一、当前宣传教育培训工作存在的几个问题
（一）对国土资源宣传教育培训工作的思想认识不足。
当前，许多地方领导对国土资源法律知识宣传教育培训活动工作思想认识不足，认为宣传教育培训活动工作是一项软任务，搞得好坏无关紧要，少数国土资源管理部门领导认为宣教工作投入大，见效慢，抓与不抓差距不大，还有的热衷于轰轰烈烈造声势，总是应付一下就算完事，认为只要进行过宣传，发放过资料，讲过课就完成了任务，没有真正去考虑这项工作到底使干部群众法律意识提高了多少，干部群众需要什么样的法律宣传等实际问题，导致了宣传教育培训活动工作流于形式。
（二）国土资源宣传教育培训工作形式单一。
几年来，我们在教育培训上大多采用“灌输式”教学，致使学习的同志始终处于被动状态，不能有效激发学习的积极性，削弱了教育培训工作的吸引力，影响效果。教学者之间缺少必要的交流、讨论，不能达到良好效果的目的，不利于各级领导干部更好的掌握国土资源法律法规基本内容。
（三）国土资源宣传教育培训工作缺乏专业队伍。
基层国土资源部门缺乏专门的宣教机构，在宣传教育培训工作中主要采取国土资源部门干部职工自行组织的讲授人员，参与宣讲的干部宣讲经验不够丰富，整体的宣传素质也不高，往往是照本宣科。有些宣讲干部对知识掌握得还不够准确，甚至存在理解偏差，往往对干部群众提出的疑问不能正确解答。
二、抓好宣传教育培训的几点建议
（一）进一步深化对国土资源法律知识宣传教育活动工作重要性的认识。
认真贯彻落实党的十七大精神，有效推进国土资源管理工作，是党中央明确指出的。中央六部委联合下发的《关于开展全国县（市）乡（镇）村级干部国土资源法律法规知识宣传教育培训活动的通知》，目的就是通过开展宣教活动，使领导干部依法行政的水平不断提高，乡（镇）村基层干部保护和合理利用国土资源的观念意识不断增强。乡（镇）领导干部和国土工作人员要在学法、守法上作表率、当模范，做到依法行政。基层国土资源所工作人员要增强其使命感，避免宣传教育培训活动工作流于形式。要不断深入到基层，了解具体实际情况，注重教育的实效。要把国土资源普法重点放在增强基层群众的权利义务观念上，即从维护基层群众权益的角度，促使他们增强国土法律意识。
（二）创新培训方式，丰富培训内容。
在国土资源宣传教育培训工作中，一是要在宣传教育培训的对象，内容上有重点，在手段、方式上要有创新。宣传培训的内容要突出实用性，针对性和通俗性、要从基层干部群众的需要出发，增强基层乡镇，村干部的国土资源法律法规意识，激发他们参与国土资源管理的积极性。二是要采取生动活泼、简而易懂的形式开展广泛的宣传活动，积极采用案例式，互动式等培训方式，重点宣传与干部群众生产生活和实际工作密切相关的国土资源法律法规知识，充分调动基层干部的能动性，增强教育培训的吸引力，从而在全社会营造一种浓厚的学习氛围，确保教育培训收到预期效果。
（三）提高国土资源宣传教育培训的宣教队伍综合素质。
宣传教育是国土资源工作的“形象工程”，宣传教育工作的创新不仅是全国坚守18亿亩耕地红线的有力举措，也是落实国土资源宏观调控的有效途径，更是国土资源部门落实科学发展观，全心全意为人民服务的直接体现。因此，要加大宣教干部队伍培训力度，培养一批熟悉国土资源法律，具有丰富专业知识的宣教人员，将宣传教育培训活动长期化、制度化、有效地服务社会主义新农村建设。
（四）加强组织领导，健全考核体系。
一、当前宣传教育培训工作存在的几个问题
（一）对国土资源宣传教育培训工作的思想认识不足。
当前，许多地方领导对国土资源法律知识宣传教育培训活动工作思想认识不足，认为宣传教育培训活动工作是一项软任务，搞得好坏无关紧要，少数国土资源管理部门领导认为宣教工作投入大，见效慢，抓与不抓差距不大，还有的热衷于轰轰烈烈造声势，总是应付一下就算完事，认为只要进行过宣传，发放过资料，讲过课就完成了任务，没有真正去考虑这项工作到底使干部群众法律意识提高了多少，干部群众需要什么样的法律宣传等实际问题，导致了宣传教育培训活动工作流于形式。
（二）国土资源宣传教育培训工作形式单一。
几年来，我们在教育培训上大多采用“灌输式”教学，致使学习的同志始终处于被动状态，不能有效激发学习的积极性，削弱了教育培训工作的吸引力，影响效果。教学者之间缺少必要的交流、讨论，不能达到良好效果的目的，不利于各级领导干部更好的掌握国土资源法律法规基本内容。
（三）国土资源宣传教育培训工作缺乏专业队伍。
基层国土资源部门缺乏专门的宣教机构，在宣传教育培训工作中主要采取国土资源部门干部职工自行组织的讲授人员，参与宣讲的干部宣讲经验不够丰富，整体的宣传素质也不高，往往是照本宣科。有些宣讲干部对知识掌握得还不够准确，甚至存在理解偏差，往往对干部群众提出的疑问不能正确解答。
二、抓好宣传教育培训的几点建议
（一）进一步深化对国土资源法律知识宣传教育活动工作重要性的认识。
