
（3）增值税。要将进入流通领域的农业产品统一纳入增值税征收范围，完善流转税制，考虑到农产品作为生活必需品的重要地位，应按低税率征收。对农业投入物的进项税额实行充分抵扣或对小规模纳税人实行低征收率，以减轻农业税收负担、增加农民投资。也有利于形成完整的增值税链条。促进农业产业化经营。
三、城乡统筹的公共财政政策把握的要点
我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，实行城乡统筹的财政政策是一个渐进的过程。在这个过程中，需要注意以下几个问题。
1 要承认城乡差别的客观存在
从我国的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，是建设全面小康最重要的内涵之一。但是在一个相当长的历史时期内，我们还不可能完全消除这种差距。所以实行城乡统筹的公共财政政策，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步扭转“三大差别”，而不是急于求成，追求一步到位。
2 要认识不同地区、不同阶段发展水平的差异
我国地域辽阔，农村人口众多，各地发展极其不平衡，每个地方对农民发展经济和改善生活的瓶颈制约存在着很大差异。因此，要坚持从实际出发，因地因时制宜、突出重点、循序渐进，防止一刀切，充分注意三个差异：
一是城乡差异。农村建设和城市建设有很多的不同，不能一味仿效。新农村建设必须采取适合农村特点的模式进行。
二是地区差异。中西部的农村和农业明显落后于东部沿海地区，所以新农村建设的目标起点应有所不同。比如说在东部一些发达地区，已经有充分财力在农村进行社会保障制度建设，包括医疗保障、养老保险和农村最低生活保障。而在最贫困落后的地区首先要巩固温饱的成果，在还没有解决饮水的地区要首先解决饮水问题，优先解决农民看得起病、上得起学的问题。
三是发展阶段差异。新农村建设是一个长期的过程，由若干阶段组成，应根据不同阶段的不同特点循序渐进，因时制宜，扎实工作，保证农村的持续发展。
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，在政府财力方面已经初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，这就需要在充分借鉴国内外乡村建设的成功经验的基础上，采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排，实现城乡和农村经济社会的协调发展。因此，要顺应城乡一体化加速推进的趋势，高度关注城乡之间的差距问题，实行有利于城乡协调发展的城乡公共财政政策，促进城乡协调发展、共同繁荣。
一、城乡统筹的公共财政政策存在的问题
1 城乡二元的税收制度，违背统筹城乡发展的基本要求
我国长期实行传统的农业税制与现代工商税制并存的二元税制。2006年1月1日，国家废止农业税条例，改革农村税费制度，是一种短期效果很大的突破措施。但是，完全取消农村税制，会产生新的问题。因为在我国的中西部落后地区，农业税是政府的主要财政来源，例如，四川达县农业税款占该县全年财政收入的80%.因此，取消农业税会使这些地区县、乡两级财政面临巨大考验，有可能带来涉农收费的反弹。
2 城乡公共基础设施差距在扩大，农村基础设施供给严重不足
与城市相比，全国农村基础设施供给严重不足的矛盾特别突出。我国城乡公共基础设施的供给是两种制度，城市的基础设施建设主要靠国家财政投资，农村的路、电、水、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设，国家只给予适当的补助。这种政策安排导致广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。2005年发行国债近10000亿，而用于农业、农村的投资大约只占1/3.而这1/3还有用于大江大河治理的纯公益性建设和生态环境建设、退耕还林还草等外部性极强的公共品。在这种投资政策安排下，农村的公共基础设施建设与城市的差距越来越大。
3 城乡社会事业发展不平衡，农村教育文化、卫生、社保等发展滞后
农村的教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，既远远落后于城市，也无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育卫生等公共资源也实行向城市偏斜的政策。财政将大量公共卫生资源、公共教育资源投向了城市，农村获得的公共财政资源很少。
教育经费方面，城市比农村要高23%～30%左右。公共卫生资源方面，尽管这两年新型农村合作医疗制度在全国迅速推广，但到目前为止只有1 .56亿农民受益，占农村总人口的16. 6%，还有83 .4%的农民期待享受这种惠民政策。社会保障方面，在农村目前除了正在推广新型农村合作医疗制度外，唯一比较完善的是“五保户”救助。在农村尚未有完备的社会保障制度，只在个别发达地区才有最低生活保障政策安排。
4 资源要素向城市快速流动，而农村劳动力转移缓慢
目前我国实行的是较严格的城乡二元户籍制度，劳动力可以进城打工，但不能随便落户进城。相反，在金融和土地等制度安排上，我们却可以促使大量土地和资金快速向城市流动。根据有关方面统计，在过去十年里，农村有7000多亿元储蓄资金流向城市，有1亿亩农村土地流向工业、流向城市。
二、城乡统筹的公共财政政策改进的措施
实行城乡统筹的公共财政政策，需要与时俱进，打破城乡分割的旧观念，树立城乡互相促进、协调发展的科学发展观；要打破城乡分割的公共产品供给体制，从根本上调整国民收入分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。
1 调整国民收入分配结构
2005年国家财政收入突破3万亿元，从存量和增量中拿出一部分资金投向农业、农村发展，并不会给财政支出结构带来实质性影响。“十一五”期间，要围绕新农村建设，将国家对三农政策的重点从过去的“少取”转向“多予”，“多予”的核心就是调整国民收入分配结构，特别是调整国家建设资金的投向和结构，切实把投资重点放在农村，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村。国民收入分配结构一个是存量结构，一个是增量结构，在现行的资金管理体制下，各地区、各部门都掌握了大量的建设资金，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，努力增加对新农村建设的投入。有条件的地方，步子要迈得更大一些，使财政性建设资金更多地投向农村。要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。
2 扩大公共财政覆盖农村的范围
各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。
调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。
采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。
合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
3 加快县乡财政体制改革
当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，同时由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付体系。由此，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度。
一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加" 大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。
4 加强政府对农村的公共服务
建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。
加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。
在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0 .12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。
探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到1 34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。由县级政府制定并主导实施，采取“五五制”的办法，个人承担50%，村集体和国家承担50%.
