【关键词】卫生行政执法；体系；模式；现状；对策
2008年“三聚氰胺奶粉”事件后期影响尚未消去，“瘦肉精”、“染色馒头”、“牛肉膏”又接踵而来……近期食品安全恶性事件频频出现，食品安全问题再次推到风口浪尖之上；2010年张家港第一人民医院医疗纠纷引发社会群体事件刚平息不久，武汉就发生了“王贝整容事件”，医疗乱象也被媒体与民众炒的沸沸扬扬。食品安全、医疗安全、职业病界定、无偿献血等问题均成为当前社会的热点话题。一系列的卫生事件引起人们的讨论，也引起笔者的深思：卫生监管到底缺失在哪？卫生行政执法遇到了什么问题？
卫生行政执法，是国家管理卫生事务的重要形式，是社会主义法制的重要组成部分，在保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥了重要作用[1]。我国卫生行政执法起步较慢，外界对执法多方干预、群众法律意识淡薄，直接阻碍了依法行政的进程。新形势下，环境不断发生变化，对卫生行政执法工作带来了新的挑战。在当前的卫生行政执法工作中，执法力度不强，手段不完善、目标不够明确，效果不佳的问题持续存在，“有法不依、执法不严、违法不究”的行为在一定范围内时有发生，其行为严重阻碍了卫生行政部门依法行政工作的正常开展，已成为卫生行政执法部门特别是基层部门执法工作中最主要的问题[2，3]。要解决当前遇到的问题，仅靠行政命令约束已远远不够，因此，如何科学、有效的执行卫生行政执法，已成为当前社会亟待解决的难题。
国外实践经验告诉我们，科学完善的卫生行政执法法律体系是确保卫生行政执法公平有效的基础，鉴于我国独特的文化及社会环境，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，不仅需要科学完善的卫生行政执法法律体系，还需要深刻了解当今社会卫生行政执法的存在的问题及由此探究其本质，根据其本质辅以必要的对策措施，如创造良好的卫生行政执法环境、规范政府行为、提高卫生行政执法人员素质等。只有建立起完整的卫生行政执法模式，才能从真正意义上强化卫生行政执法，彻底解决当前卫生行政执法过程中的乱象。
基于以上原因，因本人在医疗卫生领域从事了多年的管理工作，对卫生行政执法有了一定的认识，故决定对卫生行政执法相关理论进行系统阐述，对国外几种典型的卫生行政执法体系进行综述，了解我国卫生行政执法现状，分析存在的问题，探讨可能的解决措施，以期为我国卫生行政执法提供参考，促进我国卫生行政执法水平的提高。
本文采用文献查阅、专家访谈、案件跟踪、问卷调查等方法进行资料收集。通过查阅公开发表刊物、咨询相关专家来界定卫生行政执法的基本概念；通过查阅相关执法及法律部门开展工作时引用的文献、咨询司法专家来整理目前我国相关卫生行政法律法规；与语言精通人员进行合作，通过原文呈现等方式获得第一手国外文献资料，综述国外典型的卫生行政执法模式；与相关卫生行政部门合作，采用问卷调查、案件跟踪、专家访谈等方式收集卫生行政执法的现状及存在的问题，包括卫生行政执法案件、文书、证据、强制执行、质量控制等数据，通过相关数据来反映现状及问题；通过文献查阅及专家咨询等方法，借鉴国外卫生行政执法的先进理念和国内部分地区比较成功的案例，结合自己的思维，构建出适合我国的卫生行政执法理想模式。
1 卫生行政执法的基本内容
（一）卫生行政执法的概念
关于卫生行政执法的概念，大部分学者的界定类似。“卫生行政执法是指国家卫生行政机关、法律法规授权的组织依照卫生法律、法规和规章的规定处理具体卫生行政事务，将卫生法律法规适用于现实的社会关系，实现国家卫生管理的活动”[4 ]。卫生行政执法有广义和狭义两种理解。
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广义的卫生行政执法是指卫生行政机关、法律法规授权的组织和受委托的组织依法从事卫生行政管理和具体运用卫生法律、法规和规章处理卫生行政事务的一切活动，既包括卫生行政执法主体作出具体行政行为的活动，也包括卫生行政执法主体作出的抽象行政行为的活动，即以不特定的人或事为管理对象，制定或具有普遍约束力的规范性文件的行为，如卫生部根据法律、法规的规定，在本部门的权限内，命令、指示和规章的行为[4]。狭义的卫生行政执法，即卫生监督，指卫生行政执法主体将卫生法律、法规和规章运用于现实生活中的具体对象，处理具体卫生行政案件、作出具体行政行为的活动[5]。本研究为狭义的卫生行政执法，即卫生监督。
卫生监督是政府卫生行政部门依据公共卫生法规的授权，对公民、法人和其他组织贯彻执行卫生法规的情况进行监督检查，对违反卫生法规、危害人体健康的行为追究法律责任的一种卫生行政执法行为[6]。
（二）卫生行政执法主体
卫生行政执法的主体是特定的，只能是卫生行政管理机关，以及法律、法规授权的组织。主体是组织而非个人。根据卫生行政执法主体资格取得的法律依据不同，卫生行政执法主体可以分为职权性执法主体和授权性执法主体。职权性执法主体是根据宪法和行政组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政执法主体资格的行政组织，因此只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门以及县级以上地方政府的派出机关。授权性执法主体是根据宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而获得行政执法资格的组织。被授予权力的组织必须同时具备四个基本条件：1、是依法成立的具有管理公共事务职责的组织；2、具有熟悉有关法律、法规和业务的人员；3、具有相应的检查、鉴定能力；4、能够独立承担法律责任。被授权的组织可以是非行政机关，通过授权取得行政执法主体资格，也可以是原本没有该项职权的行政机关，通过授权使其原有行政主体的职权范围扩大，职权内容增加[4 ]。
