当前，我国农村集体土地管理面临的两个复杂问题即面对农民建房和乡镇人民政府违法用地的问题，笔者根据自己十几年来的工作实践，试作如下探讨：
一、农民住宅用地是农村土地管理中最复杂的问题
1、农宅管理不是哪一个地区的问题，而是整个中国农村工作面临的最棘手的问题。中央三令五申保护农民的合法权益，《物权法》第六十六条亦规定，保护公民的私有财产不受侵犯，《民法通则》中也对物权作了相关规定，但这必须是在合法前提条件下的财产才能受保护，而在违法占用的土地上的建筑，怎能合法化？怎能受保护？在《中华人民共和国土地管理法》中明确规定：未经批准或骗取批准的建设非处即拆，是不能受到法律保护的。笔者个认为法律、政策过于亲民，有时会扰乱正常的执法环境，如在2000年我省下发的《致全省农民朋友的一封信》中提及“农村居民建房除缴纳5元工本费外，不需交任何其他费用。”这让农民朋友确实减了负，但也不乏让农民朋友误解，思想松懈，疏忽了一项税费，耕地占用税，即农民建房占用耕地应当缴纳这项税费，进行农用地转用报批后并依规划建房，后来有农民朋友向省级相关部门进行核实，确实该缴纳这项税费。这表明省级这封“信”措词过于笼统，不够透析。不缴纳税费让老百姓产生一个误区，认为国家现在再也不管农民建房了，他们将可以随意随处建房，所以就出现这样的建设畸形：在2001年以来我们国家不论在城市特别在农村中大兴土木，建大宅、豪宅的现象随处可见，面积明显超过各地区的农宅建设标准。
2、还有一些不法房地产开发商看准农村廉价的集体土地，就在城乡结合部搞房地产开发，近几年建筑材料价格上涨、工价上涨造成建筑成本上的增加，导致地价房价飚升，房地产热居高不下，形成一定的泡沫经济和通货膨胀。
3、农村集体土地违法建设失控及难以管理的另一个方面。笔者认为是国土执法部门的人员配置和经费问题。自2005年国土体制改革垂直以来，作为最前沿最接近群众的基层国土所，直接面对农村，矛盾繁多、任务繁重，对维护农村社会稳定、保障农民康居工程、促进农村经济发展、建设社会主义新农村至关重要。工作经费问题，纵观全国中西部地区，普遍不如沿海发达地区，大部分市县对基层国土所的工作经费是自收自支。国土资源部早在2006年就出台了六项措施，“支持社会主义新农村建设，”其中一项指出“重点加强乡镇国土资源所的建设。”笔者认为我国在国土所建设上还应当继续调研和完善。
4、在农村集体土地管理中除了农民建房难以管理外，还有一个“老大难”，那就是乡镇人民政府违法用地现象。他们借招商引资或办公益事业及民生工程之名违法建设，甚至还有的是“以租”，“光坐车不买票”或“先上车后买票”。从2005年起，国务院第15号令将正式施行，对土地违法实行卫片督查，对官员实行问责制，但至今效果仍甚微。
二、如何避免建设无序无规划
建设无序无规划这个问题在中西部地区最为突出。党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务。2006年中央1号文件明确规定，新农村建设包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面，要求“以人为本，从农民最希望最迫切要求解决的那些生产生活中现实问题入手”。通过分析这段文字我们可以知道，要符合社会主义新农村的设想和要求，是离不开科学而有前瞻性的土地利用总体规划和村镇规划。近几年我省乃至全国都在进行一大举措：节约集约用地，对土地进行整理，整合资源。
1、对农村宅基地进行“腾笼换鸟”搞置换，对建设用地实行“增减挂”，遵行“地尽其利，地利共享”的原则，这是国家各级政府行政为民的最好验证，既可以集约用地，又可以推进农村城镇化发展的进程，同时增加了耕地面积。最终目的是为了改善生产、生活和生态、环境，确保土地资源的可持续利用。以上这些都离不开土地利用总体规划和村镇建设规划。国土资源部在2006年出台的六项措施进行社会主义新农村建设中有三项提出“要加强农村用地规划和管理，对新农村建设示范点的土地利用总体规划修编给予优先安排，在土地利用年度计划中也将合理安排新农村建设用地，要积极推进土地整理，相关经费向基本农田保护区和土地整理重大项目工程倾斜，要提高新农村建设的能力和水平。”我们不难看出，用地建设，规划先行。《中华人民共和国土地管理法》第4条规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第36条第一款有规定“非农建设必须节约使用土地可以利用荒地的不得占用耕地、可以利用劣地的不得占用好地”。分明强调没有规划就没有节约，没有节约就没有新增耕地，这必然会畸形建设，形成恶性循环。
2、农村的乱搭乱建无序无规划建房，管理乱、脏、差必然给生态、环境带来不利影响。曾任国家环保总局局长的周立贤在全国土壤污染状况调查视频会上指出：“中国土壤污染总体形势相当严峻，受污染耕地占耕地总面积的十分之一以上，多数集中在发达地区，不完全统计全国目前有1.5亿亩耕地受污染。”现在土地违法用地现象“梯度西进”，农村建设及工业企业在农村建设逐年增加，环保环评均不合规，污染物排放逐年增加，加重了土壤污染的比重。
3、从本质上来说，土地利用规划和村镇规划主要是从社会经济发展角度考虑，为公开利益服务的，它是一种政府的公共管理行为。所以，我们国家在农村集体土地管理与规划的前瞻性和可操作性上有待加强，在规划施行过程中明显感到有的规划区不科学，准入条件不适合制约了当地经济发展，规划时间拖延太长，影响了规划的实施，目前中西部地区影响暂不明显，而在沿海发达地区，不管在城市还是在农村都曾经历“建设规划、拆迁再建设”这样的畸形发展。这样大大的耗费人力、物力、财力，是本末倒置，何不先行规划，再批准建设？笔者认为我们国家“规划低效论”、“规划无用论”应该加紧完善，增加这方面的法律法规，以促发展、保和谐。
三、我国的农村集体土地管理与规划可以借鉴一些发达国家的先进做法
1、在美国，土地资源的利用和规划，其法律法规主要有两大来源：（1）、依据联邦宪法授权由联邦、州或地方立法机构通过的法律；（2）、州、郡、市政府所颁布的行政法规。实行“分区制”是美国各地方政府控制土地利用的最主要措施，它是土地利用规划的重要基础，通过土地分区和土地细分来控制和管理土地的使用。在农村，美国同样是重点保护基本农田，防止城市的无限制蔓延。地方政府运用土地利用规划和《农业分区条例》来管理和控制农业地区的土地开发和使用。
