现将经吉林省人民政府批准，由吉林省监察厅、土地管理局联合下发的《吉林省关于违反土地管理法律法规行政纪律处分的规定》转发给你们，供参考。
附：吉林省监察厅、土地管理局关于违反土地管理法律法规行政纪律处分的规定
（1989年12月6日）
为认真贯彻土地管理法律、法规，切实保护耕地，特制定违反土地管理法律、法规的行政纪律处分规定。
第一条 本规定适用于国家行政机关工作人员和由国家行政机关任命的企业、事业单位的领导干部。
国营企业职工的行政处分，按国务院1982年4月10日的《企业职工奖惩条例》有关规定执行。
第二条 对违反国家《土地管理法》和《吉林省土地管理条例》（以下简称《条例》）的，除依照有关法律、法规和政策给予行政处罚外，按照本规定给予行政纪律处分。
第三条 对违反《土地管理法》第43条和《条例》第66条规定的给予下列政纪处分：
（一）违法占用城市市区土地120平方米以下（含本数，下同），耕地2000平方米以下，其它土地6000平方米以下的，给予行政警告至降职处分。
（二）违法占用城市市区土地120平方米以上（不含本数，下同）500平方米以下，菜田2000平方米以下，耕地2000平方米以上10000平方米以下，其它土地6000平方米以上20000平方米以下的，给予行政记过至撤职处分。
（三）违法占用城市市区土地500平方米以上2000平方米以下，菜田2000平方米以上5000平方米以下，耕地10000平方米以上40000平方米以下，其它土地20000平方米以上60000平方米以下的，给予行政记大过至魁留用察看处分。
（四）违法占用城市市区土地2000平方米以上，菜田5000平方米以上，耕地40000平方米以上，其它土地60000平方米以上的，给予行政降职至魁处分。
第四条 违反《土地管理法》第46条第2款和《条例》第70条规定的，给予行政记大过至魁处分。
第五条 按照《土地管理法》第47条和《条例》第58条规定，需给予行政处分的，按下列情形分别处理：
（一）非法交易额一万元以下，给予行政记过至撤职处分。
（二）非法交易额一万元以上，给予行政记大过至魁处分。
第六条 违反《土地管理法》第48条和《条例》第66条规定的，按本规定第三条分别给予行政处分。
“无权批准”中属于非土地管理部门办理审批的，对无权批准部门的领导及直接责任者，给予行政记大过至撤职处分。
第七条 违反《土地管理法》第49条和《条例》第62条规定的，除给予行政处分外，有关经济问题的处理按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（国发〔1987〕58号文件）规定执行。
第八条 违反《条例》第18条规定的，给予行政警告至记大过处分。
第九条 违反《条例》第19条第1款、第31条第1款、第43条规定的，给予行政记过至撤职处分。
第十条 违反《条例》第20条规定的，给予行政记大过至撤职处分。
第十一条 对违反《土地管理法》和《条例》的违纪人员的政纪处分，由土地管理部门提出处分意见，由其所在单位按干部管理范围和行政处分审批权限报批。处分决定抄送土地管理部门备案。违纪单位不同意土地管理部门提出的处分意见的，报上级人民政府监察部门处理。
你司地法发〔1991〕8号《关于请求对地质勘探交纳用地费用中有关问题予以解释的函》收悉。经研究，提出如下意见，供你们参考：
一、根据《土地管理法》第三十三条规定，进行地质勘探需要临时使用土地，由当地县级人民政府批准，使用单位应与农业集体经济组织签订临时用地协议，并按照该土地前三年平均年产值逐年给予补偿。鉴于地质勘探临时用地的特点，在实践中，可视给农业生产造成的实际损失情况，确定补偿费用，损失一季农作物产值的，补偿一季；损失二季农作物产值的，补偿二季；损失全年农作物产值的，补偿全年产值。临时用地使用期满，使用单位应及时归还，并负责恢复土地的生产条件，或付给一定费用由当地集体经济组织恢复实施。
二、进行地质勘探临时使用土地给地上附着物（如青苗、树木等）造成损失，应酌情给予补偿。该补偿费应支付给地上附着物产权所有人。
三、在国有土地上进行地质勘探，如给原国有土地使用者造成损失的，应酌情给予补偿。
四、来函第五条所反映问题，实质是荒山、荒地的概念如何界定问题。按照1984年9月全国农业区划委员会印发的《土地利用现状调查技术规程》对土地的分类，荒山、荒地一般指未利用的土地，包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩、石碟地以及其他未利用土地，其具体含义，该规程都有明确规定。
五、关于地质勘探计划是否提前报送当地政府问题。我们认为，地质部门与地方政府应密切配合，加强联系。地方政府应积极支持地质部门工作，依法保证地质勘探用地需要，同时，地质部门也需要与当地政府沟通情况，保持必要的工作联系，在不违反地质勘探要求情况下，尽可能向当地政府报告有关勘探计划和需要临时用地的情况，以便为勘探单位作好服务工作。
六、地质勘测需要永久用地的，需按《土地管理法》和《土地管理法实施条例》有关规定办理征用或者划拨土地手续，支付征地费用。
附：地质矿产部政策法规司关于请求对地质勘探等交纳用地费用中有关问题予以解释的函
（1991年1月31日）
地质勘探工作的特点是分散流动、并具有探索性，地质勘探的手段主要是钻探、坑探、槽探、井探等，施工用地均属临时用地。具体施工是根据以往探求的或前一施工工作了解的具体情况而布置的。因此，施工计划是针对某一区域，某一工作区的，不可能在年初就确定全部施工的场地。
我国的地质勘探工作，基本上都是由中央或地方财政投资，由于国家财政困难，地勘费相当紧，物价及原、材料又不断地上涨，地质勘探工作已步履维艰，再交纳大量的施工占地费用，地质勘探工作就更难于维持。对于《土地管理法》规定“给予适当补偿”这个尺度难于掌握，与地方的分歧也很大，因此，请国家土地管理局理解地质勘探的困难，并给予支持。同时我们有几个具体问题，请你局予以答复。
一、根据《土地管理法》第三十三条第二款的规定，我们理解地质勘探需要临时使用土地的，只要由当地县级人民政府批准，并按照前款规定给予补偿即可，而不需要办理临时征地手续。这种理解对不对？
二、钻探施工周期长短不一，长的一两个月，短的三五天就施工完毕，类似情况是否也要交纳土地补偿费？如交怎样计算补偿费？按实际使用日期计算，还是按月或年计算？
三、青苗、树木赔偿费与土地补偿费是何关系？地质勘探单位施工临时用地，按规定或协议如实交纳青苗、树木赔偿费后，是否还需要交纳土地征用费？
四、青苗、树木赔偿费交予土地占有或使用者，征地费用向谁交纳？对于在国有土地上进行地质勘探，土地是国家所有，地勘费是国家拨给地质勘探单位从事地质勘探工作的费用，是否还需要交纳征地费用？交给谁？
坚决制止党政干部以权谋私、非法占地建私房的歪风是当前惩治腐败要着重解决的问题之一。去年以来，各地土地管理部门在当地党委、政府的统一领导下，对党政干部违法占地建私房进行了认真清理，取得了一定的成效。目前，一些地方已转入处理阶段。处理党政干部违法占地建私房是一项政策性很强的工作。必须坚持从严治党、从严治政，遵循有关政策、纪律和法规，注意处理宽严适度。现将福建省委、省政府颁布的《关于处理党政干部违法违纪建私房问题的若干规定》转发给你们，供参考。