5 深化农业税制改革，建立规范的城乡统一税制
2006年1月1日起国家废止了农业税条例，这称得上是农村地区一次重大的制度创新，是新农村建设中“多予少取”的典型表现。但是，“多予少取”是针对整个中国的农村而言的，就具体而言，还需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，应该立足农村税费改革已经取得的成果，进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段。
总体方案是：在彻底取消农业“两税”后的5年内，对那些平均收入达到全国最低生活水平2倍以上的地区，基本实行城乡统一税制，以后逐年对达到该水平的地区实行统一税制。主要税种包括：直接对农业生产者征收农村土地使用税（土地资源税）和物业税相结合的财产税，对进行农业生产经营的农村家庭征收农村个人所得税，通过一般纳税人申报、购进环节缴纳以及进项退税和加价补偿假定相结合的办法对农业生产者销售农产品征收增值税。
（1）财产税。可以将税基宽广、税源易于掌握、征收相对容易的财产税作为地方政府的主体税种。一是农村土地使用税，按土地登记确定税率，按土地价值确定税负，采用地区差别的幅度税额。同时，由于我国农村土地实行集体所有，与此相适应，农村的土地使用税应以村集体为纳税人，这样还可以降低税收征管难度；二是物业税，将农村居民住宅纳入征税范围，实行“低税率、广征收”政策，按房屋用途设置税目，以房屋的评估价为计税依据，采用地区差别幅度税率，在筹集财政收入的同时可以调节农村居民日益扩大的收入差距。
（2）农村个人所得税。我国的农业生产以分散的家庭经营为主，农民也应成为个人所得税的纳税主体。可以扩大现行个人所得税的征收范围，增加“农林牧渔业生产所得”，使个人所得税纳税人扩大到包括农业生产者在内的各类公民，同时，在税率的设计上要参照城乡个体工商户的税率水平，并适当考虑农业的基础地位和弱势地位，计税依据则按家庭经营的纯收入（总收入减去经营成本、费用、损失）再减去当地最低生活费用来计算。
（3）增值税。要将进入流通领域的农业产品统一纳入增值税征收范围，完善流转税制，考虑到农产品作为生活必需品的重要地位，应按低税率征收。对农业投入物的进项税额实行充分抵扣或对小规模纳税人实行低征收率，以减轻农业税收负担、增加农民投资。也有利于形成完整的增值税链条。促进农业产业化经营。
三、城乡统筹的公共财政政策把握的要点
我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，实行城乡统筹的财政政策是一个渐进的过程。在这个过程中，需要注意以下几个问题。
1 要承认城乡差别的客观存在
从我国的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，是建设全面小康最重要的内涵之一。但是在一个相当长的历史时期内，我们还不可能完全消除这种差距。所以实行城乡统筹的公共财政政策，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步扭转“三大差别”，而不是急于求成，追求一步到位。
2 要认识不同地区、不同阶段发展水平的差异
我国地域辽阔，农村人口众多，各地发展极其不平衡，每个地方对农民发展经济和改善生活的瓶颈制约存在着很大差异。因此，要坚持从实际出发，因地因时制宜、突出重点、循序渐进，防止一刀切，充分注意三个差异：
一是城乡差异。农村建设和城市建设有很多的不同，不能一味仿效。新农村建设必须采取适合农村特点的模式进行。
二是地区差异。中西部的农村和农业明显落后于东部沿海地区，所以新农村建设的目标起点应有所不同。比如说在东部一些发达地区，已经有充分财力在农村进行社会保障制度建设，包括医疗保障、养老保险和农村最低生活保障。而在最贫困落后的地区首先要巩固温饱的成果，在还没有解决饮水的地区要首先解决饮水问题，优先解决农民看得起病、上得起学的问题。
三是发展阶段差异。新农村建设是一个长期的过程，由若干阶段组成，应根据不同阶段的不同特点循序渐进，因时制宜，扎实工作，保证农村的持续发展。
关键词 挂钩政策；建设用地；土地整理；评价；河南洛阳；吉利区
中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0388-01
1 挂钩政策实施过程中存在的问题
1.1 农村居民点整理所需资金巨大
目前，河南省洛阳市吉利区“挂钩”整理主要靠区人民政府先行投入，资金来源比较单一，这给地方财政带来了巨大的压力。因涉及拆迁补偿、安置等经费问题，这对于经济实力欠佳的吉利区来说，高效实施挂钩政策的难度非常大。
1.2 农村规划相对滞后
整体规划是农村居民点建设宏观调控的关键，但是目前大多数村庄都还没有进行统一规划。长期以来，在推进城市化的进程中，农村建设缺乏统一规划，规划仅局限于城市和城镇范围内，农民建房无序进行[1]。自全面推进社会主义新农村建设以来，对开始规划的大部分农村居民点规划也仅是到中心村进行规划，没有统一、合理、科学的规划，村庄建设必会出现杂、乱、脏等情况，很难进行有序地村庄整理。农村规划滞后在很大程度上在于农村规划的编制水平不高，同时规划编制费用太高，镇村难于负担。
1.3 农民权益得不到保障
国家规定了农村居住用地人均不得超过150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超过了这个标准，超过部分是新增耕地的潜力部分。对超过的部分如何有效处理，是否应给予补偿以及如何补偿等问题目前都还没有明确规范。在这些问题上，若地方政府操作不当，很易侵犯农民和农村权益。另外，挂钩项目通常是跨区域项目，这就须依靠政府的行政手段支持才能顺利完成。然而在中国目前的现实条件下，较易忽视民众的意愿。因农户长期生活在传承区域，无形中便形成了特定的文化和社会生态，而其是否愿意搬迁、是否愿意接受家园环境改变，这些都是复杂的问题。
2 挂钩政策高效实施的政策建议
2.1 改革集体建设用地流转制度
挂钩政策得以高效实施的关键在于要将农地整治和土地合理流转有机结合起来，从而为现代高效农业的发展创造条件，而高效农业又为会农户带来显著的增收，这样就会形成农地整治、农地流转、现代农业发展三者之间的一个良性循环过程，使农地整治成为农民发展农村经济的内在要求[2]。因此，实施挂钩政策最重要的便是改革集体建设用地流转制度，将整理后的土地出让收益主要归于农民，并在有效规划控制下给农民参与工业化的空间。对政府主导的城市化作出一些利益的妥协，给农民留一个分享级差收益的小空间。我国农村集体建设用地流转分配关系目前还比较混乱，农民个人的权益无法得到保障。因此，必须对集体建设用地流转制度进行改革，通过让农民从集体建设用地流转中获取好处而支持整理，这样也更有助于吸引民间资金，缓解土地整理资金不足的问题。必须加强政府职能，完善农村宅基地产权制度，改革集体建设用地流转制度，以进一步推动农村居民点的土地整理工作。
2.2 完善农村居民点整理资金保障体系
在挂钩政策的实施过程中应建立科学、合理的资金保障体系。资金以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的渠道。资金来源可以是政府财政直接投入资金、招商引资、公开招标、政府投资公司入资以及当地乡镇或街道办事处入资等。可积极联合农业、水利等相关部门，多方筹措、申报项目资金，综合不同部门的专业意见，合理进行沟、渠、路、林的配套规划，在规划项目完成后，积极联系相关农业企业到项目区内投资高效农业。农业生产条件优良，农业企业投资意愿增强，而高效农业发展给村民带来的实惠又使村民从内心增加了对土地整理的认可，从而保证项目持续推进[3]。另外，在“挂钩”中可坚持“谁整理、谁受益”的原则，调动农民集体开展土地整理的积极性，如通过减免税费、改善居住条件等来促使其进行土地整理。
2.3 统筹规划，制订高标准的村庄规划方案
挂钩政策有利于保护土地资源，促进经济发展。随着城市化水平不断提高，越来越多的农业人口会离开农村成为城镇居民，农村空闲宅基地将越来越多。因此，必须加快村庄规划，因地制宜地对居民点进行科学、合理的规划布局，有序推进挂钩政策的实施[4]。针对规划编制费用高的问题，可规定由区、镇、村分别承担费用份额，或出台相关政策，由乡镇级资质单位协助编报，再由市（区）统一把关。
2.4 探索整理后土地的产权归属和利益分配问题
对于挂钩试点中复耕出来的土地，其产权还存在很多争议，应积极探索科学的产权归属问题。例如，应该归当地政府使用的土地，要有相应的法理基础，对是否给予农民一定的补偿、土地所有权的分配、利益分配等需要进一步研究。
3 参考文献
[1] 王君，朱玉碧，郑财贵.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨[J].农村经济，2007（8）：29-31.
[2] 朱红波.深入开展土地整理的几点思考[J].国土资源科技管理，2008，25（1）：134-136.
