研究河南省社会事业开放的总体设计及对策，必须遵循中国共产党第十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，紧密结合河南省的具体实际，在推进河南省社会治理体系和治理能力的现代化的发展目标下进行。我党把推进国家治理体系和治理能力现代化提到前所未有的战略高度，标志着我国社会主义现代化建设进入了新阶段，是工业、农业、国防、科技“四个现代化”之后的“第五个现代化”，体现了我们党治国理政的新境界。
一、深刻理解和把握社会事业的内涵及其特征
社会事业作为以社会发展和进步为前提，以实现公众整体利益为目的，直接提供公共产品和公共服务或协调各个方面利益关系的组织、部门和公共企业，其有着特定的内涵和特征。
（一）社会事业的内涵
社会事业是指中央和各级地方政府领导的社会建设和社会服务事业，是与行政部门和企业（包括金融机构）行为相并列的活动。具体而言，社会事业是指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。
社会事业作为一个整体的概念，涉及经济增长在内的社会结构、人民生活、社会秩序等多个方面的内容。在我国各级政府的相关文件中，社会事业包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等10个方面，并把消除贫困、公平分配、大众参与、生态保护、社会稳定和可持续发展等多种社会价值作为发展目标。
（二）社会事业的特征
社会事业作为政府领导的社会建设和社会服务事业，具有整体性、非营利性、公益性等特点。
第一，整体性特征。社会事业是综合运用各种科学知识和方法来研究公共事业组织活动和管理过程及其规律的学科。它是以管理、经济、法律为基础，以公共事业的管理要求为框架形成完整体系。
第二，非营利性特征。公共生产、公共提供，即由政府组织公共事业产品生产，并无偿地向社会提供。社会事业兼具公益、准公益和盈利的性质。
第三，公益性特征。社会事业运行过程体现着公益性，如公共生产、混合提供，即由政府组织公共产品生产，并通过收费方式向市场提供。
二、加强河南省社会事业开放的总体设计及对策研究的重要性
党的十八届三中全会决定把中国特色社会主义制度的成熟化、定型化提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，这是我们党站在新的历史时期和新的起点，从国际国内形势出发，做出的重大决策。现在，我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，也比历史上任何时期都更接近建成社会主义现代化国家目标。在这种有利的大氛围下，河南省的社会治理体系和治理能力建设必须适应国家大环境的要求，积极推进河南省治理体系和治理能力现代化。此项工作具有重大战略意义。
（一）加强河南省社会事业开放的总体设计及对策研究是省委省政府治理理念的新变革
随着经济的发展、公民社会的不断成熟，河南省原有的全能政府的管理模式已经不能适应社会发展状况。针对这种状况，河南省必须逐渐转变治理方式，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，构建政府与社会的共同治理模式。政府与社会在对公共事物的管理中达到权力制衡、互相合作、协调互补的稳定状态，必须坚定积极地推进社会管理体制的改革创新。
河南省委省政府紧跟党中央和国家的部署，紧密结合河南省社会发展和治理的具体实际，研究和做出了许多有关政策和部署，充分体现了省委省政府治理理念的创新和变革。
（二）加强河南省社会事业开放的总体设计及对策研究是实现河南省现代化的必然要求
现代化是世界各国普遍追求的理想目标。党的十六届六中全会将“富强、民主、文明、和谐”作为新时期我国社会主义现代化建设的目标。推进河南省社会治理体系和治理能力的现代化，可以使党和政府及时更新治理理念，通过创新和完善经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等领域各项制度机制和法律法规，最大限度地减少体制机制障碍和制度漏洞，使各方面制度更加科学、更加完善，实现各项事务治理制度化、科学化、规范化、程序化。
（三）加强河南省社会事业开放的总体设计及对策研究关乎河南的未来
改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大的成就。但是，经济与社会发展不平衡的问题仍然十分突出，公平正义是人民群众十分关注的焦点问题。党的十八届三中全会对此做出了积极的回应，并对教育、就业创业、收入分配、社会保障、医疗卫生等社会的重要领域和重点方面进行了更加深入细致的部署，重点更加突出，措施更加具体。
推进河南省社会治理体系和治理能力现代化，是省委站在新的历史时期和新的起点，从省内外形势出发，做出的重大决策。党的十八届三中全会指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”因此，河南省社会治理体系和治理能力现代化建设，要紧紧围绕更好保障和改善民生，促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。
三、河南省社会事业开放总体设计的根本要求和目标的确定
科学确定河南省社会事业开放总体设计的根本要求和目标，是河南省社会事业开放的总体设计和对策研究的一个至关重要的问题。这种根本要求和目标就是要定位为实现社会事业开放的治理体系和治理能力现代化。河南省社会事业开放的总体设计要与社会事业治理体系和治理能力现代化的标准相适应。
（一）目前世界上国家治理体系的三种模式
世界上形形色色的国家的治理体系模式，可以分为以下3种。第一种为“霸道”模式。强调基于强力、命令、行政手段和军事霸权来构建统治秩序，中国法家韩非子的主张就是典型表述。第二种为“王道”模式。强调基于权威、说服和道义合法性来构建统治秩序，中国儒家孔子的学说就是典型代表。第三种为“民道”模式。强调基于公民同意、合法性、宪法制度来构建统治秩序，现代民主政治理论和实践就是典型体现。