附：中共福建省委、福建省人民政府关于处理党政干部违法违纪建私房问题的若干规定
（1990年4月12日）
为了正确处理我省党政机关干部违法违纪建私房问题，坚决惩治腐败，促进廉政建设。根据有关法律、法规、政策和我省的实际情况，特制定本规定。
一、处理时间、范围与对象
1. 1982年1月以来党政干部在占地、房地产交易、建私房又占公房、资金、“三材”等方面以权谋私、违法违纪建私房，未经过清查处理的，适用本规定。
2. 本规定实行前已作过处理的，一般不再作处理。但原处理不当、群众反映强烈或发现新的违法违纪问题的，应参照本规定重新复查处理。
3. 本规定处理对象是我省各级党政机关的在职干部和离退休干部，在建私房中出现的以权谋私、违法违纪的问题。
4. 本规定所指的党政干部建私房系指具有下列情况之一者：
①以本人、配偶、子女或没有独立经济能力的亲属名义建房；
②弄虚作假以亲属、朋友等各种名义申报，而实际为自已建房的。
二、关于违法占地方面的问题
5. 党政干部未经批准或骗取批准占地建私房，凡构成下列情节的，应分别予以处理：
①在1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前发生的，应按照1982年1月至1986年12月期间中共中央、国务院和省有关政策法规处理，未建成住房的要责令退还土地、恢复原貌。已建成住房有违反规划、影响公共设施、破坏良田的，要限期拆除，逾期不拆除的。要强制拆除，未违反的可不拆除，在省规定用地标准范围内的，处以每平方米耕地（包括菜地）不少于60元、非耕地不少于30元的补罚款。超过省规定用地标准范围的部分要加倍补罚款，给予办理用地手续。在办理用地手续时，超过省规定用地标准部分，应在土地使用证及房产证中注明，今后国家、集体建设需要征（使）用该土地时，无偿无条件地拆除该土地上的建筑物。
②对在1986年6月25日《中华人民共和国土地管理法》颁布后至1987年1月1日正式实施前，当时任副科级以上职务，违法违纪抢占耕地，强建私房的，应依法依纪从重处理。
③在《中华人民共和国土地管理法》实施后发生的，应严格依照有关土地法律、法规处理。
6. 党政干部超过批准的用地数量占用土地建私房的，按下列情况分别予以处理：超过批准面积多占的土地，是主房屋周围空地、埕地、围墙或已建成地基以及其他附属设施的，要限期拆除，恢复原貌，土地由县以上土地管理部门依法收回。经拆除、退地后，其建筑主体仍然是多占的土地，1987年1月1日以后占用的，在50平方米以下的，每平方米耕地（包括菜地）补罚款不少于90元，非耕地不少于45元；51平方米以上的，每平方米耕地（包括菜地）补罚款不少于180元，非耕地不少于90莫。1987年1月1日以前占用的，分别按上述标准的50%补罚款。经过补罚款后，其超过标准面积的部分土地，应在土地使用证及房产中注明，今后国家、集体建设需要征（使）用该土地时，无偿无条件地拆除该土地上的建筑物。超占土地的使用税、费，每年均依法加收。
7. 党政干部侵占国家、集体征（使）用地土地建私房的，可视具体情况，分别予以拆除、折价归公或没收。由县以上土地管理部门收回土地使用证。如侵占数量少，不影响征地单位使用，并经过征地单位同意的，应按规定补交地价款，并处以每平方米不少于60元的罚款。
8. 以单位（集体）建设用地名义征地卖给个人建私房或将单位使用的国有土地分给个人建私房的，未建房的由县以上土地管理部门收回土地使用权；已建房的按当时当地同类地价补足地价，并处以按当地现行同类地价30？100%的罚款，给予办理土地过户手续。对其中参与作决定又获得土地的领导班子成员和单位的主要责任人，视情节轻重给予纪律处分。
9. 利用职权、职便，压价、拖欠、少交、不交地价款和费税取得土地使用权的，未使用的注销其土地使用权，土地由县以上土地管理部门收回；已使用的，除按当地现行同类地价、费税补足差额外，并处以每平方米不少于30元的罚款。
三、关于非法从事房地产交易方面的问题
10. 党政干部倒卖土地或以其他形式非法转让土地的，没收其全部非法所得，对买卖双方当事人处以非法所得的50？200%的罚款。对在非法倒卖、转让的土地上建成的私房，按本规定第5条第①、③项处理。对在非法转让、倒卖土地中牟取暴利的，除没收其全部非法所得，处以非法所得总额的50？200%罚款外，并由县以上土地管理部门会同有关部门注销其全部批准文书，收回土地使用权。情节严重的，给予纪律处分直至追究刑事责任。
11. 以盈利为目的建房出售。从中牟取暴利的，要没收其全部非法所得，并视情节轻重，给予纪律处分直至追究刑事责任。
12. 党政干部违背建房自住原则，改变土地用途，非法建造店面、工场或其他营业性用房进行经商或出租，谋取盈利的，按违法使用土地和违章建筑论处，没收或折价归公其所建房屋，并没收其出租的全部非法所得。但商住合一的房屋，只没收或折价归公其非住宅用房部分房屋。上述行为要视情节轻重，给予纪律处分。
四、关于建私房又占公房方面的问题
13. 党政干部经批准在工作机关所在地建成私房，按户籍人均居住面积达到10平方米的，必须按照闽政（1988）67号文规定，在本规定实施后一个月内退出原居住的公房。逾期不退者，按商品房每平方米月租1. 5元租金收取房租，从每月工资中扣除，不足部分由当事人按季付清。
14. 党政干部已建了私房的，不得再购买公房。已购了公房的，在本规定实施后一个月内退回，由原出售单位按折旧价收回。在房改中已购买了公房的，不得再申请批地建房。五、关于资金、材料及运力、劳力来源方面的问题15. 党政干部用贪污、受贿、敲诈勒索、私分公款所得的资金建房，或利用职权由施工单位无偿为自己建房的，要没收其所建的房屋，并给予纪律处分，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
16. 党政干部利用职权侵占国家（集体）的资金、建材建私房的，所用资金及“三材”等费用全系侵占的，依法没收其房屋；侵占数量占建房实际支出过半的，房屋应按当时当地建筑部门房屋造价的70%折价归公；侵占数量占建房实际支出不足一半的，房屋可归已，侵占部分应该退赔。上述情节严重的，要给予纪律处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
17. 借用公款建私房的，限本规定实施后一个月内退款，并从用款之日起按建设银行建房贷款利率付息；无法按期退款的，应将房屋作价抵偿。并视情节轻重，给予纪律处分。
18. 利用职权或以变相手段向银行或信用社获取低息贷款建建私房的，要按建设银行的建房贷款利率补足利息，按期还本息，超过期限一个月无法还本息的，应将房屋作价抵偿。
19. 凡占用专项“三材”指标或压价购买建筑材料建私房的，一律按当时当地市场销售价补足差价。市场价高于当时当地物资部门最高限价的，按最高限价核计、补缴差价，并视情节轻重，给予纪律处分。
20. 利用职权无偿使用国家、集体运输机具、劳力建私房的，一律按当地当时标准补交运费和工钱，拒不交付的，所在单位要从其每月工资中扣除。