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.006
引言
农村基层政权是党在农村的执政基础，直接关系到党的执政地位和国家的稳定。自2000年以来，我国农村基层政权建设所处的社会历史背景发生了重大变化，党和政府对城乡关系有了全新的理念和政策。党的十八届三中全会指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”在推进城乡一体化、农村城镇化的进程中，农村基层政权既发挥着重要作用，又面临着诸多困难和问题。
沿海发达地区城乡一体化发展迅速。调研发现，在推进城乡一体化进程中，镇村的经济职能仍然是重要的工作职能。随着农民居住环境、生活方式的城乡一体化，镇村的工作职能开始更多转向农村基础设施建设、村容环境整治、农村社会保障、新建社区管理、治安调解等方面。基层政府及村级组织不仅不再向农民收取税费、增加农民负担，而且落实各项惠农支农政策、财政转移政策，使农民更多受益，贯彻落实了党和政府对农民“多予少取”、以城带乡、以工促农、城市反哺农村的统筹城乡发展政策，保证了农村生活秩序的安定、农民居住环境的改善、农民社会保障的落实。从对南京和无锡两地的调研来看，在农村税费改革后，长三角地区农村基层政权并没有沦为一种“政权维护者”的角色①，相反，在城乡一体化进程中，镇村工作任务繁重，从促进经济发展、农民增收到农村基础设施建设、社区建设、社会保障、民生服务，都离不开镇村。农村基层政权的职能正在向提供农村公共服务、加强社会管理转变。长三角地区的镇街政府也没有朝向“乡派化”方向转变，乡镇政府仍然作为一级完备的政权组织在农村建设中发挥作用，有完整的机构设置、人员构成、财政来源，也没有实行“乡财县管”。
农村基层政权在促进城乡一体化中作用的良好发挥离不开上级政府对农村社区发展的财政支持。如南京市六合区在农桥、办公服务用房、社区卫生服务中心等农村基础设施建设及新农保、新农合等农村社会保障方面都有大量来自省市区的财政支持。政府财政已经成为新农村建设的主要资金来源，农村公共物品的供给机制已经由原来的村社区自我供给转向政府财政供给为主。较之以往，政府对农村发展的财政投入已经有了明显的提升，但是镇村仍然面临财政困难。
一、城乡一体化进程中农村基层政权建设中面临的运行困境
（一）乡镇基层政权建设面临的困难与存在的问题
1.乡镇本级财政收入有限，上级转移支付不足
无论是南京还是无锡的镇街都反映工作中存在的最大问题是财政压力比较大，收入与支出不平衡，财权与事权不相匹配。上级下达工作任务中，很多没有相应配套的经费支持，很多工作上级只出政策、文件。争取到的资助项目很多是差额补贴，不是足额支付，基层政府还要配套。无论是新农村建设、新城建设，还是社会事业推进，都需要大量资金投入，特别是新农村及新城的市政建设需要大量资金。
2.缺乏用地指标，上级给予优惠政策不足
在农村发展过程中，土地问题十分关键。由于农业生产经济效益低下，因此大力招商引资，大力发展二三产业就成为农村经济发展的主要途径。无论是开发建设还是引进企业，必须有开发用地指标，企业才能落户。但镇街村整治出来的土地，相当部分由市级统筹安排了，街镇发展缺乏资源。
3.因征地拆迁、房屋拆迁引发的干群矛盾问题突出
城镇化成为当前地方经济发展新动力，土地征用、房屋拆迁引发的矛盾冲突持续增多。尽管两地在征地拆迁中都没有引发重大矛盾冲突，但镇村干部普遍反映征地拆迁难度大，认为老百姓无理要求比较多。村委会干部感到，征地拆迁工作现在全部压给村委，要做好村民工作，要和村民谈好补偿标准，村两委干部的工作压力很大。
4.党组织在群众中的影响力下降，群众对政府和党组织的信任感下降
基层党务工作人员反映，目前党建工作中存在的最大问题是党组织在群众中的影响力下降，党员的模范先锋带头作用没有发挥好。改革开放以后，老百姓非常现实，一切都是钱，没有什么信仰。现在采取灌输性的教育方法对体制内的党员还可以实行，对老百姓则没有效果。只有贴近老百姓需求，为老百姓解决实际问题才能争取到群众的信任。农村党员年龄偏大，两极分化严重，一类是50、60年代出生的老党员，一类是年轻的刚从学校出来的大学生党员。镇级党建工作基本可以正常开展。但一些地方的村级党组织在农村工作中、在农民生活中的作用越来越弱化。
（二）近郊农村社区工作面临的困难与存在的问题
1.土地制度限制使发展农村集体经济缺乏条件
土地资源是农村最重要的资源，受土地管理制度的制约，村级面临着发展农业无效益、发展工业无指标的困境。目前农村土地均为耕地及少量集体建设用地，受当前最严格的耕地保护政策影响，发展空间受限。尽管土地整治过程中能产生部分建新指标，但从综合效益出发，指标大部分流转至中心城区使用，使得农村发展缺乏条件。另外，目前南京市的政策是村级一律不搞工业，厂房集中在镇区建设。因此，从政策上村级很难再引入企业或举办村级企业，使得村庄发展缺乏条件。在新农村建设中，村级支出增多，能实现的筹资却很少，又由于很多青壮年村民外出打工，村级也无法筹劳。人们的思想观念同时在转变，认为应当由政府财政投入来解决农村问题。
2.村干部队伍建设缺乏正规化培养机制
一是后备力量不足。特别是在经济欠发达地区问题更为突出。农村新社区干部任务重、待遇低，能力较强的人不愿担任，大学生村官也存在被街镇借用的现象。种种原因导致农村社区干部青黄不接，年龄构成两极化严重。一些经济欠发达地区多是50岁以上的老支书、老主任，或者刚毕业不久的大学生村官，缺少35～45岁年龄段的村级干部。二是待遇不统一。调研中，一些同志反映，目前社工的待遇是普遍提高了，但村干部以及一些聘用人员的报酬待遇却仍然偏低，影响了村干部等人的积极性。三是工作方式不适应。相当一部分基层干部在工作理念、经验、方法上仍习惯依赖行政命令和私人感情，与城市化要求不相适应。
3.农民与镇村干部综合协调缺乏对策
农民对镇村干部的诉求、要求提高，同时农民素质提升不到位，镇村干部感到和农民打交道的难度越来越大。调查中社区干部反映：农民外出务工，接触面多，见多识广，权益意识大大增强，要求镇村干部什么都要搞好、服务好。相反，一些农民要求个人利益时非常强烈，而一旦让其尽义务时就设法逃避，农民整体素质还没提高。有的社区干部反映，基层工作难做，征地拆迁最难做。个别村民缠访闹访、缺乏法治观念，不信法。有的不能正确地领会政策，用堵路堵门等办法，采取非法手段争取不合理的个人利益。阳山镇村干部也反映老百姓的思想意识与社会主义越来越脱节，道德水平下降，什么都要用钱解决。比如房屋拆迁中故意抬高房屋的实际价值，甚至为了多得利，宁愿做钉子户。国民素质与经济发展不相匹配，责任意识退化，权利意识增强。
4.农民集中安置小区缺乏长效管理机制
农民集中入住后不愿承担小区物业服务费，习惯于村集体负担，认为让农民集中居住、管理小区是政府行为，理应由政府负担。长山社区的康居示范区每年要产生公共自来水费、电费、苗木治虫除草的人工费、成本等。据测算，一个村星级点每年需要的小区物业服务费至少要6万元。目前每增加一个康居示范区都由村集体经济负担小区物业服务费用。随着村集体经济的不断消耗，村级负担难以维系。
无锡也存在同样问题，阳山镇目前累计建设安置房面积31万平方米，超过了商品房建设面积30万平方米，如何管理好安置房小区成为城乡一体化进程中出现的新的社区管理问题。尹城村住宅区的公共费用如亮化、绿化、公共水电费都由政府拨款维护，住户那里收不上来，老百姓只交自家的水费、电费、煤气费。陆区社区在物业管理上，不向住户收取任何物业费，由阳山镇政府补贴或有经济实力的村子自己贴一部分。镇政府按每平方米3.5元、一年补贴社区约100万元，但资金缺口还有30万～50万元，所以陆区社区的物业公司招收的都是60岁以上的员工，每月给1200～1800元，不需要交社保，以节省人工费用。特别是一些新建安置房小区住宅建有电梯，电梯的日常使用费用如维保费、检验费及大修更新费用，都没有支付渠道。安置房小区的后续管理成为村级政府的沉重经济负担。
