关键词:城乡;统筹;一体化;临潼区
城乡一体化是现代经济条件下实现城乡互补、相互融合、协同发展、共同繁荣的选择过程。临潼区如何以科学发展为指导,突出解决城乡一体化过程中存在的诸多问题,是摆在我们面前的一个重要课题。
一、临潼区统筹城乡发展情况
临潼区总面积915平方公里,辖23个街道、乡镇,耕地面积77.5万亩,人口70万,农业人口占总人口的80%,是一个传统的农业大区。近年来,经过各方的共同努力,城乡一体化建设初显成效。
第一,坚持规划先行,统筹城乡发展的思路更加明晰。科学规划“1366”城市空间发展布局。即围绕秦始皇陵这个中心,构建骊山、代王、新丰三大组团,打造临潼新区、旅游商贸开发区、新生代工业园区、新丰工业园区、秦文化旅游区、唐文化旅游区六大经济板块,培育装备工业基地、食品工业基地、临渭经济协作区、渭河生态区、农家乐聚集区、旧城和棚户区改造六个新的经济增长极。编制了《临潼城乡总体规划》、《临潼区域经济发展战略规划》、《城乡综合交通规划》、《城乡线网落地规划》等规划,完成了全区16个街道、乡镇169个村总体规划和村庄建设规划的修编工作,为推进城乡建设奠定了良好基础。
第二,坚持项目带动,推动城乡经济共同发展。通过调整和优化产业结构,实施项目带动战略,城乡经济保持了良好的发展势头。在农业发展上,奶畜业已初步形成产业化格局;蔬菜业形成了一批产业化骨干龙头企业;以石榴、火晶柿子等为重点的杂果种植面积达到14万亩,临潼区成为西安市重要的蔬菜供应基地和全国最大的蕃茄制种基地。在工业发展上,全区规模以上企业达到42家。其中,产值过亿元企业16家。在旅游业发展上,狠抓秦、唐旅游文化区建设,着力打造“中国御温泉之都”,积极发展以休闲为主的农家乐,带动和促进了第三产业的发展。2008年,全区生产总值完成101.03亿元,增长15.3%;地方财政收入32694万元,增长19.37%;城镇居民人均可支配收入达到12489元,增长20.2%,农民人均纯收入达到4828元,增长20.1%。
第三,城乡基础建设得到加强,城镇化水平进一步提升。在城市建设方面,临潼区坚持“一手抓旧城改造,一手抓新区建设”,到2008年底城市建成区面积达33平方公里。在小城镇建设方面,大力实施“千村百镇”建设工程、“1188”工程、“关中百镇”建设工程,累计投资1.5亿元,使小城镇基础设施得到明显改善,初步形成了工业带动型、商贸流通型、特色农业型、综合发展型的城镇化发展格局。新农村建设坚持从最薄弱的基础设施抓起,2006年以来,投资1亿多元,完成了10个示范村和36个重点村的基础设施建设,全区2085个村民小组配备了保洁员,初步建立了农村环境卫生长效管理机制。
第四,城乡社会事业进一步发展,和谐社会建设迈出新步伐。加大教育基础设施建设,全面落实了农村义务教育经费保障机制和“两免一补”政策,不断加强教师转任交流和支教工作,帮助农村提升教育质量。城乡文化设施进一步完善,城区建起了文化中心、图书馆和博物馆,农村建成标准化文化站5个、村组文化室50个、农民体育广场58个。全区医疗卫生机构发展到192家,其中县级医院5家、乡镇卫生院28家、村卫生室355所。城镇居民基本医疗保险实现全覆盖,新型农村合作医疗,2008年参合率已达到96.01%。农村养老保险正在逐步建立;城乡居民最低生活保障已实现“应保尽保”。大力开展劳务输出和职业培训工作。2008年,培训各类人员3.5万人,劳务输出6万人次。
第五,加强组织领导,统筹城乡发展的工作机制逐步形成。成立了以主要领导为组长的城乡一体化工作领导小组并下设办公室,各街道、乡镇和部门也成立了专门机构。制定出台了《西安市临潼区统筹城乡发展推进城乡一体化工作的实施意见》,并将新丰街道作为试点镇,将代王街道宋家村、秦陵街道秦陵新村作为试点村,为全区统筹城乡发展工作探索路子、积累经验、推动发展。
二、临潼区统筹城乡发展中存在的主要问题
第一,城乡规划体系不够健全,规划实施工作亟待加强。受资金和规划力量的限制,在分区规划的基础上,未能及时编制控制性详规。对农村建设、产业发展等规划的编制和执行重视程度不够。执行中存在着衔接不到位、工作不得力等问题。
第二,城乡经济发展不够平衡,城乡居民收入差距较大。区域内产业全而不大,结构不尽合理、层次较低。表现在第一产业较重,发展缓慢;第二产业薄弱,竞争力不强;第三产业发展滞后,新兴产业较少。受区位、自然条件和经济基础等因素的影响,各街道、乡镇的发展很不平衡,差距在不断拉大。特别是渭北、山区等边远地区产业基础薄弱,劳动力转移难,农民增收的长效机制尚未建立。2008年山区农民人均纯收入普遍在2000元左右,远远低于全区的平均水平。2008年城市居民与农民人均收入差距达到7661元。
第三,农村基础设施建设投入不足,小城镇辐射带动作用不强。小城镇基础设施建设目前仍没有一个积极有效稳定的支持政策,农村基础设施建设大部分费用靠农民自筹,建设发展的投资与项目需要仍有巨大差距。许多小城镇物流、人流、信息流、资金流量很小,支持小城镇发展的特色产业不明显,辐射带动作用不强,未形成以业兴镇、以城带业的良性局面。
第四,农村社会事业发展缓慢,公共服务较为滞后。城乡教育资源分布不均衡,农村教育相对滞后,职业教育相对薄弱。农村文化、体育设施匮乏,基层群众文化、体育活动难以开展。农村医疗卫生条件落后,新合疗补助标准偏低,看病难问题没有从根本上解决。
第五,体制机制不够健全,统筹城乡发展工作推动难度较大。受城乡户籍制度的制约,农民工在子女上学、享受低保、医疗保险、就业、安置和事故赔偿等方面与城市居民之间存在较大的政策差距。在统筹城乡发展工作中,由于组织协调、监督考核机制不完善,工作协调、项目资金整合比较困难,影响了工作推进。
三、对临潼区促进统筹城乡发展工作的几点建议
第一,科学制定发展规划,着力构建一体化发展新格局。努力编制城乡一体化建设的总体规划。注重把小城镇建设规划与新农村建设规划及社区规划等各方面的规划有机配套,形成完善的规划体系。在规划实施过程中,要注重把村庄规划、产业规划、社会事业发展规划、精神文明建设规划和城乡统筹规划有机衔接,为推动城乡一体化发展创造条件。
第二,调整和优化产业结构,实现城乡产业布局一体化。一是要加快六大板块和六个新的经济增长极建设步伐,将工业向园区集中,农民向板块流动,使园区成为引进项目和建设项目的聚集地。二是要科学确定城镇布局,加强重点镇建设,推动产业向小城镇集聚,促进农村剩余劳动力转移。三是要按照“依法、自愿、有偿”的原则,建立和规范土地流转制度,采取反租倒包、互换、转包、转让、租赁等方式,合理流转土地,推进土地适度规模经营,加快发展现代农业。
第三,加大基础设施投入力度,实现城乡基础设施建设一体化。一是要大力推进通乡通村水泥路工程建设。二是要继续实施农村人畜饮水安全工程建设,提高农村自来水普及率。三是要加快城乡电网改造步伐,满足城乡发展特别是工业化、城镇化建设的需要,保证农村用电安全。四是要加强农村教育、医疗卫生、文化设施建设,完善农村广播电视、通讯及养老等基础设施,推动农村各项事业发展。五是要以“关中百镇”建设为契机,力争将更多的小城镇纳入省、市重点发展范围,完善服务功能,增强集聚力,不断提高城镇化建设水平。
第四,加强公共服务体系建设,实现城乡社会服务一体化。一是要统筹城乡教育发展,大力推进基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”,增强教育服务“三农”的能力。二是要巩固和发展新型农村合作医疗制度,加强乡镇卫生院和村卫生室建设,不断健全农村医疗保障体系,切实巩固和提高农民参合率。三是要加快推进乡村文化站等文化惠民工程建设,努力满足农民群众日益增长的精神文化需求。四是要加强农村社会保障工作,逐步建立新型农村社会养老保险制度;贯彻落实好中央和省、市有关农村低保、社会救助等政策。