21. 建房者所建房屋实际造价明显超过本人支付能力的，应令其说明来源，经过核实差额较大、本人又不能说明合法来源的，以非法所得论处，差额部分应限期退赔，并给予纪律处分，构成犯罪的，由司法机关处理。
六、其他方面有关的问题
22. 违反闽政（1984）14号文件《关于贯彻执行〈国务院严格控制城镇住宅标准的规定〉的实施规定》，以权谋私、利用公款为自己超标准装修住房的，特别在1988年2月国务院国发（88）11号文件下达之后，突击用公款给个人超标准装修的，其费用一律由住户自负，并视情节轻重，给予党政纪处分。
23. 对于有权审查、批准土地的干部，徇私舞弊不按规定批地的；或领导干部以言代法滥用职权乱批地的，视情节轻重给予纪律处分直至追究刑事责任。
24. 凡违反国务院和省有关规定将公款补贴给个人建私房的，要限期退款；对情节严重，负有直接责任的单位主要负责人要给予纪律处分。
25. 违反审批用地规定，批甲占乙或在其机关工作所在地以外任何地点建房，依照本规定有关条款处理。
26. 按本规定应缴纳、罚没、补交、加收、追缴的款额，除费税外，按被处理对象的财务隶属关系，以“其他罚没收入”全部上交地方财政，由当地政府统一安排用于土地开发、管理和城镇市政建设。
七、实施与监督
27. 本规定由各级党委、政府组织实施。干部建房由所在单位负责清理。构成违法违纪的，按干部管理权限，地厅级干部由省检查处理；县处级干部由地、市（省直厅、局）检查处理；科局级干部由县（市、区）检查处理；一般干部由县（市、区）和所在单位检查处理，以所在单位为主。须给党纪、政纪处分的分别由党的纪检机关和行政监察部门具体实施，触犯刑律的，由司法机关处理。
28. 本规定提到须给予纪律处分的具体按以下规定执行：
①第8、22、24条除按本规定处理外，是行政干部的要给予行政警告至记大过处分，是党务干部的要给予党内警告至严重警告处分；情节严重的给予撤销行政职务和党内职务处分。
②第5条第②项和第10、11、12、15、16、17、19、23条，情节轻微的按第28条①项前项处理；情节严重的给予撤销行政职务直至行政魁公职处分，是党员的还应给予撤销党内职务直至魁党籍处分，是党员的给予党内警告至留党察看处分；差额在1万元以上的，给予行政魁公职处分，是党员的还应给予魁党籍处分。
③第21条，差额2000元至1万元的，行政监察对象给予行政警告至魁党籍处分。
29. 本规定中提到：“房屋作价抵偿”、“房屋折价归公”的由当地房产和物价部门估价，财政部门会同土地、房产管理部门具体处理：“房屋拆除”的由政府指定有关部门负责具体实施。“没收房屋”的由土地管理部门会同房产管理部门或建设管理部门处理后，上缴地方财政。
30. 本规定有关条款在各级党委、政府的统一领导下，由纪检、监察、土地管理、城建、房产、工商管理、财政、税务、司法机关等有关部门参与协同处理。各部门要各司其职，协调一致地工作。不按本规定执行的要追究主要领导责任。干扰处理的，要加重处分。徇私舞弊，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
31. 伙同违纪者伪造、毁灭证据，打击报复，袒护包庇，阻碍本规定执行的，给予警告至撤销行政职务或党内职务处分，触犯刑律的由司法机关依法处理。
32. 在本规定实施后一个月内，凡能主动检查交待错误、积极在经济上退赔及退还非法占用土地的，并积极主动检举他人违纪事实经查证属实的，可以从轻、减轻或免予处分。
33. 本规定向社会公开。查处工作实行“两公开一监督”，即做到清理情况和处理结果公开，以接受群众的监督。
34. 本规定也适用于本省各级国家机关、司法机关、各群众团体和企事业单位干部建私房中存在的同类问题，检查处理由各级党委、政府按照干部、人事管理权限分级负责组织实施。
关键词：土地权利；非法批准；土地管理
近年来，以地方政府及其工作人员为主体的土地违法犯罪十分猖獗。许多地方政府工作人员违法乱批乱占土地。一些市、县政府默许、纵容乃至在背后操纵违法违规用地，未批先用、以租，擅自设立和扩大开发区，擅自调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田。地方政府及其工作人员为违法主体的案件所涉及的土地面积，已占到了被查违法用地面积的80％。为了打击、遏制地方政府及其工作人员的土地违法犯罪，我国在1997年刑法修订时就增设了相应罪名。1997年《刑法》第410条规定：“国家机关工作人员，违反土地管理法规，，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”该条设定了两个罪名：非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。但是由于理解和认定上存在诸多分歧，这两个罪名自设立以来在实践中并没有得到很好的适用，在遏制土地违法犯罪方面没有起到应有的作用。
一、非法批准征用、占用土地罪的客体
非法批准征用、占用土地罪的客体是非法批准征用、占用土地罪侵犯的社会关系，反映其危害社会的本质。
对于非法批准征用、占用土地罪的客体，学界意见不一。主要有以下代表性观点:一是国家关于土地管理的法律制度及国家机关的权威；二是国家对土地的管理制度；三是国家机关的土地管理职能；四是国家对土地资源的正常管理活动；五是国家机关的正常活动以及国家有关土地的管理制度；六是国家机关对土地依法管理的正常秩序。
笔者认为，本罪属于渎职犯罪，它与与其他渎职犯罪在客体上具有共性，属于同一类。我国刑法学界通说认为，渎职罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。所谓国家机关的正常管理活动是指国家机关依法行使管理职权的活动。活动是一种行为，是能够感知的具象而非抽象的东西。而我国刑法学界关于犯罪客体的通行观点是犯罪客体是刑法所保护的，为犯罪行为所侵害的社会关系。而社会关系是人们在社会生产、生活中所形成的相互联系，是抽象和不可直接感知的。显然，行为不是社会关系，通说将国家机关的正常活动作为渎职犯罪的客体并不正确。渎职行为是指没有基于国家设定职位、赋予职权的目的，按照国家对该职位职权行使的规定积极主动、客观、公正地行使职权，进行社会管理，而是对行使职权履行职责不认真、不积极，或者违反规定、违法行使职权。其表面上是违反和破坏了国家的社会管理制度，本质上是破坏了国家社会管理制度所体现和追求的社会管理秩序。社会秩序是长期稳定存在的社会关系。因此，国家机关正常的管理活动遵从的社会管理制度或其所体现和追求的管理秩序才是渎职犯罪所侵害的客体。社会秩序是一定社会关系的长期稳定存在，制度是对这种社会关系或者说秩序的规定化、成文化，是对这种社会关系或秩序的确认和保护。两者之间并无实质差异。
就本罪的客体而言，国家为了保护与合理利用土地资源制定了一系列法律、法规，建立了一套严格的管理制度，而非法批准征用、占用土地犯罪行为直接违反这些管理制度，破坏了国家的土地管理秩序，因此国家土地管理制度或管理秩序才是本罪侵害的客体。国家对土地的正常管理活动不能成为本罪的客体。至于国家机关的权威和国家机关的土地管理职能，虽然也会因本罪的犯罪行为间接地受到一定影响，但并非本罪犯罪行为直接侵害的社会关系，也不宜认定为本罪的客体。