根据卫生行政执法主体的定义，依据监管对象的不同，卫生行政执法主体包括卫生行政部门、国境卫生检疫机关、食品药品监督管理机关、人口和计划生育管理机关、环境保护行政机关、爱国卫生管理机关、其他部门的卫生行政执法机关以及法律、法规授权的组织，如医疗事故鉴定权利授予了医学会[7]。
（三）卫生行政执法行为
为确保公民享有宪法及国家法律赋予的健康权利，卫生行政执法主体有权利、有义务在其法定职权范围内实施卫生行政执法活动，在管理社会公共卫生事务的过程中，作出具有法律意义和法律效力的行为。卫生行政执法行为包括：1、卫生法制宣传：是把卫生法律法规的基本原则、内容像社会做广泛的传播，使人们能够得到充分的理解、认识和受到教育，从而自觉地遵守卫生法律规范的一种活动；2、卫生行政许可：指卫生行政机关根据相对人的申请，依法对其经营的项目和卫生设施等进行审查后，认为符合卫生标准和要求而赋予相对人从事卫生法律规范所一般禁止的事项的权利和资格的行为；3、卫生监督检查：指卫生行政执法主体对卫生管理相对人遵守卫生法律规范和具体行为所进行的了解、调查，并依法处理的活动；4、卫生行政奖励：指卫生行政机关依法对自觉遵守卫生法律规范、工作成绩显著，为国家做出重要贡献的卫生行政法律关系中的相对人给予精神或物质鼓励行为；5、卫生行政即时控制：是指卫生行政执法主体为预防或制止危害公共健康的行为或事件的发生或扩大，维持公共卫生的正常秩序，依法采取的强制限制相对的人身或财产流通的各种措施；6、卫生行政处罚：是指卫生行政执法主体依照法定权限和程序，对违反卫生法律，法规而尚未构成犯罪的卫生监督相对人给予卫生行政制裁的卫生行政执法行为；7、卫生行政强制执行：是指在行政法律关系中，作为义务主体的相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务或者由他人代为履行达到同样目的的行为[8]。根据我国现行法律、法规的规定，目前享有行政强制执行权力的机关包括公安、工商、外贸、海关、税务等行政机关，卫生行政机关尚没有强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行。
（四）卫生行政执法的原则和功能
1、卫生行政执法的原则
在卫生行政执法活动中不仅要遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求，在实际工作中还需遵循以下原则：（1）依法行政的原则：国家卫生行政管理整个领域都应坚持依法办事，才能保证所进行的卫生行政执法合法、适当、有序、高效，才能达到保护公民健康的目的。依法行政需要做到以卫生法法规为依据、使用卫生法律法规准确无误、在法定权限范围内正当行使监督权三个原则。（2）遵守法定程序原则：在卫生行政执法工作中，要求卫生行政行为必须符合卫生行政执法程序，否则不论卫生行政主体作出的处罚决定是否正确，都会因程序违法而使执法主体处于不利地位；（3）以事实为依据的原则：以事实为依据，要求卫生行政执法机关及其工作人员在运用卫生法律法规处理卫生违法案件时，必须一切从实际出发，尊重客观事实，忠于事实真相，以存在的客观事实为依据，决不能以主观想象为依据；（4）独立审理卫生违法案件的原则：卫生行政机关依照卫生法律、法规和规章的规定，独立地处理卫生违法案件，不受任何机关、团体或个人的干涉[9]。
关键词：卫生行政执法；体系；模式；现状；对策
2008年“三聚氰胺奶粉”事件后期影响尚未消去，“瘦肉精”、“染色馒头”、“牛肉膏”又接踵而来……近期食品安全恶性事件频频出现，食品安全问题再次推到风口浪尖之上；2010年张家港第一人民医院医疗纠纷引发社会群体事件刚平息不久，武汉就发生了“王贝整容事件”，医疗乱象也被媒体与民众炒的沸沸扬扬。食品安全、医疗安全、职业病界定、无偿献血等问题均成为当前社会的热点话题。一系列的卫生事件引起人们的讨论，也引起笔者的深思：卫生监管到底缺失在哪？卫生行政执法遇到了什么问题？
卫生行政执法，是国家管理卫生事务的重要形式，是社会主义法制的重要组成部分，在保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥了重要作用[1]。我国卫生行政执法起步较慢，外界对执法多方干预、群众法律意识淡薄，直接阻碍了依法行政的进程。新形势下，环境不断发生变化，对卫生行政执法工作带来了新的挑战。在当前的卫生行政执法工作中，执法力度不强，手段不完善、目标不够明确，效果不佳的问题持续存在，“有法不依、执法不严、违法不究”的行为在一定范围内时有发生，其行为严重阻碍了卫生行政部门依法行政工作的正常开展，已成为卫生行政执法部门特别是基层部门执法工作中最主要的问题[2,3]。要解决当前遇到的问题，仅靠行政命令约束已远远不够，因此，如何科学、有效的执行卫生行政执法，已成为当前社会亟待解决的难题。