第五,进一步转变政府职能,实现城乡社会管理一体化。一是要建立更加有力的统筹城乡发展工作机制。要结合当前正在开展的深入学习实践科学发展观活动,强化领导干部对统筹城乡发展内涵和意义的认识,进一步理顺机制,完善措施,形成推动城乡共同发展的工作合力。二是要建立覆盖城乡的公共财政制度。要建立健全支持“三农”投入稳定增长的保障机制,扩大公共财政覆盖农村的范围。区财政在安排年度预算时,应列出用于农村教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业发展和农村公共产品投入的专项资金,并要保持稳定增长,同时,每年还要统筹安排一批专项资金,重点解决城乡统筹发展中带有全局性的问题,努力抑制城乡经济社会差距扩大的趋势。三是要建立城乡统一的就业制度。整合城乡各种职业教育培训资源,加强对农民的职业技能培训,提高农民的就业能力。四是要研究建立城乡统一的新型户籍管理制度。积极开展城中村改造中所涉及的居民户籍管理试点工作,为临潼区全面实现“一元化”户籍管理工作积累经验。对迁入小城镇的人员实行有条件准入的管理办法,加速城镇人口、人才、资金等生产要素集聚。五是要建立较为完善的农村金融制度。要坚持“政府引导,社会支持、农民参与”的原则,建立多元化的投入机制。积极探索建立适应农村经济发展的金融合作组织,不断提高金融机构对“三农”的贷款比重,缓解农村贷款难的问题。激励和引导农民群众投入资金、劳动,建设自己的美好家园,推动农村经济的繁荣发展。
参考文献:
1、临潼区区级领导深入学习科学发展观活动调研成果汇编[Z].2009.
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关键词：临沂市；农民增收；家庭经营性收入；工资性收入
一、问题的提出
近年来，临沂市牢牢抓住各种机遇，顺利推动着传统农业大市向现代工业强市的转变。但在快速发展中临沂市的经济也出现了许多新的问题，其中比较突出的就是城乡收入差距不断扩大。据统计，临沂市市区人均名义收入与农村人均名义收入差距在1999年为3036.34元，到2006年这种差距已经扩大到7531.16元。实际收入差距更大，若以1999年为基期计算，2006年临沂市城乡人均收入差距达到7678.9元。这一情况可以在图1得到反映：
从图1中可以发现，临沂市城乡实际人均收入比率自1999年以来总体呈现先下降后递增的趋势，特别是2004年至今一直在递增，并且在2006年接近了2003年的最高点，这说明临沂市城乡收入差距在不断扩大。根据发达国家的经验，在农村和城市人均产值都递增的前提下，这种差距表明了经济在发展、社会在进步。但同时也要看到，这种差距存在着很多隐患：第一，由于农业在整个社会发展过程中起基础性的作用，因此，农业是否良性发展是整个社会能否良性发展的关键。从临沂市城乡实际人均收入比率来看，近年来临沂市农民收入增长速度相对较慢，长此以往必将影响整个经济的发展；第二，由于受美国次贷危机、人民币升值等因素的影响，我国出口业受到了较大的干扰，这时提高内需就显得尤为重要。由于我国大部分人口分布在农村，因此提高农村的人均收入对于扩大内需进而推进整个经济的发展至关重要。作为由传统的农业大市向工业强市过渡的临沂市，更应该注重农民的增收问题，但实际上临沂市农民增收的速度并不令人满意。因此，有必要探索当前制约临沂市农民增收的因素。
二、制约临沂市农民增收的因素分析
相关研究表明，影响农民增收的因素是比较多的，有农民本身的因素，也有制度、市场等因素，并且不同的地区影响因素也不一定相同。下面将通过对临沂市农民收入结构的考察来分析影响临沂市农民增收的因素。
（一）临沂市历年农民人均纯收入构成变动情况分析
临沂市自1998年以来农民人均纯收入构成变动情况如图2所示：
分析图2可知：
1、临沂市农民人均纯收入构成情况与全国大部分地区基本相同，都是家庭经营性收入占据主导地位，并且历年的比重都超过了50%，虽然自2004年以后一直呈下跌趋势，但2006年仍高达57.24%。
2、除家庭经营性收入占据较大比重外，工资性收入占的比重也比较大，在最低年份1998年都没有低于30%，而且自2004年以来一直呈递增趋势，在2006年接近了40%。
3、财产性收入和转移性收入在临沂市农民的人均纯收入中所占的比重呈逐年下跌趋势，在最低年份2006年，两者仅占整个收入的4.01%（其中财产性收入为1.97%，转移性收入为2.04%）。
从上述分析中可以看出，财产性收入和转移性收入在临沂市农民人均纯收入中所占的比重很低。因此，分析制约临沂市农民增收的因素应该首先从家庭经营性收入和工资性收入入手。
（二）家庭经营性收入对临沂市农民增收的制约
分析临沂市农民最近几年的家庭经营性收入项目可以发现，农业收入在整个家庭经营性收入中占据相当大的比例。以2006年为例，临沂市家庭经营人均纯收入为2337.34元，其中农业收入最多，为1381.03元，其次为牧业收入，为277.20元，其他大部分项目仅为100.00元左右。因此，临沂市农民增收的关键是农业增收。但从目前的情况来看，有很多因素制约了临沂市农民的农业收入。其中比较突出的有：
1、土地资源。目前临沂市每年新增土地的数量很小，2006年整个临沂市新开垦荒地仅为412公顷。由于荒废、集体占用等原因，耕地的数目甚至在缩减。
2、农民素质。伴随着城乡经济社会一体化体制改革的推进，年轻力壮、有教育背景的农民进城打工的越来越多，剩下在村中务农的大多文化程度不高，影响了科技兴农的推行。有关研究表明，农民知识水平低、素质不高是制约农民发展和收入提高的重要因素，而农民知识、能力、素质不高又是由于农村教育制度落后所造成的。因此，农民素质是影响农业增收的重要因素。
3、土地与农产品市场。一方面，土地流转制度不健全和农村土地征用制度的缺陷致使土地不能得到合理、有效的配置，制约了部分有能力的农民规模性经营的愿望和农业产业化的推行；另一方面，目前临沂市农产品结构性过剩比较严重，优质农产品特别是具有知名品牌的农产品较少，也限制了农民的增收。
4、支农的政策。2004～2008年，中央连续出台了5个指导农业和农村工作的一号文件，它们共同形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构建了以工促农、以城带乡的制度框架，促进了农业和农村的发展。但同时也应该看到，随着化肥、农药、农机和劳动力等价格的逐年提高，政策对种粮农民的激励作用有所减缓。
（三）工资性收入对临沂市农民增收的制约
根据已有的研究，城市化率和农民的收入正相关，城市化率与农民收入的弹性系数为2.5，即在其他条件不变的条件下，城市化率每增加一个百分点，对农民的人均纯收入水平的影响将增加2.5倍。但根据资料，目前我国的城市化率仅为41.8%，比发达国家低将近40个百分点。临沂市的城市化率更低，2006年仅为20.74%，严重低于我国的平均水平。追寻临沂市城市化率较低的原因，可以发现主要是由传统的城乡二元体制造成的。传统的城乡二元体制限制了农民工进城的自由，剥夺了农民工应该享有的种种权利，严重影响了城乡经济社会一体化的进程，进而影响了农民的工资性收入。目前我国城乡经济社会一体化改革虽然已经展开，但还有很多问题有待解决，如进城农民工的社会保障问题、农民工的子女教育问题等，这些都从根本上制约了农民工资性收入的增加。