2、在日本，1989年末，通过了《土地基本法》，该法的主要观念是强调“土地的公共性”――即土地的适度利用，按照计划使用土地，抑制土地投机及随着土地增值税负担也应适度增加等内容。日本20多年前的“土地神话”现已成泡影。中国的土地调控应以此为反面教材加以吸收和应对。笔者认为在我国实行土地管理为主，规划及市场配置为辅的土地优化配置策略，建立依法、依规划的管理模式非常必要。
高举法律法规之利剑，管好国土，让权益与规划在阳光下并行。
一、节约集约用地的意识薄弱。随着工业的发展，我国城镇化建设的步伐加快，这使人地的关系非常紧张。在土地利用方面，资源的短缺和浪费现象并存。这主要体现在以下三个方面：一是中国的耕地面积减少，保护耕地的压力增大。当前，一些地方在建设中，仍然存在占用耕地、菜地甚至是基本农田的现象。尽管各地有序地开展农村土地的整治，但新增耕地的质量不过关，这必然会影响农民的收入。二是当前非农建设大量地占用耕地，这导致农村的土地面积减少，从而影响到农民的利益。三是只求建设的速度，却忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置的现象较多。另外，农村居民点分散、不集中，空心村、一户多宅以及超标用地等现象也造成了土地资源的严重浪费。
二、征地补偿标准不合理。国家一般以年产值为依据来制定征地的补偿标准。从实践的角度看，科学性和合理性程度不高。另外，城市规划区各村社补偿标准参差不齐，“同地不同价”的现象比较多，因此农民的意见很大。究其原因，大多数是用地单位急于征地，擅自大幅度提高补偿的标准，造成在同一地块农民得到的补偿不同。
三、农民土地所有权登记制度还不完善。农村住宅一般只有宅基地的使用证，而土地属集体所有。由于农村的住宅缺少土地证和房产证，交易一直有困难。农民进城后，原有的住宅或者转让或者空置。由于城镇户口或外来者没有权利购买农村的宅基地，这导致农村住宅价格很低廉，在一定程度上也影响了农民进城购房和定居的积极性。
四、被征地农民安置不到位。由于土地属农民集体经济组织所有，所有村民均有享受安置的权利，征地后的安置必须以村为单位统一考虑安置。但鉴于特定的历史状况，只有被征地农民承包地全部或2/3以上征占的，才给予参加社会养老保险，同时还限定必须给被征地农民办理农转非手续，才能参加保险，对征地农民安置不够到位，对此部分农民意见很大。
完善农村土地管理相关建议
一、建立科学的空间规划体系。科学编制土地利用规划，充分发挥规划的整体控制作用。原则为：进一步强化土地利用规划的科学性、权威性、约束性，明确城市和农村区域边界的划分，落实现代土地的管理制度，使土地管理拥有统一、协调的秩序。从宏观上确保土地总量动态平衡。改变目前土地利用规划的普遍失效、土地的宏观调控依据不足等局面，为土地管理提供科学、权威的依据。在获取客观、准确的土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济的规律，科学地预测土地需求，制定相应的规划控制指标，建立与市场的经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划；对于一般性用地，在控制总量的前提下，保留适度的弹性发展空间。
二、要完善征地制度和程序， 合理地确定征地补偿的标准。可以采取农用地基准地价的综合作价法制定征地的补偿标准，逐步解决“同地不同价”的问题。任何建设的用地单位或个人不许私自与被征地的单位或个人协商征地的补偿价格，这样可以防止私下交易和要价不标准的产生。建立征地补偿款预存的制度，以确保征地补偿款落实到位。在征地的过程中，要切实维护被征地农民的参与权、知情权、申诉权和监督权，维护被征地农民切身的利益。
三、拓宽安置渠道，解决被征地农民生计保障的问题。按照“收入有来源、生活有保障、就业有门路、创业有扶持”的思路，多种渠道促进被征地农民的创业和就业。加强对被征地农民的就业培训，加快劳动力的转移；对自谋职业和自主创业的被征地农民，在贷款、税收、场地等方面提供优惠，确保被征地农民长远生计有保障。在农民自愿的基础上，安置补助费可存入社保部门，建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。被投保人员一律农转非。
四、进一步明确农村土地产权的界定。进一步完善农村的土地制度，关键在明确界定农民的土地财产权，特别是要明确农民土地承包权物权的性质，使农户真正地享有使用、占有、收益和处分四权统一的承包经营权。由于目前农民土地所有权的登记制度还不完善，所以应着重开展农村土地产权界定的工作，进一步保障农村土地所有者的合法权益。
五、加强执法的监督，严肃处查违法占地行为，保障农民权益。不断建立和完善执法巡查制度，加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度，坚决维护农民的合法权益，保障社会的稳定。国家应当加快建设并完善农村的社会保障制度，保证其真正的落实。地方政府可以设立专门的机构，对失去土地的农民进行职业的培训。这样以来不但可以促进了他们的就业，使其生活得到保障，也可以提高农民的文化素质，这对新农村的精神文明建设是很有利的。
一、农村社队土地归集体所有，任何单位和个人不得以任何借口侵占。社队划给社员的宅基地、自留地、自留山、饲料地、小塘小坝和承包的耕地，社员只有管理使用权，没有所有权，不准买卖、出租和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、开矿、烧窑等。
二、农村建房必须先规划后建设。各地应因地制宜，根据有利生产，方便生活，适当集中，节省耕地的原则，对生产队、大队、公社所在地和农村集镇的社员住宅、社队企业、道路建筑等．统一规划，合理布局，根据社队经济和社员收入情况，逐步建设。农村各类建筑，应尽量利用荒山荒地和闲置宅基地，不占耕地。凡不按规划和未经批准在集体耕地上建造的房屋，要限期拆除，拆迁费由房主负担。
三、农村建房要有严格的批准手续。社员建房用地，应由本人申请，生产队社员大会或社员代表大会讨论通过，报大队审核，公社批准。要提倡联户建房，有条件的地方提倡盖楼房。社队企业新建厂房，应严格按照有关规定报批，未经批准，不得动工。社队企业占而不用的土地要责令退出。
四、国家建设用地，按《国家建设征用土地办法》和省有关规定执行。严禁征而不用、多征少用或先用后征。机关、学校等单位用地，要按有关规定，上报批准。