（二）河南省社会事业开放的总体设计要与社会事业治理体系和治理能力现代化的价值目标相适应
一个善治的国家，需要亿万文明的公民。第一，治理应有利于激发社会活力。实现人的自由而全面的发展，是马克思主义追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。第二，治理应有助于扩大人民民主。党中央突出强调了坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治。人民民主是社会主义的生命。国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要广泛发动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治。工会、共青团、妇联、工商联、贸促会等人民团体应在引导相应群体的行为、维护其权益、化解矛盾方面发挥更大作用；居委会、村委会应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中承担更多责任；应培育壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。第三，治理应有助于实现社会正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进正义社会制度的形成。
（三）河南省社会事业开放的总体设计要与社会事业治理体系和治理能力现代化的体制标准相适应
衡量一个国家的治理体系和治理能力是否现代化，一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。各级行政机关必须严格依据法律规定行使行政权力，管理行政事务，服务社会公众。
（四）河南省社会事业开放的总体设计要与社会事业治理体系和治理能力现代化的效率标准相适应
法治是现代国家治国理政的基本方式，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。社会主义法治理念是中国共产党作为执政党，从社会主义现代化建设事业的全局和现实出发，借鉴世界先进的法治经验，对中国近现代特别是改革开放以来中国经济、社会和法治发展的历史经验的总结。它既是当代中国社会主义建设规划的一部分，同时也是执政党对中国法治经验的理论追求与升华。党的报告明确提出："全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。"
当前，我国正值大转型期，社会治理面临方方面面的挑战。人民群众在物质生活条件不断得到改善的同时，民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识普遍增强，对于社会公平正义的追求越来越强烈，对于更加发挥法治在国家治理和社会管理中的作用也越来越期待。在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，严格执法、公正司法、全民守法的任务更加繁重。而现实生活中，法治不够、有法不依、执法不严、违法不究、司法不正、徇私枉法等现象依然存在。可以说现在比以往任何时候都更加需要发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，比以往任何时候都更加需要国家机关、社会组织、全体人民在推进依法治国中国共产党同参与、共同建设、共同享有。指出，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面，这句话进一步明确了全面推进依法治国的总体思路。
作为一名律师，我们要贯彻落实好党和政府相关法治建设精神和要求，争做遵法守法的引领者、依法治国的守护者。
一方面要提高认识。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。依法治国就是要求无论是部门还是个人，都必须遵守党纪国法，在法律和纪律允许的范围内开展工作，确保社会生活的安定、有序。另一方面是要加强学习。结合"十八大"以来党和国家对反腐倡廉各项任务的部署，认真领会关于全面依法治国论述和精神要求，营造浓厚的学习氛围，全面提升综合业务素质，在实际的群文工作中能够自觉的依法办事、依法行政、依法接受监督。
总之，依法治国，建设社会主义法治国家，关系到我们国家的前途和命运，影响到我国经济的发展和振兴，涉及到全体人民的切身利益和福祉，因此我们必须把它作为我们国家的根本大计落实搞好。
法治是现代国家治国理政的基本方式，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。社会主义法治理念是中国共产党作为执政党，从社会主义现代化建设事业的全局和现实出发，借鉴世界先进的法治经验，对中国近现代特别是改革开放以来中国经济、社会和法治发展的历史经验的总结。它既是当代中国社会主义建设规划的一部分，同时也是执政党对中国法治经验的理论追求与升华。党的报告明确提出："全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。"
当前，我国正值大转型期，社会治理面临方方面面的挑战。人民群众在物质生活条件不断得到改善的同时，民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识普遍增强，对于社会公平正义的追求越来越强烈，对于更加发挥法治在国家治理和社会管理中的作用也越来越期待。在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，严格执法、公正司法、全民守法的任务更加繁重。而现实生活中，法治不够、有法不依、执法不严、违法不究、司法不正、徇私枉法等现象依然存在。可以说现在比以往任何时候都更加需要发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，比以往任何时候都更加需要国家机关、社会组织、全体人民在推进依法治国中国共产党同参与、共同建设、共同享有。指出，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面，这句话进一步明确了全面推进依法治国的总体思路。