三、构建临沂市农民增收长效机制的对策建议
通过上面的分析可以发现，农业收入与工资性收入是制约临沂市农民增收的两个关键方面。而农业是否增收主要取决于农民、土地市场、农产品市场和支农的政策；工资性收入是否增加主要取决于城乡经济社会一体化的进程。因此，构建临沂市农民增收长效机制的对策建议为：
（一）加强农村教育，提高农民素质
目前，通过调查研究，大多数学者和政府官员都认识到农民素质低下是影响农民增收的重要因素。但由于农民素质低是一个历史问题，并且在体制原因造成的城乡教师待遇不同的情况下，很多教师都不愿意到农村执教，所以新时期农村的教育水而有下降的迹象，这在传统农业大市临沂市更是明显。因此，要提高农民素质必须做到：第一，打破原有的城乡二元教育待遇体制，对于愿意去农村执教的教师给予政策上的倾斜，以改善农村的基础教育状况并更新农民的观念；第二，充分利用地方科研院所和大学院校的资源为农民提供技术支持，并定期或不定期的开展积极而有效的职业教育，为农村免费培育农业科技人才，以为科技兴农提供人力资源积累，并为农村劳动力的二次转移打基础。
（二）推进农村土地承包经营流转权改革，放活农村经济
实践证明，自1978年推行家庭联产承包责任制以来，农民的收入确实得到了极大的提高。但当1984年改革的重点由农村转往城市后，农村家庭联产承包责任制的效率不再显著也是一个不争的事实。因此，应该采取新的措施进一步释放农村生产力。在目前城乡经济社会一体化改革深入进行的条件下，放活农村土地承包经营流转权就是一种不错的方式。四川省和重庆市的已经证明了这一点。
（三）推进特色农业发展，加强产业化经营
与其他地区不同，临沂市由于其独特的地理特征，具有发展特色农业的优势。近年来，临沂市很多地方根据市场需求不断扩大特色产业的生产规模，特色农业开发已经逐渐成为全市农民增收的突破口。但另一方面，目前临沂市特色农业的发展大都各自为战，还没有形成产业化模式。因此，临沂市农业的发展还应加强产业化经营。具体措施为：第一，进一步推进农村土地承包经营权的流转，为规模经营、一体化经营奠定土地基础；第二，加快农民专业合作社的建设，提高农民的组织化程度，从而奠定农业向规模化集中经营的组织基础；第三，加大对农业产业化经营的财政支持，并充分利用资本市场的融资功能实现农业资本的扩张，为农业产业化提供资金支持；第四，继续完善农村职业教育机制以更新农民的观念，并为相关企业培养管理型人才从而实现专业化的生产与管理。
（四）继续加强政策支持
实践表明，自2000年以来，临沂市的农业产值呈逐渐下跌趋势，按1990年不变价计算，2000年临沂市的农业产值为810127万元，2003年为719172万元，跌至1996年以来的最低点。2003年后，临沂市积极贯彻执行中央建设社会主义新农村的决策，从免交“三提五统”到免交种粮耕地农业税，从全面免除农业税到对农业的补贴，特别是2004年以来中央连续出台的促进农业发展的5个一号文件使农民的生产积极性得到了极大的提高，农业产值从2003年的719172万元连续上升至2006年的889113万元，这说明政策对农业发展的刺激性很强。
另一方面，农业总产值虽在增加，但由图1可知城乡居民人均纯收入比也在加大。因此，应进一步加强和改善宏观调控，为农业经济的发展创造有利条件：第一，要认真执行中央发展农业的各项政策；第二，要根据实际情况研究制定有利于临沂市农业发展的相关政策；第三，要制定相关制度，确保各项政策的落实。
（五）推进城乡经济社会一体化进程，提高农民的工资性收入
前面的分析表明，2006年临沂市的城市化率只有20.74%，仅相当于我国平均水平的49.6%。因此，临沂市城乡经济社会一体化程度还远远不够，严重影响了临沂市农民的工资性收入。目前，提高农民工资性收入的主要措施有：制定相关制度，严防农民工工资拖欠现象的发生；完善相关法律，保证农民工的工资水平；改善农民工的教育状况，为劳动力的二次转移做准备；以户籍制度改革为突破口，打破城乡经济社会二元体制的界限，确保农民工的相关权益，如医疗、保险、住房、子女教育问题等，以加快农村剩余劳动力的流转，尽快提高临沂市的城市化率，从而提高农民的工资性收入。
参考文献：
1、段秋阳.以制度创新促进农民增收[J].生产力研究,2007(20).
2、张秀生,王军民,陈立兵.构建农民增长的长效机制[J].中国人口・资源与环境,2007(1).
[关键词]城乡环卫；一体化；发展；管理
引言
随着城乡一体化建设的不断推进，新农村建设逐步成为一体化建设的主要内容。其中农村环境卫生问题首当其冲，是城乡管理水平、社会文明程度和区域经济发展水平的重要体现，相关部门应按照各地区不同实际情况，以政府主导、以城带乡、统筹规划、协调发展为原则，贯彻落实科学发展观，统筹城乡建设，合理布局，建立完善的城乡环境卫生一体化管理体系，提高农村环卫水平，缩小其与城市之间的差距，从而加快城乡一体化建设。
1、城乡环卫一体化体系介绍
城乡环卫一体化是根据科学发展观的要求提出的工作，其主要内容是城市环境卫生与农村环境卫生并重，通过统一规划和安排，科学合理地治理农村环境，开展城乡环卫一体化工作。该工作属于新农村建设的基础工程，对于改善农村居民居住环境、提高农村居民生活水平具有直接意义。具体来说，当地环境部门应将该地域范围内的乡镇全部归入当地环卫管理体系，并按照资源共享、区域统筹的要求，在环卫体系涵盖的所有地区配置专业的清扫保洁队伍和生活垃圾收运设备，建立一体化的收运系统、工作网络、处置设施以及保障机制。同时，提高城乡环卫一体化规划建设与管理水平、建立健全的城乡垃圾管理法规体系、推动垃圾分类收集和资源回收，并因地制宜得选择生活垃圾的处理方式，加大农村环境卫生保护的宣传力度、提高农村居民的环境保护意识，建立完善的监督考核制度并维持稳定的环卫工作资金投入，尽最大努力缩小城乡环卫工作差距，建设清洁优美的新农村。
2、一体化面临的问题分析
城乡环卫一体化管理面临的最大问题是农村环卫的极度落后。要想建立城乡环卫一体化，首先需要提高农村环境卫生水平。下面对农村环境卫生管理存在的问题进行分析：
（1）相关管理法规、制度不健全
制度的缺失是农村环卫问题的一大致命弱点。《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》对生活垃圾的处理进行了规定，然而具体的下行行政规章制度却并不系统和完善，使得乡镇相关环保部门在对环境问题进行处理时难以寻找到针对具体问题的明确规定，使得许多环境问题处于模糊状态，对农村环卫水平的提高造成了一定障碍。
（2）垃圾收运、处理设备匮乏
硬件不足问题是农村环卫管理工作面临的又一难题。例如垃圾收运车和垃圾分类、处理设备的严重不足，这些基础设备的缺乏将会造成农村垃圾的随意倾倒以及垃圾的分类困难，直接导致了农村垃圾不能够进行有效的处理。问题的症结在于相关部门对于农村环卫问题的重视程度不够，投入资金不足。若是直接向农民征集环卫资金，由于农民收入普遍较低，也难以顺利实施。因此，建议相关部门提高对于新农村建设的重视程度，主动为周边乡镇补充环卫基础设备。
（3）农村居民环境保护意识淡薄
近年来政府对环境卫生的重视程度逐步提高，在城市和农村中的宣传力度也逐步加大。然而，环卫保护宣传在农村中的效果并不理想，大部分村民还存在“各扫门前雪”的思想。因此，乡镇政府应加大宣传力度，并定期组织环境保护各类活动，提高农村居民环境保护的意识。