认真贯彻落实党的十七大精神，有效推进国土资源管理工作，是党中央明确指出的。中央六部委联合下发的《关于开展全国县（市）乡（镇）村级干部国土资源法律法规知识宣传教育培训活动的通知》，目的就是通过开展宣教活动，使领导干部依法行政的水平不断提高，乡（镇）村基层干部保护和合理利用国土资源的观念意识不断增强。乡（镇）领导干部和国土工作人员要在学法、守法上作表率、当模范，做到依法行政。基层国土资源所工作人员要增强其使命感，避免宣传教育培训活动工作流于形式。要不断深入到基层，了解具体实际情况，注重教育的实效。要把国土资源普法重点放在增强基层群众的权利义务观念上，即从维护基层群众权益的角度，促使他们增强国土法律意识。
（二）创新培训方式，丰富培训内容。
在国土资源宣传教育培训工作中，一是要在宣传教育培训的对象，内容上有重点，在手段、方式上要有创新。宣传培训的内容要突出实用性，针对性和通俗性、要从基层干部群众的需要出发，增强基层乡镇，村干部的国土资源法律法规意识，激发他们参与国土资源管理的积极性。二是要采取生动活泼、简而易懂的形式开展广泛的宣传活动，积极采用案例式，互动式等培训方式，重点宣传与干部群众生产生活和实际工作密切相关的国土资源法律法规知识，充分调动基层干部的能动性，增强教育培训的吸引力，从而在全社会营造一种浓厚的学习氛围，确保教育培训收到预期效果。
（三）提高国土资源宣传教育培训的宣教队伍综合素质。
宣传教育是国土资源工作的“形象工程”，宣传教育工作的创新不仅是全国坚守18亿亩耕地红线的有力举措，也是落实国土资源宏观调控的有效途径，更是国土资源部门落实科学发展观，全心全意为人民服务的直接体现。因此，要加大宣教干部队伍培训力度，培养一批熟悉国土资源法律，具有丰富专业知识的宣教人员，将宣传教育培训活动长期化、制度化、有效地服务社会主义新农村建设。
（四）加强组织领导，健全考核体系。
为了全面贯彻落实党的十七大精神，深入学习和实践科学发展观，推进国土资源法律法规知识的普及。根据市委、市政府六部门《关于开展全市县（市、区）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动的通知》等相关文件精神，按照市局的统一安排，我局积极协调区委组织部、区委宣传部、区司法局、区教育局等部门，集中人力、物力、财力，对全区2镇7办125个行政村，236名村干部进行了三期每期三天的国土资源法律法规知识培训，并取得了较好的教育培训效果，现将宣传教育培训情况汇报如下：
一、高度重视，周密部署
国家和省、市有关“宣传教育培训活动”通知下发后，分局领导高度重视，成立了局长全面负责，宣教科具体组织，相关科室密切配合的领导小组，一方面主动向区委、区政府汇报，另一方面积极协调区委组织部、宣传部和司法局等部门，抽调领导和专职人员，组成培训联络机构，制定方案，联系教材，落实师资，安排场地。3月份订购《村级干部国土资源法律知识读本》、《法律法规政策选编》、《宣传画册》各300套，做到村干部人手一册。5月中旬，区5部门联合下发培训方案，明确了各部门包抓培训的领导和工作人员。7月初，区委组织部下发《培训通知》决定7月10日-7月25日分三期对村级两委会主要干部进行培训。在每期培训中，区政府主管区长、市局领导出席并作动员讲话，区委组织部、宣传部、司法局等成员单位都派领导参加。
二、精心组织，落实任务
此次培训工作，由宣教科具体负责，在培训前组织人员召开专项会议，具体部署，落实责任。一是严格考勤，培训人员考勤报到由区委组织部和我局人员共同负责，对组织不力的镇办区委组织部给予批评，督促其人员参加培训，对未到人员集中第三期进行了补训，有效地保证了参训人数，参训率达到96%。二是严格会务管理，制定详细的会务须知和培训课程安排表，安排专人负责培训人员住宿、就餐、上课等事宜，整个培训由区委组织部、国土分局和各镇办共同协调管理。三是针对培训人员多，难管理等情况我们采取了多种灵活的管理方法和应急措施，制定了培训人员日常管理办法，饮食安全、住宿安全和防震安全等应急措施。通过这些积极有效的管理措施，确保了培训人员、内容、效果、时间的“四落实”，保证培训工作按期顺利进行。
三、突出重点，切合实际抓培训
在培训中，我们先后邀请省国土资源厅培训中心、执法局、地籍处、法规处及市局耕保科、市局分管执法监察工作的领导讲课。重点围绕党的“十七”大精神、农村土地权属与纠纷调处、宅基地管理、集体建设用地审批、征地补偿与被征地农民社会保障、国土资源违法案例剖析等村干部关心的难点、焦点问题进行了讲座。讲授内容丰富，突出重点，切合实际，效果明显。每期培训中，安排一个下午时间进行分组讨论，局领导及各业务科室负责同志与村干部座谈，参加讨论，解答问题，消除矛盾，增进理解。在此基础上，我们还结合实际，每期培训结束时都安排一次国土资源理法律法规考试，进一步增强培训效果，加深村干部理论法规的认识。
