关键词：国有企业;党委书记;经济责任审计
经过近30年的发展，经济责任审计理论在我国得到了极大的丰富和发展，经济责任审计的对象、目标、内容、方法等随着我国经济社会的发展而得到不断的拓展与创新。在全面深化国企改革、实行审计监督全覆盖、加强国企党的建设新形势下，经济责任审计理论理应有所创新。
一、经济责任审计实践发展历程
我国现代经济责任审计始于1985年黑龙江齐齐哈尔、安徽淮南等地率先实行的厂长（经理）离任审计，这一有益探索得到了党中央和国务院的高度重视，并于1986年9月了《全民所有制工业企业厂长工作条例》，首次从国家层面明确了经济责任审计的概念。同年12月，审计署颁布了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，推动了经济责任审计的发展。此后一段期间经济责任审计的审计对象仅为全民所有制企业法定代表人。1995年，山东菏泽尝试对全地区党政机关和企事业单位实行领导班子主要负责人离任审计制度，取得了显著成效，积累了有益经验。1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，标志着经济责任审计作为一项制度已正式确立，为开展经济责任审计提供了依据。与上一阶段相比，审计对象已扩大到县级以下党政机关和事业单位正职领导干部和国有控股企业法定代表人。2004年，中纪委等5部委联合发文要求将党政领导干部经济责任审计对象扩大到地厅级。2006年修订的《中华人民共和国审计法》新增了经济责任审计的规定，首次在法律层面上明确了经济责任审计的地位。2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，把经济责任审计的对象扩大到了省部级党政领导干部。2014年，中组部等7部委共同了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，对经济责任审计的对象等内容作了进一步的细化和完善，首次提出可对国有企业非法定代表人开展经济责任审计。经济责任审计的历史沿革表明，我国经济责任审计是伴随着经济体制改革和社会发展而产生、发展、完善的。同时，经济责任审计也反过来促进了深化改革和社会发展，二者相辅相成。
二、对国有企业党委书记开展经济责任审计的必要性
2015年，中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》强调要“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。2016年，国务院国资委在《求是》杂志撰文提出“国有企业重大决策必须先由党委（党组）研究提出意见建议，涉及国家宏观调控、国家战略、国家安全等重大经营管理事项，必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会、经理班子作出决定”，即党委（党组）会对“三重一大”事项进行研究讨论是董事会、经理班子决策的前置程序。在2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上，强调要坚持党对国企的领导不动摇，发挥企业党组织领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业的贯彻执行。这表明，在新的形势下国有企业党组织在重大决策上享有了更多话语权。我国国家审计采取的是一种典型的行政型审计模式，审计是经济监督与政治监督的有机结合。党的十八大报告指出要通过健全经济责任审计等制度，建立健全权力运行制约和监督体系；《国务院关于加强审计工作的意见》强调要深化领导干部经济责任审计，着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进各级领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责。由此可见，我国的经济责任审计充分体现了行政型审计的特点。从公共受托责任观来看，国有企业主要领导人员接受各级党组织和政府委托管理公共资源或者财产，从而享有相应的管理权力。党和政府要知道他们所委托的人员经营管理企业的状况，以及对其自身所应负的责任的履行情况，经济责任审计是一个比较理想的途径。在新的形势下，国有企业党委书记作为党组织的主要负责人，其行为直接影响着国有企业的发展，权力运行理应受到监督，对其开展经济责任审计将是必然，从而真正做到党政同责，同责同审。
三、国有企业党委书记经济责任审计的特点
较之国有企业法定代表人的经济责任审计，国有企业党委书记经济责任审计无论是审计目标、审计内容还是审计评价等方面都存在较多差异。
（一）审计目标方面
审计的目标要服务于国家战略发展需要。当前，对国有企业法定代表人开展经济责任审计要以服务于全面深化改革，促进领导干部推动本企业科学发展为目标。审计过程中要树立科学发展理念，着眼全局，推动国家重大政策措施和宏观调控部署的贯彻落实，关注改革措施的协调配合情况，以增强改革的系统性、整体性和协调性。正确把握改革和发展中出现的新情况新问题，反映制约发展的因素，推动深化改革，促进企业全面协调可持续发展。要促进企业改进公司治理和内部控制，维护国有资产安全，确保经济活动的真实、合法、效益。同时，还要评价领导干部个人遵纪守法以及廉洁自律的情况。国有企业党委承担着党风廉政建设的主体责任，简而言之就是要加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败，领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题。对此，党委书记负有主要领导责任。在加强国企党的建设新形势下，国有企业党委书记经济责任审计目标在法定代表人经济责任审计目标的基础上还需增加促进企业党风廉政建设的内容。
（二）审计内容方面
国有企业法定代表人经济责任审计的主要内容有三方面：（1）贯彻执行党和国家有关重大经济方针政策情况。包括完成上级主管部门下达的责任制目标情况，以及履行环保、节能减排等社会责任情况。（2）企业财务收支以及有关经营活动真实、合法、效益情况。包括任职期间企业的资产负债权益的真实、合法、效益情况，财务收支的真实、合法、效益情况，以及内部控制制度的建立和执行情况。（3）领导干部守法、守纪、守规、尽责情况。包括任职期间遵守国家法律法规情况，“三重一大”决策情况，以及遵守廉洁从业情况。在此基础上，国有企业党委书记经济责任审计内容还需要增加履行党风廉政建设和反腐败职责情况，贯彻执行中央“八项规定”、反“四风”等情况。
（三）审计评价方面
经济责任审计评价是指在经济责任审计中，审计人员依据相关法律法规规章制度和经查证的事实，对被审计对象作出专业判断的行为。经济责任审计评价要遵循客观、公正、全面、谨慎原则，即要根据经审计查证的事实进行评价，不能作出没有事实依据的主观判断；评价人员应保持实质上的独立性，评价过程中不能掺杂个人偏好和个人情感；审计评价应围绕被审计对象应履行的经济责任进行，与被审计对象无关的行为和事项不评价；对审计证据不充分，或未经查证的行为和事项不评价。在经济责任审计全覆盖和全面深化国企改革的关键期，国有企业经济责任审计评价要建立容错机制，体现“三个区分开来”。在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出：“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”以更好地促进改革发展。一般国有企业的职责分工是党委重决策，行政重执行，因而对党委书记的经济责任审计评价应侧重于评价其在重大决策中履行职责的情况，同时兼顾履行党风廉政建设职责情况。而企业法定代表人经济责任审计评价则是既要关注在重大决策中履行职责的情况，也要关注企业的行为后果，但是要正确区分领导干部应负的直接责任和管理责任。
四、审计方式
目前，我国国有企业党政主要领导没有统一的管理模式，有的企业党政主要领导职位都由一人担任，有的企业分别由不同的人担任，党政主要领导的任期也不完全一致，在开展经济责任审计时要灵活采用不同的审计方式。（一般企业都是由行政主要领导担任企业法定代表人，以下主要讨论此种模式）只有对国有企业党政主要领导履行经济责任情况均进行审计，才能对党政主要领导承担的责任进行清楚界定，对国有企业党政权力运行进行全面的监督、制约、评价，健全经济责任审计监督体系。一是同步审计。对于党政主要领导分别由不同的人担任，且任期也相同的企业，开展经济责任审计时可以采取同步审计的方式，同步对党政主要领导进行审计。根据党政主要领导各自应担负的经济责任，分别进行审计评价，分别出具审计报告。二是同时审计。对于党政主要领导由同一人担任，任期也相同的企业，开展经济责任审计时可以采取同时审计的方式，对其应担负的经济责任进行全面审计。对党政领导责任可以分别进行评价，内容体现在同一份审计报告中，实现对应审职务的审计全覆盖。三是分别审计。对于其他情形下的经济责任审计，应采取分别审计方式，分别评价，各自独立出具审计报告。
参考文献：
［1］陈宏立.国有企业经济责任审计问责与党风廉政建设问题浅析［J］.商业会计，2016，（07）：82-83.
［2］陈波.经济责任审计的若干基本理论问题［J］.审计研究，2005，（5）：84-88.
［3］韩锐.经济责任审计若干法律问题之我见［J］.审计研究，2010，（2）：34-38.