（4）城乡垃圾管理脱节
我国环卫一体化正经历着将重点由城市转移到农村的阶段。由于城乡发展的不均衡，以往的城市垃圾管理方法难以完整的应用于农村垃圾管理，致使垃圾管理出现了城乡脱节的现象。对此，应从农村的实际情况出发，探索寻找适于农村环境卫生管理的方法措施，进而缩小城乡环卫管理差距。
3、城乡环卫一体化管理模式的发展前景
城乡环卫一体化管理模式的发展需要我们在了解当前城乡环境卫生管理现状的基础上，分清主要问题与次要问题，逐步解决农村环境卫生管理问题，推进城乡环卫一体化进程。
由上文一体化面临的问题分析可以看出，做好基础设施建设工作和环境卫生管理的专人匹配工作是解决农村环卫问题的首要工作，各村委会应结合各村实际情况，在主要街道和居民聚集地安装垃圾桶和配备垃圾车定时收运。其次，各乡镇以及村落应建立环卫机构，开展各村的环境卫生管理工作，并逐级向上建立完整的考核管理和升迁机制，逐步构建统一的城乡卫生管理体系。再次，在进行新农村规划建设时，加入更大比例的环卫工作规划，为将来开展环卫工作做好铺垫。最后，建立专门的环卫资金管理小组，负责环卫资金的筹措与应用，资金筹措具体可从政府拨款、村民自筹和社会募捐三个途径进行。此外，还应加强环卫保护宣传力度，提高农村居民的意识水平，让农民自发的对环境进行保护和整治。
4、总结
当前我国城乡环卫一体化面临的挑战颇多，还需要我们共同克服难关，推动一体化进程。建议相关部门对此提高重视，把环卫工作落实到实处，从根本上改变农村环卫现状。落实到实处，从根本上改变农村环卫现状。
参考文献
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[3]马欣，王冬明，刘志生等.基于公共服务均等化的城乡环卫一体化规划研究[C].2013：375-381.
【关键词】：城乡规划；空间发展问题；策略
随着改革开放程度不断加深，我国在土地市场上也迎来了巨大的变化，土地市场逐渐从无到有，土地功能多样化，建设主体逐渐多元化等等。这些变化都为城乡发展做出了巨大贡献，但是随着我国城乡发展速度的不断加快，城乡空间发展问题逐渐呈现在人们眼前。因此必须因势利导、因地制宜，合理规划城乡发展空间，找到城乡规划面临的空间发展问题，这样才能提出合理的解决办法。
一、城乡规划空间发展面临的问题
（一）城乡扩张迅速，用地结构不合理
随着社会的发展，我国的城镇化率不断提升。2006年我国的城镇化率为43.90%，到2013年我国的城镇化率已经提高到53.70%，城镇化率不断提高的背后带来的是一系列的用地问题。大量的建设用地占据了耕地，挤压了农民的生存发展空间，造成了用地矛盾；由于缺乏合理规划，城乡土地利用率极其低下，闲置土地过多；用地结构不合理造成城市交通拥堵，居住环境差，资源利用率低，影响了城乡发展的进程；城乡建设用地盲目扩张导致各方对土地资源的恶性竞争，不利于土地市场的发展。
（二）区域竞争激烈，城乡发展不合理
在市场经济的背景下，区域之间、城乡之间的竞争日趋激烈。由于各种资源不断向优势地区集中，就造成了区域间发展的不平衡。加之地方保护主义的盛行，就进一步限制了城乡之间、城市与城市之间的紧密联系，导致城乡之间的恶性竞争。此外，我国城乡二元结构限制了我国城乡之间空间的进一步发展。不论是城乡之间还是区域之间的竞争，归根结底都是土地之间的竞争，必须在大城市与小城镇发展之间寻找一个平衡点，这样才能保证城乡和谐发展。
（三）缺乏有效调控，空间规划不合理
从2006至2013年，我国土地城镇化率不断提高，但是人口城镇化率却没有得到有效提高，这就造成了城市人均建设用地占地面积极大提高，超过了发达国家的平均水平，导致土地利用率大大降低，不利于土地的集约利用。同时国家对于城市各大功能空间的划分存在着交叉区域，一些功能区的划分还不是十分清晰，加之主管部门权责不一，不能进行有效的配合，这就造成实际工作中各功能区之间用地矛盾，使土地管理的效率下降。
二、城乡规划空间发展的有效措施
（一）国家大力保障
为了有效解决城乡规划空间发展中存在的诸多问题，国家也下大力度制定各种法律和政策保证城乡空间的合理发展，促进城乡用地之间的和谐发展，为我国的城镇化建设做出贡献。2006年第十届全国人大四次会议上通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，这个文件中明确提出了保证18亿亩耕地红线，以此来应对耕地危机；2007年总理在政府工作报告中又明确提出了节约集约用地的建设标准；2011年《十二五规划》再一次明确了企业用地的责任和考核标准。国家的一系列举措都是为了进一步协调城乡发展空间，促进城乡的协调发展。随着我国城镇化的程度不断加深，国家有关部门还会陆续出台相关政策，进一步协调城乡土地使用之间的关系，使我国的各类土地都能够得到合理利用，在保证城市建设用地的同时，也能保证农业用地的发展，保证城乡合理的发展空间，促进城乡协调发展。
（二）建立主体功能区
为了更好地解决空间发展问题，地方政府就要认真看贯彻落实国家三大功能区的发展战略促进区域协调发展，特别是主体功能区的发展，在全国范围内选拔部级主体功能区建设试点单位。国务院于2010年印发了《全国主体功能区规划》，拉开了主体功能区建设的序幕。今年3月28日，全国又有74个市区成为了主体功能区建设试点单位。这些主体功能区的规划方案将在全国范围内进行推广。在国家范围内建立主体功能区，可以有效地利用土地，使城乡规划的空间发展更加科学合理，防止出现滥用土地资源，土地不合理利用的现象。同时，还能够缩小区域之间的经济发展差距，促进区域协调发展，与此同时还可以使人口以环境承载力相适应，促进人口、经济、环境的可持续发展。
（三）完善相关政策
现阶段之所以城乡空间发展存在矛盾很大程度上是因为政府缺少相关的法律法规，尤其是缺少跨省市、跨地区之间的城乡管理法律，致使各方都为了自身的利益滥用土地资源，现有的法律法规不能解决所有城乡土地之间存在的问题。而且现在各地区也没有统一的城乡用地规范，使得各种用地行为无法可依，不能对用地行为进行制约。为了解决当前这种问题，政府有关部门之间要相互协调配合，制定跨省市、跨地区的土地使用办法，使得不同地域之间的土地能够合理利用，促进区域基础设施建设。还要根据实际情况，制定区域间的用地标准，合理控制人均城乡建设用地面积，利用人均城乡建设用地面积来控制城乡间的用地面积，使城乡用地能够可持续发展。
（四）优化空间结构
在进行城乡规划空间发展的过程中，要合理优化各个区域的空间结构。在进行规划时要注重保护环境质量，提升生活品质，降低资源消耗，这样才能使空间得到可持续发展。要不断根据城市的发展情况以及城市中人口数量的变化情况合理对城乡用地进行规划，这样才能有效地减少交通拥堵、环境污染、资源消耗等城乡发展过程中极易产生的问题。通过对城乡发展空间的不断优化，促进城乡空间的合理利用，提高城乡土地的利用率，使得城乡空间能够实现可持续发展。
结语：
新形势下，虽然我国城乡规划空间发展取得了一定的突破，但是随着我国社会主义现代化进程的不断发展，我国城乡规划空间发展还会遇到更多的问题。因此，相关部门必须合理引导城乡规划空间发展，根据城乡的发展情况及发展目标，制定合理的土地使用方案，地方政府也要不断创新工作方法，制定出适合地方的土地使用方案，这样才能有效解决城乡用地之间的矛盾，不断推动我国城镇化的发展。
参考文献：
[1]殷鹏飞，鲁成树，费罗成，马志超.土地利用总体规划与城市规划协调机制探讨[J].现代城市研究，2007（11）.