五、建筑材料的生产要十分注意节省耕地。各地的砖瓦窑厂应尽量减少取土用地，设法利用荒丘和水利工程废泥等烧砖，并结合造田还田。有条件的地方，应利用工业废料生产建筑材料。
六、农村丧葬，要移风易俗，提倡火化。目前不具备火化条件的，可平地深埋，也可由社队利用荒山瘠地建立公墓，实行统一管理。
同志们：
根据局党委的安排，在今天会上我讲两方面内容：
第一：严格执行土地出让新规定，节约集约用地
一、为了全面落实科学发展观，国务院关于严格土地管理、加强土地调控、规范用地秩序的重大决策。近期国家相应出台了一系列措施办法和调控手段。在“双保”前提下，积极服务，保障发展需要，促进土地资源节约集约利用，提高土地使用效益。重点体现在以下几个方面：
1、按省政府办公厅《关于进一步加强土地利用管理工作的紧急通知》川府办发电【20__】1号文件要求：一是加大处理批而未用土地工作力度，对-所有征而未供、供而未用土地进行清理统计，并提出处理意见，于20__年6月25日前需报送省厅汇总报省政府；二是坚决清理整改高尔夫球场建设等国家禁止性项目。各县区要严格按国土资源部印发的《限制用地项目目录（增补本）》和《禁止用地项目目录（增补本）》（国土资发【】154号）文件的要求，对禁止用地项目一律不得办理供地手续；三是着力提高各类开发园区（工业集中发展区）的开发利用水平，要求园区中生产性用地比例原则上不得低于其总用地规模的70%，强化用地定额、投资密度、投资强度、产出效益指标管理。从20__年后，省厅将对开发区节约集约用地进行专项评估并向社会公示；四是重申工业用地必须严格实行招拍挂制度，且出让价格不得低于《全国工业用地出让最低价标准》，这是我们供地程序不可触碰的高压线，希望各县区重视。
2、根据省厅《四川省开发国有建设用地使用权出让合同专项清理工作实施方案》（川国土资发【20__】17号），本次重点清理商品住宅用地出让合同签订、履行情况；廉租房、经济适用房等保障性住房用地划拨决定书的核发、履行情况；闲置土地清理及处理情况；土地市场动态监测与监管系统运行情况。请各县区严格按市局61号文件要求按时按要求进行清理工作、资料的报送工作。
3、国土资源部、省厅近期召开的会议明确要求：对国家、省、市重点建设项目和廉租房、经济适用房、棚户区等保障性项目必须保障供地，这是一个政治任务，请各县区务必确保保障性住房的用地。
二、房地产用地的新规定
一是房地产开发用地单宗地面积。11月12日，国土资源部发出通知，对各类城市商品住宅项目单宗用地规模提出明确上限——小城市（镇）7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷。也就是说，小城市单宗住宅用地规模不得超过105亩，中等城市不得超过210亩，大城市不得超过300亩。
二是土地首付款必须高于土地总价款的50%才能，签订《国有建设用地使用权出让合同》，全额缴清土地总价款后才能办理国有土地使用权证。
三是依法取得建设用地规划许可证后，才能办理建设用地批准书。
四是按泸市府函【】170号文件要求，从8月27日止竞得的土地不再办理土地分宗手续。8月27日前竞得符合办理分宗手续的截至日期为12月31日。
五是加强商品房用地供后监管，要按国土资源部《关于部署运行土地市场动态监测与监管系统的通知》（国土资发【】284号）要求，将每宗地建设的开工、竣工和闲置等相关数据录入土地市场动态监测与监管系统。
三、完善工业用地出让制度
按国土资发【】101号文件要求，探索建立工业用地预申请制度，一是确定投资强度；二是明确准入产业；三是鼓励建设标准厂房。
四、土地出让应注意的问题。
一是程序规范，做到权属明确，规划清楚，依法评估，集体会审，方案审批，公开出让。
二是条件具备。做到土地已征收并拆迁补偿到位，道路、水、电、气等必备基础设施能满足进场需要。
三是规划范围内有储备土地和待拆迁地的出让要慎重。
四是使用规范合同，明确双方责任。
五是底价保密。
第二：提高认识、认真组织，积极推进我市农村土地确权发证工作
一、明晰的产权界定是实现农村产权改革，进行农村土地使(来源：文秘站 ）用权市场交易流转的基础性条件
党的十七届三中全会在农村建设用地流转方面已经取得了巨大的制度突破，决议提出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
《中共中央关于国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求：“有序推进农村土地管理制度改革。”“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”
当前集体土地所有权和集体建设用地使用权的界定不清、权利设置不完整以及权利内容不 全，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使设定权利。因此，依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。农村集体土地所有权证书，是保障产权主体产权和利益的凭证。因此，我们可以借鉴成都等地试点的经验，切实加快农村集体土地所有权和使用权的登记发证步伐。通过发证工作，明确土地所有权的主体，增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。同时要加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。
农村土地确权发证，应当根据宪法和法律规定，以登记发证的形式，落实农村集体对农村土地的所有权、农村集体建设用地使用权和对宅基地的用益物权。在坚持农村集体土地所有权性质和农村基本经营制度不变的基础上，确定由国土资源管理部门，统一开展勘界确权，统一进行公示颁证，统一创设流转市场，让农村土地统一享有与城市国有土地平等的权益。也就是要将农村土地产权量化，根据重新勘测，明确某村、社集体拥有土地的实际面积、性质、四至、用途等，给该村、社颁发《农村集体土地所有权证》；与规划建设部门一起，对村民宅基地及农村建设用地使用权进行规范的测量，按照《土地登记办法》的有关要求，颁发《农村建设用地使用权证》和《宅基地使用权证》。
二、当前我市农村土地所有权及使用权登记的现状及存在问题
（一）农村集体土地所有权登记发证情况：