国外实践经验告诉我们，科学完善的卫生行政执法法律体系是确保卫生行政执法公平有效的基础，鉴于我国独特的文化及社会环境，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，不仅需要科学完善的卫生行政执法法律体系，还需要深刻了解当今社会卫生行政执法的存在的问题及由此探究其本质，根据其本质辅以必要的对策措施，如创造良好的卫生行政执法环境、规范政府行为、提高卫生行政执法人员素质等。只有建立起完整的卫生行政执法模式，才能从真正意义上强化卫生行政执法，彻底解决当前卫生行政执法过程中的乱象。
基于以上原因，因本人在医疗卫生领域从事了多年的管理工作，对卫生行政执法有了一定的认识，故决定对卫生行政执法相关理论进行系统阐述，对国外几种典型的卫生行政执法体系进行综述，了解我国卫生行政执法现状，分析存在的问题，探讨可能的解决措施，以期为我国卫生行政执法提供参考，促进我国卫生行政执法水平的提高。
本文采用文献查阅、专家访谈、案
件跟踪、问卷调查等方法进行资料收集。通过查阅公开发表刊物、咨询相关专家来界定卫生行政执法的基本概念；通过查阅相关执法及法律部门开展工作时引用的文献、咨询司法专家来整理目前我国相关卫生行政法律法规；与语言精通人员进行合作，通过原文呈现等方式获得第一手国外文献资料，综述国外典型的卫生行政执法模式；与相关卫生行政部门合作，采用问卷调查、案件跟踪、专家访谈等方式收集卫生行政执法的现状及存在的问题，包括卫生行政执法案件、文书、证据、强制执行、质量控制等数据，通过相关数据来反映现状及问题；通过文献查阅及专家咨询等方法，借鉴国外卫生行政执法的先进理念和国内部分地区比较成功的案例，结合自己的思维，构建出适合我国的卫生行政执法理想模式。
1 卫生行政执法的基本内容
（一）卫生行政执法的概念
关于卫生行政执法的概念，大部分学者的界定类似。“卫生行政执法是指国家卫生行政机关、法律法规授权的组织依照卫生法律、法规和规章的规定处理具体卫生行政事务，将卫生法律法规适用于现实的社会关系，实现国家卫生管理的活动”[4 ]。卫生行政执法有广义和狭义两种理解。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
广义的卫生行政执法是指卫生行政机关、法律法规授权的组织和受委托的组织依法从事卫生行政管理和具体运用卫生法律、法规和规章处理卫生行政事务的一切活动，既包括卫生行政执法主体作出具体行政行为的活动，也包括卫生行政执法主体作出的抽象行政行为的活动，即以不特定的人或事为管理对象，制定或具有普遍约束力的规范性文件的行为，如卫生部根据法律、法规的规定，在本部门的权限内，命令、指示和规章的行为[4]。狭义的卫生行政执法，即卫生监督，指卫生行政执法主体将卫生法律、法规和规章运用于现实生活中的具体对象，处理具体卫生行政案件、作出具体行政行为的活动[5]。本研究为狭义的卫生行政执法，即卫生监督。
卫生监督是政府卫生行政部门依据公共卫生法规的授权，对公民、法人和其他组织贯彻执行卫生法规的情况进行监督检查，对违反卫生法规、危害人体健康的行为追究法律责任的一种卫生行政执法行为[6]。
（二）卫生行政执法主体
卫生行政执法的主体是特定的，只能是卫生行政管理机关，以及法律、法规授权的组织。主体是组织而非个人。根据卫生行政执法主体资格取得的法律依据不同，卫生行政执法主体可以分为职权性执法主体和授权性执法主体。职权性执法主体是根据宪法和行政组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政执法主体资格的行政组织，因此只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门以及县级以上地方政府的派出机关。授权性执法主体是根据宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而获得行政执法资格的组织。被授予权力的组织必须同时具备四个基本条件：1、是依法成立的具有管理公共事务职责的组织；2、具有熟悉有关法律、法规和业务的人员；3、具有相应的检查、鉴定能力；4、能够独立承担法律责任。被授权的组织可以是非行政机关，通过授权取得行政执法主体资格，也可以是原本没有该项职权的行政机关，通过授权使其原有行政主体的职权范围扩大，职权内容增加[4 ]。
根据卫生行政执法主体的定义，依据监管对象的不同，卫生行政执法主体包括卫生行政部门、国境卫生检疫机关、食品药品监督管理机关、人口和计划生育管理机关、环境保护行政机关、爱国卫生管理机关、其他部门的卫生行政执法机关以及法律、法规授权的组织，如医疗事故鉴定权利授予了医学会[7]。
（三）卫生行政执法行为
为确保公民享有宪法及国家法律赋予的健康权利，卫生行政执法主体有权利、有义务在其法定职权范围内实施卫生行政执法活动，在管理社会公共卫生事务的过程中，作出具有法律意义和法律效力的行为。卫生行政执法行为包括：1、卫生法制宣传：是把卫生法律法规的基本原则、内容像社会做广泛的传播，使人们