5.未理顺乡镇与社区居委会的上下级关系
乡镇政府与社区（村）居委会的关系仍然是上下级关系，村级工作任务繁重。调查中，无论是乡镇干部和社区干部都认为社区（村）相当于街镇的下属机构，尽管在法律文本中规定二者是指导与被指导的关系。街镇层面主要负责宏观层面的规划，但具体的管理服务及任务的落实如村庄规划、环境整治都需要由村两委负责。街镇政府为完成区政府下达到街镇的各项指标任务，制定了各种考核办法，以实现对村社区工作的有效管理。这也是目前我国政府行政管理中常用的治理手段，即通过层层分解指标，最终实现总目标。区委区政府部门与各街镇党委、政府签订目标责任书，街镇又向村（社区）下达考核指标任务。南京、无锡各街镇还未实行江苏太仓市在街居关系中创新的政社互动模式。从调研情况看，多数乡镇习惯于按照传统的上下级关系，通过考核监督、签订责任书的方式完成工作任务，对于新的工作模式不了解、不熟悉、不习惯，有的提出乡镇政府缺乏足够的经费保障来购买自治组织提供的协助服务，推广该模式有一定难度。
6.村级工作负担、财务负担沉重
村委会工作人员基本一人身兼多职，并和上级各条线部门相对应和配套。每年由街道对村两委进行各项工作的考核，基本上各个条口都要考核，涉及计划生育、维稳、安全生产、建房、土地管理、党建、劳动保障、民政等，还有临时性突击性工作如拆迁工作、禽流感防控。目前社区承载的工作、压力越来越大，但社区自身发展能力不足，自身造血功能缺乏。有的街道村级工作人员的报酬50%由上级支付，50%由社区自筹。许多工作没有资金开展，或者虽有上级资金补贴，但远远少于实际支出。但上级到年底要对政绩进行考核，排名末尾还有可能被免职，因此镇村不得不完成任务。
7.村庄合并与人口流动加大管理难度
以长山社区为例，经过前两次村组合并后，由以前管辖9个生产组变成管辖20个生产组，第三次合并后管辖达到50多个生产组。然而两个行政村合并后，村级管理人员仍然只有12个人，使得村级3000名育龄人口的计划生育政策难以落实。村民不再像以往靠种田为生，人口流动性大，有的几年都不回乡，加大了计划生育管理和村民自治的难度。
二、城乡一体化进程中进一步加强农村基层政权建设的政策建议
调查表明，农村基层政权在推进城乡一体化进程中发挥着十分重要的作用，统筹城乡发展的任务艰巨，农村基层工作面广量大、具体复杂，特别是近几年乡镇合并后，一个乡镇（街道）所辖面积和人口规模大大增加，江苏省目前乡镇平均人口6.19万人，面积90.02平方公里，每平方公里687人，人口规模、密度非常大，乡镇治理任务十分艰巨。为更好地适应城乡一体化和城镇化发展的要求，必须进一步加强和完善农村基层政权建设。
（一）加快推行财政体制改革，实现乡镇政府财权与事权的统一
政府事权是指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指某一级政府的财政收入权。财权与事权密切相关，应以事权为基础进行财权配置。调研中，多数镇村干部反映，上级的很多要求、想法是好的，但是基层缺乏办事手段，期望上级财政扶持力度再大些。在城乡一体化进程中，由于目前基层政权担负了较多的建设发展任务，需要更多财力支持。对于村级工作，也应借鉴城市社区建设中“费随事转、权随责走”的原则，在布置工作任务的同时，对确需较多资金投入的工作，上级政府应转移经费，使基层有更多的手段推行城乡一体化建设。
在城市化进程中征地拆迁中获得的经济收益应更多地向村民、向基层倾斜。一些镇村反映，镇村较少获得土地征用后土地的溢价，村级缺少可以经营的资产和经费，开展任何活动都需要争取政府扶持。
（二）建立健全接受人民监督的财政制度，使公共财政的使用透明化
目前随着国家惠农支农政策力度的加大，政府各个条口有越来越多的资源以项目资金的形式下拨给农村基层，个别地方出现了基层农村通过造假来骗取财政补贴的现象②，因此必须严格规范管理，使国家惠农支农财政资金得到安全有效的使用。国家惠农支农资金迫切需要强化监督管理、确保财政资金有效安全使用，特别是随着新农村建设工程项目的推进，必须把加强农村工程建设领域的监督管理作为监管的重点，变“内部议定”为“公开招标”。必须建立从申报到验收的全程监管机制，通过村务公开、政务公开、网络公开等方式接受村民及全社会的监督，坚持公开、公正、公平的原则，特别要加强项目的验收管理及财务管理。
（三）减少不切实际的考核要求，突出村民对基层政府的监督问责权力
上级对基层的层层定量考核是督促基层工作、实现组织管理目标的有效手段。基层乡镇干部多数也认同上级考核是必要的，可以激发基层干部的责任心和工作动力。但在制定考核指标时要综合考察基层工作的实际条件。在考核原则上，以使广大农村群众更多受益为根本出发点，在考核指标范围上，以农村中心工作为核心指标。在制定考核指标和项目时不应提出过高的不切实际的要求。当前来自上级的考核指标是镇街一切工作的指挥棒。基层政府向上级生产考核性产品代替了为民众提供需要的公共服务物品。上级政府的考核要求有符合群众意愿需求的部分，但也可能出现决策失误、脱离实际③。基层群众最了解社区的真正需求，只有不断完善村民参与公共事务、表达自身需求的机制，才能真正实现政府服务民众的目标。只有在考核主体上，突出农民的参与监督权力，才能使基层干部从只对上级负责转变到对上对下双向负责。
（四）必须按照统筹城乡发展的要求，深化街道社区体制机制改革
目前江苏省许多乡镇已经更名为街道，基层社会管理体制的城乡一体化趋势明显。江苏省已经将城乡社区建设纳入统一考核要求，正在大力开展城乡和谐社区建设，但是目前农村社区管理服务体制机制与城市社区还有较大差距，许多行之有效的社区管理服务新制度新机制还没有覆盖到农村，必须按照统筹城乡发展的要求，切实加大对农村社区建设的指导和支持力度。加快推进农村服务管理体制机制创新，释放基层活力。从“有利于服务民生、服务发展”出发，加快区县部门简政放权步伐，加大街道内设机构整合力度，优化机构设置，推进工作重心下移。继续推进“一委一居一站一办”社区规范化建设，健全以社区党组织为核心、居民自治组织为主体、社区管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系，深化社区“扁平化”、“网格化”管理。把为居民服务作为社区工作的首要任务，坚决清理社区台账，稳步推进社区民主自治，完善社区党组织领导下的社区居民自治机制。
（五）创新新时期党建工作方式，加强农村基层党建工作
特别是村一级党建工作，要真正把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。农村基层党组织包括乡镇党委和村党支部。目前镇村党组织工作基本能够正常开展，但是党在群众当中的实际影响力下降、威信下降。较之乡镇，村级党组织工作比较薄弱。一方面要加强农村基层党组织建设，改变单纯依托行政村设置党组织的传统模式，要依托农村各种专业技术协会、农民经济合作组织来建立基层党组织。要适应新时期信息网络技术、通讯技术的广泛推行，利用现代网络技术和通讯媒介，创新基层党组织的工作方式、信息沟通方式、宣传教育群众的方式。另一方面要加强党员队伍建设。对流动党员按照十七届四中全会提出的“健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度”，做好流动党员管理。在继续完善大学生村官制度的同时，加大在优秀青年农民中发展党员的力度，并将之吸收进两委主要领导岗位，着力解决农村基层党组织后继乏人的问题。
（六）创新基层组织选拔用人机制，加强农村基层干部队伍建设