如何破解城乡二元结构对城乡一体化发展的制约？四川城乡一体化中的工作重点是什么？如何解决失地农民问题？如何使城乡一体化进程健康有序进行？四川党建网记者对四川大学杨明洪教授进行了专访。
记者：全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。在您看来，四川应该采取什么措施有效破解城乡二元结构对城乡一体化发展的制约？
杨明洪：城乡二元结构是我国发展改革面临的最大问题之一，也是发展中国家面临的普遍现象。城乡二元结构将农民放在国家整个福利体系之外，使农民缺少平等地参与现代化进程、共同分享现代化成果的机会。中国经济改革与发展已经达到目前这个水平，仍然没有彻底地改革这种二元结构，从道义上说是不允许的。
从2003年10月开始，成都市率先实施城乡一体化发展战略，在探索打破二元结构方面做出了艰难的努力，也取得了十分显著的成果。国家将成都作为统筹城乡综合改革试验区，既是希望成都继续出经验，也是希望在四川这个农业大省、人口大省以及西部开发战略的“桥头堡”真正率先实现城乡一体化发展。之后，四川省又选择自贡、德阳、广元等三市进行试点。应当说，成都以及其他三市的试验很有成效，从实践上探索出了很多新路。认真贯彻落实十八届三中全会的改革精神，只要沿着这个路线坚定不移走下去，城乡二元结构一定会被打破。
记者：在城乡一体化进程中，部分失地农民、就业困难等正成为日益严峻的社会问题，您认为应该从哪些方面入手，采取切实有效措施加大对失地农民的关爱力度，使城乡一体化进程健康有序？
杨明洪：失地农民群体最大的困难是就业问题很棘手，他们缺乏从事非农业产业的主要技能，也缺乏从边远地区来到城市的农民工的吃苦精神以及战胜困难的毅力。稳定的就业是失地农民所希望的，但他们缺乏其中的必备要素，因此，帮助他们就业成为最大的关爱。怎样培训失地农民？我认为，倡导“手把手”、“心对心”、“脑对脑”的培训是不二的选择。我们并不缺乏解决这一问题的方法，缺乏的是做好这一工作的耐心和细心。
失地农民的收入是必须关注的问题。在不同时期，征地拆迁安置政策是有差异的。越早拆迁的，拆迁安置标准越低。在经济社会快速发展的背景下，在物价水平快速上升的背景下，当年的安置补偿目前来看，就显得较低。又有部分失地农民缺乏理财意识或理财不当，致使他们的生活重新陷入艰难境地。因此，帮助这些失地农民增加收入成为当务之急。应当按照三中全会精神，及时将其纳入与城市居民一体化的社会保障网。
记者：户籍改革是社会关注的焦点，也是城镇化过程中的难点，您认为三中全会提出的户籍改革政策将对城乡一体化产生哪些积极的影响？
杨明洪：户籍改革不是简单地把农民的户籍换成与城市居民一样的本子，而是要更关注本子背后的权利与责任、公平与正义。户籍制度隐含的内容相当多，但归结到一点，就是城市居民与农村居民这两个群体享有同等权利，当然也承担同等责任。户籍改革政策首先涉及到农民要有城市居民一样的权利；其次，包含在户籍中的社会福利等内容是市场经济中国家实现“次分配”的过程，体现国家对全体民众享有的社会福利的改进。由此，户籍制度改革将对城乡一体化产生以下积极影响：
一是城乡发展格局将可能被重塑。户籍改革后，更多的农民将可能选择居住在城镇，这给城镇化的发展提出了新的要求和机遇；另一方面，市民也可以选择居住在乡村，城市资源也向乡村流动。三中全会提出将农房及宅基地与责任田分开，保障农户宅基地用益物权，某一个市民与某一个农民进行农房及宅基地的交流就不可避免。可以预见，这种双向交流持续发生，结果是城乡二元结构最终会彻底消失。这可能是最大的影响，也是最深远的影响。
二是农业发展将可能走出困境。大家都感受到，近几年的商品价格上涨很快，问题就出在农业发展方式上。家庭承包经营制，一家一户比较效益十分低下，即使有城市工商资本下乡，均受到土地分配制度的限制，基本上无法大规模经营，家庭农场也无法大规模发展起来。总体上讲，土地生产率和劳动生产率都在下降，农产品供给事实上是下降的。农业发展存在的问题，众所关注。户籍改革，将能够排除这一限制，有农业经营能力和资本投入能力的农业或者市民将在日趋高涨的食品价格驱动下进入农业，农产品的总体供给能力将有大的提高。
三是城镇化将获得发展的极大驱动力。那么多农民等着进城，等着在城市购房，等着将自己的小孩送到城市上学，这样巨大的消费能力，无疑给城镇化带来巨大的驱动力。可以这样讲，在城市人口老龄化提前到来的背景下，哪一个城市特别是中小城市能够吸引农民进城，这个城市就能够得到先人一步的发展。
记者：四川近年来城乡一体化工作取得了很好的成效，但也存在一些问题。今后，应该在哪些方面注意调整，解决的重点在哪里？
关键词：医疗保障；统筹发展；衔接机制；筹资机制
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）20-0052-02
“十二五”时期，是全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。但长期以来，我国的社会保障制度尤其是医疗保障制度，呈现出嵌入二元经济社会结构的制度特征。因此，从党的十“统筹推进城乡社会保障体系建设”的要求出发，建立健全我国的医疗保障制度，让全体社会成员同享政治、经济和文化的发展成果，并与经济社会同步发展的意义十分重大。随着我国医疗保障制度的改革和发展，理论界和政策研究者对其给予密切的关注，尤其在医疗保障制度的统筹发展研究方面形成了一系列的研究成果。本文根据现有的文献资料对当前学术界的研究动态做一个盘点、梳理以及总结，以期促进对城乡医疗保障制度统筹发展研究的进一步深化。
一、理论研究
1.研究现状
城乡医疗保障统筹体系的建设，既是一项长期的战略规划又是一项复杂的系统工程，内容极为丰富，牵涉面也比较广。目前学界对于建立统筹城乡的医疗保障制度的必要性和面临的障碍方面，已经基本形成共识；而对于如何具体运作等问题，不少地区也已经进行了积极的探索，但学者们的观点还有不小的分歧，理论研究还处于初探阶段。此外，对于政府责任、衔接时机、资金筹集、运营机制、管理体制等这些关键问题，目前大多只是解释清楚了概念，而并没有对内在机理进行阐述。没有对内在机理的深挖，则相关的建议就难说具有科学性，更难以将其作为政策选择的依据。需要指出的是，学者们还就模式和路径进行了探讨，如“医疗保险券”模式、渐进式三层次医疗保险体系及其三步走战略等，这些都为具体的实践提供了很好的思路，但涉及操作层面的研究则明显不足[1]。
2.衔接机制
在“制度―行为―绩效”的分析框架下研究城乡医疗保障制度的统筹衔接机制，可以发现：城乡医疗保障制度嵌入二元经济社会结构的制度特征、城乡居民基于经济联结和社会资本的行为选择，需要城乡医疗保障制度在筹资、管理、支付、服务和环境方面的统筹衔接和路径设计，以构建国民健康责任分担、健康管理参与和健康受益平等的绩效治理体系[2]。
3.筹资机制