作为一名律师，我们要贯彻落实好党和政府相关法治建设精神和要求，争做遵法守法的引领者、依法治国的守护者。
一方面要提高认识。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。依法治国就是要求无论是部门还是个人，都必须遵守党纪国法，在法律和纪律允许的范围内开展工作，确保社会生活的安定、有序。另一方面是要加强学习。结合"十八大"以来党和国家对反腐倡廉各项任务的部署，认真领会关于全面依法治国论述和精神要求，营造浓厚的学习氛围，全面提升综合业务素质，在实际的群文工作中能够自觉的依法办事、依法行政、依法接受监督。
总之，依法治国，建设社会主义法治国家，关系到我们国家的前途和命运，影响到我国经济的发展和振兴，涉及到全体人民的切身利益和福祉，因此我们必须把它作为我们国家的根本大计落实搞好。
关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的十一届三中全会以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过部级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
(一)包容性法治的内涵与外延
随着改革的深入，来自经济发展和社会管理的矛盾日益深化，改革进人“深水区”的攻坚阶段。包容性发展逐渐成为改革的共识，建设包容性的经济和政治制度成为改革共识的合理延伸和应有之义®。吴敬琏在谈及改革共识的理解时，提出体制改革应包含法治、民主和实施宪政3项基本内容，并建议先从法治入手[11。吴敬琏的呼吁和倡议基本上契合了包容性发展改革共识的主要方面和出发点，其关于以法治为出发点的见解尤为切实可行。更有学者指出包容性增长是社会主义经济法治的重要内涵'可见，法治理应成为建设包容性制度和实现包容性发展的主要力量。基于此，笔者通过阐述和分析包容性发展与法治国家建设的关联，提出了“包容性法治”概念%在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四»体学习时提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,其体现的就是总揽全局的包容性法治理念。
关于包容性法治的内涵与外延，笔者曾通过对比十一届党代会以来的所有报告，以经济市场化、政治民主化和国家法治化作为考量相关制度发展的3个主要维度，通过分析得出结论，包容性法治建设是与经济市场化、政治民主化建设相互依存、相互影响、相互制约。换言之，包容性法治需要以经济市场化、政治民主化的包容性发展理念为导向，确立法治先行、民主渐进的改革顶层设计，实现法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。包容性法治意味着包容性和法治的有机融合，关于“包容性'学界普遍认为其强调的是全面、公平和人本关怀，权利和机会均等以及成果共享是“包容性”概念的重要特征。然而，包容性法治在此基础上，还进一步强调法治本身的系统性、一体性和协调性。换言之，包容性法治强调通过发挥法治的基本功能，为实现包容性发展提供系统而科学的制度保障，通过包容性的法律制度构建，推动包容性的经济和政治制度建设，保障发展机会平等和发展成果共享，推动实现经济社会的全面协调可持续发展。
相较于传统法治理念，包容性法治更注重实现几方面的理论创新:首先，基础理论上的兼容并包。就法学的研究范式而言，就要求在整理归纳重叠共识的基础上，兼容并包各种主要理论，完善经济法理论体系。其次，包容性法治需要顶层制度设计和法实现上的系统一体。法治顶层设计作为法治建设的总体方向和行动指南，对法治建设进程中涉及的关键性问题总揽全局并进行最髙层次的决断，高屋建瓴地提出解决之道，体现全局性和包容性。立法、执法、司法、守法、法律信仰诸环节是顶层设计之下法实现的具体方面，其统筹安排、协调推进决定包容性法治顶层设计的现实效果。因此，顶层设计和法实现的系统一体是实现包容性法治需要突破的关键之一。最后，包容性法治建设需要统筹安排诸多方面的法治运行机制，以配合顶层设计的要求和全面布局的统筹安排。具体到经济法治而言，包容性法治同样涉及顶层设计和法实现的系统一体。
(二)经济法治的包容性问题
经济法治是指通过经济法调整使经济体制改革和社会经济发展步人法治轨道，实现经济改革和发展法治化气因对外开放而建立起来的中国经济法治，属于政府推动下的外源性法治。虽然30多年来立法成就巨大,但法治运行效果不佳。有学者指出，经济法治还处于初级阶段，需要实现从传统社会向以现代核心价值观(自由、理性、权利)为支撑，以市场经济、民主政治和法治社会为基本制度的现代文明秩序转变。
经济法治的完善对市场机制具有引导和保护作用，经济法运用市场准入和市场退出机制对市场主体进行管理，通过反不正当竞争法、反垄断法、产品质量法、消费者权益保障法、证券法等调整和引导市场机制，防范市场机制作用与宏观调控作用的冲突。经济法治的建立和完善，能够鼓励市场主体的正当竞争行为、适度规模经营，维护健康有序的市场秩序，包容性的经济法治是实现经济和社会包容性发展的基础。