扩大基层干部队伍的来源渠道，重视培养能够扎根农村的本地基层干部和大学生村官，加强对村干部的教育培训制度，提升村干部服务农民、建设社会主义新农村的素质和能力，落实好“一定三有”④政策，保障村级干部的报酬待遇及社会保险。打通村干部发展渠道，拓宽村干部发展空间，通过招录进入街镇事业编制单位、进入区管领导干部行列、拿出专项指标面向村级干部招考公务员等措施，调动村级干部的工作积极性。
要加强对农村基层干部的培养教育，通过与高校、党校、涉农机关等部门合作的形式，定期对镇村干部进行经济、法律、政策、科技等方面的培训，增强镇村干部管理农村、服务农民的工作能力。
（七）政府可以出台导向性的政策，增强农村乡镇社区自身的造血功能
我国农村地区与城市的差距不仅体现在社会事业发展的落后，而且体现在道路、水电、排污、环境卫生等基础设施建设的落后。农村社区管理仍沿袭着传统的综合管理职能，承担了促进当地经济发展、建设基础设施、开展环境整治等多项任务，发展的任务十分繁重，不同于城市社区以社区服务为主要职能。如果农村乡镇社区自身缺乏造血功能，就无法承担发展农村的重任，也无法完成上级布置的各种任务要求。对于城市化、工业化水平较高的东部沿海地区，在用地制度上，要改变“城市工业、农村农业”的传统思维，对镇村发展二、三产业及建设公共服务设施给予用地政策支持，促进农村发展、促进农村就地城镇化，满足村民不断增长的物质与精神文化需求。政府可以出台导向性的政策，对到村级创办企业的给予优惠政策。对休闲农业、旅游农业在政策上加以扶持，促进传统农业向休闲农业等新兴农业业态转移。推动、协调省市农业院校、农科院所到村镇建设产学研基地，提升农业产业园的科技含量和产业层级。
（八）要按照城市化管理的标准要求，加强对农民安置房小区的社区管理
由于我国特殊的国情，城市化发展进程中出现了具有独特性质的农民安置房社区。2010年底，江苏省有拆迁安置社区1189个，占城市社区总数的13%。由于政府的深度介入、村民拆迁集中居住的被动强制性以及没有花钱买服务的习惯，这些小区不同于商品房小区，很难从住户收取到物业费及公共费用。随着小区各种管理费用的不断增长和原有村集体经济收入的耗尽，当地政府及村级未来的经济负担沉重，安置房小区的管理问题日渐突出。对新建的安置小区，要按照城市化管理的标准要求，从长远考虑，配置完善的公共服务设施如车库车位、超市、银行、菜市场、幼儿园、公共交通站点等，减少后续问题和矛盾，⑤提升安置房小区村民的生活质量和房屋价值。逐渐培养村民“花钱买服务”的观念意识，对于经济困难户，可以减免物业收费。与村民签订过渡期协议，在过渡期内，由村集体或政府补贴3～5年的物业管理费，逐步将安置房小区转型为与城市商品房小区一致的规范化物业管理模式。
（九）加强农村精神文明建设，切实保护村民合法权益
近年来，由于市场经济发展以来社会主义精神文明建设的削弱，导致人们的集体主义、利他主义思想观念淡化，个人主义、利己主义思想占据主导。受社会大环境的影响以及农民自身素质的局限，少数村民为谋取个人利益，提出不合理诉求。有的地方一旦有拆迁消息传出，一些村民就开始连夜加盖房屋，以便争取更多经济利益。有的村民沿袭了村委会“补偿”选举的习惯，转成居民后要求居委会给30～50元的选举费，没有经济补偿就没有选举积极性。必须加强对村民的法治宣传教育，树立权利与义务对等的公民意识。提升村民文明道德素质，大力弘扬社会主义核心价值，推动诚信社会、法治社会建设。同时，切实保护村民合理利益。土地是村民的最后生存保障，目前对失地农民虽然有土地换社保制度，但是社会保障水平还比较低，仅够维系基本生计，农民也有改善生活、追求发展的权利，因此，在征地拆迁过程中，应充分保障村民的合法权益，做好老年人的养老保障工作、年轻人的就业安置工作。
（十）建立城乡基层组织之间合作交流与结对共建的发展机制
城乡一体化进程中，随着农民生活环境、居住方式、生活方式的城市化，村民对生活质量的要求不断提高，城乡社区管理体制日益走向一体化，农村村落转变为城市社区，村民自治逐步转向居民自治，一些从村民自治组织转移到新型农村社区工作的农村基层干部还不熟悉城市化的社区管理方法。农村社区需要学习借鉴城市社区的工作理念、工作方法、服务方式，特别是城市社区成熟的社区服务经验、民间组织培育发展的经验。城市社区需要与农村社区对接，使农村社区成为居民休闲旅游的后花园，使农副产品的生产与社区居民的消费直接对接，使农村传统文化得到传承和发扬，城市现代文明得到辐射和扩散，形成城乡互惠、共同发展的和谐局面。通过城市政府部门、企事业单位与村镇结对共建机制，城市单位得以在资金上扶持、在项目上支持、在理念上引导，从而有效结对村镇，推动结对村镇经济和社会的快速发展。
说明：
本文系民政部资助的2013年农村基层政权建设理论研究课题，编号为15号，课题名称是《城乡一体化进程中的农村基层政权建设研究》。
注释：
①吴理财：《论乡镇职能转变的内力及其限制》，《甘肃行政学院学报》，2010年第1期。该文认为在农村税费改革背景下，乡镇政府由于没有转变职能而沦为一种“政权维护者”的角色，因为取消了收费征税的任务而无所事事，只是起到维护社会稳定的作用，成为没有任何进取心和主动为民服务的社会秩序的“维护者”。
②焦哲：《地上“画”个化粪池，就能拿到补贴》，《扬子晚报》，2013年4月24日。该文报道南京溧水区和风镇张家村社区在国家“改厕工程”中，社区只是在农户家中用水泥在地上“画”一个假化粪池或在已经修建过的化粪池上面抹一层水泥，根本没有办实事。由于多报改厕户数，该社区共拿到上级政府部门的财政补贴11万多元。
③笔者访谈中阳山镇某社区干部谈及，现在文化部门开展的送电影下乡活动，看的人比较少，因为家家都有电视，如果能送戏下乡会更受群众欢迎。
[关键词]城乡结合部；生态建设；实施成效；政策建议
中图分类号：U284.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）46-0325-02
1 引言
党的十报告提出“建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的长远大计。必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，尤其要加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。”笔者在全国生态文明建设的大背景下，以晋城市城乡结合部为例，研究其生态建设的实施成效并提出政策建议。
为解决资源型城市与生态环境保护之间的矛盾，晋城市提了“建设绿色晋城，打造生态城市”的口号，开始进行了一系列的探索与尝试。晋城市立足于城市长远目标，选择两区四片的组团式空间结构，城市各组团之间以快速交通相联系，以生态绿地相隔离，逐步形成以白马寺山系为生态绿心，以东部及西部连续山脉为生态绿肺，以水系山谷为生态廊道，以城市公园、城市出入口及山体为生态斑块的“绿心镶嵌、绿肺傍依、多廊道和多斑块延伸渗透”的生态格局。晋城的城乡结合部由于山地特征的影响，不仅是城市各组团之间的纽带，也是重要的城市景观背景，制约着城市的整体生态格局。其中白马寺山生态绿心、吴王山生态绿肺和丹河生态廊道是位于城乡结合部中生态建设的典型代表，他们展现出了显著的实施成效。
2 晋城市城乡结合部的实施成效
2.1 生态休闲为主的建设――白马寺山生态区（生态绿心）
2.1.1规划背景
白马寺山生态区位于晋城市主干道泽州路的最北端，是晋城市主城区北部重要的景观背景。在2005年晋城市被评为国家园林城市后，提出了创建国家生态园林城市的战略方针，将晋城市的城市绿心――白马寺山作为生态区来建设。
2.1.2主要问题及解决方向
经过对白马寺的实地调研与分析后，得出其面临的问题与解决的方向：