城乡医疗保障制度的统筹发展，需要建立合理稳定的筹资机制和科学有效的偿付机制，以达到筹资公平、受益均等和健康平等的目标。然而，目前我国城乡医疗保障制度面临着筹资方式较单一、筹资结构不合理、筹资来源非持续、筹资水平缺乏动态增长等筹资风险，不符合筹资机制合作信任、公平分担、稳定持续的内在要求，迫切需要建立“多方筹资、合理分摊、财政补贴、动态增长”的筹资机制[3]。
二、实践探索
1.采取不同调研方法
在医疗保障统筹发展的实践探索过程中，各地因地制宜，采取了不同的调研方法：一是通过访谈方式了解当地城乡统筹的医疗保障政策和运行状况；二是通过对各个地区的城乡参保居民进行问卷调查，进而考察参保居民对现有医疗保险的满意度以及参与整合城乡居民医疗保障制度的意愿[4]。
2.着重实地调查分析
首先，成都的经验是：建立和当地经济与社会发展相适应的制度，积极的财政投入，医保管理系统化，打破城乡二元结构、缩小医疗待遇差距[5]。
其次，从西安实地调研来看，医疗保障逐步覆盖城乡，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合制度运行渐趋平稳。然而，由于人群特征的不同，城镇职工、城镇居民和农民的健康状况和医疗需求具有了差异性，进而对医疗保障制度的利益诉求各异，造成三项制度竞争日益凸显。这就需要从偿付机制着手，设计符合人群利益诉求的偿付平台，构建“公平、正义、共享”的受益平衡机制，统筹整合城乡医疗保障制度[6]。
最后，江苏省太仓市早在2007年就打破城乡户籍限制，将城镇和农村居民统一纳入居民医疗保险，在统筹城乡医疗保障体系的道路上迈出重要一步。需要指出的是，太仓市之所以能够建立统筹城乡的医疗保障体系，是与其具有较高的经济发展水平分不开的。因此，太仓模式对于那些经济发展水平较高的地区具有更大的借鉴意义。此外，尽管太仓市的医疗保障体系解决了城乡一体化的问题，但单独为失地农民建立医疗保险的做法仍是值得商榷。与其单独为某个群体开辟新制度，不如将其整合纳入现有制度[7]。
3.发现与结论
通过实地调研城乡居民对医疗保险的满意度、对医疗保障制度整合的态度及制度整合后的运行情况后，分析发现：第一，城乡医疗保障制度统筹发展呈现出以下规律：制度的统筹发展与当地的经济和社会发展相适应，尤其与城市化进程密切相关；当地政府的理念创新与积极的财政投入是制度统筹发展的需求动力与保障；参保居民的支持是制度统筹的群众基础；统一医疗保障经办管理以及理顺行政管理体制，确保了制度统筹发展的顺利推进。第二，城乡医疗保障制度整合产生了以下影响：消除了参保居民在这方面的身份差异，实现了城乡居民公平享有医疗保障的权利；医疗保障的相关管理体制得以理顺；医疗保险基金运行更加稳健；促进了劳动力合理流动。第三，城乡医疗保障制度整合应注意以下问题：制度的整合不能使任何群体的利益受损；群众的缴费意愿也是需要考虑的一项因素[8]。
三、经验借鉴
尽管我国医疗保障制度的改革已经进行了多年，各项制度的建设也取得了很大的进步，但总体上还没有达到预期的目标，进一步深化改革的任务依然艰巨。因此，借鉴国外的相关经验，并在此基础上深入思考我国城乡医疗保障制度的统筹发展是一项重要的任务。
1.医疗保障制度的改革
针对医疗保障制度中存在的医疗保险费用支出过度膨胀、医疗资源浪费日益严重和医疗服务质量不断降低等问题，发达国家采取了以下措施：第一，增加税收和医疗保险费收入，如法国1991年起开征的“社会共同救济税”，一方面靠扩大税收征收范围，另一方面提高税率。第二，提高病人自付医疗费用的比重，如英国自1979年起要求对配戴眼镜和牙科治疗实施自付费用。第三，加强对医疗保险服务机构的监管。为了控制药品的过度使用，荷兰规定治疗慢性病所使用的处方药品不得超过一个月的药物量；葡萄牙则制定了只允许在住院时才能使用的2400种药物的清单；德国更是从2000年开始，根据法定医疗保险的要求建立了医药处方管理机构，制定了允许在医疗保险机构报销的药物目录，并规定凡是没有列在目录上的药物必须由患者本人支付费用；此外，为了降低医疗费用，美国兴起了由医疗保险机构与医疗服务提供者签订合同，日本实施了严格的第三方审查制度。第四，社会保险机构自己办医院。因形势所迫，南美一些国家的社会保险机构采取自己设立医疗单位，为被保险人服务。如墨西哥就是把医疗服务和经费集中统一管理最彻底的国家，因此被国际称为“南美模式”[8]。
2.卫生体系的建设
加拿大与古巴的医疗卫生体系建设采取了截然不同的方式，正反两个方面的经验对我国医疗卫生体系建设尤其具有借鉴意义。首先，加拿大选择了适度发展的模式。加拿大的医疗保障制度与其他西方国家相比具有体系完善、项目齐全等特点，它不但特别注重与经济的协调发展，而且对相关机构进行科学严谨的管理[9]。其次，古巴选择了激进改革的模式。古巴的医疗卫生体系既是一个包含四个互促互制的子系统的繁杂系统，同时也是整个计划经济社会体制的重要组成部分。尽管如此，古巴还是从思想上和政治上一次性突破了既得利益者的层层阻力对医疗卫生体制进行改革，并利用国家对资源的集中调动能力来保障旧体系打破之后新体系的迅速组建。可以说，古巴激进的医疗体制改革避免了渐进式改革不彻底所带来的各种问题，并使之无需在不停地修补中克服路径依赖的影响[10]。
3.医疗保险的筹资机制
从世界各国医疗保险的筹资主体来看，医疗保险筹资机制主要可分为：以英国为代表的以国家税收为筹资来源的“福利型模式”、以德国、韩国和我国台湾等为代表的“社会保险模式”、以美国为代表的“商业保险模式”、以新加坡为代表的私人缴费为主的“储蓄模式”。然而，通过对比可以发现，同属于“社会保险模式”的德国、韩国和我国台湾在筹资机制上表现出：追求参保主体的筹资公平、发挥社会分担与互助作用、重视政府筹资补助等一些共同的特征和发展趋势。这为探索适合我国国情的合理持续的筹资机制提供了经验借鉴：一是在筹资机制的目标选择上，强调维护社会公平和健康权利；二是在筹资机制的契约治理上，重视筹资主体的分权制衡和多元参与，明确筹资主体的权益关系，构建筹资主体多元的治理体制；三是在筹资机制的绩效上，追求较低的医疗负担与较高的健康改善结果[11]。
四、政策建议
统筹城乡医疗保障的核心在于公平筹资和均等受益；统筹发展方向是分阶段、有步骤地化异趋同，最终实现构建城乡居民健康保障体系的目标；统筹发展的政策路径可从制度框架、筹资机制、统筹层次、经办资源、管理体制、转移接续等方面展开。有鉴于此，我国城乡医疗保障制度的统筹发展应采取以下几个方面的对策措施：第一，在一个制度框架下建立多档次的缴费标准和待遇标准；第二，整合经办资源，构建城乡居民医疗保险一体化的信息管理系统；第三，改变部门分割管理，实现行政管理体制的统一化；第四，建立不同医保制度之间的转移接续机制，方便参保人员流动和选择；第五，提高统筹层次，发挥制度效应；第六，确定稳定的筹资机制和财政补贴机制[12]。
参考文献：
[1]梅丽萍，仇雨临.统筹城乡医疗保险研究综述[J].中国卫生经济，2009，（8）.