包容性的经济法治应注重宏观调控机制对包容性发展的保障作用。“包容性”一词是在收入差距、社会公平等问题日益突出的背景下产生的，是对现阶段经济发展模式的反思。包容性经济法治倡导通过法治手段，纠正经济发展模式的偏差，强调对社会经济发展中种种排除、歧视现象的纠正，进而实现社会、经济、政治、文化等多方面的包容。针对当前经济发展所显现的制度弊端，需要通过包容性经济法治的保障作用，使贫富差距缩小，逐步实现经济发展成果的利益共享和经济权利的保障%由于导致这些问题的根源是“市场失灵”，而“市场失灵”又是市场本身难以解决的，这就要求经济法治要注重通过包容性宏观调控机制的构建，从宏观角度去解决经济、社会发展的不包容问题。在包容性的宏观调控机制的构建中，一方面，国家通过货币、财税等手段作用于社会总供给、需求、价格等国民经济总量，使社会总需求、总供给平衡，保证国民经济的稳定、持续、协调;另一方面，国家通过持续、规范、公平地对社会财富初分配，再分配，如预算制度、财政转移支付制度、价格补贴制度、贴息贷款等，以经济法律手段矫正不合理的社会分配，避免两级分化的社会分层，使社会成员公平分享经济发展的成果。因此，包容性的经济法治应注重发挥包容性的宏观调控机制作用，保障包容性发展的实现。
根据经济法责权利相统一原则的要求，包容性的经济法治还要注重宏观调控与问责制结合。问责制是法治的新发展，表现为一种“三段式”气首先是公共管理主体的角色及其权利设置的科学合理。就宏观调控而言，就是要完善调控主体间的权限划分,从制度上消除滥用权力等的基础。其次是动态问责，要求承担相关职责的主体对来自体制内外的各种监督、质询和疑问作出回应和说明。最后，是主体违背角色要求或经不起问责的，应承担其不利后果®。总之，包容性经济法治下的宏观调控是包容性发展的需要也是保障，包容的经济法治能够更好地解决“两个失灵”问题，重新定位经济法主体地位，实现政府对市场经济的有效调控。
二、包容一体的经济法学总论
(一)经济法基本范式的包容性分析
不同的基本范式影响经济法研究的基本视角和方法，决定经济法理论是否能够与包容性经济法治的核心内容相协调一致。经济法研究由于具有多学科交叉的特点，因而其研究范式、方法呈现多元化特点，这就要求经济法基本范式的确立要兼容并包学界的重叠共识。经济法学范式如何确立，学界主要有两种观点:有学者认为，经济法学范式的确立不需要有特殊性，法学的研究范式、研究方法普遍适用于法学二级学科。因为现实法律问题的研究通常是从整个法学学究的价值理念、研究范式和基本范畴出发，而不是预先划定部门法领域气也有学者认为，经济法学范式的确立需要具备其特殊性，如仅具法学的一般研究范式，其理论解释力就会降低。因而经济法应当具有自己独立的基本研究范式M。实际上，前一种观点强调经济法学研究要具备法学研究范式的共性，后者则强调经济法研究范式的个性。中国经济法学的快速发展只有在共同努力下，既包容“共性”也包容“个性”,形成对相关范式的有机一体整合，成熟、包容的经济法学范式才能成形。
经济法具体范式应当确立哪些内容，学界也存在不同阐述。经济法研究由于具有多学科交叉的特点，因而其研究范式、方法呈现多元化。具体而言，有学者认为主要存在法哲学范式、经济分析法学范式、社会学范式和法学史范式4种范式也有学者认为具体范式包含经济分析范式、社会分析范式、结构分析范式和功能分析范式，在此基础上还可以形成经济一一社会分析范式，结构一一功能范式等范式[12>。可见，就经济法具体范式的构成学界分歧并不大，从学者对兼容并包的多数观点可知，将经济分析范式和社会分析范式列为经济法研究范式是符合包容性的。
事实上,经济法学的基本范式，学界大略已产生一些重叠共识:首先，经济法基本范式要能够在市场经济体制下适当定位经济管理和协调主体的地位和作用。换言之，要在一定程度上发挥国家的作用，因为市场失灵是市场经济制度难以解决的问题。其次，经济法范式也要能够避免经济管理和协调主体的干预过度，导致“政府失灵”过于强调国家权力而展开的研究进路易忽视市场主体权利，严重制约经济法理论的成熟发展。
总之，如何通过法律途径既解决“市场失灵”的问题，又防范过度干预的“政府失灵”，是诸多经济法学范式涉及的基本问题。强调国家合理、适当配置各类主体权利与权力，协调局部与整体利益，兼顾公平与效率，实现总体福利最大化是经济法研究的基本路径，也体现经济法价值、宗旨的包容性。因此，可以认为，强调国家与市场主体的协调适当地位，保护各类主体合法权益，作为一种共识，已成为经济法学的基本范式，其体现经济法理论范式的包容性，夯实了包容性的经济法治理论基础。
(二)经济法总论的包容性分析
探讨经济法总论的包容性问题，可以主要从两个方面入手，一是经济法总论的共享性问题，另一方面是经济法总论关于权利保障的问题。
经济法总论的共享性问题,不外乎经济法价值、基本原则等重要经济法基本范畴。就经济法价值而言，学界表述繁多，但通过比较可以发现越来越多的学者提出诸如“社会整体利益”、公平、可持续发展、经济安全等经济法价值。如二元经济法价值论将其归结为社会整体效益和公平;三元经济法价值论将其定义为“发展、安全、公平有学者将经济法价值分为两个层次，工具性价值包括公平、经济安全和体制效率，目的性价值包含可持续发展[151。越来越多的学者认识到诸如经济平等价值不次于经济效率价值。可以说，这些经济法基本价值体现了包容性法治理念的共享性要求，即经济法应为市场经济提供平等、自由机会的“良法”。
就经济法的基本原则而言，从单一原则说到多原则说不一而足，其中也有很多原则体现包容性经济法治。如有学者认为经济法的基本原则的内容是维护和促进社会经济总体效率和社会公平也有学者认为平衡协调原则、维护公平竞争原则、责权利相统一原则应为经济法基本原则还有学者将经济法基本原则界定为社会本位原则、维护社会公平原则、平衡协调原则、责权利效相统一原则M。在社会转型期，社会矛盾十分尖锐,这就要求经济法要以兼容并蓄之精神，竭力促进私人与私人、私人与国家的合作，以实现社会公正和福利最大化，使经济关系平衡协调，实现共享式发展。而这一要求体现在经济法基本原则上就是社会本位、平衡协调、维护公平竞争等原则。
经济法总论的权利保障问题。考察国内主流经济法学说，纵横统一论、协调论、经济调节论、经济管理论、管理和协调论、调制论等经济法理论,尽管其派别分立，但都强调国家干蓣，承认经济法是国家干预社会经济之法，从某种程度上认同经济法理论主要就是国家干预的经济法理论[«1。因为从经济法产生和发展的历史来看，经济法源于国家对社会经济的干预。但学界也普遍达成共识:不能单纯地由此构建经济法理论。随着我国市场经济的发展，学界也已达成共识:国家的过度干预也会导致“政府失灵”。而规范“政府失灵”的关键在于权利保障，才符合包容性经济法治的要求。