关键词：国有企业;党委书记;经济责任审计
经过近30年的发展，经济责任审计理论在我国得到了极大的丰富和发展，经济责任审计的对象、目标、内容、方法等随着我国经济社会的发展而得到不断的拓展与创新。在全面深化国企改革、实行审计监督全覆盖、加强国企党的建设新形势下，经济责任审计理论理应有所创新。
一、经济责任审计实践发展历程
我国现代经济责任审计始于1985年黑龙江齐齐哈尔、安徽淮南等地率先实行的厂长（经理）离任审计，这一有益探索得到了党中央和国务院的高度重视，并于1986年9月了《全民所有制工业企业厂长工作条例》，首次从国家层面明确了经济责任审计的概念。同年12月，审计署颁布了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，推动了经济责任审计的发展。此后一段期间经济责任审计的审计对象仅为全民所有制企业法定代表人。1995年，山东菏泽尝试对全地区党政机关和企事业单位实行领导班子主要负责人离任审计制度，取得了显著成效，积累了有益经验。1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，标志着经济责任审计作为一项制度已正式确立，为开展经济责任审计提供了依据。与上一阶段相比，审计对象已扩大到县级以下党政机关和事业单位正职领导干部和国有控股企业法定代表人。2004年，中纪委等5部委联合发文要求将党政领导干部经济责任审计对象扩大到地厅级。2006年修订的《中华人民共和国审计法》新增了经济责任审计的规定，首次在法律层面上明确了经济责任审计的地位。2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，把经济责任审计的对象扩大到了省部级党政领导干部。2014年，中组部等7部委共同了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，对经济责任审计的对象等内容作了进一步的细化和完善，首次提出可对国有企业非法定代表人开展经济责任审计。经济责任审计的历史沿革表明，我国经济责任审计是伴随着经济体制改革和社会发展而产生、发展、完善的。同时，经济责任审计也反过来促进了深化改革和社会发展，二者相辅相成。
二、对国有企业党委书记开展经济责任审计的必要性
2015年，中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》强调要“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。2016年，国务院国资委在《求是》杂志撰文提出“国有企业重大决策必须先由党委（党组）研究提出意见建议，涉及国家宏观调控、国家战略、国家安全等重大经营管理事项，必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会、经理班子作出决定”，即党委（党组）会对“三重一大”事项进行研究讨论是董事会、经理班子决策的前置程序。在2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上，强调要坚持党对国企的领导不动摇，发挥企业党组织领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业的贯彻执行。这表明，在新的形势下国有企业党组织在重大决策上享有了更多话语权。我国国家审计采取的是一种典型的行政型审计模式，审计是经济监督与政治监督的有机结合。党的十报告指出要通过健全经济责任审计等制度，建立健全权力运行制约和监督体系；《国务院关于加强审计工作的意见》强调要深化领导干部经济责任审计，着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进各级领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责。由此可见，我国的经济责任审计充分体现了行政型审计的特点。从公共受托责任观来看，国有企业主要领导人员接受各级党组织和政府委托管理公共资源或者财产，从而享有相应的管理权力。党和政府要知道他们所委托的人员经营管理企业的状况，以及对其自身所应负的责任的履行情况，经济责任审计是一个比较理想的途径。在新的形势下，国有企业党委书记作为党组织的主要负责人，其行为直接影响着国有企业的发展，权力运行理应受到监督，对其开展经济责任审计将是必然，从而真正做到党政同责，同责同审。
三、国有企业党委书记经济责任审计的特点
较之国有企业法定代表人的经济责任审计，国有企业党委书记经济责任审计无论是审计目标、审计内容还是审计评价等方面都存在较多差异。
（一）审计目标方面
审计的目标要服务于国家战略发展需要。当前，对国有企业法定代表人开展经济责任审计要以服务于全面深化改革，促进领导干部推动本企业科学发展为目标。审计过程中要树立科学发展理念，着眼全局，推动国家重大政策措施和宏观调控部署的贯彻落实，关注改革措施的协调配合情况，以增强改革的系统性、整体性和协调性。正确把握改革和发展中出现的新情况新问题，反映制约发展的因素，推动深化改革，促进企业全面协调可持续发展。要促进企业改进公司治理和内部控制，维护国有资产安全，确保经济活动的真实、合法、效益。同时，还要评价领导干部个人遵纪守法以及廉洁自律的情况。国有企业党委承担着党风廉政建设的主体责任，简而言之就是要加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败，领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题。对此，党委书记负有主要领导责任。在加强国企党的建设新形势下，国有企业党委书记经济责任审计目标在法定代表人经济责任审计目标的基础上还需增加促进企业党风廉政建设的内容。
（二）审计内容方面
国有企业法定代表人经济责任审计的主要内容有三方面：（1）贯彻执行党和国家有关重大经济方针政策情况。包括完成上级主管部门下达的责任制目标情况，以及履行环保、节能减排等社会责任情况。（2）企业财务收支以及有关经营活动真实、合法、效益情况。包括任职期间企业的资产负债权益的真实、合法、效益情况，财务收支的真实、合法、效益情况，以及内部控制制度的建立和执行情况。（3）领导干部守法、守纪、守规、尽责情况。包括任职期间遵守国家法律法规情况，“三重一大”决策情况，以及遵守廉洁从业情况。在此基础上，国有企业党委书记经济责任审计内容还需要增加履行党风廉政建设和反腐败职责情况，贯彻执行中央“八项规定”、反“”等情况。
（三）审计评价方面
经济责任审计评价是指在经济责任审计中，审计人员依据相关法律法规规章制度和经查证的事实，对被审计对象作出专业判断的行为。经济责任审计评价要遵循客观、公正、全面、谨慎原则，即要根据经审计查证的事实进行评价，不能作出没有事实依据的主观判断；评价人员应保持实质上的独立性，评价过程中不能掺杂个人偏好和个人情感；审计评价应围绕被审计对象应履行的经济责任进行，与被审计对象无关的行为和事项不评价；对审计证据不充分，或未经查证的行为和事项不评价。在经济责任审计全覆盖和全面深化国企改革的关键期，国有企业经济责任审计评价要建立容错机制，体现“三个区分开来”。在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出：“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”以更好地促进改革发展。一般国有企业的职责分工是党委重决策，行政重执行，因而对党委书记的经济责任审计评价应侧重于评价其在重大决策中履行职责的情况，同时兼顾履行党风廉政建设职责情况。而企业法定代表人经济责任审计评价则是既要关注在重大决策中履行职责的情况，也要关注企业的行为后果，但是要正确区分领导干部应负的直接责任和管理责任。
四、审计方式
目前，我国国有企业党政主要领导没有统一的管理模式，有的企业党政主要领导职位都由一人担任，有的企业分别由不同的人担任，党政主要领导的任期也不完全一致，在开展经济责任审计时要灵活采用不同的审计方式。（一般企业都是由行政主要领导担任企业法定代表人，以下主要讨论此种模式）只有对国有企业党政主要领导履行经济责任情况均进行审计，才能对党政主要领导承担的责任进行清楚界定，对国有企业党政权力运行进行全面的监督、制约、评价，健全经济责任审计监督体系。一是同步审计。对于党政主要领导分别由不同的人担任，且任期也相同的企业，开展经济责任审计时可以采取同步审计的方式，同步对党政主要领导进行审计。根据党政主要领导各自应担负的经济责任，分别进行审计评价，分别出具审计报告。二是同时审计。对于党政主要领导由同一人担任，任期也相同的企业，开展经济责任审计时可以采取同时审计的方式，对其应担负的经济责任进行全面审计。对党政领导责任可以分别进行评价，内容体现在同一份审计报告中，实现对应审职务的审计全覆盖。三是分别审计。对于其他情形下的经济责任审计，应采取分别审计方式，分别评价，各自独立出具审计报告。
参考文献：
［1］陈宏立.国有企业经济责任审计问责与党风廉政建设问题浅析［J］.商业会计，2016，（07）：82-83.
［2］陈波.经济责任审计的若干基本理论问题［J］.审计研究，2005，（5）：84-88.
［3］韩锐.经济责任审计若干法律问题之我见［J］.审计研究，2010，（2）：34-38.