另外，本罪的客体除了国家土地管理制度或管理秩序之外，还应包括国家、集体或个人的土地权利。社会秩序或法律制度的实质内容是权利（或权益）及其格局，非法批准征用、占用土地及其直接导致的对土地的非法侵占必然破坏既有的土地权益或权利格局，侵害土地权利人的合法权利。从对土地权利侵害的角度讲，非法批准征用、占用行为与侵占行为实际上是共同侵权行为，只不过一个批准决定，一个是执行而已。并且大部分情况下如果没有管理部门的非法批准，别人也不敢非法侵占土地。在实践中，许多地方政府及其工作人员违法违规乱批滥批行为直接导致基本农田等土地被非法侵占，严重侵害权利人的土地权利，是土地权利被侵害的主要原因。但这一点却长期被理论界所忽视。
综上分析，笔者认为，非法批准征用、占用土地罪的客体是复杂客体，其主要客体是国家的土地管理制度或管理秩序，次要客体是国家、集体或个人合法的土地权利。
二、非法批准征用、占用土地罪的客观要件
非法批准征用、占用土地罪的客观要件是，违反土地管理法规，，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为。
非法批准征用、占用土地罪的客观要件首先是“，违反土地管理法规，，非法批准征用、占用土地行为”。
所谓“”，是指为了私情私利而用欺骗的方法做违法乱纪的事。在本罪中是指行为人为了私情私利而采用欺骗的方法（如弄虚作假、欺上瞒下、化整为零、少批多占、未批先占等）违法批准征地、占地。
所谓“违反土地管理法规”，根据全国人大常委会2001年8月31日通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第228条、第342条、第410条的解释》的规定，是指“违反土地管理法、森林法、草原法等法律、条例以及有关行政法规中关于土地管理的规定。”
所谓“”是指违背法律授权的宗旨行使职权，超越职权范围或者违反职权行使程序，以不正当目的或方法行使职权。换言之，任何无端行使职权，扩大职权范围，实质地、具体地违法或不当行使职权的行为，都是。在出于不当目的实施职务行为的情况下，即使从行为方法上看没有超越职权，也属于。在本罪中，主要表现为下列四种情况：一是无权批准。即本没有征用、占用土地的批准权限而进行所谓的“批准”。二是越权批准。指下级机关越权批准依法应当由上级机关审批的占用、征用土地行为。三是违反确定用途批准。指享有土地批准权的各级人民政府不按照土地利用总体规划确定的土地用途批准用地。土地利用总体规划是在一定规划区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础，具有综合性、长期性、战略性、指导性、控制性等特点。四是违反法定程序批准。即依照土地管理法规必须经过的批准程序不依法经过即批准的。五是对不符合条件的申请违法批准。即申请人申请的用地项目不符合法律法规规定的用地条件而批准其征地占地。如《土地管理法》第57条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”对未经城市规划行政主管部门同意的用地申请给予批准的，即为这里的对不符合条件的申请违法批准。
所谓“非法批准征用、占用土地”是指违反法定的批准权限、批准程序或不符合法定的征用、占用条件而批准征用、占用土地。征用土地是指国家基于经济、文化、国防建设以及兴办公共事业的需要，依法将属于集体所有的土地收归国有的一种措施。占用土地，是指对土地事实上的控制、管理与使用。
需要说明的是，本罪的立法在客观方面表述上存在语言不精练、语义重复问题。在本罪的语境中，前述“违反土地管理法规”、“”、“非法批准”之间语义部分重复。由于这是立法问题，不属于本文分析探讨范围，此处不赘述。
非法批准征用、占用土地罪的客观要件其次是其犯罪对象——土地。
此处的土地是“土地资源”而非“国土”意义上的土地，是指除了难以被利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、高寒荒漠外，凡可被农业、牧副业等利用的陆地。作为本罪对象的土地既可以是国有土地，也可以是集体所有的土地。对于其具体范围，全国人大常委会2001年8月31日通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第228条、第342条、第410条的解释》的规定：刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地。
现行《土地管理法》对“土地”则有明确界定。该法第4条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”笔者认为，上述《土地管理法》第4条所界定的范围内的农用地、建设用地和未利用地都是本罪对象。
非法批准征用、占用土地罪的客观要件第三是非法批准征用、占用土地行为必须“情节严重”。
所谓“情节严重”，主要是指非法征用、占用土地数量较大的；导致大量耕地荒芜或者毁坏的；多次非法批准征用、占用的；因严重徇私而非法批准征用、占用土地的；造成恶劣影响的等等。对于“情节严重”的具体认定标准，最高司法机关先后出台了三个有关司法解释。
最高人民法院2000年6月22日颁布实施的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定：具有下列情形之一的，属于非法批准征用、占用土地“情节严重”，以非法批准征用、占用土地罪定罪处罚：（一）非法批准征用、占用基本农田十亩以上的；(二)非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的；（三）非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的；（四）虽未达到上述数量标准，但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上；造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。该解释第九条还规定：多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。
最高人民法院2005年12月30日颁布实施的《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：具有下列情形之一的，属于刑法第四百一十条规定的“情节严重”，应当以非法批准征用、占用土地罪判处三年以下有期徒刑或者拘役：（一）非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到十亩以上；（二）非法批准征用、占用其他林地数量达到二十亩以上；（三）非法批准征用、占用林地造成直接经济损失达到三十万元以上，或者造成本条第（一）项规定的林地数量分别或者合计达到五亩以上或者本条第（二）项规定的林地数量达到十亩以上毁坏。