经济基础决定上层建筑，市场主体的权利保障决定国家的权力实施，国家权力服务于市场主体权利，强调权利保障的权利本位代替国家干预理论下的义务本位，是经济法发展的趋势。换言之，应以国家、社会和市场的协调调整代替国家干预，体现对经济权利的保障。即便社舍本位仍然主张权利本位而非义务本位，但与传统权利本位不同，它强调社会整体利益，即社会公共利益或社会权利，而非个人权利'社会整体利益包括社会公平和社会保障的权利，以及发展权、健康和生态平衡的环境权、和平权与对人类共同遗产的所有权等权利在内的社会连带权利，这些权利为所有社会成员所有，而非个人所独享。所以，社会本位的法律化结果，是在原有的权利清单中加人社会公共利益内容，而非削弱对权利的保障。
虽然包容性的经济法治强调共享性与权利保障，但也不能将经济法等同于社会法。在现阶段，包容性经济法治的倡导虽然也能起到化解社会矛盾的作用，但这在本质上与社会法还有很大区别。包容性的经济法治在本质上仍然是确认和规范国家、社会和市场协同调整经济的法律，体现国家、政府的管理和协调作用，社会中间层的自治作用以及市场机制的自主性作用。而社会法本质是建立一种社会安全网或减震器，以维护社会的安定，保障社会秩序，从而体现国家的社会政策。有学者将社会法内容界定为劳动法、社会保险法和社会救济法%强调社会保障为主要内容的社会法，并不等同于强调共享性和权利保障的经济法。
三、包容性的经济法实现
(一)经济法子部门体系的包容性分析
包容性经济法治的实现，客观上要求我们重新审视经济法体系的制度安排，即经济法子部门构成的包容性。关于经济法子部门体系安排或构成，不同学者主编的教材之间存在很大的差异，这在很大程度上是因为经济法曾和民商法、社会法界限不清，使得各经济法部门体系呈现出不确定性。要实现包容性的经济法治，就要厘清经济法的子部门体系，对其进行包容性分析。
教育部曾于1998年就经济法部门体系的内容安排制定了《经济法教学基本要求》，文件凝聚了当时国内众多经济法学者的勇气和心血，在“绪论”之后，分论分列“经济法主体”“市场规制法”“宏观调控法”3部分，共4编24章。参照这一制度安排，杨紫烜教授于1999年主编的《经济法》，将社会保障法单独分编，形成经济法总论、经济法主体、市场管理法、宏观调控法和社会保障法5编体例'这一子部门体系安排具有盖延性，该体系重视市场经济主体的地位和权利保障，符合包容性经济法治的要求。
近年来，主流经济法教材有了一些新变化，包容了更多的经济法子部门。李昌麒教授在其主编的《经济法学》一书中将经济监管法、经济责任与司法救济单列分编，将经济法分论分为5个子部门，分别为市场秩序规制法、宏观调控法、经济监管法和经济责任与司法救济史际春教授在其主编的《经济法》中，则将经济法分论分为经济法主体、公共经济管理法和经济活动法3个子部门，全书4编25章'该教材分论部分以“公共经济管理法”子部门代替“国家干预”子部门，体现了对市场权利主体的尊重及学术新发展。顾功耘教授在其主编的教材中，将分论的子部门体系分为市场秩序规范法、市场运行监管法、国有经济参与法和对外经济管理法4个部门这一分编体系为体现国有经济主体的特殊情况，并适应我国对外开放的发展，将外贸管理法化为单独子部门。张守文教授在其主编的“普通髙等教育十二五规划教材”中，首次采取3编体例，除总论外，分论为宏观调控法、市场规制法两个子部门，相对简洁该书并未将许多经济法分论研究的新领域单独分编，而是将很多子部门合并，如将社会保障法子部门并入宏观调控法子部门等。这一做法保留了传统二分法分论部门体系。
可见,从经济法分论的子部门体系发展看，其经历了一个由简人繁，再由繁化简的过程。而在这一过程中，子部门体系的包容性应不断增强。然而，随着我国市场化改革的深人和经济法研究的发展，经济法出现了新研究领域，如市场监管法、市场保障法、经济法律责任和经济程序法等。这些新变化都有对经济法分论部门体系的新要求，要求部门体系更加兼容并包，而不宜囿于原来的“教学大纲'现在越来越多的学者认同“教学大纲”的修改建议，其无非都是希望能够尽快形成一个“新大纲”，使之作为经济法子部门体系安排的新共识更具包容性。由此，可考虑从一元论的经济法研究范式出发，兼容并包市场监管法和宏观调控法传统子部门体系，将经济法研究新领域根据具体情况合并到其中或单独分编。
(二)经济法运行机制的包容性分析
包容性经济法治要求统筹协调包容性的经济法运行机制，細何界定包容性的经济法运行机制却有一定难度，法理学角度的法运行机制主要包括立法、执法、司法等。法的运行机制决定法实现的效果，经济法的运行机制决定包容性经济法治的最终实现效果，因而，有麵对经济法运行机制进行包容性分析。
包容性的经济立法就是要对经济法主体进行合理的权利、权力、义务的分配,从而使经济部门法成为体现全面、公平、人本主义等包容性理念的“良法'这就对经济立法有两方面的要求，即优质和高效。
首先，包容性经济法治要求立法的优质。与优质相对应的就是低质，现阶段我国经济立法的低质现象大量存在。近年来，为了适应蓬勃发展的市场经济，我国加快经济立法步伐，大量立法资源的投入实现了经济立法数量与规模的急剧扩张，但是立法质量与效率却没有跟上，地方政府与中央重复立法问题严重除却结构形式上的套用，内容照搬其他法律文件的条款，无视地方政治、经济、文化状况，多“转发”、“抄袭”，少“创新”的情况更为堪忧①。地方经济立法不能有效成为中央立法的明确化和具体化，这种低质量的经济立法显然是不包容的。
其次,包容性经济立法也要求立法的高效。与此对应的就是立法的低效问题，现阶段我国经济立法主要出自全国、省级人大和经济特区授权的立法以及国务院各部委和各省政府出台的行政法规和规章，但由于其机制所限，很多经济立法并未对经济与社会关系、法律效果进行周密的调研。这就使经济立法的预见性与超前性严重不足，规范粗疏，甚至含糊不清，可操作性差，实施难度髙，导致执法和司法运行的法律成本升高，立法目的难以实现，相关法律规范虚置。总之，高质高效的经济立法作为包容性经济法实现的基础，其不包容的现状亟需改变。