［4］蔡春，田秋蓉，刘雷.经济责任审计与审计理论任创新［J］.审计研究，2011，（2）：9-12.
实施县(区)委书记经济责任审计与县(区)长的经济责任审计要有区别,有所侧重。对于县(区)委书记、县长重点关注以下六方面内容。
(一) 审计县(区)委书记、县(区)长落实中央和省市各项方针、政策情况。重点检查县(区)党政主要负责人在制定地方经济社会发展战略目标、落实中央关于农村以济政策、解决“三农”问题等方面确定了哪些思路,制定了哪些政策,做了哪些具体工作,取得的成效如何。审查县域发展战略目标是否切合当地实际、有无党的惠民政策执行不到位、变相增加农民负担等问题。
(二) 审计县(区)制定各项重大经济决策及其监督职能的履行情况。通过调阅县(区)委常务会议纪要及县(区)政府常务会议纪要,结合审计调查情况,重点关注县(区)委书记重大决策是否履行民主程序,审查县(区)长执行重在经济决策是否到位。一方面审查经济决策程序是否合规,是否经过民主决策,是否将重大决策事项报上级备案;另玟面审查经济决策是否取得了良好的经济效益。社会效益和环境效益,是否促进了地区经济全面,协调、可持续发展,有无因决策失误造成损失浪费、环境恶化及社会不稳定的情况,重点掌握县(区)制定的招商引资优惠政策是否符合中央、省、市的有关规定,是否存在虚假招商,夸大政绩行为,招商引资项目是否有浪费资源、污染环境的情况;审查建设项目是不履行了基本建设程序,是否发挥了应有的效益,有无“政绩工程”,审查是否存在随意减收、免收、先收后退土地出让金、造成国家收入减少;审查企业改制过程中有无授意低价处置国有资产,造成国有资产流失等问题。
(三) 加强绩效审计,关注地方经济社会发展目标及完成情况。审计县(区)委书记、县(区)长任职期间上级下达和本级制定的经济发展目标及完成情况,主要审计经济指标完成情况的真实性。经过对各项经济指标进行比较,综合分析,反映县(区)委书记、县(区)长任职期间经济发展状况和取得的绩效,揭示经济发展过程中存在的问题,反映其宏观决策能力、领导能力和执行能力,评价其经济社会工作决策及绩效。
(四) 强化民生审计,高度关注民生和可持续发展问题。重点关注县(区)采取了哪些措施以确保各项资金充分发挥应有的资金效果。通过开展对部分社保资金受益对象的随机入户调查,核实环境保护资金征缴管理使用的相关资料等方式,切实加强各项社保资金和环保资金的使作管理监督情况的审计,审查是否存在截留、挤占、挪用专项资金问题。
(五)审计县(区)委书记,县(区)长遵守财经法纪情况及对党委,政府有关部门的监督管理情况。审查有无为了政绩或地方利益虚报统计数据,隐瞒财政收支行为;审查政府有关部门是否挤占、挪用专项资金行为;对县(区)党委重点审计纪委,组织部、宣传部。政法委和党委办公室财务收支的真实性和合法性。对县(区)政府重点审计财政局、地税局、交通局,城建局、水务局、教育局,卫生局,民政局,扶贫局及政府办公室的财务收支情况,尤其要审计财政收支及专项资金管理使用情况。
(六)审计县(区)委书记、县(区)长个人遵守廉政规定情况。审查有无利用手中权力替亲友和身边工作人员谋利;所配备的办公用品、交通工具是否超标,有无动用公款购置,装修私宅或购买高档消费品;抽查是否在下属机关、企事业单位报销个人费用;有无违规出国(境)旅游、考察;在日常工作和职务消费中有无铺张浪赞及其他违反领导干部廉政规定等问题。
二、当前开展县委书记县长同步审计存在的困难和问题
(一)准确评价县城经济指标的完成情况存在困难。受审计时间,人力资源及审计人员业务水平的限制,国内生产总值,工业增加值、固定资产投资额等主要经济指标不易核实清楚,而且缺乏严格的对于上传下达任务的分解及完成情况的考核评价依据,验以准确地对县(区)委书记、县(区)长任职期间县域经济指标的完成情况作出客观评价,审计实践中主要参考有关部门考核考评结果进行评价。
(二)评价重大经济决策事项的程序和效果存在困难。多数审计项目的做法主要是根据政府工作报告,重大事项决策规定、会议纪要和工作总结等资料,看是否履行了民主决策程序。对于作出的经济决策事项的效果如何,是否取得经济和社会效益或造成了重大经济损失等情况,缺乏更深入细致的审计核查,特别是刘于一些建设期跨度较大的建设项目,未来收益很难确定,加之缺乏专业、有效的审计方法而验以作出准确的判断和评价。
(三)审计内容外延加大,审计风险随之增大。县(区)贯彻执行的各项经济政策,特别是惠民政策和社保政策,牵扯到千家万户,审计工作量不断加大,具体审计方法多数采用抽查办法,使得审计工作很容易出现盲区,审计风险加大。
(四)审计力量有待加强,业务素质有待提高。目前,各级审计机关实施的审计项目不断增多,经济责任审计力量却非常有限,审计任务和审计工作量之间的矛盾日益突出。审汁人员的专业素质和业务能力还需不断提高,以客观公正的评价县(区)委书记,县(区)长任职期间宏观经济决策及其贯彻落实情况,以适应县(区)委书记,县(区)长经济责任审计不断发展的需要。
三、进一步深化县委书记县长同步审计的对策
(一)继续完善县(区)委书记,县(区)长审计规章制度。应继续出善县(区)委书记经济责任审计的政策性规定,将其和县(区)长经济责任审计一样规范化,制度化,并根据县(区)委书记职责特点制定用于指导审计实践的实施规范和操作指南,进一步明确审计内容、审计方法等,为审计工作创造良好的外部环境。
(二)加强经济指标审计。准确评价县(区)委书记、县(区)长任职期间经济社会发展情况,就必须加大对经济社会发展主要指标的审计力度,必要时可聘请相关专业人员参与审计。通过对主要经济指标“挤水分”,核实社会发展指标,能够使真抓实干、政绩显著的领导干部脱颖而出,同时遏制“官出数字,数字出官”的不良现象。
(三)强化经济决策审计。科学的经济决策可以促进经济发展,社会和谐,而经济决策的失误造成的损失则非常巨大。因此,在县(区)委书记、县(区)长审计中,一定要重点关注经济决策审计和决策执行情况,不仅要在决策程序上认真审查,关注是否存在暗箱操作等问题,更要深入到决策项目实际中去,就项目的实际进展情况进行细致审查。另外,应特别关注项目的社会效益和环境效益,注重地方经济发展的可持续性。
(四)关注经济社会发展的质量和水平。审计中应关注涉及县域经济社会发展的关键指标,比如:财政总收入增长率、国内生产总值,农业总产值,农民人均纯收入。城镇居民人均可支配收入、招商引资资金到位率;失业保险参保率、农村低保覆盖率、新农合参合率、下岗职工再就业率等社会保障指标;贫困人口占总人口的下降比串、群体性突发公共事件下降率等社会和谐度指标;公众安全感满意率,幸福指数等社会公众满意度指标;绿色GDP。工业二氧化硫削减率,化学需氧量(COD)削减率,城镇集中饮用水和县域主要河流水质达标率能源资源合理利用率等环境保护指标:行政事项不作为率、重大责任事故发生率等行政责任履行指标。
(五)积极探索实施宏观服务型绩效审计。在县(区)委书记、县(区)长审计中,积极探索宏观服务型绩效审计。以促进体制机制以及管理制度的规范和完善,评价公共政策的有效性、评价领导干部工作绩效和经济责任为目标,突出评价专项资金使用绩效、管理绩效,重点关注国家宏观调控措施的落实,关注党委.政府出台的有关经济社会发展政策的落实到位情况,突出政府性资金的合法、效益性审计,加强政府负债情况的审计凋查,完善宏观服务型绩效审计的技术方法和绩效评价体系。
关键词：镇级党政领导干部 经济责任 同步审计 特点 难点 推进路向
自2001年广东省清远、珠海等地区率先推出县委书记与县长经济责任“捆绑审计”以后，党政领导干部经济责任“捆绑审计”即党政领导干部经济责任同步审计在全国各地逐渐开展和推广，逐步完善与规范。笔者结合近几年镇级党政领导干部经济责任同步审计的工作实践，探讨镇级党政领导干部经济责任同步审计的特点，指出开展镇级党政领导干部经济责任同步审计的难点，最后思考推进镇级党政领导干部经济责任同步审计的主要路向。