最高人民检察院2006年7月26日的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第二十一条则规定：非法批准征用、占用土地罪，涉嫌下列情形之一的，应予立案：1、非法批准征用、占用基本农田10亩以上的；2、非法批准征用、占用基本农田以外的耕地30亩以上的；3、非法批准征用、占用其他土地50亩以上的；4、虽未达到上述数量标准，但造成有关单位、个人直接经济损失30万元以上，或者造成耕地大量毁坏或者植被遭到严重破坏的；5、非法批准征用、占用土地，影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的；6、非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地分别或者合计10亩以上的；7、非法批准征用、占用其他林地20亩以上的；8、非法批准征用、占用林地造成直接经济损失30万元以上，或者造成防护林地、特种用途林地分别或者合计5亩以上或者其他林地10亩以上毁坏的；9、其他情节严重的情形。
在上述三个司法解释中，比较而言，由最高人民法院的第一和第二个解释，都不太全面，由最高人民检察院的第三个，基本上是综合了前两个解释的内容，比较全面。在内容上，三个解释虽然基本上没有冲突，但也有不一致的地方。笔者认为，最好还是法、检两家联合统一的司法解释，解决现在司法实践中（依）据出多头的问题。
三、非法批准征用、占用土地罪的主体
根据《刑法》第410条的规定，本罪的犯罪主体是国家机关工作人员。国家机关工作人员是指国家各级权力机关（各级人大）、行政机关、司法机关、军队各级机关、中国人民政治协商会议各级机关中从事领导、组织、监督、管理等公务的人员。此外，作为法定执政党的中国共产党的各级机关的工作人员也属于国家机关工作人员。
不过，虽然《刑法》第410条对本罪主体规定的是“国家机关工作人员”，没有限定具体种类和范围，但学术界却大都把本罪的主体理解为是土地管理部门或与土地管理相关部门工作人员以及各级政府中主管土地管理工的人员，甚至理解（下转第272页）（上接第254页）为是上述部门中“具有土地审批权限的国家机关工作人员”。如认为本罪主体是“各级政府中的相应主管人员，土地管理、城市规划等部门的工作人员中对土地的征用、占用具有审批权力的人员”，或是“各级政府以及各级土地管理行政机关中具有土地征用、占用批准权的工作人员，以及直接负责土地规划、审批征用、占用土地的主管人员”，或认为“仅指有土地审批权限的国家机关工作人员”。
笔者认为，虽然实践中本罪也确实主要由土地管理部门或与土地管理相关部门工作人员以及各级政府中主管土地管理工的人员实施，但是将本罪的主体范围理解为限于上述范围内的国家机关工作人员，甚至理解为是上述范围中“具有土地审批权限的国家机关工作人员”则失之过窄。
一方面，实践中不仅具有土地审批权限的国家机关工作人员可以违法批准征用、占用土地，不具有土地审批权限的国家机关工作人员，如土地管理及相关部门的一般工作人员，甚至非土地管理部门工作人员，如公安、司法等强势机关工作人员也会基于私情私利，利用国家机关权威和民众的无知越权非法批准征用、占用土地。另一方面，既然法条对本罪主体的规定是“国家机关工作人员”而未做任何限制，其主体就不应当限定为“土地管理或与之相关部门的工作人员以及各级政府中主管土地管理工的人员”，更不应当限定为“具有土地审批权限的国家机关工作人员”。我国刑法分则第九章规定的渎职罪分为三类，即一般国家机关工作人员渎职罪、司法机关工作人员渎职罪和其他特定管理领域国家机关工作人员渎职罪。对这三类渎职犯罪的主体，立法一般分别明确表述为“国家机关工作人员”、“司法工作人员”和“……机关/部门/机构或负有……职责的国家机关工作人员”。非法征用、占用土地犯罪是土地管理领域中的犯罪行为，属于特定管理领域国家机关工作人员渎职犯罪，但立法对该罪主体规定的却是“国家机关工作人员”，而非“土地管理机关/机构/部门工作人员或负有土地管理职责的国家机关工作人员”。这说明立法上虽然将非法批准征用、占用土地危害严重的行为规定为土地管理领域中独立的渎职犯罪，但考虑到实践中这类犯罪行为人的多样性，并没有将其犯罪主体限定为“土地管理机关/机构/部门工作人员或负有土地管理职责的国家机关工作人员”。
根据以上分析，笔者认为，本罪的主体不应当限于“土地管理部门或与土地管理相关部门工作人员以及各级政府中主管土地管理工的人员”，更不应当限定为“具有土地审批权限的国家机关工作人员”，而是就如立法规定的那样，为“一般国家机关工作人员”。
在实践中，本罪的犯罪主体可以分为以下几类：一是各级土地管理机关的工作人员和各级政府中主管土地管理工作的人员；二是非土地管理机关中的土地管理工作人员（如农业部门中草地、农田水利用地、养殖水面管理工作人员，林业部门中林地管理工作人员等）和政府相关主管人员；三是非土地管理机关工作人员，如城建规划机关工作人员，司法机关、各级（主要是基层）党的机关工作人员。
注释：
王中森．非法批准征用、占用土地罪若干问题研究．苏州大学2006届硕士毕业论文．第8-12页，第24-28页，第34-35页．
高铭暄，马克昌主编．刑法学．北京大学出版社、高等教育出版社．2007年版．第722页，第59页．
关键词：国土资源；规划管理；现状；措施；可持续发展
Abstract: with the deepening of China's reform and opening up policy, the country continues to make the land and resources related laws that allow the use right of land and resources on compensatory transfer and collective land ownership transfer, which greatly improves the our country economy development platform, but excessive blind in the transfer of land resources worsen the crisis of the cultivated land resource in our country. This paper mainly discusses of our country territory resource planning management present situation, and with the reality of our country, take effective measures, to ensure the stability of our country territory resource, sustainable development.