[2]翟绍果，仇雨临.城乡医疗保障制度的统筹衔接机制研究[J].天府新论，2010，（1）.
[3]仇雨临，翟绍果.完善全民医保筹资机制的理性思考[J].中国医疗保险，2010，（5）.
[4]仇雨临，郝佳.城乡医疗保障制度统筹发展的路径研究―基于东莞、太仓、成都和西安的实地调研[J].人口与经济，2011，（4）.
[5]仇雨临，郝佳，龚文君.统筹城乡医疗保障制度的模式与思考―以太仓、成都为例[J].湖北大学学报，2010，（3）.
[6]翟绍果，仇雨临.西安市统筹城乡医疗保障制度的现状、问题与路径[J].中国卫生政策研究，2009，（12）.
[7]郝佳，仇雨临，梅丽萍.太仓市统筹城乡医疗保障制度的主要措施与运行效果[J].中国卫生政策研究，2009，（12）.
[8]仇雨临.国外医疗保险制度的主要问题与改革[J].卫生经济研究，2002，（5）.
[9]仇雨临.加拿大社会保障制度对中国的启示[J].中国人民大学学报，2004，（1）.
[10]刘潇，仇雨临.古巴医疗卫生体系再审视：运行机制与经验借鉴[J].拉丁美洲研究，2010，（6）.
【关键词】城乡一体化 城乡二元结构 城乡分割
【中图分类号】F320 【文献标识码】A
随着几十年来经济社会的飞速发展，中国取得了举世瞩目的成就，并且率先实现了联合国千年发展目标中的减贫目标，在为之欣喜与自豪的同时，我们也深刻意识到，虽然总体经济发展了，但是我国的城乡差距却在进一步拉大，这一问题引起了政府的高度重视。在国家召开的重要会议上，“统筹城乡发展，进行城乡一体化改革”的思想更是多次被提及，成为今后我国发展的重要战略目标。在学术界，城乡一体化研究已成为社会科学领域最前沿性主题之一。然而，涉及到对于城乡一体化改革的认识层面，也存在着截然相反的两派观点。
倡导者认为，城乡发展的差距威胁中国经济社会的稳定，应该尽快破除城乡二元结构
倡导城乡一体化改革的学者们认为，在计划经济时代形成的以城乡二元户籍制度为基础的城乡二元结构，目前看来已经造成严重后果，主要表现为以下三个方面。
第一，城镇化发展受阻。城乡分割的二元结构，使城市的企业占据先天优势得以快速成长壮大，而乡镇企业的发展则是举步维艰。一方面，对企业发展极其重要的资金、技术、人力资本等生产要素无法在城乡之间自由流动，企业的发展受到严重束缚；另一方面，乡镇企业面临的市场狭小，无法获得足够的资金投入再生产。而农村地区少了产业的支持，搞城镇化只是空谈，是不切实际的“乌托邦”理想。
第二，“三农”问题突出，已成为制约我国现代化发展的瓶颈。农村方面，强征土地、强拆房屋事件频发，农民主体与基层政权的矛盾日益恶化，常常需要动用大量的人力物力进行维稳；农业方面，小农经营生产技术落后，农药与化肥的大量使用造成严重的土壤污染，甚至危害到食品的安全；农民方面，农业收入微乎其微，大量农民工涌入城市，造成农村“留守儿童”“空巢老人”等一系列社会问题。
第三，城乡分割的局面日益严重，协调难度增加。计划经济时期，一方面通过工农业产品价格“剪刀差”，使得城乡差距逐步扩大；另一方面，在城乡二元结构发展模式的主导下，国家政策出现倾斜，表现为资源配置不平均：城市获得了大量优质的医疗、教育、卫生以及公共资源，保持了长足稳定的发展；而农村不仅没有从该项政策获得利益，反而为政策付出了巨大成本，农村长期处于落后贫困的状态，农民生活苦不堪言。改革开放后，虽然城乡二元结构有了相应改进，国家放松了农村劳动力向城市流动的限制，但是导致城乡发展差距的根本原因――城乡二元结构仍然存在，城市的农民工饱受歧视性待遇，农村还有不少人口处于贫困边缘，城乡分割的局面仍在日益加深。
这部分学者认为，如果继续无视城乡发展的差距，任由这一问题逐步恶化，那么一旦城乡矛盾激化，将会引起巨大的社会动荡，严重威胁中国经济社会的稳定。因此，应该尽快破除城乡二元结构，推动城乡一体化改革，消除城乡差距。
反对者认为，与农村户籍挂钩的土地发挥了强大的失业保险和社会保障功能，不建议打破城乡二元制度
反对城乡一体化改革的学者们认为，城乡二元结构的存在具有一定的合理性，这其实是对农民的一种保护。由于城乡二元户籍制度的存在，拥有农村户口的农民都依法享有国家分配的土地。在农村，土地不仅是农民物质资料的来源，更承载了强大的社会功能。其中最为突出的两个功能是失业保险和社会保障功能。
第一，土地的失业保险功能，为农民的就业提供了一条“进可攻、退可守”之路。现有的城乡二元结构，已完全不同于计划经济时代，主要区别在于：农民可以在城乡之间自由流动，可以选择进城务工、经商，甚至通过自身努力成为市民，过上体面的城市生活。土地的失业保险功能，免除了农民在城市就业失败的后顾之忧，从而提高了农民选择在城市务工、创业、从事高风险活动的几率，为农民向市民的成功转化创造了有利条件。即使由于各种原因无法在城市继续生存，这些人仍然可以选择回到农村，因为他们还有农村的土地和宅基地作为基本的生活和社会保障，有农村世代的熟人社会提供情感的安慰与扶持，这在一定程度上缓解了在城市里失业给务工人员带来的物质和精神方面的打击。农民面临的“进可攻、退可守”的城乡流动路径，为城市内部以及城乡之间的对抗与冲突的消解提供了保障，同时为城市在政治、经济、文化方面的繁荣与稳定奠定了基础。从中国对经济危机的应对与成效可以看出，农村为经济社会的发展起到了强有力的缓冲作用。
第二，土地的社会保障功能。在城市，80%以上的人享有养老和医疗保险，这些人在生病或年老时均可得到相应的保障。然而在农村，农民们随时可能要面临“病无所医、老无所养”的生活困境。在目前农村的医疗和养老保障匮乏的情况下，土地的社会保障作用便凸显出来：一是提供基本生活保障。农民通过土地耕作，投入物质生产资料和劳动力，土地的产出一方面为农民提供了基本的食物消费，解决了温饱问题，相当于最低生活保障；另一方面，剩余的物质产出可以通过市场转化为货币，相当于农民的“工资性”收入，赋予了农民抵御风险、追求更高需求的权利。二是土地为失去劳动能力的老年人提供养老保障。农村地区的储蓄倾向要高于城市，很重要的原因就是农民要为今后的养老做准备。农村普遍为家庭养老，农民在青壮年时期努力耕作，尽可能多地攒钱，等到丧失劳动能力以后，用存下的钱维持后续生活，或者将这笔钱转交给子女，由子女支配并承担养老义务。另外，没有后代的年老者也可通过土地流转，获得一笔可观的租金，作为今后自身的养老保障。
这部分学者认为，正是由于与农村户籍挂钩的土地发挥了强大的失业保险和社会保障功能，我国的经济和社会才能持续稳定发展，没有出现其他发展中国家面临的城市贫民窟问题。如果打破城乡二元制度，目前有序发展的城乡经济将混乱失控，国家会为此付出沉重的代价。
城乡一体化改革既有利也有弊，只有趋利避害，才能最终实现城乡的统筹协调
上述两派观点都有一定的可取之处，但是正如一枚硬币的两面，城乡一体化改革既有利也有弊，上述两派只看到了其中一面，而忽略了另外一面，他们的观点是片面的。只有从全局的视角出发，在充分分析改革形势的基础上趋利避害，才能最终实现城乡的统筹协调、经济的繁荣稳定、社会的长治久安。