能够得到充分的理解、认识和受到教育，从而自觉地遵守卫生法律规范的一种活动；2、卫生行政许可：指卫生行政机关根据相对人的申请，依法对其经营的项目和卫生设施等进行审查后，认为符合卫生标准和要求而赋予相对人从事卫生法律规范所一般禁止的事项的权利和资格的行为；3、卫生监督检查：指卫生行政执法主体对卫生管理相对人遵守卫生法律规范和具体行为所进行的了解、调查，并依法处理的活动；4、卫生行政奖励：指卫生行政机关依法对自觉遵守卫生法律规范、工作成绩显著，为国家做出重要贡献的卫生行政法律关系中的相对人给予精神或物质鼓励行为；5、卫生行政即时控制：是指卫生行政执法主体为预防或制止危害公共健康的行为或事件的发生或扩大，维持公共卫生的正常秩序，依法采取的强制限制相对的人身或财产流通的各种措施；6、卫生行政处罚：是指卫生行政执法主体依照法定权限和程序，对违反卫生法律，法规而尚未构成犯罪的卫生监督相对人给予卫生行政制裁的卫生行政执法行为；7、卫生行政强制执行：是指在行政法律关系中，作为义务主体的相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务或者由他人代为履行达到同样目的的行为[8]。根据我国现行法律、法规的规定，目前享有行政强制执行权力的机关包括公安、工商、外贸、海关、税务等行政机关，卫生行政机关尚没有强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行。
（四）卫生行政执法的原则和功能
1、卫生行政执法的原则
在卫生行政执法活动中不仅要遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求，在实际工作中还需遵循以下原则：（1）依法行政的原则：国家卫生行政管理整个领域都应坚持依法办事，才能保证所进行的卫生行政执法合法、适当、有序、高效，才能达到保护公民健康的目的。依法行政需要做到以卫生法法规为依据、使用卫生法律法规准确无误、在法定权限范围内正当行使监督权三个原则。（2）遵守法定程序原则：在卫生行政执法工作中，要求卫生行政行为必须符合卫生行政执法程序，否则不论卫生行政主体作出的处罚决定是否正确，都会因程序违法而使执法主体处于不利地位；（3）以事实为依据的原则：以事实为依据，要求卫生行政执法机关及其工作人员在运用卫生法律法规处理卫生违法案件时，必须一切从实际出发，尊重客观事实，忠于事实真相，以存在的客观事实为依据，决不能以主观想象为依据；（4）独立审理卫生违法案件的原则：卫生行政机关依照卫生法律、法规和规章的规定，独立地处理卫生违法案件，不受任何机关、团体或个人的干涉[9]。
2、卫生行政执法的功能
1 转变执法理念，在全员中倡导“说理指导式卫生执法”的服务思想
随着社会政治体制改革的深入，经济社会的发展，法治社会建设进程的加快，以往的硬性执法、机械执法、以罚代管、以法说法等传统观念和做法，已完全不能适应“以人为本、执政为民”的执法宗旨，为创新卫生监督新的模式，全面实现从“管制型”、“管理型”到“服务型”的卫生行政执法理念的转变。我们在全员中倡导了“说理指导式卫生执法”的服务思想，通过“说理”与“指导”两个重要手段，在卫生监督全过程开展“执法中说理、说理中指导、指导中服务、服务中监督”活动，全面提升我市卫生监督执法效能，进一步营造更加宽松、有序、和谐的卫生监督执法软环境。通过开展“说理指导式卫生执法”活动，一是进一步提高全市卫生监督员服务水平与执法能力，在日常工作中，以服务和指导为主，使服务重于监督，指导先于执法。二是不断提高行政相对人对卫生监督执法的满意度，消除卫生执法与行政相对人之间的对立情绪，努力实现“三个认可”，即政府认可、群众认可、行政相对人认可；三是通过“说理”与“指导”，让行政相对人对法律法规有更深入的认识与理解，能主动支持配合卫生监督工作，认真履行法律义务，从而提高卫生监督执法的效果以及工作质量。
2 创新监督方法，在工作中探索“说理指导式卫生执法”的服务模式
在创新卫生监督工作服务模式中，我们从卫生监督工作实际出发，根据不同的卫生监督执法类别、对象、内容以及工作要求，有效运用卫生法律、法规、规范及标准，在公共场所卫生、生活饮用水卫生、放射卫生、医疗服务市场、传染病防治、消毒产品监督管理等各个专业，在卫生行政许可、日常监督管理、卫生行政处罚各阶段，开展说理、指导、服务、监督相融合的活动。
2.1 在卫生行政许可阶段，申请单位或个人申请卫生行政许可事项时，首先明确告知许可注意事项、许可工作程序、许可途径等；二是细心指导其正确填写申请表格，认真审核所提交的申请材料；三是在现场审核中，从申请人申请事项的现场实际情况出发，依据相应的法规标准，通过“说理”的形式出具必要的卫生监督文书，提出切合实际的指导性整改措施，让申请人充分了解申请事项存在的问题、具体整改措施、整改后达到的效果。
2.2 在日常监督管理阶段，发现行政相对人存在需要改进的问题时，运用“说理”的方法及时出具卫生监督文书，分析发现问题的原因，提出具体的整改建议，并现场指导整改；存在问题涉及日常卫生管理环节的，向其介绍同行业管理成功的经验，协助制订相应的卫生管理制度，帮助提高管理的水平。同时，还应结合行业特点、监管关键环节等，以卫生知识培训、现场交流、卫生监督信息、发放卫生知识宣传手册等形式，开展形式多样的说理指导式卫生执法活动，指导行政相对人有效预防各类公共卫生安全事件的发生。对整改有困难，问题又较严重的单位，采用约谈形式，指导督促整改。 转贴于 2.3 在卫生行政处罚阶段。卫生监督执法不但要对行政相对人的违法行为进行严肃查处，更要让行政相对人认识到违法行为的发生原因、产生的后果等，起到教育警示作用，从根本上杜绝违法行为的再次发生。在查处违法行为过程中，充分运用约谈、告诫、指导等说理式文书，对行政相对人开展卫生法律、法规、规范及标准等有关知识内容的说理，分析其违法行为的成因、影响后果以及处罚的目的、意义，并从现场实际情况出发提出针对性整改措施，指导其改正不符合卫生要求的操作行为、管理方法、布局设置等，从根本上消除安全隐患，控制危害影响。