通过听取市、区领导重要讲话和省、市领导专家国土资源法律知识的专题辅导，培训学员认清了当前国土资源管理形势和任务，加深了对国土资源法律法规和相关政策的理解，提高了严格依法管理国土资源、坚守耕地红线、节约集约利用土地的思想认识，明确了乡镇办村国土资源管理工作内容及目标任务，进一步理清了做好国土资源管理工作的思路，同时也进一步加强了与国土资源管理部门的沟通，增进了理解。
四、下一步工作打算
在此次国土资源法律知识宣传教育培训活动中，我们率先在全市县（市、区）开展了村级干部国土资源法律知识宣传教育活动，为国土资源法律知识的普及作出了一定的成绩，但是，离上级党委、政府和主管部门的要求还有一定差距，还需要进一步深化和加强宣传教育培训工作。为此，我们决定在以后的工作中，着重抓好以下几方面工作。
一是完善制度，建立培训长效机制。将国土资源宣传教育作为一项长期工作列入全年工作目标，纳入重要议事议程，做到年初有目标，年内有计划，年终有考核。逐步完善镇办村宣传培训体系。
新生代农民工是2010年中央一号文件首次提出的称谓，具体是指1980年以后出生、年龄在16~30岁之间、20世纪90年代中后期（或者本世纪中后期）外出务工、主要从事第二、第三产业劳动，但户籍身份是农民的劳动者[1]。为全面、准确地掌握新生代农民工的状况，国家统计局在常规农民工监测调查的基础上，2010年在10个省进行了新生代农民工专项调查，结果表明，新生代农民工占全部外出农民工总数的58.4%[2]，目前已经超过1亿人，新生代农民工俨然已经成为我国劳动力市场的主体。早在2006年10月举办的第二届现代人力资源开发与e时代高峰论坛上，北京大学政府管理学院行政管理学系主任、人力资源开发与管理研究中心主任萧鸣政就提出：“人力资源开发是和谐社会建设的首要之义。”作为人力资源开发的重要方式，新生代农民工培训是实现新农村建设和城乡统筹发展目标的重要途径。但现阶段，新生代农民工参与培训的法律意识淡薄、培训法律不健全是不争的事实，直接影响了培训的实效性和长效性。因此，在当前中央高度重视农村发展、致力于解决“三农”问题的现实背景下，完善新生代农民工培训的法律保障机制不仅有助于切实保证和提高农村新生代劳动力技能水平和就业能力，还可以为各级政府及相关部门制定新生代农民工人力资源开发政策及实现统筹城乡发展目标提供科学的决策依据和现实参考。
一、新生代农民工培训法律保障机制缺失的表现
（一）新生代农民工参与培训的法律意识淡薄
国家统计局2010年在10个省进行的新生代农民工专项调查结果表明，“新生代农民工参加职业培训的比例仅为30.4%”，“在业余时间经常上网和看电视的新生代农民工比例分别占到46.9%和52.1%，而业余时间用于学习培训和读书看报的新生代农民工比例分别为5.5%和10.1%”[3]。显然，新生代农民工参加职业培训的积极性和主动性并不高。笔者对重庆市永川区新生代农民工参与职业培训的情况进行了深度访谈，发现很多受访对象不约而同地提到“搞不搞培训，如何搞培训是用人单位和职业培训机构的事”。这不仅表明目前的新生代农民工职业培训缺乏应有法律保障，强制性和规范性不足，并未形成严格的培训制度，而且更进一步表明新生代农民工培训的法律意识薄弱，没有真正意识到自己的培训权利，甚至自己的培训权利受到侵犯，也不知道如何维护自己的权益。
（二）新生代农民工培训的法律保障机制不健全
1996年正式颁布和实施的《职业教育法》第二章第14条规定，“职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训，可以根据实际情况分为初级、中级、高级职业培训，分别由相应的职业培训机构、职业学校实施。”中华人民共和国《劳动法》第八章第66条规定，“国家通过各种途径，采取各种措施，发展职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者素质，增强劳动者的就业能力和工作能力。”近年来，为提高农民工培训质量，推进城乡统筹发展，国务院先后出台了《国务院办公厅转发农业部等部门2003~2010年全国农民工培训规划的通知》（[2003]79号）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）、《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（[2010]11号）等行政法规和相关规章，农民工培训工作取得显著成效，政策措施逐步完善，培训力度不断加大，农民工职业技能水平明显提高。但调研发现，新生代农民工培训的法律机制仍然存在问题：第一，立法体系操作性有待进一步细化。一方面，《职业教育法》和《劳动法》虽然对新生代农民工培训有原则性的指导意义，但是并没有对这一类群体职业技能培训作进一步细化和明确的规定，致使新生代农民工培训工作缺少严格规范，缺乏可以遵循的具体规程；另一方面，国务院先后出台的关于新生代农民工培训的行政规章大多属于指导性和原则性的宏观规定，对于培训职责划分、培训目标、培训主体、培训内容、培训机制和培训评价体系等方面的规定不明确且操作性不够，使得培训政策建议框架缺乏针对性和实效性，不足以全面、具体地保障新生代农民工培训的质量。