我市农村集体土地所有权登记发证一直没有全面展开，主要制约原因是经费问题，全市农村土地面积约为1.2万平方公里，如果要达到发证精度要求，必须要进行1：以上的大比例尺测量工作，每平方公里至少需要测绘费1.8万元，共需2.16亿测绘费用，还不包括登记发证所需的工作经费以及由此产生的权属纠纷调处费用。
目前我市农村土地所有权登记发证工作主要在城市周边及集镇规划区，最近开展的全国第二次土地调查工作中已经取得了约50平方公里的1：500比例尺测绘成果，当前开展农村土地所有权登记发证的目的主要是为了满足征收农村集体土地需要。
（二）农村土地使用权登记发证的情况：
农村集体土地使用权发证工作主要是指农村宅基地发证和农村集体土地建设用地使用权证，我市四县三区，农村宅基地发证基数约104万户，自1996年开始进行农村宅基地登记发证试点工作以来，已经进行登记发证约53万个，发证率达51%，主要集中在1996年至我市各区县开展农村宅基地发证试点工作期间进行登记的。省政府公告要求农村宅基地发证最多收取20元工本费，随后国家为了减轻农民负担，出台了一系列政策，要求农村宅基地发证最多收取5元证书费，之后农村宅基地登记发证基本停顿。由于部分农民有要进行宅基地初始登记和变更登记的要求，在国土资源管理部门没有农村宅基地土地登记经费来源的情况下，市国土资源局对农村宅基地登记发证经费进行了调查和测算，经请示市政府同意：三个区继续开展农村宅基地登记发证由市财政补贴49元证工作经费，市财政补贴三区办证经费约15万元，此后由于没有形成机制，该项工作进行不好。
（三）存在问题：
一是经费需求量太大。宅基地登记发证按照最新的测算，办理一个农村宅基地土地使用权证需要测绘人员到场测量，土地管理员到场进行权属调查等工作，每个证书含工本费、权调费、测绘费、交通费、通讯费等多项开支约需要120元，因此要全面做好我市农村宅基地登记发证，需要一次性投入资金1.25亿元。
集体土地所有权登记发证证书费不多，但由于范围很大，需要的测绘经费较大，前面提到全市开展农村集体土地测绘需要测绘费2.16亿元左右，如果加上权属纠纷调查处理费用，预计还需工作经费1000万左右。
二是政策存在瓶颈。关于农村宅基地办证的有关法律法规、登记规范不是很健全，在办理登记过程中会遇到很多没有明确规定的事项。
三是群众法律观念淡薄，对土地确权工作不理解、不支持。认为办理土地登记没有多少用途，由于相关政策部配套，又不能抵押、转让也有很多限制条件，因此办理土地登记缺乏热情，积极性不高，给工作带来被动，需要进行广泛宣传动员，完善配套政策。
四是历史遗留问题多，土地权属纠纷解决难。在计划经济体制下，无论国家还是集体对土地权属普遍存在重视不够问题，致使遗留了村与村、乡与乡地边不清，村与国家土地界线不明等土地权属纠纷问题。改革开放后，特别是随着市场经济体制的确立，土地的价值日益显现，这一纠纷更加突出，村与村、乡与乡、甚至县与县为争地闹的关系十分紧张，有的甚至产生械斗，矛盾化解十分困难。长期以来，农村宅基地这块由于审查管理不是很严格，造成少批多建，未批先建的情况比较普遍，由于时间跨度很大，违法占地查处比较困难。
三、开展我市农村集体土地确权登记的几点意见
（一）立足现实，积极推进，稳妥实施，分步到位。
基于我市这种经济部发达地区，农村土地产权改革和土地权利流转缺乏必要的利益驱动，但要是农村有一个良好的发展前景，农村的产权改革是势在必行，开展产权登记既是一个基础性的工作又是一个最难的突破口，因此县区政府必须对此高度重视，加大宣传力度，统一思想，制定长期的实施计划，要积极探索农村产权改革的路子和方法，按照《中共中央关于国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”的要求，我市要用三年的时间分布实施到位，最终实现全市农村产权登记发证工作的全面完成。
20__年作为试点年，农村集体土地确权发证工作根据省政府下达的目标考核要求江阳区和龙马潭区要全面完成农村集体土地所有权、建设用地使用权和宅基地的确权登记工作，其他区县可以结合新农村建设试点村开展，纳溪区完成新农村建设示范片五个镇21个村225个社的农村集体土地所有权和集体建设用地使用权以及14022户农村宅基地颁证工作；泸县完成新农村建设示范片三个镇20个村194社的农村集体土地所有权和集体建设用地使用权以及18202户农村宅基地颁证工作；合江县完成新农村建设示范片四个镇22个村203个社的农村集体土地所有权和集体建设用地使用权以及17000户农村宅基地颁证工作；叙永县完成新农村建设示范片四个乡镇11个村67社的农村集体土地所有权和集体建设用地使用权以及6706户农村宅基地颁证工作；古蔺县
完成新农村建设示范片三个乡镇12个村75个社的农村集体土地所有权和集体建设用地使用权以及6083户农村宅基地颁证工作。除此之外，我们还将开展城市和县城规划区所涉及的农村集体土地所有权和使用权确权登记发证工作。
在20__年取得经验后20__年全面铺开，针对不同地域的实际情况，研究新的对策，加大农村土地所有权和使用权的登记发证工作，2013年全面完成我市农村集体土地所有权和使用权登记发证工作，经济比较活跃的区县可以提前完成任务。
（二）统一实施，明确职责，避免重复投入和政出多门。
开展农村土地确权登记发证不是一个部门能够完成的工作，需要党委政府建立一个强有力的组织协调班子，建全统一的登记发证标准和工作程序，实现国土资源管理部门、规划建设及房管部门以及农业部门的分工协作。
各级国土资源管理部 门要以第二次全国土地调查所形成的《土地利用现状数据库》资料为依据，结合每年土地征收所作勘测定界工及土地整理、“双挂钩”建设的基础测量按照《土地登记办法》要求取得第一手资料，同时积极争取财政投入，通过政府投资在城镇规划区开展1：500地籍地形图测量，其他区域开展1：比例尺的地籍地形图测量，作为农村土地确权登记发证的基础资料，实现统一的颁证精度，既避免不必要的纠纷，又减少政府重复投入，节约资金。
在各级政府的统一领导下，积极和房屋管理部门研究农村宅基地登记的的相关规则，配合开展房屋测量和房屋产权登记发证工作，研究相关的土地配套政策，引导农民积极配合，申请领取《房屋产权证书》和《宅基证》。
各级国土资源管理部门要尽量抽调本系统的工作人员组成一个专门的颁证机构，在各级政府土地确权登记领导小组的指导下开展各项工作。
（三）加快政策研究，多方筹措资金，提供强有力的政策支持和资金保障。
1、开展农村土地确权登记，还存在很多政策上需要解决的瓶颈和现实中存在的难题，需要政策研究部门认真研究，也需要各级各部门在试点工作中进一步取得经验。