区域重新定位――从区域尺度上重新定位白马寺山生态区，协调区域共同发展和环境保护。
功能区划调整――解决原有森林公园功能区划单一和生态休闲需求的矛盾，完善功能区划。
城市规划衔接――解决和城市功能相衔接的问题，提高可达性[1]。
2.1.3规划实施成效
白马寺生态绿心的规划很好的解决了白马寺山面临的问题，指导了白马寺的生态建设，自规划编制完成以后，晋城市积极的按照规划理念合理的利用土地，进行休闲设施与景观建设，并完善配套设施，已经初步形成一定的规模。
通过生态结构体系规划，完善了功能区划。>850M为生态保育区，远离市区，受到人为干扰最轻，主要以生态恢复为主，种植了大量的植被，没有建设任何供休闲使用的设施。800M与850M之间为缓冲区，由于人工设施减少，以农田、果园和村庄为点缀，主要供游人观赏。800M以下为绿色休闲产业区，用于绿色产业开发、休闲活动的布置，如白马寺山脚下的休闲广场，面积达6000平方米，打拳、跳舞、放风筝的市民越来越多，登山步道上每天爬山健身的人络绎不绝。
在与城市衔接方面，白马寺生态区与城市对接的地方和周边道路均有便捷的联系通道，从城市各区域均可方便进入，并将停车场和公共自行车租赁点布置在，满足城市居民进入生态区的需求，提高了可达性。
2012年，白马寺山生态区在“国际花园城市”竞赛活动中，获自然类单项金奖，有力的证明了白马寺生态区的实施成效。荣誉的获得使晋城这座年轻的、煤田上的花园城市的国际知名度和影响力得到大幅度的提升，对提高晋城的对外开放形象和促进招商引资发挥了十分重要的作用。
2.2 生态修复为主的建设――吴王山生态区（生态绿肺）
2.2.1规划背景
吴王山位于晋城市主干道凤台西街最西端，是主城区西部重要的景观背景。多年来因煤矿长期大规模的机械化开采，造成了山体塌陷、生态植被破坏等多类地质灾害。煤矿停产后，坑口被填埋，附近居民的建筑垃圾、生活垃圾随处堆放，这里成了名副其实的“垃圾山”，生态环境不断恶化。不仅如此，随着豪德商贸物流、庞大汽贸等重点项目的落地，吴王山的环境与现有的发展格局已经不相适应，环境治理工程迫在眉睫。
2.2.2现状存在主要问题
经过对吴王山的实地调研与分析，得出吴王山现状存在以下几个问题：
1.生态系统稳定性差
2.如何维护城市乡土景观
3.开放空间如何形成系统格局[2]
2.2.3规划实施成效
吴王山经过这几年的生态建设，基本上完成了既关注绿色生态建设，也十分注重吴王山历史文化的开发，同时开放空间也形成了一定的体系。比如在植被修复上，以丰富山体植被为目的，栽植油松、国槐、玉兰、银杏等大规格风景苗木60余种、6万余株，对“垃圾山”实现了生态修复，生态系统稳定性得到了提升；在开放空间建设方面，规划中的提到的环形“玉带”基本已经建成，宽6米、全长3100多米，贯穿整个森林公园，沿途还建有多条登山步道，可以通往所有“景点”。
2.3 生态旅游为主的建设――丹河生态旅游带（生态绿廊）
2.3.1规划背景
近年来，随着晋城市煤化工产业规模的不断扩大，大量工业废水和生活污水无组织排放，晋城人民的母亲河――丹河水环境受到严重污染，化学需氧量、氨氮超标几倍到十几倍，直接威胁到城市饮用水源地的水质安全。2003年，晋城境内丹河、沁河11个监测断面中，有9个断面不达标，随着城市的扩张和经济的发展，丹河水环境不容乐观，严重影响着全市饮用水源地的水质安全。
2.3.2重点问题――三重关系和一个矛盾
“文景”关系：历史中的丹河，即历史人文背景、以及地域文化等与丹河生态景观资源存在及发展的关系；
“城景”关系：城市中的丹河，即未来城市与丹河生态旅游带的互动关系；
“水景”关系：流域中的丹河，即丹河水系与其周边景观资源之间的关系。
一个基本矛盾，就是丹河旅游开发活动与景观生态资源保护之间相互制衡的关系[3]。
2.3.3规划实施成效
丹河的生态建设尊重了规划，丹河湿地公园建成后，很好的解决了上述提到的重点问题。比如“文景”关系，基本形成了东焦河水库、珏山景区、青莲寺至陵沁线一级公路桥十多公里的旅游带，既形成了城市与丹河生态旅游带的互动关系，也形成丹河水系与其周边景观资源之间和谐发展的关系。
在生态成就方面，表现最为明显的是水质得到了极大的改善。经过几年的建设，丹河生态旅游带重点工程――丹河人工湿地工程已发挥效益，一期工程于2009年通水运行，初步形成日净化污水3万吨的能力。整个工程建成后年可削减化学需氧量2044吨、氨氮540吨，丹河水质将得到明显改善，可由劣V类水质达到Ⅳ类水质标准，生态环境得到有效恢复，郭壁饮用水源地得到重点保护，东焦河水库蓄水发电，珏山景区和龙门景区将更好的发挥效益。2010年8月5日，山西省环保厅组织邀请同济大学、清华大学、中国环境科学研究院等单位的环保资深专家组成专家组，对丹河人工湿地工程（一期）运行以来的综合效益进行了科学评价，一致认为丹河人工湿地工程工艺合理，具有良好的环境、生态、经济和社会效益，对保障城市水源地安全、改善区域环境和促进旅游业发展、实现晋城市经济社会可持续发展具有重要意义，对北方地区人工湿地建设、运行与管理具有较好的示范作。
3 晋城市城乡结合部生态建设的政策建议
白马寺生态绿心、吴王山生态绿肺、丹河生态绿廊以及从今年开始的中心城市环城生态圈建设都取得了良好的实施成效。但是，晋城市城乡结合部生态建设依然存在一些问题，现提出以下政策建议。
3.1加强城乡结合部生态环境保护的宣传教育，提高公众生态文明建设的意识，尤其应当利用新媒体技术。
城乡结合部地区的原著居民文化程度相对较低、素质较差、环境保护意识不强等原因，在他们眼里往往没有生态环境保护的意识，他们很少会将生态环境保护与自身联系起来[4]。生态环境教育可以培养和提高公众的生态环保意识，这方面现阶段在晋城市相对欠缺。正因为这方面的欠缺，城乡结合部居民既不会制止相关的生态环境破坏行为，也不会对自己破坏生态环境感到心里愧疚。
晋城市在接下来城乡结合部的生态建设中如何做好宣传教育工作，可以从以下几个方面做起。
第一，在城乡结合部地区开展“创建生态文明建设示范性村庄”活动，成为示范性村庄可以享有一定的资金与政策补助，通过这样的奖励性措施，促进生态氛围的形成，从而推动城乡结合部生态文明建设的发展。
第二，定期开展生态环境保护教育宣传月活动，让教育走进社区、走进村庄、走进学校，争取做到每月一学习，根据不同的受教育人群采取不同的宣传形式，并定期在社区、村庄与学校开展生态环境保护方面的知识竞答活动，通过寓教于乐的方式，让生态环境保护知识深入人心。
第三，通过最近流行的新媒体（如数字杂志、数字报纸、数字广播，触摸媒体等）技术，利用其网络群体不断扩大以及网络媒体覆盖面广、便于接受的优势，充分发挥其特点，调动起居民参与生态环境保护的积极性。
3.2 成立并扶持环保NGO非政府组织，鼓励并奖励环保产业的发展
应大力培育城乡结合部民间环境NGO，充分发挥社会中介组织的作用，使其发挥自我教育、自我管理、自我监督并监督政府和其他环境行为主体的职能，促进环境控制与监督，这也是优化城乡结合部环境控制的重要措施[5]。在晋城城乡结合部的生态建设中缺少第三方组织的中介作用，首先，晋城市政府应当放宽生态环境保护组织的注册于登记条件，明确NGO的合法性。其次，NGO作为中介作用应该提供相应的服务：向政府反映城乡结合部生态建设的情况，提出相应的建议；向公众普及生态建设的知识；对一些城乡结合部的企业是否采取环保行为起到监督作用。
建议晋城市出台相应政策，对积极推广环保产业的带头人进行表彰及奖励，对效果好的环保产业进行推广，对有巨大发展空间的环保产业给予政策扶持以及资金扶持。
3.3 建立多元利益主体之间的协同模式。
政府、当地居民、NGO以及企业构成了城乡结合部生态建设的利益主体，应建立多元主体之间相互监督及考核机制。如果政府做出损坏其他利益主体的决策，其他利益主体有权提出建议；如果企业和当地居民有破坏生态环境的行为，政府应对其进行惩戒，事态严重的要追究其法律责任。同时建议根据不同的利益主体建立相应的考核机制。