Keywords: land resources; Planning management; The present situation; The measure; Sustainable development
中图分类号：P285.2+39文献标识码： A 文章编号：
国土资源是国家领土内所有自然资源、经济资源和社会资源的总称。国土资源是一个国家重要的自然资源，是森林、矿藏、草原、渔业等自然资源的载体，是国民生产生活的场所和空间，也是国家重要的资产之一。国土资源是我国人民赖以生存和发展的物质基础，是国家的标志，包括他国不可神圣侵犯的领土、领海和领空等。国家土地资源的使用权可以有计划、有目的和有规划的转让和使用，集体土地所有权流转政策不断放宽，使得许多城市的经济开发区、高新区、工业园区等开发项目层出不穷，特别是对集体土地（主要是农业耕地）的进一步蚕食，直接导致我国农业耕地面积锐减，严重影响我国农业产业的可持续发展。
1 我国国土规划管理概况
随着我国经济的快速崛起，国家积极开展国土资源规划管理工作，科学制定相关国土资源规划管理法律措施，严控国土资源的使用限额。国家为规范国土资源的有序、可持续开发使用，严令各省市加强宏观调控政策，加强国有土地规划、管理，促进节约、有偿用地，确保土地使用权转让公平、公正、公开；严格执行招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权制度，防止国土资源的肆意转让、使用。
改革开放以来，我国开展了多次国土资源管理体制改革：从计划经济的分散管理到市场经济体制下的初步集中管理及其后续的集中统一管理过程。国土资源的规划管理和使用始终存在内部矛盾，主要表现在：耕地保护与建设用地、中央政府与地方政府等之间的矛盾；加之，我国土地资源质量逐渐下滑，粮食产量和安全受到威胁。为促进我国社会、环境、经济和资源利用的和谐统筹发展，国家必须进一步深化国土资源管理体制改革的力度，建立适合我国市场经济体制下的国土资源管理体制，实现国土资源的科学、有效管理和可持续发展。
2 国土资源规划管理存在的问题
2.1 国土资源规划管理法规不完善
由于我国国土资源规划管理起步较晚、发展不平衡，相较于发达国家还很落后；加之国家对国土规划重视不足，相关人员和机构涣散，很难对我国国土资源开展科学、有效的、完备的统筹规划，当然也不能对规划体系的层次和法律效能进行科学恰当的界定。尽管国家相继颁布了《国土规划编制办法》和《国家国土纲要》等规范，只是针对国土规划的相关内容进行简单的说明和初步规定。较我国经济的快速发展，已经过时，面对政府职能部门间用地冲突协调、跨区域建设协调、农业发展瓶颈、国土保护和新兴产业扩大用地需求的问题显得无能为力。目前，我国还没有相对完备的国土规划法律规范，严重制约我国国土资源的最大化、最优化利用。
2.2 我国国土资源规划管理体系落后
由于我国国土资源规划管理起步较晚，发展缓慢，很难适应我国快速发展的社会主义市场经济，特别是老旧的规划管理理念很难实施和开展工作，很难适应我国科学发展观的要求。国土资源规划管理制度还不健全，依法查处国土资源违法、违规事件的力度不足；国土资源市场化的配置比例偏低；违法用地的现象屡见不鲜；相关执法监察的力度不足；规划管理技术和措施落后，严重制约我国国土资源规划管理的有序进行。
2.3 国土资源规划实施的强制力不足，致使后续规划管理困难
随着我国经济的稳定发展，国土资源的瓶颈约束日益严重，空间开发和规划布局无序日益突出。城市、城镇的不断发展和扩展，大量吞噬国土资源，使现有发展空间凸显不足。国家相关规划职能部门没有对国土资源全局的、统筹的规划和监控，致使城市化肆意扩张，盲目、无序占有农业耕地和破坏区域环境。
由于缺乏约束力和监管制度，直接导致我国国土资源规划管理协调性差，实施力度差，规划混乱，权责不分，很难开展科学的、统筹的国土资源规划管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特别是缺乏强有地的强制性力量作为后盾，很难科学的、详细的实施国土资源规划的相关内容，特别是一些国家宏观长远的发展规划得不到重视和实施，致使我国经济发展不平衡、不持续、不健康，综合资源利用率得不到明显的改善。
3 国土资源的科学规划管理与可持续发展的建议
3.1 积极完善国土资源管理的法律体系
国土资源最为我国经济发展的载体，必须具备一定的法律地位，受到法律的保护，并拥有强制执行力，从而确保我国国土资源的统筹规划管理，达到最优化的效能。逐步完善和发展我国土地、矿产、海洋、环境等自然资源的保护、开发利用等方面的法律体法规；科学统筹研究制定我国的《国土规划法》和《海域使用法》；逐步修订我国的《土地管理法》等国土资源相关的法律，逐步形成系统性的法律体系。通过立法确定国土资源的强制力和权威，科学、完备制定国土资源开发、利用的一系列程序和规划要求，确保土地的使用、开发有法可依。
通过引进吸收国外先进的法律约束经验，加强我国国土资源规划管理的执行力度和充分体现法律强制约束力，并组建国土资源规划和实施团队，尽可能的贯彻和落实部级的国土资源规划管理，为我国国土资源的可持续发展提供基础性的支持。
3.2 国土资源的规划管理要突出重点
国土资源规划管理需要国家和地方政府的共同努力，以提升国土资源的现实和潜在效用，以提升我国经济的可持续发展能力建设为主。逐步推进我国政策和统筹城乡规划的发展、优化区域发展空间，统筹安排，逐步推进城镇化健康有序发展。并将国土资源规划管理权力赋予每一个公民，强化国土规划的执行力度，并将国土资源开发的全过程向民众公示，接受社会监督、监控。科学规划，突出重点，明确开发战略，科学分区，明确目标和方案，以点带面，统筹空间、规模、结构和环境的协调，促进生产力布局、城镇化和基础设施体系规划和协调发展。
国土资源部门作为国土资源规划的主管机关，积极履行对国土资源的管控职能，统筹土地利用规划、矿产资源规划等各项国土资源专项规划，并随时将国土资源规划融入国民经济和社会发展的重点领域之中，提升国土资源规划的综合利用效益，并开展时序性监管、空间布局等重要规划着力点建设，提升国土资源规划管理的地位，努力为促进建立多部门联合的共同责任机制和综合管理模式提供基础性指导。
3.3 加强国土资源的技术支持，完善规划绩效考核体系
在我国国土资源规划管理中，应不断引进和学习先进的规划管理技术，不断提升技术支撑体系和信息系统的平台；积极组织专业技能的培训，提高规划人员的技术技能；充分利用现代技术，不断提高国土资源的信息获取技术和信息管理能力。
国土资源的规划管理具有长期性和非经济性的特点，科学建立并落实国土资源规划绩效考核制度，因地制宜，明确利弊，避免部门之间的冲突，确保国土资源规划和管理的顺利、有序开展，从而为我国经济的可持续发展提供基础性保障。
4 结论
随着我国社会主义市场经济的不断发展，国家不断重视国土资源的规划管理，特别是在科学发展观的不断要求下，国家职能部门积极制定国土资源规划管理法律规范，并积极探索我国国土资源开发利用的特色道路，并采取科学的措施，努力解决国土资源使用、环境保护、农业耕地等之间的矛盾，寻求一条互利共赢的可持续发展道路，使我国国土资源规划管理不断迈向的规范化、科学化的道路上，为我国经济的稳定，可持续发展奠定坚实的基础。
参考文献
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[关键词]英国；土地制度；借鉴
一、中英土地管理体制的比较
土地管理体制是指国家土地行政主管部门的设置及其职责权限的划分。中国在1986年后，在机构设置上实行的是集中统一的管理体制，而英国在中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行各机构分类管理。
1 中国现行的土地管理体制
1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会对《土地管理法》进行了修订。新《土地管理法》规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。1998年3月，国务院进行机构改革，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。新建的国土资源部的主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。但是，当前中国的土地管理体制还难以保证实施符合中国国情的土地供应政策，从横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土地管理的权威性和有效性；从纵向关系看，难以形成统一的、有权威的土地管理的制度和政策的顺畅实施。
2 英国现行的土地管理体制
在英国，中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行土地分类管理。英国涉及土地管理的机构主要有：英国副首相办公室(成立于2002年5月，2006年5月起改组为社区和地方政府事务部)、环境、食品和农村事业部、林业委员会以及司法部等。副首相办公室是一个综合性的政府管理部门，主要负责城市发展、规划政策、权利授予政策、地方政府政策、住房政策制定等；它的主要作用体现在促进政府部门间合作，提高人们生活水平、创造更多就业机会，保证社会的可持续发展和繁荣稳定。城市发展和住房用地主要归该部门负责。环境、食品和农村事业部成立于2001年，由农渔食品部和环境、交通和区域部的环境和乡村事业局组建，主要负责农地和农村发展用地。林业委员会负责森林和林地的管理和统计等工作。司法部则主要管辖土地登记局及相关法律事务。相应地，英国各级地方政府也设立了土地管理的相关机构，形成了较完善的政府土地管理系统。
二、中英土地制度的比较
1 中英土地登记制度