2、当前开展农村产权登记试点最大的问题还是资金需求量很好的问题，要使农村产权登记真正做到无后遗症，必须要求做到符合国家颁布的产权登记标准，即土地及房屋面积测量比例尺必须在1：500和1：之间，如果用更小比例尺测量权属面积，势将引起不必要的产权纠纷，造成登记后遗症。建议测量资金由各级政府在土地收益中筹措，辅助以农口及其他资金。
权属调查及分户等工作需发挥农村基层组织的作用，通过宣传工作，提高农村基层组织对产权登记的重要性和必要性的认识，调动农户对宅基地登记的热情，使他们能积极主动配合权属调查工作，各级政府可以明确发文权属调查属于各级农村基层组织的工作职责，不需要支付调查费。这样势必减少很大一部分的权属调查工作经费。
关键词：城镇统筹 集体用地 规划管理
Overall strengthening of the collective land of modern urban planning and management of a reasonable
[Abstract]：Article analyzes the existing collective construction land planning and management of the problem and its root system to areas of planning and management reform as an example to sum up the experience, the idea of planning, content and implementation of management, put forward some ideas for Peer reference
[Key words]：Urban Co-ordination Collective land Planning and Management
前言
在集体建设用地规划实施过程中，规划预期和实施现状的巨大落差，恰恰说明了集体建设用地规划体系中这一内在机制的缺失。因此，全面分析集体建设用地利用中的制度缺陷及由此引发的问题，进而为集体建设用地规划管理提出一个相对完善的制度框架，就成为当前集体建设用地规划研究中所必须考虑的问题。
1 城镇集体用地规划管理的弊端
（1）布局散乱
资料显示,现大多乡镇地区集体建设用地的布局都处于自发和无序的状态，将房子建在靠近道路和其他基础设施的地方,而很少考虑是否有规划的限制。而很少考虑社会、生态等其他方面的影响。尽管农村经济的特征决定了其建设空间布局有别于城市区域。客观上也影响现代规模农业的发展
（2）土地违规开发
集体建设用地的违规开发规模更有胜于国有土地,而其监督和查处则更为困难。原因是这种违规规模相对较小，分布零散，且在时间上具有较大的随机性，而基层部门在解决乡村用地违规时往往带有“安抚” 性质。这些违规开发主要包括以下几种情况：宅基地少批多占或未批先占，私自搭建或扩建，拆迁或征地中对此类违法用地的补偿则进一步助长了这种动机；擅自转变农地用途，用于兴办企业或各类公共设施等。
（3）用地隐性流转积累了潜在的社会矛盾
在城乡结合部及乡镇企业相对发达地区，各类中小企业对低成本用地的偏好、进城务工人员对低廉的居住成本的要求与农民集体和农户参与分享城市化、工业化收益的强烈动机一拍即合，各类隐性流转大量出现。由于现有的集体建设用地管理制度既不能对此有效抑止，又没有尽快加以适应和规范，不但在现有的流转中隐藏和积聚了大量潜在的纠纷，同时，这对今后的制度改革也将施加巨大的限制。
2 集体建设用地规划管理制度
（1）法律与集体发展动机的冲突
《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地”。房地产领域城市高昂的房价同样促使供需双方在利益上找到了结合点，这是集体建设用地流转的内在动因。但法律上的限制却使现实发生了扭曲：由于法律上的限制，城镇区域的规划很少考虑此类经营性用地的实际需求，而这种需求又具有现实的合理性，国家对农民增收、建设新农村等问题的政策性表述又进一步增加了这种需求的合理性，缺乏适应性的规划和现实发展要求的冲突必然催生用地上的违规。
（2）土地市场的依赖性
当前政府预算内收入中，50%以上来自于农地非农化的相关收入，预算外收入则主要依托于低成本的征地制度通过土地出让来实现。加上城市财政对土地市场的依赖， 地方政府考虑集体建设用地规划发展空间的动机之弱就不言而明，这需要征地制度进行相应的改革，但从长期看，寻求可持续的土地财产税收来源，以及在集体建设用地使用及流转过程中尽快规范使用税、所得税、增值税等税收的征收制度， 保障政府在土地增值过程中合理的收益分享权，是弱化政府控制或垄断土地一级市场的动机，从而在一个包容了多元利益的、更加完善的制度框架内支持并着力规范集体建设用地市场的关键。
（3）规划编制体制与实施保障能力的滞后
当前的规划尤其是具有控制性的土地利用总体规划，主要偏重于用地指标的控制管理， 对规划布局上的弹性则考虑不足，致使规划僵硬而缺乏操作性，加上审批程序冗长等行政原因， 现实与规划的脱节就几乎是必然了：规划中重编制而轻实施的倾向；乡村一级的空间布局规划编制水平仍严重滞后于城镇建设区域，不同规划体系间的协调以及规划中的弹性对农村经济发展的需要适应性明显不足。
3 集体建设用地规划管理的实践
（1）政府主导型
政府主导型的改革实践主要见于政府自上而下着力推动的城乡土地利用空间结构优化当中。政府主导型的集体建设用地规划管理改革是由政府编制集体建设用地规划方案，方案审批后由政府财力保障实施的改革实践。其典型特点并不是技术性的规划布局方案本身，而是政府通过一套有效的集体与农户的权益保护方案，尤其是通过对农户土地财产权益赋予长期的保障，调动集体和农户参与实施规划的积极性，使规划成为一个以实施成效为导向的综合性管理过程。比如苏州，主要是按照“城乡建设用地增减挂钩” 的思路，重新编制镇村布局规划。为激励农户进行村庄搬迁的积极性，同时适应农民进入城镇后农业经营方式的变化。
（2）市场主导型
市场主导型的改革实践主要发生在农村非农经济相对发达地区，市场主导型的主要特征是规划布局调整和实施的动力主要来自市场自发秩序的推动，政府更多从管理者的角度予以引导和规范。这类实践中，政府管理和服务的色彩比较突出，而行政强制性色彩淡化，各类集体经济组织在其中发挥了关键性的作用。比如广东南海的特点是农村集体主动对其土地进行“ 三区” 规划，把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，并通过组建土地股份合作社统一开发经营。