一、镇级党政领导干部经济责任同步审计的特点
镇级党政领导干部经济责任同步审计是指在某一时期内，同时对一个镇的党委书记和镇长任期内开展的各项经济活动进行审计，分清镇委书记和镇长各自应承担的经济责任，并对镇委书记和镇长履行经济责任的情况分别作出客观、公正、准确的审计评价。镇级党政领导干部经济责任同步审计作为新时期一种新的经济责任审计形式，相对于其他审计形式，具有以下三个特点：
（一）审计对象范围扩大，填补权力监管空白区域
由于地方政策、审计制度和理念等因素的影响，在较长的一段时间内，有的审计机关在开展镇级领导干部经济责任审计时，只对镇委书记进行经济责任审计，使镇长超脱于审计监督之外；有的审计机关只对镇长进行经济责任审计，使镇委书记超脱于审计监督之外。在镇级领导干部经济责任审计工作逐渐推进的过程中，审计机关逐步认识到，如果只对镇委书记的经济责任进行审计，就会出现权责不对等的现象；如果只对镇长的经济责任进行审计，则会出现权力监督不到位的问题。在此背景下，镇级党政领导干部经济责任同步审计应运而生，明确地将镇委书记和镇长一并作为审计对象，填补了权力监管空白区域，扩大了审计监督的范围，有利于审计免疫系统功能的切实发挥，有利于地方经济、社会各项事业的健康发展。
（二）审计内容综合性强，具备审计大格局的雏形
除了在审计对象方面有开创性突破之外，镇级党政领导干部经济责任同步审计在审计内容方面也有新扩展，以综合经济责任审计、绩效审计、民生审计、环境资源审计、风险审计等多种审计形态和理念的方式，对全镇的经济活动情况、重大经济事项的决策和执行情况、主要经济指标的完成情况、执行国家有关财经法规的情况等内容进行全方位的审查，实际上是以党政领导经济责任审计为抓手，对全镇的经济发展和行政运行情况进行全方位的审视，具备了审计大格局的雏形，这是国家审计工作的一个新突破。
（三）促使更多党政领导干部重视审计工作，利于营造积极的审计氛围
目前审计工作发展的主要障碍之一是领导者、管理者对审计工作的重视程度不够，缺乏宏观的积极审计氛围。镇级党政领导干部经济责任同步审计将各镇的党政“一把手”——镇委书记和镇长同时作为审计对象，使更多的领导干部接受审计监督，促使他们在被动应对审计的过程中更加直观地了解、关注审计工作，理解经济责任审计工作的重要性和必要性，切身体会到经济责任审计工作的“审、帮、促”作用，从而由被动应对转变为支持、配合和重视审计工作。这有利于营造积极、和谐的审计氛围，有利于推动审计工作的顺利开展。
二、开展镇级党政领导干部经济责任同步审计的难点
在开展镇级党政领导干部经济责任同步审计的过程中，审计人员遇到的难点也不少，主要是：
（一）准确划分经济责任难度大
由于在目前的政治体制下，尚没有相关文件对党委和政府的权责进行明确的分工，造成党政权责交叉、党政不分的现象在基层较为突出。镇委书记和镇长的权责界限不明确，导致经济责任划分难。一般认为，镇委书记主要负责制定重大经济决策，镇长主要负责具体执行镇委制定的经济决策，经济决策制定方面存在的问题由镇委书记承担责任，经济决策执行过程中存在的问题由镇长承担责任。但实际情况并非如此简单，镇委书记在决策的过程中还承担着执行上级决策的职责，镇长在执行的过程中也需作出决策，有的镇长作为镇政府的“一把手”，又担任镇党委副书记或者镇属企业的法人代表、总经理等职务，同时参与经济决策，因此镇委书记和镇长的决策职责与执行职责客观上难以截然分开。要准确区分镇委书记和镇长在某个重要经济事项中谁应承担责任，承担何种责任存在一定难度。另外，部分重大经济事项决策的会议纪要或会议记录缺失，或者记录内容不详细，不能准确表达发言者的意见，与会人员没有签名等，也会造成难以分清镇委书记和镇长的经济责任。
（二）审计评价难度大
由于审计对象特殊，审计内容复杂多样，涉及的审计信息五花八门，如何适当、准确、科学地进行审计评价是审计人员开展镇级党政领导干部经济责任同步审计的另一个难点。如果单纯对财务数据、经济指标的完成情况、财经法规的遵循情况进行评定就比较容易，但如果要对经济决策水平的高下和适当与否、民生改善的情况、生态环境变迁的方向和影响等方面进行判断和评价就比较困难。目前党政领导干部经济责任审计评价标准体系尚不健全，审计人员要根据实际情况对不同镇的党委书记和镇长履行经济责任的情况作出准确的审计评价难度较大。现阶段大多数是依赖审计人员的审计专业判断进行审计评价，使得审计评价容易带有个人主观性和一定的片面性，影响了审计评价的客观性和准确性，进而影响了经济责任审计结果的运用成效。
（三）对审计人员素质要求高
由于镇级党政领导干部经济责任同步审计的审计对象是各镇的党政“一把手”——镇党委书记和镇长，审计内容是他们所负责或涉及到的所有经济事项，这需要审计人员通晓镇党委和镇政府的运作流程及可能存在的漏洞，有较高的审计专业水平和足够的胜任能力对不同镇的党政领导干部在经济活动运行的各个环节所负有的经济责任进行准确的判定，并对其经济责任的履行情况进行恰当的评价，还需要审计人员对经济管理、行政管理、财务管理、环境审计和民生审计等有一定的了解和理解，由此可见，镇级党政领导干部经济责任同步审计对审计人员素质的要求特别高。在现实中，很少有审计人员同时具备上述所要求的综合素质，审计机关也缺乏相应的培训及教育机制，因此真正能够胜任此项工作的审计人员非常紧缺。审计人员的综合素质与镇级领导干部经济责任同步审计的要求存在差距，这导致镇级领导干部经济责任同步审计工作执行难度较大，制约和影响了镇级领导干部经济责任同步审计工作的质量和效果。
（四）获取审计信息难度大
由于审计工作的监督和审核职能及其定位的特殊性，任何审计项目的开展都存在审计人员与被审计对象之间的信息博弈。在镇级党政领导干部经济责任同步审计中，审计人员面对的是在镇党委、镇政府中处于主导地位的党政主要领导人，后者为了自身或地方的利益往往会利用自身的资源干扰审计工作的开展。存在问题的党政领导干部可能会利用自身的资源优势对审计人员在信息方面进行设防或造假，千方百计阻拦审计人员获得真实、充分的审计信息和审计证据。在这种情况下，审计人员在信息获取的博弈中往往处于弱势。
三、推进镇级党政领导干部经济责任同步审计的主要路向
难点的确定为思考对策指明方向，笔者认为应该从以下四个方向有针对性地破解难题，进一步推动和深化镇级党政领导干部经济责任同步审计。
（一）理清权责范围，制定经济责任界定细则
一是以镇委书记和镇长的述职报告、党政领导班子分工的文件、会议纪要、会议记录、工作总结等党委和镇府的相关文件资料为依据，尽量细化镇委书记和镇长的权责范围，理清镇委书记和镇长直接负责的工作、分管的镇属部门和企业等，为界定经济责任奠定基础。二是遵循“权责统一，以权定责”的原则，针对具体的经济决策事项，采取“谁签批谁负责”、“谁分管谁负责”、“谁决策谁负责”的思路，区分镇委书记和镇长应负的直接责任、主管责任和领导责任。权力在哪里，责任就在哪里。三是为了使经济责任界定的方法和标准更科学，组织、纪检、审计等经济责任审计联席会议成员单位应联合邀请相关专家、学者和资深审计人员等，根据地方实际情况，结合国家关于镇委书记、镇长权责分工的规则及惯例，明确和细化镇委书记、镇长各自的权责范围，制定相应的经济责任界定细则和说明，并定期进行讨论修正以适应实际情况的发展变化。四是党政领导班子联席会议纪要和会议记录是界定镇委书记和镇长经济责任的重要依据，组织部门应制定相关制度进一步完善和规范各镇党政领导班子联席会议纪要和会议记录的管理，为准确界定经济责任创造条件。
（二）完善经济决策评估机制和评价标准体系，解决审计评价难题