第二，司法程序的灵活性有待进一步提高。当新生代农民工合法培训权益受到侵害的时候，面对纷繁复杂的司法程序、艰难的举证责任、高昂的诉讼成本及某些不公正执法的司法人员等因素，不少准备通过司法途径维护自身权利的新生代农民工望而却步，并逐渐失去了对司法的信任。第三，职业培训监察执法力度有待进一步加强。《中华人民共和国劳动法》第八章第68条规定，“用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训”。根据对重庆市永川区新生代农民工培训情况的调查，用人单位虽然大都建立了职业培训制度，但实施过程常常是无场地、无经费、无师资的“三无”培训，培训效果难以保证；劳动监察部门对于用人单位违反培训法规的情形，常常停留在批评教育层面，执法力度不够，往往流于形式。
二、完善新生代农民工培训法律保障机制的对策建议
（一）政治层面：实现新生代农民工受培训权利和权力的会通
健全新生代农民工培训的法律保障机制必须打破城乡二元结构，从政治层面确立新生代农民工的“受培训权”，建立平等统一的“国民待遇制度”，保证新生代农民工和城市工人享有同样的受培训权。一方面，新生代农民工受培训权是人人享有的神圣的不可侵犯的权利，因此首先要明确受培训权利的内容，包括每一个新生代农民工均有接受用人单位、职业培训机构培训的权利，而且国家和政府有义务为新生代农民工培训提供培训设施、培养师资和培训经费，从而为新生代农民工享有“受培训权”创造必要机会和物质条件。另一方面，新生代农民工不仅要有受培训的资格和权能，即受培训权利，还要拥有受培训的权力，即当受培训的权利受到侵害时，自己本人有能力运用各种法律武器，借助政府、工会、商会、协会等影响相关权力部门维护自己培训方面的正当权益；同时，“用工单位和专门教育培训机构有权代表农民工对政府不拨付、不按时拨付培训经费或补贴，给培训制造障碍的行为，对政府提出质询或行政诉讼”[4]。显然，实现培训权力和权利的会通，是从法律上保障新生代农民工拥有“受培训权”、享受培训合法权益的前提和基础。
（二）立法层面：突出和细化新生代农民工培训合法权益的法律保护
澳大利亚的职业教育与培训法律体系较为健全。《宪法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等法律是澳大利亚开展职业教育与培训的基本法律依据。《拨款（学校资助）法》、《拨款（技术与继续教育资助）法》、《职业教育与培训资助法》等为职业教育经费提供了法律保障[5]。借鉴澳大利亚的立法经验，只有突出和细化对新生代农民工培训合法权益的法律保护，才能从根本上解决培训实践中有关新生代农民工权利和权力的落实问题，才能使新生代农民工培训有法可依。眼下当务之急就是制定专门的《农民工培训权益保护法》，保障新生代农民工享有平等权利；修改和完善《劳动法》、《职业教育法》，明确新生代农民工培训职责划分、培训目标、培训主体、培训内容、培训机制和培训评价体系；建立和健全与其配套的《职业培训补贴法》等法律法规，突出、加强农民工合法权益的经费保障。借鉴广东省佛山市的做法，为了加强和规范首次参加技能培训、鉴定的外省农民工职业技能培训资金管理，该市专门出台行政法规，“强调农民工培训补贴资金范围主要包括理论和实习授课费、材料费、考核鉴定费、证书费及书籍费，实行分期支付办法，即首期支付为中央、省划拨标准的20％；参加培训人员取得劳动和社会保障部门核发的单项或职业资格证书者达到90％以上，与用人单位签订1年以上劳动合同者达到80％以上时，再支付划拨标准的80％”[6]，这类行政法规不仅激发了用人单位、职业学校、劳动就业培训中心以及经劳动保障部门审批的民办职业技能培训机构参与农民工培训的积极性和主动性，而且有助于保障农民工培训的合法权益。
（三）司法层面：制定新生代农民工培训诉讼案
件的专门倾斜政策较之老一代农民工，新生代农民工教育水平普遍提高，价值观念更加多元化，行为方式更为理性。但新生代农民工在物质资本（如无法承担诉讼费）、人力资本（如法律知识缺失）、社会资本（如社会支持网络不足）等方面与城市工人相比还是弱势群体。因此，如果新生代农民工培训权受到侵害或者发生培训纠纷，一方面，人民法院应根据不同情况，设立农民工诉讼绿色通道，简化司法程序，切实维护农民工培训权益；在诉讼中，改变“谁主张、谁举证”的一刀切式的举证原则，实施举证倒置制度，让用人单位、职业培训机构承担举证责任；另一方面，新生代农民工在诉讼中可能要面对高昂的诉讼成本和复杂的诉讼风险，建议对于某些诉讼案件设立法律援助体系，以政府提供的诉讼费用和人力资源为支撑，缓收或者适当减免诉讼费用，以保障新生代农民工接受培训的合法权益。