4 结合笔者工作经验的政策建议
（1）加强城乡统筹规划
以建设用地“增减挂钩”方式，在不增加耕地保护压力的前提下，通过农村建设用地的结构优化以及具有弹性的可建设区的划定，为集体建设用地流转解决规划空间和指标的双重需求，并通过允许集体建设用地的市场化流转显化其资产属性，为解决农村建设布局调整的资金需求和多样化的集体建设用地开发方式提供激励。
（2）新增加建设用地的规划布局应统筹
建设用地开发所形成的土地收益应主要留归农民集体，并通过以预留集体产业发展用地、留房出租等方式保证农民有可持续的收入来源。鼓励集体产业参与规划实施和土地开发，促进集体非农产业的自我发展，有效改变农村发展的内在机制，增强其自我发展能力。完善集体建设用地及其流转中的登记发证和税收管理，明确集体建设用地流转的市场管理规则， 加大政府对集体建设用地的公共资源投入，促进城乡土地市场的协调与互补，使之基于市场的原则有效融合，并在规划编制、实施管理中充分发挥利益机制的调节作用。
（3）引导和规范农民土地股份合作
有效组织和引导农民参与集体建设用地的规划管理，以降低规划编制和实施中的交易成本，并有效促进集体内农业、非农产业向更高层次发展，有效改变农村发展的内在机制，增强其自我发展能力。
[关键词]集体土地；存在问题；对策
我国的土地分为国有土地和集体土地。随着我国经济的迅猛发展和城市化步伐的不断加剧，城乡差距不断拉大，“三农”问题特别是土地问题尤显突出。自改革开放以来，集体土地一直处于三大方面的威胁之下：政府动用征收权征收土地、村委会及其干部乱批乱占土地、村民乱占土地用于非农建设。东南沿海有些地方的农民甚至出现无地可耕现象。笔者长期关注集体土地问题，并过一系列涉及集体土地的诉讼案件，发现集体土地的权利者很难在目前法律框架内保护自己的利益，究其根源在于我国现行集体土地管理制度的立法及执法均存在问题。如果相关立法机关不尽早予以修正，相关执法机关不依法行使职权，那么集体土地难免被继续侵害，我国坚守18亿亩耕地的红线迟早会被突破。
一、现行集体土地管理制度立法存在的突出问题
(一)在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用一收益和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。首先，关于集体土地使用权权利受限制问题。集体土地使用权主要包括两个方面，一是农用地的承包经营权，二是建设用地的使用权。根据《农村土地承包法》第8条第l款规定：“农村土地承包应当遵守法律法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”可见，对于承包经营的农用地，国家规定只能用于农业用途，不能用于非农用途。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制的物权。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其次，集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的土地当然包括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。
(二)在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但问题是相关法律至今没有对所谓的“公共利益”进行明确界定，导致凡是只要取得土地征收的批文，无论其用来干什么，似乎均符合“公共利益”；尽管《土地管理法》及《物权法》对征收土地均规定应依法予以补偿，但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保障土地被征收农民的生活；根据《土地管理法实施条例》第25条第1款规定：“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施”、第2款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征用土地农民集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。
(三)在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土地所有权主体的存在。根据《村民委员会组织法》第19条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……(七)宅基地的使用方案”、根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第42条第1款规定：“农村村民申请住宅用地，应当持户口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经乡镇人民政府审核后，报县级人民政府批准。”但现实是我国目前集体土地所有权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，以致村民取得宅基地的相关权利凭证，可以不经土地所有权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体所有权人的权利。
(四)我国刑事立法对土地违法案件规定的惩处力度不够。根据《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第410条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”可见，《刑法》对侵犯土地的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕地罪、非法批准征用罪、非法批准占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪，法定最高刑为7年有期徒刑。我国《刑法》第5条规定：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”这就是《刑法》所确立的罪刑相适应原则。现行《刑法》规定的侵犯土地犯罪所承担的刑事责任，与犯罪分子所造成的严重后果相比显得太轻，不符合我国《刑法》确立的罪刑相适应原则，屡禁不止的土地违法案件充分证明这一点。