一要坚持“以责定评，各有侧重”的原则，以镇委书记、镇长的权责范围为依托，确定各自的审计评价范围和重点。对镇委书记的审计评价应以经济事项决策、执行督查等方面为重点；对镇长的审计评价则以经济决策的执行及其绩效情况为重点。二要建立和完善重大经济决策评估机制，评估重大经济决策对经济、社会民生和环境等产生的效益和影响，为评价镇委书记和镇长的工作绩效提供科学、可靠的依据。通过抽样检查、跟踪调查、征询民意、效能评议等方式，对重大经济决策实施后产生的经济、社会和环境等方面的效益和影响进行客观、科学、公正的评估，考量重大经济决策对未来形成的潜在收益及造成的潜在危害，评价其是否符合经济效益和社会效益并重、经济效益和环境效益并重、短期效益和长期效益兼顾的原则，使审计评价更符合客观实际，更经得起实践的检验。三要由组织、纪检、审计等经济责任审计联席会议成员单位根据当地经济、社会发展的实际情况和镇委书记、镇长的不同权责，兼顾合理性、可操作性和灵活性原则，共同制定和完善科学、适用、全面的镇委书记、镇长审计评价标准体系，为提高审计评价水平创造条件。
（三）加强业务指导、培训和交流，提高审计人员综合素质
基于镇级党政领导干部经济责任同步审计的独特要求，对负责同步审计项目的审计人员的培养应采取审计实务现场指导、后续教育培训和业务交流相结合的方式。在审计实务现场指导方面，采取以“老”带“新”、以“新”促“老”的方法，经验丰富的资深审计人员在开展同步审计的过程中对经验尚浅的年轻审计人员进行审计实务现场指导，及时解答疑惑，帮助其克服业务难点，计算机操作熟练的年轻审计人员带动年长的审计人员学习现场审计实施系统等计算机辅助审计技术，形成干中学、学中干、你追我赶的良好氛围，达到共同提升审计业务水平的目的。在后续教育培训方面，审计机关应针对镇级党政领导干部经济责任同步审计对审计人员素质的要求，定期举办同步审计专题业务培训，聘请专家和优秀审计人员讲解经济管理、行政管理、财务管理、环境审计和民生审计等理论知识和审计实务操作，推动审计人员的综合素质和审计业务技能与时俱进。业务交流有两种形式，一种是选派审计人员到上级审计机关跟班学习或者进行业务交流，学习先进审计方法，吸取优秀审计经验，为推进镇级党政领导干部经济责任同步审计奠定基础；另一种是安排部分审计人员到各镇短期担任镇委书记助理、镇长助理职务，使审计人员更熟悉镇委书记和镇长的工作情况，为开展镇级党政领导干部经济责任同步审计提供方便。
（四）多方制衡，克服审计信息获取难题
根据地方具体情况，在体制、制度、技术等方面解决审计人员获取审计信息难问题。在体制方面，要保证审计人员的独立性，避免审计人员在获取审计信息和审计证据的过程中遭受恶意胁迫的可能性。在制度方面，根据审计法等相关法律法规，结合当地实际情况，由经济责任审计联席会议成员单位联合制定相关规章制度，保障审计人员在开展镇级党政领导干部经济责任同步审计期间获取充分审计信息的权利，明确被审计单位、被审计领导应配合审计工作的义务，细化被审计单位、被审计领导应提供的资料和文件等，把恶意阻碍审计人员获取充分信息的意图关在制度的牢笼里。在技术方面，利用新科技打造审计机关与乡镇之间的信息共享平台，建立相应的信息平台管理机制，以科技的力量堵塞相关人员恶意阻碍审计人员获取信息的路径，确保审计人员在信息平台上能畅通无阻地获得相关信息。另外，审计机关、审计人员应充分发挥审计免疫系统功能，促进被审计单位、被审计领导及时纠正错弊、堵塞管理漏洞，提高管理水平，以实际的审计效果，让其切身体会到经济责任审计工作的“审、帮、促”作用，使其支持、配合和重视审计工作，从而主动为审计工作提供畅通的信息渠道。
参考文献：
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[3]李江涛，苗连琦，梁耀辉.经济责任审计运行效果实证研究[J]. 审计研究. 2011（03）
一、县（市、区）党政主要领导干部经济责任同步审的必要性
2011年《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出：全面推进县（市、区）党政主要领导干部任期经济责任同步审计，探索和推行党委、政府主要领导干部同步审计的组织方式和审计方法。在2012年的全国审计工作会议上刘家义审计长又作出强调，要改进经济责任审计方式，积极推进党政领导干部经济责任同步审计。根据上述精神，全国各地省、市级审计机关进行了积极探索实践，江西省审计厅2013年也在新余市和吉安市首次试点开展市委书记、市长经济责任同步审计。为地市级审计机关开展“同步审”工作提供了经验。2012年吉安市出台了《吉安市2012～2016年县处级领导干部经济责任审计工作规划》，把同一县的县委书记、县长在同一年列为审计计划后，吉安市审计局紧跟形势发展，积极探索实践，2013年也首次在新干、峡江两县开展了县委书记、县长任中经济责任同步审实践。
党政主要领导干部经济责任同步审是当前经济责任审计形势发展的新要求。从党委、政府职责分工来看，两者对经济工作都有管理职能，对经济工作中存在的问题都负有责任，只是侧重点不同而已。党委对经济工作发挥核心领导作用，重大经济决策多由党委作出，政府主要负责执行和日常管理。以往我们仅仅对政府主要领导的经济责任进行审计，并将所有的经济责任归于政府，这是不全面、不客观的，也是不公平的。由此，为了准确、全面、科学的考核、评价党委和政府主要领导的经济责任，使两位主官对同时在任时发生的经济问题自己应承担的责任有个清醒的认识，有效解决领导干部在承担经济责任中的推脱扯皮、审计评价过程中的讨价还价现象，同时也可避免不必要的重复审计，开展党政领导干部经济责任同步审计就显得十分必要。
二、党政主要领导干部经济责任同步审的做法
（一）审计程序或步骤
1.制发审计告知函。在2013年度审计项目计划确定后，市局以函的形式分别制发了“关于告知2013年度经济责任审计项目计划的函”，告知了两位主官和县委、县政府，重点告知了审计的依据、审计内容和大致审计时间。
2.编制审计工作方案。统一制定了对两个县的县委书记、县长经济责任同步审计工作方案。方案统一明确了审计目标、审计范围、审计内容、重点、工作要求和大致审计实施时间。明确了采取同步审计的方式，组成同一审计组，在同一审计期间，同时对书记、县长实施经济责任审计。明确了分别送达审计通知书，分别制定审计实施方案，分别征求意见，分别出具审计报告和提交审计结果报告。明确了审计组组长由局领导担任，副组长由经济责任审计科负责人担任，由经济责任审计科牵头，审计组组成人员结合债务审计、财政收支管理审计和有关专项资金审计由全局统筹调配等内容。
3.审前调查。审前调查主要做了三件事：一是召开了两场座谈会。分别是与被审计对象、县委县政府领导座谈和与拟定要审计的部门负责人座谈。通过座谈会形式与县委、县政府主要领导取得联系，与审计涉及的相关部门进行对接，确定书记县长经济责任审计的总协调人及各部门的联络人员；二是初步了解掌握书记、县长任职期间财政财务收支情况及经济社会发展基本情况，从调查单位提供的相关资料中进行分析，确定审计重点；三是明确了下一步现场审计的有关事宜。通过做这三件事，达到了审前调查目的，为编制审计实施方案提供依据。
4.制定审计实施方案。根据审计工作方案和审前调查了解的有关情况，编制了书记县长同步审审计实施方案。“实施方案”体现了书记县长同步审的特点，即虽然是两个项目，但把书记县长审计的审计目标、审计范围和审计内容及审计重点反映在一个方案中。审计组下设了5个审计小组，分别是综合审计小组、财税审计小组、城乡建设审计小组、土地环保审计小组和民生审计小组，各小组设小组长和主审，对分工内的审计任务负责。综合审计小组负责协助审计组长协调组织审计工作，组织现场审前调查和审计实施方案的制定工作，草拟审计通知书，协调审计组成员之间的业务联系，草拟审计组审计报告及征求意见，代拟审计结论性文书，参加对县委、县政府领导班子成员及其他领导同志进行审计访谈，负责审计组的现场调度，审计现场工作量的考核，对审计组执行审计纪律的监督检查，审计项目质量部门复核等。并负责审计县委县政府两办、统计、国资、商务、发改等单位。财税审计小组负责审计财政、税务、园区、城投等单位。城乡建设审计小组负责审计城乡规划建设、房管、农工部、发改以及重点项目工程。资源环保审计小组负责审计国土、环保、工信、水务等单位。民生审计小组负责审计民政、人社、教育、科技、卫生及民生工程目标责任完成情况。