文章编号：1002-7408（2013）03-0074-05
一、研究背景及调研样本特征
胡锦涛同志在党的十七大报告中提出“优先发展教育，建设人力资源强国”，这是党中央坚持科学发展观、实施科教兴国战略的一项重大决策。党中央、国务院认识到加强农村人力资源培训、提高农村人力资源人力资本的重要性，并着手布局全国范围的农村人力资源培训工作。2003年9月19日农业部、劳动部、教育部等六部委联合制定了《2003-2010年全国农民工培训规划》，2004年4月由建设部、农业部、教育部等六部委共同组织实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”正式启动。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》把发展职业教育、加快人力资源开发作为科教兴国和推进我国新型工业化建设道路、解决“三农”问题的重大举措，并把农村人力资源的开发作为重中之重。
“十五”期间，江苏省就实施了“5112”教育富民工程，即通过职业教育与成人文化技术培训，转移500万农村人力资源，培养100万农村致富骨干，重点推广1000个农村科技致富示范项目，培训200万下岗（失业）转岗职工。[1]2004年2月，江苏省有关部门制定了《2004-2010年江苏省农村劳动力培训规划》。[2]2006年4月江苏省农林厅了《关于全面开展农业实用技术培训和农民创业培训工作的通知》，同月，江苏省农村劳务输出工作协调小组制定了《江苏省农村劳动力转移培训券管理使用办法（试行）》，随后江苏省教育厅制定了《江苏省教育系统农村劳动力转移培训基地认定办法》以确保江苏省农村人力资源培训规划的健康、良性发展。
在此大背景下，在2011年2月至7月期间，本课题组对江苏省农村人力资源的培训现状进行了调研。课题组采用发放调查问卷、个别访谈、召开小型座谈会、研讨会等形式，对课题涉及到的实证性问题进行了实地调查，选择的调查地点涵盖苏南、苏中和苏北三类地区，共发放调查问卷1650份，回收问卷1512份，其中有效问卷1442份。调查问卷共设计89个问题，内容涉及江苏省农村人力资源的基本信息、培训现状、培训需求、培训效果评估等方面。调查数据的录入、统计和制图利用统计类专业软件SPSS16.0完成。
根据调查获得的样本值，作者划分了变量区间，并进行了频次分析和样本特征的描述性统计。从1442份有效调查问卷看，农村人力资源的基本特征如表1所示。
二、调查内容及数据
1. 培训地点。问卷显示，有52.8%的被调查者参加过培训活动，其比例高于全国水平（48.9%）3.9个百分点。[3]受训人员的37.9%和31.6%是在大城市和县城接受培训，在乡镇和本村接受培训的比例较少，分别为20.5%和10%。乡镇和本村的培训主要是农业技术方面的现场指导培训，在大城市和县城的培训大多数是非农方面的培训，具体情况见表2。
2.培训内容。调查结果显示，在种植业所列内容中，粮食、苗木花卉的培训内容最高，水果、特种经济作物的培训则最少，具体情况见表3。
养殖业接受的培训内容包括猪、牛、羊、鸡、鸭、水产养殖、特种养殖及其他等内容。调查显示，水产、猪及特征养殖的培训较多，羊、牛养殖的培训则最少，具体情况见表4。
非农培训内容包括农产品加工贮藏、餐饮、建筑装修、机械家电维修、美容美发、保姆、服装裁剪、驾驶、经营管理和市场营销及其他等内容。调查显示，机械家电维修的培训比例最高，达到了20.4%；经营管理和市场营销的培训其次，为16.7%；保姆、农产品加工贮藏的最少。具体如表5所示。
其他类别的培训内容包括农村政策、市场信息、健康保值知识、方针政策、电脑知识及其他等内容。调查显示，电脑知识的培训较多，达到15.3%；市场信息培训为15.0%；方针政策的培训较少，为8.1%，见表6。
3. 培训组织者。培训组织者主要有政府部门、用人单位、私人培训机构等，其中用人单位发挥了重要作用。具体如表7所示。
4.培训费用。调查显示，农村人力资源培训的平均花费为1010.22元。超过一半的农村人力资源人员的培训费用在100元以下，1000元以下的占到了75.3%，具体分布如表8所示。大部分农村人力资源培训费用较少，近千元的平均培训费用表面上显得较高，其实是由某些较高的数据“拉升”的结果。
针对“政府有没有减免培训费用”的问题， 32.5%的受训者回答享受到了减免，平均减免146.01元；67.5%回答没有减免。对于培训费用问题，调研中发现很多人对具体的花费并不是完全了解，尤其是免费参加的培训――如政府部门提供的技能培训、政策培训，所在企业提供的入职培训、上岗前的技能培训等。受训者对费用的判断更多地是从自己“支付”的角度思考，并不是培训的真正费用。
5. 培训券及使用。江苏省自2006年开始安排专项培训资金，以培训券的形式发给符合条件的农村人力资源，让农村人力资源用培训券充抵培训费，自主选择培训机构和培训工种。[4]培训券将选择权放到了农村人力资源手中，既能满足需求，也更具效果。