首先，我们应该认识到改革的必要性。城乡二元结构的存在，将导致城乡差距的鸿沟始终无法逾越，城乡矛盾进一步激化。城乡一体化是我国社会发展不可逆转的趋势，也是现代化终将实现的目标。但是改革不能一蹴而就，只有沿着正确的方向，采取有效的措施，在分步骤稳步推进的过程中达成目标。
其次，对城乡一体化还存在诸多误解。城乡一体化不是简单的城市化，不是一纸公文宣布“不再区分城市与农村户籍，大家都是居民”就可以达成的；也不是简单的城镇化、“一刀切”，片面强调城镇化率，为了城镇化而城镇化，强行把农民的承包地和宅基地收回来，然后给些补贴，把他们赶到城市去。这些想法和措施都是不可取的，应该警惕这种简单搞一体化的路径，积极稳妥地进行推进。真正的城乡一体化，不是剥夺农民从土地获得的保障，而是将隐性的福利显性化，使城乡居民享有均等化的公共服务和资源，真正消除隐藏在户籍制度背后的资源与权利分配的不平等，包括教育、医疗、就业、社会保障等方方面面。
城乡一体化建设既要消除二元户籍背后的福利差异，又要重点解决城镇的承载力与产业支撑问题
真正的城乡一体化，是“人的城乡一体化”。从整体上来说，城乡一体化建设既要消除二元户籍背后的福利差异，解决农民工就业、住房、社保等后顾之忧，又要通过财税、用工体制等各项改革，重点解决城镇的承载力与产业支撑问题。具体来说，需要从以下几个方面着手。
第一，消除城乡二元户籍背后的福利差异，确保城乡居民享受均等化的公共资源与服务。在二元户籍制度下，农村户口与城市户口背后的涵义截然不同。城市户口背后隐藏着巨大的隐利。在城市，80%以上的职工享有医疗、养老以及失业保障，而进城务工人员由于是农村户口，从一开始就被排除在这些保障之外。虽然目前农村也在推行“新农合”“新农保”，但是其明显的地域性特征削弱了其保障性特征。农民工在城市生病，回到农村医治显然不太现实。城市户籍的福利在教育方面也体现得很明显，进城务工人员的子女要想在城市接受教育可谓难上加难。近年来，虽然国家积极出台了一系列相关政策来消除教育藩篱，但是如果不想办法从户籍制度这一根源入手消除教育的不平等，那么其他的措施只能是治标不治本。因此，要实现城乡一体化，消除城乡二元结构，必须消除隐藏在户籍制度背后的隐利差异，使得城乡居民都能享受均等化的公共服务。
第二，解决农民的后顾之忧，将农民的隐利显性化。在城乡一体化进程中，农民自身也面临抉择，一方面，城市良好的福利政策和现代舒适的生活，使得农民有强烈的意愿融入其中；另一方面，融入过程的不确定性，使得农民不愿意放弃农村户口，不想失去“最后的保障”，因此表现出“两头靠”的特性。所以想要实现城乡一体化，想办法解决农民的后顾之忧，将农民的隐利显性化就显得尤为重要。在城市自身容纳能力有限的情况下，“农村人口的就地城镇化”将成为实现城乡一体化的基本解决路径。在此情况下，就要考虑三类农民主体的利益问题，即城市务工农民工、郊区农民以及农村现有居民。对于在城市务工的农民工，急需解决他们在住房和社保方面的后顾之忧；对于郊区农民，应通过郊区与城市的融合发展，给予郊区农民城市户籍，使其享受与城市居民同等的社会保障与福利；对于留在农村的人来说，则要坚持“多予、少取、放活”的原则。
第三，提升中小城市就业吸纳功能，增强农民工自身竞争力。城乡一体化并不是简单地打开大门让农民进来即可，要考虑的最主要问题是要让农民“进得来、留得下、过得好”。城乡一体化要解决5亿多农民的就业问题，单靠几个大城市显然是不够的，甚至会引发严重的“大城市病”，因此必须提升中小城市的就业吸纳功能，使其创造足够多的就业岗位。同时，想要农村移民在城市实现稳定就业，就要解决“鸡生蛋”的问题。农民工积累的人力资本普遍较低，必须重视对农民工及其后代的终身教育与培训工作，逐步增强其就业竞争力。
（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授、博导；硕士研究生焦贝贝对此文亦有贡献）
【参考文献】
一、老年人口及老龄化的界定
关于老年人口的界定也是随着时代经济社会发展的，它与社会平均预期寿命以及人口身体健康情况有着密切的关系。联合国在最初的老年人划分中是将60岁作为老年人起点，但是随着经济以及医疗卫生等方面的发展，人口的平均预期寿命延长，老年人的健康寿命也在延长，因此，1956年联合国也试图将65岁作为老年人的划分标准，但是这一标准在发达国家中使用得比较广泛。而发展中国家人口年龄结构比较年轻，人口平均预期寿命要远远低于发达国家，所以在对发展中国家人口进行研究时，通常将60岁作为老年人的起始年龄。在这种情况下研究时就很难准确的对比老龄化程度，使用不当就会出现研究误差，为了解决这一问题联合国目前允许将老年人起点年龄定为60岁或65岁。老龄化是指老年人口占总人口的起点比例，根据联合国关于老年人口起点年龄的划分，世界上提出了一个老龄化的公认标准，即60岁及以上人口比例为10%，或者65岁及以上比例为7%时便可以说这个国家进入了老龄化社会，而对人口老化标准的界定则是60岁及以上人口比例为20%，或者65岁及以上比例为14%。
就我国目前的经济发展水平、医疗卫生水平以及人口平均预期寿命水平而言，我国的在划分老年人起点是基本上可以按照65岁为老年人的起点。但是由于我国存在城乡的二元差异，城市和农村老年人口在生活条件和保障条件等方面存在着较大的差异，因此城乡老年人口的预期寿命也是存在着一定的差异，普遍情况下农村人口要比城市人口更早进入老年人口，而且我国的农村人口在总人口中占很大的比例，因此我们在对比分析城乡老年人口时应该注意这方面的差异。
二、我国城乡人口老龄化的现状
2000年，我国已步入老龄化社会。第五次全国人口普查数据表明，我国开始步入人口老龄化国家行列。第六次全国人口普查数据表明，我国已经是一个人口老龄化严重的国家。按照普查数据，我国60岁及以上人口已占总人口的13.32%，接近人口老化标准，农村人口老龄化程度为14.98%，超过人口老化标准。农村老龄人口占全国老龄人口的55.92%高于全国平均水平49.72%的比例。
通过第六次人口普查的资料可以知道：65岁以上的老龄人数全国一共是118927158人，其中城市31015486人，城镇21238740人，乡村66672932人。从这一直观数据可以看出城市和城镇老年人口之和还要低于农村老年人口，我国城市和农村老龄结构存在着显著差异。有学者专门研究了老龄城乡差距（朱宝树，2009），他认为这一差距在全国范围内存在差距，同时根据地域的不同，也存在着东中西部的差异。朱宝树通过对多次普查数据的分析认为：1982―1990年，1982―2000年全国老龄化率升幅大于城镇而小于农村，全国老龄化增速快于城镇而慢于农村；2000―2005年按城乡分的老龄化升幅已经转变为城镇大于全国平均水平而农村则与全国平均水平基本一致，而按城乡分的老龄化增速则转变为城镇快于农村而全国平均水平介于城乡之间（朱宝树，2009）。这一研究体现出了现在城乡老龄率变化的一个趋势，能够更加直观的体现出我国城乡老龄化问题的差异性。
总结：
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