3.4 建立公交优先的交通体系
上文中提到，因生态区周边公共交通系统不发达，公众乘坐公交不方便，在生态区经常出现拥堵以及停车难的问题。生态区周边的交通应该向减少拥堵与污染的方向发展，基于晋城市生态区周边的交通现状，应建立公交优先的交通体系。利用公共交通方便公众出行、降低路段交通压力、快速地分散局部人流等优势，构建城乡结合部便捷、安全、准点、快速的公交体系，优化现阶段的公交线路，尽量较少换乘次数，为公众打造一个舒适高效的出行方式。
4 结束语
本文以白马寺生态绿心、吴王山生态绿肺以及丹河生态绿廊为例，从实施成效以及政策建议两个方面分析了晋城市城乡结合部的生态建设，以期为相关部门在城乡结合部生态建设上提供一定的参考。
参考文献
[1] 北京林业大学园林学院，晋城市规划设计研究院，晋城市白马寺山生态区总体规划[R]，2008
[2] 晋城市规划设计研究院，晋城市城市西部吴王山生态区总体规划[R]，2012
[3] 中国城市规划设计研究院，晋城市规划局，丹河生态旅游带总体规划[R]，2011
为贯彻落实好《中华人民共和国城乡规划法》、市委、市政府《关于加强城乡规划工作的决定》和市政府《关于城乡规划分级决策与审批的规定》文件精神，进一步统筹城乡规划，协调空间布局，改善人居环境，保持地方特色、民族特色和传统特色，切实发挥城乡规划对城乡景观与环境建设的调控与引导作用，促进城乡建设整体规划上水平，建筑设计出精品，提升城乡文化品位，现就进一步提高城乡规划与建筑设计水平提出如下意见：
一、全面放开城乡规划与建筑设计市场，加强设计方案征集工作
全面开放规划设计和建筑设计市场，推行城乡规划与建筑设计多方案征集和优选工作。城乡规划行政主管部门要按照公开、公平、公正的原则，结合建设项目情况，广泛吸纳、邀请国内外高水平的设计单位，鼓励资质高、信誉好的设计单位参与我市城乡规划和建筑设计。城乡规划与建设行政主管部门，要依据有关法规制定配套的管理办法和运作程序，规范设计方案征集、评议、监督和协调工作。
为提高设计方案水平和质量，城乡总体规划、专项规划、重要区片详细规划的编制，要在符合资质要求的基础上，根据规划项目情况结合设计单位业绩综合比选确定规划编制单位，吸纳先进的规划理念和设计方法，做到高起点规划。重要地段成片开发项目的详细规划设计和单体（群体）建筑设计方案，公共建筑规模10000平方米以上或沿城市主要道路、重要景观节点、城市公共绿地、广场周边及对景观有特殊要求地段的建筑单体，一律采取广泛征集、专家评议的方式优选设计方案。一般地区的建设项目，也要通过多方案比选的方式确定设计方案。优选的规划和建筑设计方案要体现改善人居环境质量，完善配套公共设施，营造优美城市景观，本着“经济、实用、美观”和推广应用“新技术、新工艺、新材料”的原则，统筹兼顾社会、经济和环境综合效益，提高城乡景观品位与内涵，展现地方文化特色。
二、严格规划决策运行程序，提高城乡规划与建筑设计科学化水平
城乡规划与建筑方案设计的决策，实行“部门问策、专家议策、社会征策、规委决策、阳光亮策”的运行机制。通过建立部门协调联动、专家技术咨询论证、广泛征求社会意见的运行程序，确保城乡规划建设的全面性和科学性。设计方案的评议应在综合城乡规划管理要求、专家评议意见和建设单位意见的基础上确定推荐方案。
城乡规划的审议决策，按照规划事项实行由市规划委员会、市政府、市城乡规划行政主管部门分级审查决策工作制度。城乡规划审批与规划实施的管理，除需要上报国务院和省政府审批的城乡规划之外，按照法定要求及程序，实行市政府和市城乡规划行政主管部门两级审批工作制度。
强化市规划委员会审议决策程序。依据城市总体规划编制的控制性详细规划方案；规划道路红线40米以上的城市主要道路、市区河道景观控制规划方案和整治规划方案;规划道路红线40米以上的城市主要道路两侧各100米范围内，占地5公顷以上或单体建筑规模10000平方米以上、以及规划道路红线40米以上的主要道路交叉口周边的公建项目及城市重要地段修建性详细规划及建筑设计方案;占地10公顷以上的居住小区及重要工业项目修建性详细规划设计方案;古城区内，《历史文化名城保护规划》划定的7处建设控制地带以及东、西大街、城隍庙街、北大街等传统历史街区规划、建筑设计方案，在组织专家委员会评议后，需提交市规划委员会审议决策。
强化城乡规划公示制度。规划方案编制完成后，应结合项目情况采取适当方式进行公示，广泛征求专家和公众意见。审批后的规划成果，应予以公告。经规划许可的建设工程，要将规划许可内容和要求在现场进行公示。
三、强化城乡规划管理，确保规划和建筑设计严格落实
城乡规划行政主管部门在充分采纳专家评议推荐意见的基础上，要结合城乡规划管理相关要求，认真做好设计方案审查审定工作。为确保设计方案的深化落实，无论获选方案设计单位是本地，还是外埠的，单体或群体建筑施工图设计，原则上由获选方案设计单位负责。城乡规划和建设行政主管部门要切实做好设计方案征集与施工图设计合同审查等相关工作的衔接和协调。建设工程设计方案的总平面图和施工图设计，应严格按照经依法审定的修建性详细规划和建筑设计方案进行。对于建设单位或设计单位擅自变更已经审定的设计方案造成建设工程设计总平面图、施工图设计与审定方案不一致，违反有关要求，导致设计水平下降的，规划行政主管部门要责令改正，若拒不改正，且属于不具备建设工程规划许可条件的，将不予颁发建设工程规划许可证。对于不认真落实规划设计条件和有关规范要求，弄虚作假、违背职业道德进行设计的，应予以警告，问题严重的，有关部门要追究单位和设计人责任。
关键词：西部 反贫困 城乡一体化 政策体系
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-3973(2010)011-125-02
大量的数据和实际情况无可争辩的表明，中国西部的贫困主要是农村和农民的贫困。农村和农民的贫困在很大程度上就是出于几十年来城乡二元结构的城乡分割及其城乡发展严重不平衡。因此，在西部农村反贫困的各种途径中，城乡一体化是有效途径之一，也是一条必由之路。
要实施城乡一体化，就必须改革在原计划经济体制下形成的一整套城乡分割管理体制，按照“以工补农，以城促乡”的原则，紧紧围绕下列主要政策，形成城乡平等、城乡互动、城乡融合的格局。
1 制定有利于农村人口城镇化的户籍政策
推进农村人口城镇化，促进农村人口向城镇转移，实现城乡人口互动的格局，并使城市中的一些“城中村”社区向城市型社区转化，是城乡一体化发展的重要内容，因此要制定一系列与户籍相关的政策，推进农村人口城镇化。
虽然目前户籍制度比原来计划经济时期的僵化管理方式灵活，但现行户籍制度仍有两个弊端：第一是农业人口转为非农业城镇人口仍受一定的限制：由农业人口转为非农业城镇人口的附加条件仍然较多，不利于农村人口向城镇人口转化。第二是农民失地后难以实现向城市人口转化。应当试行如下户籍政策推进城乡一体化：
(1)制定自愿性“农转非”登记的政策。自愿性“农转非”登记制度，就是进一步降低准入门槛，对那些愿意进入城镇居住并具有一定固定收入来源或有居住地的农业人口由其自愿申请即可在居住地成为本地非农业户口。
(2)制定缩小农业户口与非农业户口差距的相关政策。农民是否选择成为非农业人口其关键还是在于利益问题。在统一户籍制度之前需要推行的措施首先是缩小依附在户籍制度上的利益差距，尤其是城镇化进程中失地农民的安置问题。应当试行下列新的相关政策：第一，在城市建设规划区内不再审批新建宅基地，实施城乡一体化建设规划，全部按新村建设安置，原有宅基地的农户转为非农人口后仍可继续保留原有的产权，同时在规划过程中要注意给失地农民安排一定的房屋出租，保障失地农民的权益；第二，对于因失地转为非农业户口的人口的计生政策在20年内不变：第三，农业人口转变为非农业人口后，原来作为集体经济组织成员的一切财产权利不变。通过缩小乃至消除农业户口与非农业户口的差距，为将来全面统一城乡户籍制度创造良好条件。