有959 位被调查者回答了“您是怎么用培训券的”问题。结果呈现两个特点，一是培训券使用率低，真正使用者仅有11.1%；二是培训券的知晓率低，有超过一半的人表示从来没有听说过。
6.培训方式。培训方式以课堂集中讲解、现场技术指导及多种方式结合三种方式为主，占到了78.2%，详见表10。
三、对我国农村人力资源培训开发现状的分析
1.培训开发活动的法律依据不足，法律效力不够。我国农村人力资源培训开发的法制化建设尚处于起步阶段，现行的文件主要有六部委制定的《农村人力资源转移培训阳光工程项目管理办法》《农村人力资源转移培训基地认定原则意见》《农村人力资源转移培训资金管理办法》《农村人力资源转移培训项目检查验收办法》，此外各省也制定了一些相关文件。这些文件主要是行政部门的文件，还没有上升到法律层面，在具体执行过程中存在着无法可依、效力不足的问题，并且大部分文件仅从宏观上规定了一些培训的要求和指导性原则，缺乏有效的实施细则，在具体执行过程中存在着不少问题。
2.社会的培训供给与个人培训需求的错位。调查发现，培训的供给和农村人力资源需求之间存在一定程度的错位。培训的有效供给不足、培训供求错位是当前我国农村人力资源培训工作存在的突出问题。随着农村人力资源的职业分化，培训需求发生了显著变化，不再仅仅局限于传统的培训内容，而是呈现出多样化、多层次化的发展趋势，除了农业科技知识外，对各种职业技术、营销管理知识、政策知识、法律知识、创业技能等方面的培训也有需求。但目前培训机构提供的培训内容和层次并不能有效满足这些需求，使得农村人力资源培训与农村人力资源需求之间存在着一定的不对称性。表现在：一是在总体内容上表现为农业技术培训与非农职业技术教育之间的不平衡。把农村人力资源培训简单地看作是职业技能培训，对第二、三产业领域内相关职业技术的培训较多，围绕农业（包括种植、养殖）技术推广而开展的培训则相对要少得多；二是对农村人力资源进行的资格培训较多，而对于更高级别的技能培训缺乏有效供给。
3.个人培训需求滞后于区域产业发展对劳动力素质的要求。加强农村人力资源培训，固然要重视个人的培训需求，但是，完全依靠个人需求来提供培训供给也存在着严重缺陷。根据课题组的调查，由于农村人力资源自身文化素质不高，受亲戚、朋友、邻居的影响较大，还有人受传统行为习惯和思维方式的影响，培训需求的内容大多集中在传统的培训内容方面，如，机械家电维修、美容美发、厨师、驾驶等。农村人力资源个人的培训需求与区域产业发展对劳动力素质的要求不匹配，并没有体现区域经济发展特征和产业结构调整趋势。笔者认为，存在此类问题的原因：一是培训机构不能及时、有效地根据区域经济发展对劳动力素质要求的变化调整培训内容，而只是根据自己拥有的培训师资、培训设备提供培训内容；二是部分培训机构较差的培训质量、部分工种较高的培训价格及职业技能鉴定费用等客观因素，抑制了农村人力资源的培训需求，阻碍了农村人力资源潜在培训需求向现实培训需求的转化。
4.政府对农村人力资源培训经费投入规模和投入方式有待进一步完善。以江苏省为例，2003年江苏省全年投入2000万元用于贫困地区农村人力资源的培训补贴，人均培训补贴只有100元，从2007年开始，普通农村人力资源人均培训费用提高到300元，2010年，贫困地区人均培训费用提高到500元，在苏北很多地方，加上地方配套资金，费用在500元以下的培训，参加者基本上可以免费。[5]尽管国家对农村人力资源培训方面的投入在逐年增加，但与农村人力资源的实际需求相比，仍然存在着一定的差距。即使按人均培训补贴达到500元算，技术含量稍高一点的培训，培训费用都需要上千元，以当前的补贴力度来刺激农村人力资源的培训需求仍有一定的难度。
课题组在调查中还发现另外一种问题：上级政府部门要求当地政府对来自辖区外的农村人力资源进行培训，但上级政府不提供相应的培训资金（上级政府部门要求经济发达地区自筹资金），所以当地政府就没有动力对外来务工人员进行培训，即使有这种类型的培训，也很难保证质量。
5.缺乏独立性、专业性、权威性培训管理机构。当前，对农村人力资源培训工作的管理处于“多头领导”的状态。中央一级的主管部门有农业部、人保部、共青团、财政部、教育部、全国总工会、扶贫办、全国妇联等。省级政府部门除了农林厅、人保厅、财政厅、教育厅、共青团、工会、扶贫办、妇联外，还设立了农村劳务输出工作协调小组办公室、阳光工程办公室等培训工作的协调机构。这么多的部门来管理农村人力资源培训工作，仅仅是协调各部门主张就要花费大量的时间和精力，效率自然会受到较大影响。再加上部门职能差异，在财政补贴费用、考核指标、培训部门资格认证等方面的标准也不统一。一方面导致培训资源过于分散，难以形成合力，培训效果不理想；另一方面也造成了高昂的行政成本与培训的低效率，使政府有限的财力与农村人力资源培训需求旺盛的矛盾日益突出。