二、现行集体土地管理制度执法存在的突出问题
(一)尽管法律早已对土地利用应规划作出明确规定。但有些地方政府及其职能部门并没有依法行政。土地用途包括集体土地用途至今仍缺乏规划。《土地管理法》第4条第2款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”；第17条第1款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设用地对土地的要求，组织编制土地利用总体规划”；第18条第1款规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”；第20条第1款规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地的用途”，第2款规定：“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用的条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”。国务院早在1993年6月29日颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第6条第3款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”、第14条第1款规定：“村庄、集镇总体规划和集镇规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”，第2款规定：“村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”。《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第41条第3款规定：“村民建住宅应当统一规划、合理布局、节约用地，未编制村庄和集镇规划的不得审批村民住宅用地”。从以上可见，我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土地的规划用途至今不清，村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。
(二)有些县级人民政府及其土地管理部门不依法对集体土地所有权、使用权确权发证。导致集体土地所有权主体长期存在“缺位”。《土地管理法》第10条和《农业法》第11条均规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)集体经济组织所有的，由乡(镇)集体经济组织经营、管理。”从上述规定可以看出，我国的集体土地所有权属于农民集体所有，所有权者具体包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)集体经济组织。但是从我国目前现实状况看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土地所有权依法当属村民委员会、村民小组、乡(镇)政府。根据《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”而现行农民集体所有的土地实际上又多数属于村民小组所有。村民小组，实际上指的是改革开放前的生产队即自然村，我国大部分农村的村民小组至今并未取得县级人民政府核发的证书。当他们要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证。所谓农民集体所有的土地实际上处于村民委员会或乡镇政府掌控下，这从目前农民手中的农用地承包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。“村民委员会”实际上又扮演着“政府职能代表”和“群众自治代表”双重身份，面对政府的土地征收征用，根本无法维护村集体、农民的权益，导致集体土地所有权者的真正主体村民小组缺位。尽管国土资源部于2001年11月为贯彻实施《土地管理法》作出了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，但该通知至今仍在我国大多数地方没有得到贯彻落实。
(三)法律赋予集体土地被征收者的相关救济权利形同虚设。尽管国务院颁布的《土地管理法实施条例》第25条第2款规定：“对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，但在现实中，县级人民政府至今不依法设立土地征收补偿标准争议的协调机构，拥有批准征收土地权力的国务院、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。农民及其集体如对征收的补偿标准不服的，实际上并没有相应的救济权利；被征收土地的农民及其集体面对所谓安置争议更是哭诉无门。
(四)县、乡(镇)政府对农村空闲宅基地没有依法组织村集体收回并注销相关使用权凭证。根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第42条第2款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、第3款规定：“县、乡人民政府应当按照村庄和集镇建设规划、土地整理方案，组织村民委员会或村集体经济组织，依法收回农民空闲的宅基地，统一安排使用；对收回的宅基地，应当依法办理集体土地使用权的注销登记手续”。但是，在农村因种种原因，常有一户多宅；批了新宅基地，旧宅基地并没有依法被收回，相关凭证并没有被相关政府依法注销。
(五)地方相关司法机关、土地监管机关对土地违法案件查处力度不够。我国现行土地管理实行“块块为主”的领导体制，五级政府管理并以县级政府管理为主，土地管理部门隶属于同级政府。长期以来为什么集体土地违法占用那么严重，多次清查总解决不了问题，关键是地方政府及其利益在作怪。地方司法机关、地方土地管理部门为什么不依法处理，是因为大量土地违法案件的主体是地方各级政府特别是县级政府。