各小组必须在现场完成审计取证手续，做好审计工作底稿、起草审计小组分报告和审计归档工作。
5.下达审计通知书。审计实施的三天前我们分别制发书记、县长审计通知书并分别送达了审计对象和所在单位。通知书同时分别主送县委书记并县委和县长并县政府。
6.组织召开审计进点会。审计进点会分别在两个县召开，由审计组组长主持。邀请市委组织部分管干部监督的部领导到位指导，市审计局局长、分管局长，县委书记、县长，县委、县政府领导班子成员，县委、县政府办主任以及县直有关部门、单位的主要负责同志，审计组全体成员参加会议。会上审计组副组长宣读审计通知书；市审计局局长、市委组织部领导分别讲话，说明审计依据、审计目标、审计范围、审计内容、审计的重要性及相关要求等；县委书记、县长分别作了表态性发言；县委领导代表县委县政府作了表态性讲话。
7.审计公示。
8.审计访谈。审计进点会召开以后，利用了两天的时间，审计组长（提问）和副组长（记录）对县委常委、两办主任进行访谈。访谈的主要内容就是审计实施方案中的重要审计内容。访谈采用背靠背式逐个进行不对外公开的方式进行。访谈达到了两个目的：一是了解了两位主官的经济工作的有关情况，二是让有关领导有机会反映情况，一定程度上也是在规避审计风险。
9.审计实施。两个项目从进点到撤离现场分别用了30天和25天的时间，各审计小组紧扣审计实施方案，突出重点，在充分总结书记、县长取得的业绩的同时，重点在贯彻执行上级方针政策、重大经济决策、财政财务收支、重大投资项目建设、政府性债务等方面发现存在不规范的问题，取得了经济责任审计的第一手资料，为撰写审计报告，正确评价和界定领导干部经济责任奠定了良好基础。在此阶段，各审计小组完成审计取证单、审计工作底搞及小组分报告的编制工作，对问题产生的原因进行分析，提出责任界定意见及责任界定依据。
10.撰写审计报告，征求意见。（1）提交审计报告征求意见稿初稿。审计组在综合梳理、分析各小组的审计结果后，起草审计报告征求意见稿初稿，先行就初稿内容与两位主官进行沟通，进一步核实情况。（2）提交审计报告征求意见稿。在听取两位主官意见和对“报告初稿”反映情况进一步核实、完善后，出具正式的审计报告征求意见稿，再正式征求两位主官及县委县政府的意见。
11.项目审理。（1）审计组内部复核。审计实施阶段，审计组内部实行了审计项目全过程质量控制。各审计小组长对分工内的审计取证进行复核签字，审计组长对各小组提供的审计工作底稿和分报告进行复核签字。（2）审理机构现场跟踪审理。现场审计后期市局审理机构到审计现场重点就审计组执行审计方案、获取审计证据、编写工作底稿、对问题引用法律法规定性、责任界定等影响审计质量的重点环节和内容进行重点跟踪审理，并对审理发现的情况提出了针对性的建议。（3）审理机构全过程审理。审计报告代拟稿出来后，审理机构对项目全过程质量控制进行审理。（4）提交审计业务会议研究决定。
12.出具结论性文书。根据审计业务会议研究结果，出具审计结果报告和审计报告，报市委市政府主要领导，送市委组织部等相关单位，并送达被审计对象及其所在单位。对审计发现的问题抓好整改落实。
（二）审计内容和责任界定。
审计内容的确定和责任界定，主要是以“两办规定”和《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、党的十六大报告明确的县委（书记）、县政府（县长）经济工作职责为依据。
1.审计内容。
（1）县委书记侧重于“决策”。即贯彻执行有关经济法律法规，中央重大经济方针政策和省委省政府、市委市政府的决策部署；研究决定重大的经济事项；制定政策措施；组织实施和管理有关经济活动，推动县域经济社会科学发展情况；把握全县经济社会发展大局，组织、领导、协调和督促政府执行县委做出的决策；上级党委政府及其主管部门经济工作责任目标、国家法律法规、部门规章要求完成的经济指标执行情况。所以把书记在经济决策方面、经济监管方面、经济效益方面、个人廉洁情况等作为书记审计的重点内容。
（2）县长侧重于“执行”，即组织政府各部门、各单位落实和执行县委的决定，推动地方经济社会科学发展情况。所以对县长的审计，重点抓具体执行层面的情况和问题。把贯彻有关经济法律法规，贯彻执行中央重大经济方针政策和省委省政府、市委市政府以及县委的决策部署，研究制定有关经济工作的政策措施，组织实施和管理有关经济活动，推动县域经济社会科学发展情况；全县经济社会发展的总体状况；重大经济决策的制定和执行情况（如：节能减排环境保护政策、土地政策、社会保障、医疗教育卫生、惠农等民生政策等）；财政收支和财政管理情况；政府债务的举借、管理和使用情况；国有资产（资源）管理和使用情况；政府投资和以政府投资为主的重大投资项目、重要基础设施项目的建设、管理情况；城乡规划和城乡建设情况；对直接分管部门的管理和监督情况；上级党委政府及其主管部门经济工作责任目标、国家法律法规、部门规章以及本级党委要求完成的经济指标执行情况；本人遵守有关廉洁从政规定情况等作为审计重点内容。
3.责任界定。
根据两办《规定》，被审计领导干部对履行经济责任过程中存在的问题分别应当承担直接责任、主管责任或领导责任。在县委书记、县长同步审计责任界定的具体操作上主要是根据其经济工作职责和审计内容进行分析后确定：
一是对书记、县长签发的文件或直接批示办理的事项出现的问题，一般界定为直接责任，如县委书记签发以党委名义出台并执行的与国家政策相背的政策，县委书记承担直接责任，县长签发的抄告单抄告事项违规，县长承担直接责任。
二是由县委书记，县长主管的事项，一般界定为主管责任，如县长主管审计工作，对政府投资审计不作为、弄虚作假造成重大经济损失问题承担主管责任。
三是对书记县长不直接分管、也未作出具体批示，但在政府管理职责范围内出现的普遍性问题，一般界定为领导责任。
四是对政府（县长）在经济工作出现的问题，县委书记有监督不到位责任，均应界定为书记的领导责任。
五是对书记、县长任职时间不同步责任界定问题。同步审实践中，我们碰到了县委书记任职前一直在该县担任县长，前任书记调走后接任书记职务，但此时没有安排新任县长，故其一直兼任县长一职到新任县长来县为止，对这种情况，我们对其兼任县长期间经济工作存在的问题在报告中单独进行了反映并区分情况以县长身份承担相应的经济责任。同时还要以县委书记身份承担领导责任。
六是有些问题责任界定要具体问题具体分析。如：当前县级政府普遍存在财政列收列支虚增财政收入问题，按正常决策程序，财政收支预决算均要通过县政府常务会议、县委常委会研究确定，书记和县长都负有责任，但实际上是上级下达的目标任务不切实际，为了考核需要县里也是不得已而为之，如何来界定责任值得研究。
三、党政主要领导干部经济责任同步审的经验
（一）创新审计思路、改进审计组织方式方法，有利于提高审计效率。在这次党政主要领导经济责任同步审计工作中，坚持了统筹兼顾，整合审计资源的原则，提高了审计效率。在项目的组织实施上，树立经济责任审计全局思路，整合审计力量，从县级审计机关抽调业务骨干，整合其他业务科人员，通过科学安排统一组织，把书记县长经济责任审计与对下级政府财政决算审计、地方政府债务审计、有关专项资金审计进行有机结合，尽量避免重复进点，实现一次进点分别报告，完成审计的无缝对接，切实提高审计工作效能。同时大力转换审计成果，切实发挥各专业审计成果为经济责任审计采用的综合效用，也为县级审计机关培训了业务人员。
（二）从书记、县长职责的相关方面把握审计范围，有利于确定审计内容。这次书记、县长经济责任同步审计，我们坚持以书记、县长经济权力运行轨迹为主线，紧扣“经济责任”，把握“权力运行”和“责任落实”两个方面，充分考虑审计涉及事项与书记、县长经济权力和经济责任的相关性，据此在确定审计内容上重点关注其负有经济责任的重大决策、重点工作和重要事项。凡是与书记、县长经济责任无关的事项，一般不予涉及，凡是与经济活动无关的事项一般不涉及，凡是与书记、县长直接分管部门以外的单位内部财务收支的一般不涉及，充分体现中央两办《规定》的要求。