四、提高我国农村人力资源培训开发水平的对策建议
1.建立健全农村人力资源培训的法律法规。许多发达国家早在20世纪80年代就制定了相关法律。韩国政府先后于1980年11月、1990年4月颁布了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》，为培养农业后继者和专业农户提供了法律保证。英国于1982年颁布了《农业培训局法》，后来又对其进行了修改和补充。管理的法制化是这些国家农村人力资源培训事业得以迅速发展的根本保障。[6]由于我国的农村人力资源培训工作尚处于启动阶段，有必要建立全国性的农村人力资源培训法律――《农村人力资源培训法》，用基本法律的形式规定我国农村人力资源培训制度及评估制度，促进农村人力资源培训制度的完善，使农村人力资源培训效果的评估获得法律依据。在此基础上，进一步完善农村人力资源培训评估工作的单项法规。国务院应对原有的《农村劳动力转移培训阳光工程项目管理办法》《农村劳动力转移培训基地认定原则意见》《农村劳动力转移培训资金管理办法》《农村劳动力转移培训项目检查验收办法》的管理范围、管理对象、管理机构、管理流程等内容进行修订和完善，同时提高单项法规的法律效力，以法律的形式规范，这样更有利于农村人力资源培训工作的管理。
2.加强宣传，激发参与培训意愿。各级政府培训部门和相关领导要以各种形式、各种途径不断宣传农村人力资源培训活动对地区经济、社会发展和个人的重要作用，引导农村人口深刻认识参加培训的意义。要积极开展科技入户示范工程、阳光工程，组织科技人员入户，通过举办农业科技现场会、科技知识讲座、发放音像资料、普及农业科技，来提高农村人口参与培训的意识，唤起人们的培训需求，激发人们参与培训的积极性。
3.创新农村人力资源培训的工作机制。首先，坚持以政府为主导，强化农村人力资源培训的组织管理和服务工作。各级地方领导要站在战略高度认识农村人力资源培训问题，强化领导，建立常设的农村人力资源培训的组织协调机构，编制规划，制定政策，保证经费，落实人员，还要建立监督机制，保证落实，最终通过政府推动、引导、示范、组织作用的发挥，使农村人力资源培训工作实现精心规划、周密部署、循序渐进、稳妥推进。要努力形成农村人力资源培训的长效机制。各级政府应积极宣传参加技能培训和职业教育是增强就业竞争力、增加收入的重要途径，是有可能改变命运的重要机遇，进而形成农村人口重视培训、积极参加培训的良好氛围。其次，努力构建农村人力资源培训的“社会协同”格局。农村人力资源培训不仅依靠党委领导、政府负责，同时，更多的是依靠各种社会培训力量的广泛参与和社会联动，在规范性行动和志愿性行动并存的情况下，形成一种互相协同、密切联系、高效运转的培训系统，从而提高农村人力资源培训的功效。社会培训力量包括用人单位、事业单位、社会培训机构、非政府组织等，还有个体的参与。在这种格局下，党和政府对农村人力资源培训进行全面统筹管理，用人单位作为农村人力资源培训的目标单位，也是培训的实施单位，其参与起到关键性作用；而相关事业单位，包括职业技术学校、成人教育学校、事业类培训机构等，具备较好的培训条件，它们的参与同样非常重要；社会上的培训机构和有关非政府组织以及个体，都在农村人力资源培训中担负一定的职责，发挥相应的作用。第三，加大政府监管力度，保障农村人力资源培训市场有效运行。政府应承担整个农村人力资源培训市场的监管职责，可以尝试建立以身份证为基础的农村人力资源档案信息数据库，发放农村人力资源就业信息卡，包含农村人力资源身份资历、职业培训等方面的信息。政府要进一步加强农村人力资源职业技能信息平台的建设，向农村人力资源公布培训的相关信息，包括声誉良好的培训机构、反映良好的培训课程、高素质的培训教师等。同时要建立和完善培训机构的监督和评价机制，实行严格的市场准入，对培训机构的办学条件、办学能力、师资状况、教学效果实行综合评价，使培训质量高、就业效果好、社会认可的培训机构能够迅速脱颖而出，发展壮大。
4.动态调整农村人力资源培训的内容。根据转变经济发展方式的要求、城镇化发展的要求以及构建和谐社会的要求，动态调整培训的内容，使培训内容具有针对性、适用性和实效性。
建议加大引导性培训的力度。可以把引导性培训作为参加技能培训的必要条件。可以参照就业要求制定按专业分类的技能培训准入标准，这样对农村人力资源正确选择培训专业和职业有指导性作用，必要时还可进行培训选拔测试。对于培训时间，可以按照专业技能的复杂程度，以及学员的学习表现和发展潜力分别确定。
农村人力资源培训工作要注意根据区域产业结构的调整方向及由此引发的对劳动力素质要求的变化，引导农村人力资源的培训需求，促进其逐步与区域产业发展对劳动力素质的要求协调起来；另一方面，要注意结合区域经济社会发展规划，针对区域发展对劳动力素质要求的变化，加强中长期研究，通过有效的政策措施，引导农村人力资源培训机构逐步调整结构、增加供给，实现政府、培训机构在培训供给方面的分工协作。