土地登记制度是世界各国为保护土地所有制，普遍采取的一项国家措施。作为国家的一项制度，必须有明确的法律规定、良好的运行机制和严格的技术规则，以保证制度的实施。按照土地登记的形式和效力划分，国际上通行的土地制度主要可分为三大类，即契税登记制、权利登记制和托伦斯登记制。
中国的土地登记制度兼具权利登记制度和托伦斯登记制度的特点，偏重于权利登记制度。土地权利非经登记不发生效力，土地登记是土地权利变动的生效要件，即土地权利变动(土地所有权、使用权、土地他项权利的取得、变更、丧失)只有到土地登记机关登记后才产生法律上的后果。县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册，属于国有土地的，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定核发《国有土地使用证》。属于集体所有土地的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。但是，我国现行土地登记制度本身还存在缺陷，不够完善，体现在土地登记法律法规不充分，土地登记制度体系构架松散，土地登记运行机制存在障碍等方面。
英国的土地登记采用托伦斯登记制。其土地权利的登记由上地登记局负责。土地登记局是一个非赢利性机构，受司法部管辖，其行为不受地方政府制约，具有高度的独立性，土地登记局成立于1862年，目前在英格兰和威尔士共设有24个分局，分片承办各自辖区范围内的具体登记业务，它是政府唯一从事土地产权的审查、确认、登记、发证、办理过户的部门。英国的土地登记具有强制性。
2 中英土地利用规划制度
中国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。但是，中国土地利用总体规划的研究刚刚起步，还未建立一套相对完善的土地用途分区管制制度。中国土地用途分区只是在县级土地利用总体规划的土地利用中实施，还不能完全满足我国土地用途分区管制的要求。
1909年，英国建立了土地规划制度，1947年作了进一步修改，形成了完善的土地利用规划制度。此后，英国又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年对该法进行了多次修改和补充，并制定了大量相关法规，形成了较为完整的规划立法体系。英国的土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，均具有法律效力。在规划制定上，各级政府部门制定本级土地利用规划。全国自下而上编制规划，上级规划控制下级规划，下级规划与上级规划协调一致。在规划期限上，大区、郡、市的规划期分别为20年、5年和5年，这三级规划均每5年修编一次。
在四级土地利用规划中，市政府对土地利用规划有更多更大的权力，规划的作用也更直接。政府土地利用规划的重点是土地开发，对改变土地用途及改变建筑物本身用途和性质的项目开发，必须得到规划许可，而对土地转让、地价、土地使用安全性等，土地利用规划没有作过多地控制和限制。
英国土地利用规划实施中的上诉制度独具特色。当私人开发商的开发项目不被当地政府许可时，可直接向中央政府提出上诉，如确有必要，中央政府可以直接否决地方政府的决定，地方政府必须修改规划。但一般来讲，地方政府是规划的最终裁定者，中央政府只从战略角度参与地方规划的制定，间接影响地方政府的规划修改。英国土地利用规划制度最鲜明的特点就是规划编制时公众广泛参与，这样就提高了规划的可操作性。土地规划法规的讨论、制定过程中几乎都有法定的公众参与程序，民主监督制度确保了城市土地合理有序利用。
3 中英土地征用征收制度
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，将私有土地转变为国家所有土地的行为，其作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共利益的需要而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。由此可见，征地的目的仅仅是公共利益，如果为其他的利益，是不允许随便征地的。
20世纪50年代初期，中国政府为了加强社会主义建设，就开始实施土地征用制度。作为土地管理的一项重要制度，也是社会发展的重要体现，关系到国家、集体以及农民多个主体的利益。随着社会主义市场经济体制的确立和快速发展，现行征地制度的内在缺陷以及与市场经济的冲突越来越明显。
第二条国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。
第三条国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。
对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。
本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。
本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
第四条国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。
被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告；对企业土地股权的年度变化情况以及对土地资产处置的文件及时报授权部门备案；授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，企业违反土地管理法律、法规的规定以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，授权部门有权依法予以查处，并追究当事人的法律责任。
国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的，经国家土地管理局批准，由省级人民政府土地管理部门决定，并按本条规定执行。
第五条企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：
（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；
（二）国有企业改组为股份合作制的；
（三）国有企业租赁经营的；
（四）非国有企业兼并国有企业的。
第六条国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。
破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。
第七条根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。
第八条企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：
（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；
（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；
（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；
（四）国有企业改造或改组为国有独资公司的。
前款第（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。
第九条处置的土地使用权，应当具备下列条件：
土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。尚未登记的，企业应向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。
土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。
第十条处置土地使用权应当按下列程序办理：
（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。
（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。
企业进行公司制改造、改组或组建企业集团，属于国务院或国务院授权部门批准设立的公司和企业集团以及境外上市公司的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报国家土地管理局确认、审批；属于省级人民政府或其授权部门批准设立的公司和企业集团，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报省级人民政府土地管理部门确认、审批。
企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批；属于中央企业的，报国家土地管理局确认、审批。
（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门签订国有土地租赁合同，并按规定办理土地登记手续；采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资（入股）决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。
土地使用权作价出资（入股）决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。