3 深入开展活动，在社会上树立“说理指导式卫生执法”的服务品牌
3.1 2011 年开展的“说理指导式卫生执法”活动紧紧围绕了“卫生行政执法服务年”这个主题，我们编印了“便民惠民新十条”和“卫生行政执法服务指导手册”，进行广泛的宣传和推广，在卫生监督执法中认真贯彻落实约谈告诫制度，在公共场所卫生、生活饮用水卫生、放射卫生、医疗服务市场、传染病防治、消毒产品监督管理等各个专业，在卫生行政许可、日常监督管理、卫生行政处罚各阶段，广泛开展了说理、指导、服务、监督相融合的活动，受到了广大的行政相对人和社会的好评。
3.2 在开展“说理指导式卫生执法”活动中，许可受理科和卫生行政服务窗口进行了许可服务的流程创新，更方便了行政相对人。现场科室的卫生监督员在卫生监督过程中，做到跑得勤、说得多、多指导、多服务，有的办个新证要去跑四、五次，但大家也没怨言。通过说理指导式卫生执法活动的深入开展，我们在公共场所、放射卫生、医疗服务市场等专业上，创建了“说理指导式卫生执法”示范模式；在卫生行政许可工作中，创建了“说理指导式卫生行政许可服务”的窗口。
一、工作目标
建立基于全市卫生行政执法信息化建设基础上的卫生行政执法电子稽查模式，使稽查工作更加客观、规范、高效，实现对卫生行政执法工作质量的全程监控，进一步推进全市卫生行政执法透明规范运行，提升卫生行政执法效能。
二、稽查安排
（一）行政许可和处罚网上透明规范运行稽查
时间安排：全年实时开展。
稽查内容和方式：通过《市行政执法平台》、《市网上审批系统》中的信息查询、监督监察以及统计分析等功能模块，对市级卫生行政许可和行政处罚案件办理的程序、时限、决定、审批、文书质量等内容进行实时和专题稽查，提出稽查意见，并定期通报。
责任分工：市卫生局卫生监督局负责开展行政处罚案件的运行情况监控、专题监控以及特殊流程审查复核等；局政策法规处负责对行政许可审批案件网上运行的监督监察，督导行政处罚案件网上运行监督监察，提出稽查意见，并定期通报稽查情况。
（二）经常性卫生监督执法稽查
时间安排：4月、7月、10月上旬进行季度稽查汇总，2013年1月上旬进行年度稽查汇总。
稽查内容和方式：利用《国家卫生监督信息报告系统》、《市卫生局卫生监督局业务管理平台》、《市行政执法平台》和《市网上审批系统》等信息平台，采集汇总全市卫生执法监督、行政处罚、行政许可、投诉举报案件查处等各类数据信息，进行统计分析，查找问题并有针对性地组织开展实地稽查，并对日常监督执法数据分析结果和稽查情况进行季度和年度通报。
责任分工：市卫生局卫生监督局负责汇总全市卫生执法监督、行政处罚、投诉举报案件查处等季度和年度数据信息；局许可办负责汇总全市卫生行政许可数据信息，局医政处和中医处配合向许可办提供市级许可审批的医疗机构许可数据信息；局政策法规处负责全市数据的统计分析、并结合实际组织开展实地稽查，定期下发通报。
（三）行政执法信息公示和投诉举报案件稽查
时间安排：全年实时开展。
稽查内容和方式：定期对各单位汇总上报的卫生行政许可和处罚信息进行网上公示，并对各级卫生行政部门执法信息上报情况进行稽查和定期通报；在市卫生局网站开设“卫生执法稽查信箱”，接受群众对卫生执法工作的投诉举报和监督，并根据群众举报线索组织开展稽查。
责任分工：局政策法规处负责组织开展行政许可和行政处罚信息的公示，并牵头组织有关单位和部门根据“卫生执法稽查信箱”反映问题开展稽查办案。
三、工作要求
（一）高度重视。电子稽查工作是规范各级卫生行政部门行政执法行为，提高执法效能的重要手段，各单位要高度重视，健全完善卫生执法信息化管理相关制度措施，并认真落实到位。
（二）认真组织。各单位要积极做好《国家卫生监督信息报告系统》、《市卫生局卫生监督局业务管理平台》、《市行政执法平台》和《市网上审批系统》等信息平台的维护管理、填报人员的业务培训，督促相关科室及人员认真完成各类执法数据信息的上网填报，并按要求及时上报行政许可和行政处罚备案表。市卫生监督局、局许可办及相关处室要按照职责分工积极配合政策法规处做好各类数据信息的季度和年度汇总上报工作。电子稽查需填报和汇总的各类数据信息见附件1-4。
一、充分认识卫生执法监察工作的重要性和必要性