（三）从书记、县长经济工作的宏观方面把握审计内容，有利于突出审计重点。在我国现行政治体制下，县级党委、政府的经济职能比较独特，县级党政主要领导干部兼有重大事项决策和经济事项运作的双重职能和权力，在落实相关政策等方面更加直接、更加具体。依据其经济工作特点从宏观方面把握审计内容，从而确定审计重点，显得尤为重要。本次审计重点把书记、县长贯彻落实党和国家方针政策情况，重大决策事项的程序及效果情况，重要经济责任目标完成情况，执行财税政策、土地管理和耕地保护政策、社会保障、医疗教育卫生、惠农等民生政策、政府债务情况，转变发展方式和调整经济结构情况，节能减排情况，重点工程建设运营情况，兑现为民办实事情况以及书记、县长个人廉洁自律情况确定为审计重点内容就体现了审计内容的宏观性。
经济责任同步审计有利于全面评价经济责任履行情况。对党政一致性的工作目标实现情况进行的审计监督，尊重了党政工作发展具有内在联系性的客观事实。填补了对党委书记“上级监督不了、同级不愿监督，下级不敢监督”的漏洞。经济责任同步审计有利于建立权责对等的制约和监督机制。对待一个问题，以其所负的各项经济责任为主线，对权力运行的各个环节进行综合评判。从最高决策权的党委去思考，从行政首长管理情况去分析，从职能部门和单位的实施情况去查找，有利于清晰界定责任，建立权责对等的制约和监督机制，提升经济责任审计结果的质量。对党政领导干部审计情况实施分类动态管理，如对地方党政、法院、检察院主要领导干部，采取任中与离任审计相结合。其中，地方党政领导一方离任的，对离任领导进行审计，也可以同时对留任领导（任期三年以上的）进行任中审计。此举有利于加强审计管理，节约审计资源，提升审计质量、审计效率和审计效果。
一、经济责任同步审计的法律依据与审计目标
2012年1月刘家义审计长在2012年全国审计工作会议上，针对进一步深化经济责任审计，提升经济责任审计质量时，强调提出了“要改进经济责任审计方式，逐步扩大党政领导干部同步审计”的要求。
（一）经济责任同步审计的法律依据。2010年10月12日，中办、国办颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称两办《规定》），为党政领导经济责任同步审计提供了强有力的制度支持和保障。
1．必要性方面的法定条款：两办《规定》，不仅明确了党政领导干部经济责任审计的对象，同时在审计组织方式上规定“根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任审计”。以法定条款把审计对象和审计时机给予了明确。
2．可行性方面的法定条款：解读两办《规定》第十八条，在审计内容上应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：“贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律、法规、贯彻执行党和国家有关经济工作方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”。法定条款中要求对决策和决策执行实施审计和审计评价。根据《中国共产党》，凡重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；党委在地区、单位、部门的重大经济决策中占据主导地位。党委书记，就是要发挥党委在经济社会管理格局中“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。《中华人民共和国宪法》也规定，行政首长在党委领导下工作。我国行政体制实行行政首长负责制，重大事务在集体讨论基础上由行政首长定夺并承担相应责任。
3．可操作性方面的法定条款：两办《规定》对领导干部履行职务中存在问题应当承担的责任作出了明确的界定，指出审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题应当承担直接责任、主管责任、领导责任，区别不同情况进行界定。两办《规定》还进一步明确了三种责任划分的标准和依据。在党政领导干部同步审计中，审计机关只要对决策和决策执行进行判断，就能做出审计评价，确认被审计责任人的相关责任；审计人员只要围绕决策和决策执行，制定出具有针对性的审计内容和审计重点，并以此为工作指南开展审计取证活动，就能实施经济责任同步审计。
（二）经济责任同步审计的审计目标。党政领导干部经济责任同步审计是一项政策强、难度大，涉及面广的系统工程，这就对经济责任同步审计的目标提出了更高的要求。通过近几年的审计实践证明，党政领导干部经济责任同步审计应坚持在财务收支审计基础上，紧扣决策、执行、效果、廉政等重大事项开展。总体审计目标的确定可归结为：依法行政、尽职尽责、科学发展、保障民生。重点涵盖以下几个方面的责任：
一是决策责任。通过对党政主要领导执行国家财经政策和重大经济决策的合法性、科学性、和效益性情况的审计，查政主要领导是否因违背民主科学决策程序和有关政策法规、盲目决策给国家的经济造成重大失误，给国有资产造成重大损失浪费等。
二是管理责任。决策做出之后，在决策执行环节出现的与重大经济决策出现偏差和背离所产生的问题，党委和行政首长负有领导责任。围绕贯彻和落实科学发展观，通过对财政财务收支和国有资本保值增值情况的真实、合法、效益，反映本地区、单位或部门的经济发展真实状况，保障国有资金使用的效益性。
三是廉政责任。通过对党政领导所在地区、单位、部门和本人遵守国家财经法纪情况的审计，揭示党政领导任期履行经济职责过程中是否存在严重违反国家财经法纪和廉政规定的问题，促进党政领导依法行政，正确行使人民赋予的权力，全面履行职责。
二、经济责任同步审计需解决的主要问题
在经济责任同步审计中，不仅面临着任职时间不同步、经济责任划分难等问题，更面临着对一个地区、单位或部门决策和效能等方面的评价标准不明确导致评价难等问题。一是需协调审计计划。审计中经常出现书记与行政首长任职时间不同，离任时间不一致的问题。需要审计部门在年初制定计划时根据干部监督管理部门的需要和审计力量等因素，与组织部等委托部门共同沟通，出具审计委托书，安排同步审计计划。二是责任划分难、评价难。首先，在目前的政治体制下，尚没有相关文件对党委和政府的职责进行明确的分工，很多情况下，行政首长兼任党委副书记，造成两者职责权限的界限不好划分，导致归责到位较难，全面、客观评价到位也很难。其次，书记与行政首长经济责任有重叠之处。党委书记和行政首长虽然在权责中存在差异，但作为一个地区、单位或部门的最高管理层，担负着本地区、单位或部门经济社会和事业发展的重任，因此一个地区、单位或部门的各项经济指标、经济业绩和上级考核目标的完成情况，党委书记员和行政首长都负有责任。再次，被审计对象的主体特征存在差别。党委书记对经济事务管理的深度与广度因个人的施政风格不同而多种多样，党委书记与行政首长个人能力与性格差别也会影响职责权限的履行等等。
三、经济责任同步审计的主要思路和方法
经济责任同步审计是经济责任审计中出现的对同一单位不同身份的主要领导干部同时进行审计的一种审计方式。在具体工作中，不仅要遵循经济责任审计的一般原则和《国家审计准则》中指导性条款外，还要体现同步审计的特点，把“同”与不“同”有效结合起来，在立项、方案、内容、评价、定责、报告等每个环节形成一个清晰的审计路径。