第十一条处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资（股本）额的确定，均应以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。
第十二条土地管理部门应当建立地价评估结果确认和土地使用权处置以及授权经营审批的会审制度，经本部门有关机构会审后，方可签署批准意见。
第十三条国有企业改革中处置土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划，在城市规划区内的，还应符合城市规划，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让金或有关土地有偿使用费用；按照国务院规定，属于特殊行业的国有企业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债务。
第十四条对土地权属不合法或有争议、未办理土地登记或未能提供土地管理部门出具的土地权属证明，不按土地管理法律、法规和规章及本规定进行地价评估的，地价评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。
企业改革中涉及的土地使用权，未经批准擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，按非法转让土地或非法占地处罚。
土地管理部门违反本规定批准的土地使用权处置方案无效，对其单位有关责任人员追究行政责任。
第十五条本规定未涉及的其他形式国有企业改革中划拨土地使用权处置的，凡不属于本规定中关于保留划拨用地方式处置的情形，均应以出让、租赁、作价出资（入股）方式处置土地使用权。
第十六条非国有企业改革涉及的划拨土地使用权处置，按照土地审批权限经有批准权的人民政府土地管理部门批准后，参照本规定执行。
第十七条在本规定实施之前国家土地管理局作出的有关规定以及各地制定的有关企业改革中土地使用权处置管理办法与本规定不一致的，以本规定为准。各地制定的国有企业改革中划拨土地使用权处置方式应按本规定规范，在土地有偿使用费用方面，可采取适当优惠政策鼓励和支持国有企业改革，具体办法由各地根据本地实际情况制定。
第二条 国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。
第三条 国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。
对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。
本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。
本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
第四条 国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。
被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告；对企业土地股权的年度变化情况以及对土地资产处置的文件及时报授权部门备案；授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，企业违反土地管理法律、法规的规定以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，授权部门有权依法予以查处，并追究当事人的法律责任。
国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的，经国家土地管理局批准，由省级人民政府土地管理部门决定，并按本条规定执行。
第五条 企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：
（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；
（二）国有企业改组为股份合作制的；
（三）国有企业租赁经营的；
（四）非国有企业兼并国有企业的。
第六条 国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。
破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。
第七条 根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。
第八条 企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：
（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；
（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；
（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；
（四）国有企业改造或改组为国有独资公司的。
前款第（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。
第九条 处置的土地使用权，应当具备下列条件：
土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。尚未登记的，企业应向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。
土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。
第十条 处置土地使用权应当按下列程序办理：
（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。
（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。
企业进行公司制改造、改组或组建企业集团，属于国务院或国务院授权部门批准设立的公司和企业集团以及境外上市公司的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报国家土地管理局确认、审批；属于省级人民政府或其授权部门批准设立的公司和企业集团，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报省级人民政府土地管理部门确认、审批。
企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批；属于中央企业的，报国家土地管理局确认、审批。
（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门签订国有土地租赁合同，并按规定办理土地登记手续；采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资（入股）决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。
土地使用权作价出资（入股）决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。
第十一条 处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资（股本）额的确定，均应以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。
第十二条 土地管理部门应当建立地价评估结果确认和土地使用权处置以及授权经营审批的会审制度，经本部门有关机构会审后，方可签署批准意见。
第十三条 国有企业改革中处置土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划，在城市规划区内的，还应符合城市规划，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让金或有关土地有偿使用费用；按照国务院规定，属于特殊行业的国有企业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债务。
第十四条 对土地权属不合法或有争议、未办理土地登记或未能提供土地管理部门出具的土地权属证明，不按土地管理法律、法规和规章及本规定进行地价评估的，地价评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。
企业改革中涉及的土地使用权，未经批准擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，按非法转让土地或非法占地处罚。
土地管理部门违反本规定批准的土地使用权处置方案无效，对其单位有关责任人员追究行政责任。
第十五条 本规定未涉及的其他形式国有企业改革中划拨土地使用权处置的，凡不属于本规定中关于保留划拨用地方式处置的情形，均应以出让、租赁、作价出资（入股）方式处置土地使用权。
第十六条 非国有企业改革涉及的划拨土地使用权处置，按照土地审批权限经有批准权的人民政府土地管理部门批准后，参照本规定执行。
第十七条 在本规定实施之前国家土地管理局作出的有关规定以及各地制定的有关企业改革中土地使用权处置管理办法与本规定不一致的，以本规定为准。各地制定的国有企业改革中划拨土地使用权处置方式应按本规定规范，在土地有偿使用费用方面，可采取适当优惠政策鼓励和支持国有企业改革，具体办法由各地根据本地实际情况制定。
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