加强卫生执法监察工作，不仅是贯彻落实卫生工作方针的必然要求，也是推进卫生部门党风廉政建设和反腐败斗争的内在要求。回顾卫生部门党风廉政建设和反腐败斗争的工作实践。近几年，卫生系统廉政工作形势不容乐观，医药购销领域商业贿赂案件一直居高不下。据统计，去年全省卫生系统因涉嫌医药购销领域商业贿赂案件68件，68人，涉案对象都是掌握审批权力的卫生行政部门许可审批人员、医疗卫生单位领导、药剂科、设备科、信息科、财务科负责人和部分医务人员，他们大多利用职便如手中掌握的审批权力收受有关企业和经销人员的贿赂为其谋取利益。因此，在当前形势下如何进一步加强卫生执法监察工作，以防止国家工作人员利用职便进行权钱交易显得尤为重要。卫生监察部门作为行政执法监察的组织协调部门，要充分发挥好职能作用，从源头上预防和治理腐败，就必须与时俱进，紧贴卫生行政执法实际，创新工作方式方法，做到思路靠前、工作靠前、监督靠前，及时发现苗头性问题，防微杜渐。当前，卫生改革处在关键时期，总书记在第三十五次中央政治局集体学习时的重要讲话，深刻阐述了医疗卫生事业在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用，进一步明确了医药卫生体制改革的方向、目标和工作任务，卫生执法任务更加繁重。因此，加强卫生执法监察工作对保证党中央、国务院提出的卫生改革发展目标，保证卫生事业健康发展，保证国家卫生法律法规的认真贯彻执行，起到了积极的推进作用。
二、充分发挥卫生监督执法、卫生监督稽查在卫生执法监察中的作用
卫生执法监察与卫生监督执法、卫生监督稽查工作相互联系。卫生执法监察工作不能“单打一”，只有充分发挥卫生监督执法、卫生监督稽查的作用，做到三者紧密配合，相互作用，形成合力，才能保证卫生执法监察工作取得实效。
首先，要充分发挥卫生监督执法的作用。卫生监督执法是指卫生行政部门执行国家卫生法律法规，维护公共卫生和医疗服务秩序，保护人民群众健康及其相关权益，对特定的公民、法人和其他组织所采取的能直接产生法律效果的卫生行政执法行为。卫生监督执法的内容包括卫生行政许可、卫生监督检查、卫生行政强制措施及卫生行政处罚等。卫生监督执法在卫生执法监察中的作用表现在，它通过加强对公共卫生和医疗卫生行业的监管，对违反卫生法律法规，危害人民群众健康的行为，以及卫生行业中的不正之风进行查处，进一步规范公共卫生和医疗卫生秩序，保障人民群众的健康安全。同时对推动卫生部门不断加强政风行风建设，防止不正之风在一定程度和范围内蔓延起到了积极的作用。
其次，要充分发挥卫生监督稽查的作用。卫生监督稽查是指卫生监督机构对其内部和下级卫生监督组织及其卫生监督员在卫生行政执法活动中依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况进行的监督和检查。卫生执法监察要和卫生监督稽查机构密切配合，充分利用卫生监督稽查职能，加强内部行政效能监察，通过目标考核、纪律督查、专项监察、案件调查、投诉举报核查等方式，发现和掌握卫生监督机构及其工作人员在依法行政、效能作风建设、内部管理等方面存在的问题、漏洞和薄弱环节，规范卫生监督执法行为，建立监督制约机制，采取有效措施，加强日常监管。对卫生监督执法队伍中存在的利用行政审批权、行政执法权、权钱交易的违法违纪案件进行及时查处，对查处案件中暴露出的问题进行分析，深刻剖析问题发生的根源，建立健全规章制度，强化制度落实，从而保证卫生监督执法队伍不出现大的“塌方”。
第三，要加强联系，相互配合。执法监察部门要履行组织协调职责，牵头抓好执法监察各项工作任务的落实。卫生监督执法和卫生监督稽查部门要按照职责分工，认真抓好卫生行业的监管和卫生执法队伍的监督稽查工作。三部门要加强联系，相互配合，通力合作。要建立联席会议制度，定期通报情况，分析苗头性问题，研究对策措施，提出下一步工作目标任务。要加强举报件的核查工作，建立转办督办机制，明确三方职责，及时移送和转办有关案件线索和举报件，跟踪落实调查处理情况。
三、当前卫生执法监察中需要重点抓好的几项工作
1、抓好医疗机构设置审批工作的监督检查。近几年，我市通过开展医疗市场秩序专项整治工作，医疗机构设置审批工作得到了进一步加强和规范。但是，个别地方和部门在审批过程中还存在着违反法定条件和程序的做法，有的不严格执行法律法规及其相关标准，对不符合法定条件者准予许可；有的超越法定权限审批；有的在审批过程中把关不严，诊疗科目设置不规范，核准的医疗机构名称不规范等。这些问题的存在，给、权钱交易带来了可趁之机。因此，要加强对医疗机构设置审批工作的监督检查。一是建立医疗机构管理数据库，做好医疗机构相关数据的收集工作。相关数据包括医疗机构名称、类别、地址、法定代表人、诊疗科目、床位、基本设备等基本信息，这些信息为日常监管和专项检查提供基本依据；二是成立监督检查工作小组，对医疗机构设置审批工作进行不间断的监管。工作小组由卫生行政部门分管纪检监察工作的领导担任组长，成员由医政、法监、监察部门人员组成。工作小组的主要任务是规范医疗机构设置审批程序，依法、依纪查处有关违法违规审批行为，探索建立日常监管长效机制；三是抽调有关人员开展专项检查。对辖区内医疗机构设置审批情况进行定期和不定期的专项检查，通过对违法违规审批行为的查处和纠正，发现问题，查找根源，认真吸取经验教训，强化依法依规意识，完善监督管理措施。
一、开展“行政执法规范年”活动
（一）加强和改进行政执法行为。一是规范行政执法人员资格。加强卫生行政执法人员资格管理，同时加强对基层医疗卫生单位卫生协管员的管理和监督。实现行政执法人员资格信息网络查询。二是规范委托执法。清理纠正委托实施行政强制措施和没有法律、法规、规章依据委托实施行政处罚、行政许可等情况。三是规范执法程序。细化执法环节和步骤，规范调查取证程序，统一执法文书格式。四是规范执法行为。改进执法方式，规范行政强制行为，推行说理式执法、柔性执法。