（一）审计计划管理体现同步性。经过相关程序批准后被纳入审计机关年度工作计划的经济责任审计，可作为一个审计项目立项，也可以作为两个项目进行立项。不论其中一位领导离任另一位在任，还是同时离任，只要用“任中”和“离任”区分，就可以采取“同步审”的方式。对任期不同，可以根据实际情况，选两人共同担任本职务的年度进行审计。在组成审计组、召开进点会、被审计单位提供资料、安排审计工作时间、民主测评及座谈会、审计档案归集等程序性的事项，可以同时履行，不需要在程序上重叠复制。审计通知书，根据立项的情况确立，以一个项目立项的，可以出一份通知书。以两个项目立项的出两份通知书，在内容上以明确“任中”还是“离任”。内容中要明确被审计人各自实际的任职时间。
（二）审前调查与审计方案理清职责。审前调查时，除了解被审计人所在单位相关情况、内部控制及其执行、信息系统等方面的情况外。同时要了解两位被审计人的相关职责范围，重点关注重大经济事项决策与执行过程；政策的贯彻、制定与落实过程；任期内党政工作目标与考核评价的要求，党政领导干部以往分别接受审计监督及整改情况；单位管理制度建立和监管等方面是否存在党政分工、相互制约、相互区别的情况等等。
（三）审计内容区分共性与个性。党委和行政工作重点都是以经济建设为中心，目标都是促进本地区、单位或部门的经济社会和事业发展。党委书记与行政首长在重大经济、重大投资项目和重要财政财务收支，以及经济发展和事业发展的重大策略，重大举措，都必须经过党政领导班子集体研究，形成统一意见，做出最后决定。书记与行政首长各自代表党委和行政行施职权，其责任既各负其责，又相互联系。笔者认为，在审计内容上既要关注两者共同职责，也要根据各自的特点各有侧重；既要突出重点，又要有的放矢。
1.共性审计内容。主要有：一是贯彻执行党中央、国务院和省市重大方针政策和重要工作部署情况；二是促进促进本地区、单位或部门的经济社会和事业发展情况，重点关注经济发展规模，资产积累水平、促进转变经济发展方式等方面的情况；三是重大经济体制改革情况；四是民生改善及其他重要事项。
2．个性审计内容。
①党委书记重点审计内容，侧重于宏观经济战略与决策责任。一是经济事项决策情况。关注党委书记贯彻落实国家方针政策情况，党委书记贯彻执行国家重要经济政策情况；党委书记在贯彻落实国家经济政策过程中对重大经济事项决策情况。二是执行督察监管情况。关注党委书记对行政工作是否建立健全科学合理的督查考评机制，对政策执行结果适时进行追踪反馈，是否建立针对目标完成情况的评价制度和相关责任人员的责任追究制度，包括重大事项议事规则建立执行和监督情况。在一个时期之内，党委书记对经济政策的实施有效性是否通过党委来督办；对实施结果是否通过党委进行评价，是否根据评价的结果，及时修正执行结果与目标之间出现的偏差等。三是决策结果与产生绩效情况。通过查验决策实施的结果，确认决策是否科学、是否有效。四是个人遵纪守法和廉政情况。
②行政首长重点审计内容，侧重于经济社会与事业发展过程中执行与管理责任。一党委重大经济决策的落实和执行情况；二是本地区、单位或部门经济社会和事业发展中具体问题的解决情况；三是任期内经济社会和事业发展各项指标完成情况；四是政府性资金和国有资产监督管理使用情况；五是职权内各项具体经济工作的决策及执行情况；六是个人遵纪守法和廉政情况等等。
（四）审计评价坚持权责对等性。总体原则：坚持权责一致，以责定评。经济责任同步审计评价，不仅要把握经济责任审计设立的一般原则，即以经济责任为主，突出重点，依据充分，可操作性强等，还要结合同步审计的特点，以职责权限为范围，做出全面客观的评价。在科学地梳理双方的经济责任后，围绕经济责任的主线，对权力运行情况进行评价。正确界定领导干部的领导责任、主管责任和直接责任，并始终坚持四个评价原则界定责任。
一是“谁主管谁负责”的原则。在党委书记和行政领导没有争议，审计组也未掌握足够证据的通常情况下，凡书记职责范围内的事项原则上纳入书记评价范围；凡行政首长范围内的事项，原则上纳入行政首长评价范围。如果发生的事既属于书记职责范围，也属于政府职责范围，审计评价中既纳入书记评价范围，也纳入行政首长评价范围。二是“谁主持谁负责”的原则。专题会议研究的事项，依照会议记录、会议记要等资料，谁主持会议，谁承担责任。三是“谁签批谁负责”的原则。对于没有上会研究，而是通过文件或批示形式决定的事项，依签发签批人确定责任。四是“谁决定谁负责”的原则。未经集体研究的事项，如果出现问题，就纳入决定者的责任评价范围。
1、审计通知书的送达对象：
调整前：在实施经济责任审计3日前，向被审计领导干部所在单位或者原任职单位送达审计通知书。
调整后：在实施经济责任审计3日前，向被审计领导干部本人、被审计领导干部所在单位或者原任职单位送达审计通知书。
2、审计承诺制：
调整前：被审计领导干部所在单位或者原任职单位对所提供资料的真实性完整性作出书面承诺。
调整后：实行双承诺制度，被审计领导干部本人、被审计领导干部所在单位或者原任职单位均应对所提供资料的真实性完整性作出书面承诺。（提供两份承诺书）
3、审计报告的出具及报送对象：
调整前：在征求意见结束后，按照规定出具经济责任审计结果报告。经济责任审计结果报告报送本级党委主要负责同志、本级行政首长，组织、纪检部门及其他需报送的单位、被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位。
调整后：在征求意见结束后，按照规定出具经济责任审计报告和经济责任审计结果报告。（审计报告及审计结果报告（试行）格式见后）。经济责任审计报告送达被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位；经济责任审计结果报告报送本级党委主要负责同志、行政首长，组织、纪检部门及其他需报送的单位。
4、被审计领导干部对履行经济责任过程中存在问题应承担的责任：
调整前：被审计领导干部对履行经济责任过程中存在问题所应承担的责任分为直接责任、主管责任（管理责任、领导责任）。
调整后：被审计领导干部对履行经济责任过程中存在问题所应承担的责任分为直接责任、主管责任、领导责任。责任界定内容见《规定》第三十五条至三十七条。
5、经济责任审计的内容：
1、审计通知书的送达对象：
调整前：在实施经济责任审计3日前，向被审计领导干部所在单位或者原任职单位送达审计通知书。
调整后：在实施经济责任审计3日前，向被审计领导干部本人、被审计领导干部所在单位或者原任职单位送达审计通知书。
2、审计承诺制：
调整前：被审计领导干部所在单位或者原任职单位对所提供资料的真实性完整性作出书面承诺。
调整后：实行双承诺制度，被审计领导干部本人、被审计领导干部所在单位或者原任职单位均应对所提供资料的真实性完整性作出书面承诺。（提供两份承诺书）
3、审计报告的出具及报送对象：
调整前：在征求意见结束后，按照规定出具经济责任审计结果报告。经济责任审计结果报告报送本级党委主要负责同志、本级行政首长，组织、纪检部门及其他需报送的单位、被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位。
调整后：在征求意见结束后，按照规定出具经济责任审计报告和经济责任审计结果报告。（审计报告及审计结果报告（试行）格式见后）。经济责任审计报告送达被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位；经济责任审计结果报告报送本级党委主要负责同志、行政首长，组织、纪检部门及其他需报送的单位。
4、被审计领导干部对履行经济责任过程中存在问题应承担的责任：
调整前：被审计领导干部对履行经济责任过程中存在问题所应承担的责任分为直接责任、主管责任（管理责任、领导责任）。
调整后：被审计领导干部对履行经济责任过程中存在问题所应承担的责任分为直接责任、主管责任、领导责任。责任界定内容见《规定》第三十五条至三十七条。
5、经济责任审计的内容：
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