经济执法，是指国家公共管理部门及其公职人员，依照经济法定的职权和程序，适用经济法。经济执法的主要方式有宏观调控和微观规制两种方式，具体而言,宏观调控的方式主要有预算、税收、财政投资、补贴、监察、货币政策等。微观规制的方式主要有市场准入、奖惩、给付、裁决、规划、征收、强制等。一方面，包容性的经济执法就是通过包容性的宏观调控纠正经济发展模式的偏差，对经济发展中的排除、歧视现象予以纠正;另一方面就是要求政府经济管理行为严格依照经济实体法和法律程序执行，政府经济管理行为体现公平性、共享性和人本主义为内涵实施执法活动。
经济司法，是指国家司法机关依照法定的职权和程序处理经济法案件的活动。包容性的经济司法要求当事人能够通过经济司法的诉讼程序，快速便捷地获得法律救济。在司法历史上，为使权利人获得高效便捷的经济司法救济，我国曾专门设有经济审判庭，用以裁判经济纠纷，但2000年后，最髙人民法院撤销经济审判庭实行“大民事”审判。从此之后，经济法案件的审理都只能通过三大传统诉讼解决，这一举措曾引起学界的巨大讨论。然而，10多年过去了，在实践中，这一模式产生了诸多不包容性的问题，使许多经济案件达不到预期诉讼效果。由于民事诉讼程序中公益诉讼的提起主体仅限于法律规定的机关和有关组织，而经济违法行为大多损害社会公共利益，受害人范围广泛而不特定，这就使得经济案件只能通过个案实现救济。在学理上，这种“大民事”模式也有很多问题。而民商法中法律主体一律平等保护，而经济法中对消费者等弱势群体偏重保护。这就可能导致在举证责任的分摊上给消费者负担更重的举证责任不利于体现包容性经济法治中实质平等的理念。因此，经济司法需要通过对现有術公模式的改革实现经济司法的包容性。
新中国建立初期，毛泽东同志主张不要搞法制。他的法律观念很明确，即法律工具观。毛主席认为法律是治理国家的手段，个人威信和党的政策有时甚至可以超越和代替法律的作用。毛泽东同志在1957年说：“我这个人就是和尚打伞，无法无天。” 这一时期社会治理的方式主要是：一是加强对群众的思想政治教育。由于的社会主义制度才刚刚建立，需要加强思想政治工作，核心是对群众加强社会主义的理想信念教育，使群众树立正确的政治观点，自觉地为建设伟大的社会主义国家而奋斗。二是在管理阶层反对官僚主义。提出“以阶级斗争为纲”的社会治理理论并开展“文化大革命”，造成了社会内部混乱和社会失序失范的灾难性后果；三是标语口号宣传和教化治理：标语口号满天飞，飞入寻常百姓家。四是群众路线：毛泽东同志提出人民当家作主，人民是社会治理的主体，国家通过人民进行自我管理，赋权给中国共产党执行国家最重要的权力。五是处理社会矛盾惯用群众运动方法。群众运动，难以应对大量的具有复杂性与多样化的人民内部矛盾，对此只能进行简单化、随意化、甚至于粗暴化的处理，不但没有维护民众利益，反而损害了人民的权益。用群众运动方式处理社会矛盾终究还是运动式的方式，不符合法治的特征。
总之，在新中国初期，形成了“阶级斗争”范式以及法律虚无主义的模式。
但是，从总体上说，在这个时期，人心稳定，社会秩序安定。当时的党风和社会风气很好，这不仅表现为刑事案件发生率较低，而且象我们这样一个情况复杂的大国，在短时间内就完成社会主义改造的任务，而未出大的乱子。毛泽东时代的这种社会治理达到一种超稳定状态，人们的思想达到高度统一，比如，现在人们还在怀念毛泽东时代路不拾遗的治安状况。
二、邓小平同志的法律思维及其社会治理—改革式
1978年十一届三中全会召开邓小平同志提出依法治国。其法律思维主要体现在以下几个方面：
（一）重视法律制度建设
在邓小平同志看来，文革时期发生的各种错误，固然与领导人的思想、作风有关，但是法律制度不完备的问题更重要。法律制度好，可以使坏人无法任意横行；法律制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面做坏事。法律在社会治理中的作用开始逐步得到了加强，同时也为规范和纠正社会无序、失范现象，加强社会治安，依法严厉打击各种犯罪活动提供了法律依据。
（二）“两手抓，两手都要硬”是当时中国社会治理的指导思想
这一思想为我国“法治”与“德治”并重的社会治理模式提供了理论基础。“两手抓，两手都要硬”就是在社会治理中，既要重视法律的作用，又要重视道德的作用。这一提法，为我们如何运用社会治理工具提出了简明有力的操作原则。
（三）强调民主制度化、民主立国
邓小平同志认为，民主不能是无原则的。民主要有规矩，这个规矩就是要依靠法律来规定。也就是说，民主要法律化和制度化。否则，民主脱离开法律制度，民主乱了套，就不能真正地实现。邓小平同志说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
（四）严格规范党和法的关系
邓小平同志强调党不能凌驾于宪法法律之上，党必须在宪法法律范围内活动，并将这种关系写入宪法。“国要有国法，党要有党规党法。”他主张用完善的法律制度来规范包括执政党及其领导者在内的全体人们的行为，这就是要实现党有党章、国有国法。
（五）在人治与法治上，他明显偏好法治
邓小平同志总结了由于社会失控给我国社会发展所造成的严重危害，思考和探索了如何进行有效社会治理的问题。他特别强调，对于中国而言，采取法治的手段实现社会治理目的的特殊重要性。
总之，邓小平同志开创了改革开放，对中国意义重大。在邓小平同志的社会治理模式下，中国用了20年的时间基本告别了短缺经济，改变了13亿人的生活和命运，社会保持了平稳有序的发展。
三、江泽民同志的法律思维及其社会治理——形成“现代化和发展”范式
（一）改“法制”为“法治”
1996年，在十五大报告中，江泽民同志提出了实行依法治国的重要思想，将“法制”提升为“法治”，一字之别，却有着重大的飞跃。标志着我们党和国家领导方式、执政方式和治国方式的重大进步。
（二）强调依法治国与以德治国相结合
2001在全国宣传部长会议上，江泽民同志明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。依法治国与以德治国相结合，是将中华民族的传统美德融入到依法治国中去。受传统礼法观念的影响，道德化的思维模式抑制着法律思维的养成。