（二）开展卫生执法监督检查。配合县政府、县法制办、县监察局、县委政府督查室、县政务服务中心等单位，开展以行政处罚、行政许可领域和行政规范性文件制定备案情况为重点的行政执法情况监督检查。通过检查，发现和解决行政执法中存在的突出问题，促进行政执法单位公正文明执法，维护法制统一和政令畅通，为卫生改革发展营造良好的法治环境。
二、改进规范性文件制定工作
一是突出公众参与，防止部门利益倾向。二是加强专家咨询论证，提高制定质量。三是坚持立、改、废并重。及时修订废止不适应科学发展以及与上位法不一致的规范性文件。严格落实卫生局规范性文件统一登记、统一编号、统一的“三统一”制度；严格落实规范性文件有效期制度；严格执行法规规章备案条例和有关规范性文件备案的规定，加强备案审查工作，做到有件必备、有错必纠，切实维护法制统一和政令畅通。
三、继续深化政务公开
一是加大政府信息公开力度。规范卫生信息公开工作流程，发挥卫生网站平台作用，及时有效公开卫生政务信息。重点推进行政决策、预决算、“三公”经费、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设领域的政府信息公开。推进办事公开、把公开透明作为工作的基本制度，拓宽办事公开领域，全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果。创新政务公开方式，抓好卫生局网站建设，为公众及时查阅、获取卫生政务信息提供便利。二是实现行政权力公开透明运行。按照推行行政权力公开透明运行工作方案确定的进度要求，12月底前，全面完成行政权力清理规范工作，三是继续推进政务服务体系建设。加强推进政务服务中心卫生窗口建设，完善工作制度，拓宽服务内涵，规范服务行为,逐步推行网上审批。
四、清理调整行政审批项目
认真落实《国务院第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号），在10月底前完成对应清理调整行政审批项目工作。加强组织领导，明确工作分工，抓好监督检查，完善规章制度，确保行政审批项目的取消和调整及时落实到位。凡上级已经取消的卫生行政审批项目，一律不设置审批。以规章、规范性文件等形式违反《行政许可法》规定设定的行政许可一律停止实施。
五、营造和谐发展环境
一是规范决策和执法行为，落实《省社会稳定风险评估暂行办法》，防止因决策和执法不当引发矛盾纠纷。二是加强与公众的互动交流，防止因信息不畅、沟通不够产生和激化矛盾纠纷。三是加强行政复议规范化建设。进一步畅通卫生行政复议渠道，发挥行政复议的监督功能，做好卫生行政复议工作,充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。四是开展行政调解规范化建设，健全网络、完善制度、落实责任，注重运用法治思维和法治方式开展调解工作。
六、落实保障措施
一、卫生监督与行政法
“行政”一词就其原意来说有两层含义，一指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，二指国家行政机关依其职权所从事的管理活动。行政法是规定国家行政机关组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的法律规范的总和。它调整国家各级行政机关及其职能部门在行使行政管理职能中，同其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民的社会关系。卫生法所调整的社会关系，既有各级卫生行政部门之间、各级卫生行政部门与同级人民政府之间、各级卫生行政部门与其卫生行政相对人之间的纵向行政管理关系，又有各种医疗机构、各种提供卫生服务的企事业单位与服务对象之间的横向卫生服务关系。就纵向的卫生行政管理关系而言，卫生法与行政法是从属和补充关系。
卫生监督工作是卫生法的执行工作，即卫生行政执法工作。从卫生法与行政法的从属和补充关系来说，它是以行政法为基础，以卫生法律法规为依据的具体行政执法工作。具体来说，卫生监督是指具有法定监督权的国家机关、杜会组织和卫生行政执法人员依法对卫生公共事务进行管理的行为。
二、卫生监督主体及其特征
1、主体的特定性
卫生监督执法的主体主要是各级卫生行政机关。只有卫生行政机关才是真正意义上的卫生行政执法主体。只是在特定的条件下，法律法规才将卫生执法权授予某一组织。这种组织称为法律、法规授权组织，一般应视同于行政主体。卫生行政机关要把执法权委托给其他组织行使，必须有法律、法规或规章明确规定，并承担法律贵任。
2、职权的法定性
卫生监督执法主体所执行的法律规范，只能是法律规定应当由卫生行政执法主体执行的法律、法规、规章。执法主体只能在法定职权内履行卫生行政管理责任，不得越权执法。
3、行为的主动性
卫生监督执法是一种直接影响相对人权利和义务的主动行为，不以相对人的意愿为转移。一般讲，法律规范颁布后它仅是一种抽象规范。有关公民、组织不自觉遵守，又没有行政主体去执行，就不会对公民、法人和其他组织产生权利和义务的实际影响。相对人的权利义务关系不会自动的发生、变更和终止。行政执法行为，则成为法的定与实施之间的桥梁和纽带。
4、国家强制性
卫生监督是国家卫生管理行政权运转的一种特殊方式，是由卫生行政主体单方面决定的国家管理活动，是国家意志的体现，具有国家强制性。