三、现行集体土地管理制度带来的不良后果
(一)一些地方政府滥用征收权。征占集体土地。据《新华网》2008年12月10日报道：“国土资源部今天在其官方网站全文刊登了国土资源部部长徐绍史12月1日在第八次卫片执法检查整改工作电视电话会议上的讲话。徐部长在讲话中说，根据今年开展的全国第八次卫片执法检查显示，有15个城市的违规违法用地不降反升。”可见，一些地方政府领导，为了地方利益，或为追求政绩，或为其他原因，打着“公共利益”的旗号，置国家法律、国家长远利益于不顾，肆无忌惮征收集体土地。导致耕地锐减，大量农民失地；失地农民生活无着，长远生计难于保障；由于相关土地征收救济途径缺失或不畅，导致农民因土地征收引发的群体上访事件，已占农民上访案件数的70％，影响到社会稳定；滋生地方政府及其官员的腐败，降低了政府及其官员在百姓中的威信。
(二)村委会及其干部违法乱批乱占集体土地。由于集体土地所有权主体虚位，各种外来的权力或类似权力者，如有些村干部纷纷充当集体土地所有权的行使者，他们不是土地所有权者，缺乏对集体土地的关护，任意处分集体土地，农用地被转为建设用地，大量的耕地被破坏。真正的所有权者农民集体却缺乏对所有权行使者的有效制约，实际上也无法对其进行制约，因为现实中农民被排斥在所有权主体之外，所谓的农民集体实际上是一抽象的主体，更谈不上真正发挥其所有权主体的制约作用。由于集体土地所有权主体现实上存在缺失，加上有些地方政府土地执法部门行政不作为或乱作为，导致集体土地被村委会及其干部严重侵占。我国目前农村的大量土地属于村民小组集体所有，而村民小组几乎没有自己的组织机构，村民小组长又几乎与村委会及其干部有着千丝万缕的关系，村民小组长很难出面维护本村民小组集体的土地权益。面对村委会及其干部明目张胆侵占集体土地，法律又没有赋予村民个人相应的诉权，除非侵犯的是自己承包地或拥有土地使用权证的建设用地。
(三)农民违法占用集体土地建住宅。出现大量“空心村”。造成集体土地浪费严重。由于我国目前关于集体土地相关规定滞后，即使有规定也因有些相关执法机关或部门不依法执法，导致承包经营的集体土地被农户破坏，比如挖沙、取土、造窑、建住宅等，这种现象在农村屡禁不止。特别是近几年来，由于农村经济的发展，腰包鼓起来的村民们都把新房建到公路附近等交通便利处，不少老住宅“人去房空”，新房子又把正在承包耕作的良田侵占。网上关于“空心村”现象的相关信息显示：我国大部分地区的“空心村”现象都比较严重。如河北省邯郸县90％以上的村不同程度地存在“空心”现象，据统计，全县225个村中，“空心村”面积竟有2万余亩，占村庄总体面积的1／3左右；河南省存在大量的“空心村”、闲置砖瓦窑和工矿废弃地，面积达200万亩以上；山东省济南市农村居民点内部闲置土地比重高，土地利用率低，据有关部门统计，全市农村居民点内部约有10.66％的土地处于闲置状态，总计达6814公顷。
四、克服我国目前集体土地管理制度存在问题的对策思考
为保证国家建设工程的顺利进行，保护拆迁人和被拆迁人的合法权益，经请示市政府法制办并报市政府主管领导批准，现就国家建设项目用地需拆迁集体土地上的农村房屋的有关规定通知如下：
一、农民户转为居民户的，其自住房屋的拆迁补偿、拆迁安置及补助标准，均按《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》（以下简称《细则》）及市政府京政发〔1991〕56号文关于《北京市城市房屋拆迁补助费标准》的批复的规定执行。
二、不转为居民的农民户，其自住房屋的拆迁可由拆迁人或乡、镇政府统一迁建，也可由被拆迁人自行迁建，还可由拆迁人按《细则》有关规定用公房安置。
实行统一迁建的，迁建的房屋建筑面积和建筑标准超过被拆迁人原房屋建筑面积和标准的部分，由被拆迁人负担。
迁建房屋建筑面积不足原房屋建筑面积的部分，由拆迁人按原房屋重置价格结合成新，对被拆迁房屋所有人进行补偿。
被拆迁人自行迁建的，其原房屋由拆迁人按重置价格进行结算、补偿。
由拆迁人按《细则》规定，用公房安置被拆迁人的，被拆迁人应按房屋管理部门的规定，按期交纳房屋租金及有关费用。
三、拆迁农民出租房屋补偿时，应按照拆迁房屋的重置价格结合成新进行作价，由拆迁人给予补偿。
承租农民房屋的居民户，在本市有城镇居民的常住户口，且拆迁范围以外无正式住房的，由拆迁人按《细则》的有关规定给予适当安置。
四、拆迁农民庭院前后种植的树木和各种经济作物，由拆迁人按有关规定给予补偿。
五、拆迁农民个体工商户用房及因拆迁引起停产、停业的，其经济损失的补偿，参照市政府京政发〔1991〕56号文件第七条的规定办理。
六、拆迁农村集体企事业单位的房屋，其拆迁安置和拆迁补偿，按《细则》的有关规定执行，其停产、停业期间的损失，参照市政府京政发〔1991〕56号文件的有关规定执行。
石景山区房地局：
你局“关于集体土地入股经营如何办理手续问题的请示”的来文收悉。现就有关问题答复如下：
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十条、国务院《关于发展房地产业若干问题的通知》（国发〔1992〕61号）精神及北京市人民政府法制办公室等四部门《关于郊区土地开发利用若干问题的暂行规定》（京政农〔1993〕83号）的有关规定：“乡村集体经济组织可以以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，但集体土地股份不得转让，并按国家有关政策交纳土地使用费（税）。”
兴办内联乡镇企业，应按北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五章的有关规定办理用地审批手续。经依法批准用地后，集体土地使用单位应当在接到有批准权的人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件向当地土地管理机关权属登记部门申请集体土地使用权设定登记。待工程竣工验收后，再办理集体土地使用权登记发证手续。集体土地使用权登记发证程序与国有土地使用权登记发证程序相同。集体土地使用证应发给具有法人资格的内联乡镇企业。集体土地所有证应发给出地一方的农村集体经济组织。
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