（三）强调法治和政治相结合
现代化的社会需要有现代化的政治，现代化的政治应当是法治化的政治。其实，江泽民同志强调法治与政治相结合，就是强调法律实施的重要性。
（四）强调党的领导与依法执政有机统一
江泽民同志指出：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节”。依法执政是依法治国基本方略在党执政问题上的具体体现。
四、胡锦涛总书记的法律思维及其社会治理——人本式
改革开放30多年来，由于意识形态领域为思想观念的松绑，以及市场经济地位和依法治国方略的确立，传统的社会治理不断发生变化，逐渐融入了社会管理、社会服务的思想，与之相适应，法律的社会作用也不断发生变化。具体如下：
（一）提出以人为本的法律观
第四代领导人通过身体力行树立了良好的亲民、爱民形象。锦涛同志和温家宝总理都是以身作则的楷模。我国历史上依次经历了神权法律观、君权法律观和物本法律观。2003年10月，党的十六届三中全会又提出了“坚持以人为本”的新要求，党的活动不单单追求社会治理，更重要是沟通民众，把研究民众的需要 ，表达民众的利益诉求放在第一位，以求代表群众。直到今天，胡锦涛主席提出的民本法律观，是我们当代领导人的创举，是了不起的法治思想贡献。
（二）强调和谐发展的法治观
胡锦涛同志强调法律是要讲公平，但是不能片面和机械的追求形式的公平。通过法律调控，可以缩短强者与弱者之间的差距，使弱者能在社会中有一席之地，从而缓和强弱之间的矛盾，促进社会和谐。2006年10月，十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，表明中共从追求社会治理到追求社会和谐的执政理念。“构建和谐社会”任务的提出，意味着执政的中国共产党在社会系统中不但要动员群众，治理社会，更重要的在于沟通群众。 受传统儒家“中庸”思想的影响，中和性思维模式制约着法律思维的养成。
（三）提出全面发展的人权观
党的十七大报告确立了我国的人权体系。在权利内容上，包括“学有所教”、“劳有所得”、“老有所养”、“病有所医”、“住有所居”等等，构成了一个新的具有中国特色的人权体系，因此，也可以叫做全面发展的人权观。这其实也是锦涛同志以人为本的法律观在人权观方面的具体体现和落实。受传统亲民为民观念的影响，使法律思维出现泛政治化的倾向。
（四）深化了法治理念
胡总书记提出的“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是社会主义法治理念的核心和精髓；公平正义是社会主义法治的基本价值取向；尊重和保障人权是社会主义法治的基本原则；法律权威是社会主义法治的根本要求；监督制约是社会主义法治的内在机制；自由平等是社会主义法治的理想和尺度”的社会主义法治理念是法治观念的一次全新突破和深化。
总之，胡锦涛为总书记的党中央提出的“以人为本”、“科学发展”、“构建和谐社会”的治国理念完善了我国的社会治理思想。
五、 的法律思维及其社会治理——推进国家治理体系和治理能力现代化
随着一个社会的转型和发展，领导干部的主要专业背景也会随之渐渐演变。在新一届国家领导人和正部级领导中，、李克强、李源潮、刘延东、周強、曹建明等都有法学学位。新一界领导班子的法学背景大致如下：国家主席是清华大学法学博士，（清华大学人文社会学院马克思主义理论与思想政治教育专业在职研究生班学习，获法学博士学位）。
国务院总理李克强是北京大学法学学士，国家副主席李源潮是中央党校法学博士（中央党校研究生学历，法学博士学位）。最高人民法院院长周强是西南政法大学法学硕士；最高人民检察院检察长曹建明是华东政法大学法学教授出身；刘延东：法学博士学位。现任中共中央政治局委员，国务院副总理、党组成员。在本届中央政府35人班底中，有文科博士学位（历）者占29%；有法学和经济学教育背景者占66%。
经过法学教育训练的人，更容易形成一种法律思维，这种思维如果运用到决策上，会使得相关决策的出台，更具法治的含金量，而这，正是实施“依法治国”方略、建设“法治中国”所需要的。他们懂得制度的重要性，而在中国当前向“依法治国”迈进的过程中，如何建立和完善制度，恰恰是最重要的事情。多年的法律思维有助于他们更多地考虑社会的公平、正义、人权，考虑防范公权力的滥用与保障公民的权利，考虑政策推行的合法性，而这些对于一个法治国家都非常有必要。
因此，在党的十八届三中全会中一个耀眼的亮点，就是把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标，并强调创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平，增强社会发展活力。
党的十八届三中全会把“治理”上升为国家治理体系最本质的方面，是党的执政理念的新发展。与“管理”相比，“治理”要求政府在现代政治活动中，不能再充当绝对主导者的角色，而要与社会组织、企事业单位、社区以及个人等不同的行为主体，通过平等的合作关系，依法、民主、科学地对国家的经济、政治、社会、文化等事务进行规范和管理，最终实现社会资源的最有效配置和公共利益最大化。
从“管理”到“治理”，折射出我们党执政理念的巨大进步。这是我们党领导改革开放的经验总结和认识结晶，是中国特色社会主义理论体系的创新成果，为推进全面深化改革和现代化建设提供了科学遵循。
六、结语
在改革开放和现代化建设的新时期，党的领导方式和社会治理方式必须随着时代的发展、社会的进步、经济活动方式的变迁而改变，否则就会影响党的领导水平和政治威信。只有提高党的法律领导水平才能提高执政能力，增强拒腐防变和抵御风险的能力，才能解决依法治国所面临的一切矛盾和问题，带领全国各族人民实现依法治国的宏伟目标。
注释：
李永松：新中国社会治理思想的发展与治理模式的变迁.云南社会科学.2010（2）.
蒋传光：对我国社会治理模式选择的法社会学思考，南京律师网， nj64.com.