行使卫生监督职权的机构是指依法设立并根据卫生法律、法规规定，具有某一方面卫生行政管理和执行卫生法律、法规和规章职权的行政机关、法律法规授权组织及其工作人员。
取得卫生监督主体资格必须具备以下基本条件：
第一，依据组织法或组织规则设立，并且具有外部生管理职能，能代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上的法律关系。
第二，必须得到卫生法律、法规的明确授权，代表国家行使某一类别卫生行政执法职权。无论什么机关、组织和个人没有得到法律、法规的特别授权就没有卫生行政执法职权。
第三，法律、法规的授权必须与其外部管理职能、权限、范围一致。包括权限上的一致性及管理范围和对象上的一致性。如县级卫生行政机关就不能被授予省级卫生行政机关的相应权限;其他管理职能的机关也不能被授予卫生行政执法职权。
第四，获得卫生行政执法主体资格，还应当具备履行某一项卫生管理职能应有的技术能力。根据《行政处罚法》及有关部门法律、法规的规定，行政监督主体包括行政机关、法律法规授权组织和受委托组织三种。
1概述
卫生监督是指依据国家卫生方面的法律、法规，卫生行政机构对公共卫生事业及医疗机构正常秩序的维护，为人民群众的生命安全提供保障，是对相应公民、法人或组织所能直接实行的具有法律效应的卫生事业的执法行为。其职能主要是根据相关卫生事业的法律法规，对传染性疾病、食物及用品、公共卫生场所、职业病的防治、医疗部门等依法进行监督，负责检查卫生违法物品的应用，以及负责与卫生监督事业有关的许可及执业许可项目所申请的受理、审查、初审、审批、发证等相关工作。
2卫生监督所存在的不足与分析
在体制、机制、人事及财政等原因的制约下，卫生监督部门的人员配置、资金提供、硬件设置等条件已经跟不上现代科技的发展水平，担任不了现在繁重的任务，因此也就会影响卫生监督事业执法质量与工作的顺利进行。经过考察，笔者就目前卫生监督的实施情况总结出以下几个问题。
2.1卫生法律制度建设欠缺目前我国卫生监督所依据的法律法规大多都是依据80与90年代之间所制定的法律法规，而现今社会所出现的问题与现象，所依据的法律法规已经不能胜任当今卫生监督的工作。
2.2地方保护与政府干预也不同程度的影响了现今法律的公正性由于每个地方都需要经济的发展，一些地方政府可能会引进一些商业投资与增加一些区域的经济建设。与此同时，就会有一些商业投资企业在触犯法律后，就会向政府反映事情的经过，向政府申请从轻处罚甚或免除处罚，政府与行政部门则考虑经济的建设及政府形象的树立，就会采取相应的措施进行干预，在职业卫生监管及政府招商引资方面更为突出。
2.3卫生监督的执法人员素质差异较大当前卫生监督工作者的法律意识及业务能力有待于提高，而现今我国所需卫生执法人才的素质要求较高，因此有些工作人员的卫生执法建设及依法行政的业务水平就相对较低。
2.3.1较多的卫生监督部门的工作者毕业于医学院校，大多数医学院校没有开展法制课程，因此这些工作者的法律意识较差，管理及执法能力较差。
2.3.2卫生监督的工作人员编制情况相对欠缺。据调查我国的卫生监督执法工作者人数在十万人左右。而我县的卫生监督工作者总共才46人，但还未有行政事业编制，财政的预算经费就无人管理。因此我们不仅负起法律、法规给予我们的执法任务工作，还必须做到各种临时性的工作。
2.3.3卫生监督执法人员老化与文化素质较低。工作人员的年龄较大，文化水平相对较低，同时就会有“以权代法、以言代法”的情况出现，过分夸大执法的权威性，有时不按法律法规进行执法，随意、粗暴的进行业务处理，而且推诿扯皮的现象也时有发生，导致工作效率严重降低，也降低了政府部门的执法能力。
2.3.4考核指标及评价体系不够完善。关于卫生监督工作人员完成任务的情况与质量的考核体系不够完善，对执法人员执法行为的评价体系也相对欠缺。
3解决卫生监督执法不足的对策
3.1完善卫生监督事业的法律法规完善的卫生监督事业的法律、法规是完成卫生监督执法工作的前提。而现在针对于卫生监督事业的法律法规相对有些漏洞，因此应不断完善现有的法律法规，以达到有法可依，违法必究的工作目标，提高执法行为的威慑力与可操作性，完善的解决工作中所出现的各种问题。
3.2规范卫生执法行为
3.2.1改善卫生监督行政部门的工作风气。加强工作人员的行政观念、职能观念、服务理念及政风观念。进行服务方式、方法及内容的培训，不断地进行服务的创新。
3.2.2不断加强卫生执法部门与其他部门的沟通，形成综合执法形式进行行政管理。一是加强卫生行政部门与卫生监督部门的沟通；二是加强市、县级的卫生监督部门的沟通；三是加强卫生监督部门与医疗卫生部门的沟通。
4要求工作人员不断学习，提高卫生监督执法素质
4.1提高工作人员的职业道德水平，转变原来的旧念，形成一个服务为民的理念及执法为民的意识。
4.2提高业务水平，加强执法服务意识。制定工作人员的培训计划、开展卫生监督执法方面的讲座、共同探讨执法方案、积极争取更多的进修学习机会、开展卫生监督执法的知识竞赛，不断地提高工作人员的业务水平及执法服务意识。
4.3增加被监管部门工作人员的培训，提高他们的法律意识。让被监管人员懂得怎样做才是不违法，怎样做才是按法律进行管理经营，提高他们的法律意识，增强他们的的自律性。
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