2 探索可操作的农村土地流转政策
在城乡一体化发展的格局下，现行农村土地制度逐步暴露出其弊端。一是土地使用权预期不足，土地长期流转(或永久性流转)困难，不利于农村人口与土地的彻底分离，城镇化进程缓慢；二不利于土地流转集中和实现土地规模经营：三是不利于城市资金流向农村开发现代农业，实现城乡产业一体化发展。土地制度改革主要围绕几个方面内容：(1)有利于农村人口从土地上分离出来，尤其是农村人口离开土地进入城镇；(2)有利于实现土地集中和规模化经营发展现代农业，包括规模化农业、特色农业等；(3)有利于城市资金进入现代农业开发领域，提升农业产业层次，实现城乡产业一体化。
当前各地都在提倡土地流转，但多停留在指导精神上，普遍缺少具有可操作性和实质性内容的土地流转政策，需要制定以下几个方面内容农村土地流转政策：一是土地经营权转让。农户可以将50年承包期限剩下的经营期权限转让给其他人，在土地流转的收益中划拨一部分款项进入转让土地农户的专项社会保障账户，建立相应的城镇水平社会保障，以规避由于土地流转带来的社会风险。二是宅基地管理体制改革。对农户宅基地管理政策进行调整，全部认可为国有土地，并按统一规划管理，办理成国有土地手续后可作为农民财产权进行转让，抵押等，并给予城市房屋同样的产权登记，实行按城乡房屋管理一体化。
3 制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策
西部城乡之间基础设施差距大，农村基础设施落后是城乡二元结构的一个显著特征。因此，推行城乡一体化发展必须大力改善农村基础设施落后面貌，制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策。首先要加大公共财政对农村基础设施的投入；其次要调动各种社会力量投入农村基础设施建设，着力发动几个轮子一起转。要把国有企业改革成功的某些成功经验移植运用于农村一些基础设施建设领域如小水利建设，可采取拍卖、租赁、承包、股份制改造、外资嫁接等多种形式，推进农村基础设施产权改革，从整体上盘活农村基础设施资产，为农村基础设施建设积累必要的资金。在改革过程中要确保其公益性质，让农民从中受益。第三要探索城乡一体化的基础设施管理办法。城乡基础设施差异不仅体现在城乡基础设施建设上，也体现在城乡基础设施管理上。近年来随着对新农村建殴的不断投入，一些地区基础设施落后面貌得到了很大改善，但是基础设施重建轻管，维护差的情况比较突出，尤其是自来水管道、村道路等维护管理差，有的地方无人维护维修，时间稍长不能使用，降低使用年限和寿命，严重影响其效益的发挥，因此要探索城乡一体化的基础设施管理政策。逐步试行对农村的水、道路等采取市场化托管等方式进行维修管理，保证基础设施的使用寿命和效率。
4 制定促进城乡平等的就业的职业教育及培训政策
实现城乡平等就业是城乡一体化的重大内容之一。目前在许多地区已基本上不存在城乡明显的就业歧视，许多企业招工尤其是非公有制企业招工一般不设置户籍限制，从形式上看城乡就业是平等的。但从劳动力素质看，由于农村劳动力文化素质明显低于城市劳动力，尤其是非农技能差。因此在就业上呈现出事实上的不平等。许多农村劳动力只能干重体力活，收入低下，或无法就业，因此要把农村劳动力职业培训作为实现城乡平等就业的重要内容。
目前农村劳动力职业培训面临一系列的问题是职业培训机构投入不足，设备落后，导致学生实习机会少，专业学习难以达到较高标准；其次培训机构师资队伍薄弱，由于各地职业高中普教专业出身较多，难以适应非农专业建设需要，“双师型”人才缺乏。
要站在反贫困和推进城乡一体化战略的高度，把促进农村职业教育，作为提高农村人口素质，实现城乡平等就业的重大任务来抓。第一、进一步加大对职业教育的投入和支持力
度，引导社会转变观念，要把职业教育放到与普高同样重要位置；第二是支持职业中学开放办学，吸收外面专家成为职业中学的兼职教师，由政府牵头，把政府行政事业单位和大中型企业的业务技术骨干组成讲师团，由这些业务技术骨干定期或不定期到学校任课，将对职业教育起到较大推动作用；第三是制定政策鼓励农民参加各种技术培训，继续抓好农村劳动力转移培训券的发放，并强化效果管理。
5 制定城乡均衡发展的义务教育政策
通过城乡义务教育的均衡发展，大力提高农村人口文化素质，是实现城乡一体化的基本保证。要进一步制定和实施政策促进城乡教育均衡发展：(1)以“标准化”学校建设和设点布局调整为载体，充分整合教育资源，提高办学效果，促进城乡教育均衡发展。(2)对接收农民工子女入学的中央财政补助。按学校接收农民工子女入学的数量和生均经费进行补助，鼓励城市学校接收农民工子女入学。(3)整合教育资源，实行对口帮扶。可以将一些地处边远、师资力量弱的学校归并进一些师资力量较强的学校，对分校和本部进行整体考核，使师资力量较强的学校轮换派较强师资到落后地区任教，促进落后地区教育事业发展。
6 制订全民共享的医疗保障政策
实现全民共享的医疗保障是城乡社会事业一体化的重大内容。医疗保障包括两个方面内容，一是疾病治疗有较方便的医疗机构提供服务；二是能够有一定分担医疗经费的方式，保障其医疗经费。目前已经展开农村合作医疗制度，为农民治病分担其医疗费用，但目前有两个问题影响全民共享医疗保障体系建立：一是农村乡卫生院和村级卫生室设施薄弱，条件简陋，卫生医疗服务水平低；二是一部分城市非农业人口未能享受到医疗保障，主要是城市无业者或灵活就业者，以及失地后转为非农业人口部分，不能享受到医疗保障。
要采取下列政策措施实现全民医保：一是加大对乡卫生院和村级医务室的建设投入，加强对乡村两级医务工作人员的培训，加大对合作医疗的监管力度，提高农村合作医疗的保障水平。二是实行全民医保制度，尽快地在城镇全面推行城镇居民基本医疗保险。
7 制定覆盖城乡的社会保障政策
城乡社会保障差别是城乡二元结构表现特征之一，许多地区农村目前除了农村低保及农村合作医疗外，其他社会保障几乎是块空白，而城市已经按相应的法律、法规建立了较健全的社会保障体系。因此，推行城乡一体化发展战略必须建立覆盖城乡的社会保障体系，制定和落实覆盖城乡的社会保障政策。主要任务首先是扩大养老保险在农村的覆盖面，首先制定对失地农民的养老保险政策，启动对失地农民的养老保险，保证一定财政投入，确保养老金后续流动：其次是制定农村养老保险政策。要启动对广大农村农民的养老保险，确保投入，规范运作，积极宣传，逐步扩大覆盖面。其中，建立城乡通开接续转移的社会保障制度是关键问题之一。过去由于城乡社会保障相互之间不能“一卡通”，严重影响了进城务工农民的参保积极性，弱化了他们的社会保障权益，制约了社会保障的运行效率。
8 制定城乡共享的人才政策
西部农村社会事业落后的一个重要原因在于农村基层教师、医务人员、文化工作者以及管理人才匮乏，农村留不住人才。要改善农村社会事业落后的面貌，实现城乡社会事业发展一体化，必须大力引进人才，鼓励更多的人才到农村基层工作，制定城乡共享的人才政策。首先要大力引进人才，加大引才引智政策优惠力度：第二要认真做好大中专毕业生就业指导，引导更多的大中专毕业生到农村基层去工作：第三要加强基层人才队伍的培训，实行县乡两级科技人员交流制度；第四要加强对农村乡土人才队伍的培训，培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。
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