党的十八届三中全会强调要“改进社会治理方式”，并首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，从而为开启一个社会治理的新时代树立了风向标。
由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家―单位―个人”的一元主体、单线条的社会治理格局曾在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。
从社会管理实践向社会治理创新的转变既表明了国家治理的有效性积累，也体现了国家治理的策略性、阶段性与能动性。通过回溯社会主义中国的社会治理历程我们可以发现：在单位制社会时期，虽然国家也非常注重各个发展阶段的社会管理问题，但从总体上来看，国家并未针对社会领域的新变化而做出重大的管理布局，最终导致一直沿用旧有的思维框架来处理社会领域的新问题成为各项管理工作的“惯习”。而即使是在利益分化的单位制社会解体时期，由于诸种因素的羁绊，国家也未能建构起较为系统而高效的社会治理体系，国家与社会的同构性在某种意义上导致了社会治理实际上被长期淹没在国家管理体系之中，因此对许多社会问题的治理难以取得预期的效果。新时期，党和政府推进社会治理创新的宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从“总体-支配型”的管制模式向“技术-治理型”共治模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。
十八届三中全会《决定》将以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，虽只有一字之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。“社会治理”不同于传统的“社会管理”：（1）从主体构成上来看，传统的“社会管理”主体主要是政府和国家，一般带有强制性，而“社会治理”除了国家和政府之外还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与；（2）从方式上来看，传统的“社会管理”方式一般都以带有行政性的管制方式为主，而“社会治理”的方式除了行政方式以外还强调法律、市场、社会自助互助、思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动；（3）从方向来看，传统的“社会管理”一般是单向式的、自上而下的行政命令比较多，而“社会治理”强调的是双向的多元主体间的平等互动；（4）从内容来看，“社会管理”多以行政管控的内容为主，而“社会治理”则是政府和社会组织共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序；（5）从目的来看，“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，而“社会治理”则是为了培育更大范围的公民社会和提供更广泛的社会参与渠道；（6）从权利配置来看，传统的“社会管理”多是以政府的集权式管理为主，以单纯的强制性秩序维持为核心目标，而“社会治理”则强调政府管理要多给社会放权，并为公民的增权提供机会和便利。针对社会治理的这些特征，笔者认为，其相关的策略至少应该包括以下五个方面：
一是实现“为民服务”思维向“与民服务”理念的转变。社会治理创新需要从自身的优势视角出发来进行思考。以基层社区为例，可尝试改变以往的“社区需求或社区缺失”为取向的“需求模式”，而替代以社区优势或社区强项为取向的“优势模式”，强调应该用一种“优势视角”或“能力镜片”去了解基层居民的实际需求。
二是寻求社会治理方式的柔性化转变。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会管理”，这种管理的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心理与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”，即治理依据是心理和行为的规律、方式方法是非强制性的、对人的影响是潜在的以及最终目标是让民众自觉行动。
三是以“协同政府论”促进社会治理体制的优化。基于社会治理的角度来运用“协同政府论”，至少可以达成四种目标：一是综合考虑消除治理体制内部的矛盾和张力，提升治理系统的整体效能；二是通过消除不同治理项目方案的重复与冲突来更科学地使用各种资源；三是在相关治理部门的不同利益主体之间加强合作和传递优秀理念，从而形成一种“协同性”或更加明智的治理方式；四是从服务民众的角度出发，提供一套更为完整或“无缝隙”的服务方式。
四是努力提高广大居民和社会组织参与社会治理的投入度。相关经验研究表明：参与相关决策过程能够赋予参与者对自己的生活方向和周围环境一定程度的控制权，有助于参与者成为负责任的行动者，并产生强烈的荣誉感和归属感。就当前我国社会建设而言，社会治理多依靠政府的宣传与推动，并通过行政手段来动员社会组织和居民群众的参与，社会参与始终处于浅层化的初级阶段。对此，必须予以改变。
前不久召开的自治区党委九届十二次全委（扩大）会议，深入学习贯彻党的十和十八届三中、四中全会精神，学习贯彻系列重要讲话和考察内蒙古重要讲话精神，讨论并原则通过了《内蒙古自治区党委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，安排部署了我区法治建设工作。会议要求：全区各级党组织和广大党员干部要认真学习贯彻本次全委会议精神和自治区党委贯彻落实《意见》精神，更加紧密地团结在以同志为总书记的党中央周围，积极投身全面推进依法治国的伟大实践，开拓进取，扎实工作，为加快建设法治内蒙古而奋斗。
认真学习贯彻落实本次全委会议的相关精神，全区各级党组织和广大党员干部首先要牢牢把握法治内蒙古建设的总体要求和目标任务，用中央精神指导我区法治建设实践，确保我区法治建设始终沿着正确方向前进。
当前和今后一个时期，我区法治建设的总体要求是： 全面贯彻落实党的十和十八届三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为全面建成小康社会、加快建设现代化内蒙古、打造祖国北疆亮丽风景线提供有力法治保障。
我区法治建设的目标任务是，紧紧围绕中央确定的“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，全面推进依法治区，加快建设法治内蒙古。就是要按照中央关于加快建设社会主义法治体系的部署要求，着力加强地方性法规、政府规章和社会规范建设，加快形成完备的地方法规规范体系;着力加强保障宪法实施和执法、司法、守法等方面的体制机制建设，加快形成高效的法治实施体系;着力加强对权力运行的制约和监督，增强监督合力和实效，加快形成严密的法治监督体系;着力加强法治建设的组织领导保障、干部人才保障和制度机制保障，加快形成有力的法治保障体系;着力加强党内法规制度建设，坚持运用党内法规管党治党，加快形成完善的党内法规体系。就是要按照中央关于全面推进依法治国工作布局的部署要求，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，全面落实依法治国基本方略，扎实推进依法执政制度化规范化程序化，切实保障严格规范公正文明执法;坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，树立宪法法律权威，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境。就是要按照中央关于全面推进依法治国重点任务的部署要求，以提高立法质量为重点，扎实推进科学立法;以解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题为重点，扎实推进严格执法;以优化司法职权配置为重点，扎实推进公正司法;以增强全民法治观念为重点，扎实推进全民守法。
落实上述总体要求，实现上述目标任务，最根本的是坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持法治和德治相结合，坚持从实际出发，增强自信、保持定力，坚定坚持中国特色社会主义制度，坚决贯彻中国特色社会主义法治理论，积极推进法治建设理论创新、制度创新和实践创新，着力促进我区法治建设与改革开放不断深化相适应，与推进治理体系和治理能力现代化相适应，在法治建设的生动实践中坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。
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