5.完善多元化的农村人力资源培训投入机制建设。在市场经济条件下，要想加大农村人力资源培训的投入，必须拓宽投资渠道，构建多元化投资体系，完善政府主导、企业支持、个人自愿、社会参与的农村人力资源培训投入机制建设。[7]
政府是农村人力资源培训的投资主体，应强化其主要责任，加大财政投入力度，扩大农村人力资源培训专项资金的规模，提高补贴标准。应将农村人力资源培训纳入各级政府的发展战略和投资计划之中，明确各级财政支出中农村人力资源培训经费的比重，加强和监督经费的管理和使用。各级财政要把农村人力资源培训经费纳入财政经常性预算，用于农村人力资源培训的经费要专款专用，提高使用效益，加大投入力度。对于用人单位来说，政府可以通过税收、订单等形式激励他们培训在岗农村人力资源，可以借鉴国外做法，开征企业培训税，在实现培训社会化的同时，让企业对劳动者的使用付出必要的成本。
【关键词】职业教育法律 人力资源开发 德国 中国 比较研究
【中图分类号】G 【文献标识码】A
【文章编号】0450-9889（2015）09C-0035-02
教育法律是人类在教育范畴的规则。德国“双元制”职业教育成功经验之一在于构建了一个完整、成熟的职业教育法规体系。探析中德职业教育开发人力资源的立法进程，借鉴德国通过职业教育立法开发人力资源的成功经验，对指导我国职业教育立法，促进我国人力资源开发将有所裨益。
一、德国职业教育立法
（一）德国职业教育开发人力资源早期（1182-1953）。德国职业教育立法最早可追溯到公元1182年颁布《科隆车工章程》。在该章程中明确列出了职业培训采用“师徒制”的规定。1845年颁布的《普鲁士工商条例》中规定招收学徒者必须确证具有授徒技能，为某同业公会会员。1869年颁布的《企业章程》，明确企业职业培训的义务和权利，对学徒做了明确定义，对师傅资格，学徒的权利和义务、结业考试和证书颁发等作了具体规定。1869同年颁布的《北德意志联邦工商条例》规定不足18岁的伙计、帮工和学徒有进入补习学校接受“职业补习教育的义务”；1889年颁布的 《工业法典》，明确规定“企业学徒培训必须与职业教育结合”，企业和学校共同构架的“双元制”企业的职业培训从此诞生。1897年 颁布的《手工业保护法》明确规定只有年满24周岁并具有熟练工人资格者方可招收学徒。1908年颁布的《帝国工商业条例》规定招收学徒者必须参加师傅考试以获取“小技能证书”，并授权同业公会管理和检查学徒培训工作。1919年颁布的《魏玛宪法》规定了“8年义务教育和18岁以下职业义务教育”。综上所述，可以归纳出1182年至1953年主要采取企业师徒制职业培训。特别值得一提的是在19世纪末，为适应工业发展的需要，企业开始对年轻的工人进行大规模培训。此时期德国人力资源开发特征是以企业为主体的“师徒制”模式。
（二）“双元制”职业教育开发人力资源成型期（1953-1969）。1953年，科隆经济行业教育协会提出《职业教育法》草案，1965年颁布了《手工业条例》。1969年德意志工会联合会联邦常务理事会提出了《职业教育法》草案。这些由行业和工会提出的《职业教育法》草案制定了职业学校教育政策，确定企业职业培训学徒与师傅间私人合同关系。人力资源开发以企业为主体、企业与学校共同参与的“双元制”模式成型。
（三）“双元制”职业教育开发人力资源成熟期（1969-1981）。1969年9月1日，德国国家职业教育“基本法”《联邦职业教育法》正式生效。该法条款中诠释了职业教育的定义和领域等，规范了企业职业教育的主体地位，条款中涉及职教规章、职教管理和教育合同等内容，该法是企业职业教育的统一法律。法律中明确了职业教育对经济和社会发展所起的作用，构建了职业教育的基本框架，举世瞩目的“双元制”职业教育有了法律保障。1972年颁布《企业宪法》《工商企业实训教师资格条例》，1975年颁布《联邦职业培训位置促进法》，1976年颁布《联邦青年劳动保护法》，这此法规颁布，进一步明确了企业管理咨询委员会必须协助企业搞好徒工培训的义务，并规定不准把徒工当作单纯劳动力使用；同时明确规定了职业培训的功能，规定企业有义务“在徒工培训期间为其提供在职业学校学习的机会”；对企业实训教师的“基本条件、工作任务、职责范围、考试规则等”也进行了规定。在《联邦职业教育法》中第一条规定了“职业教育”包括职业培训、职业进修和转业培训。在强有力的法律体系支撑下，这一时期德国“双元制”职业教育全面实施，并成为国家经济高速发展的助推器。
（四）德国“双元制”职业教育开发人力资源改革期（1981-2005）。1981年12月2日，《联邦职业教育促进法》颁布。这部法律被称为职业教育的“发动机”，为奔跑在经济发展快车道上的“职业教育”车辆提供了动力装置和能源，有力地推进了职业教育快速发展。2004年颁布了被称为职业教育“稳定器”的《联邦职业教育保障法》。该法为保障职业教育地位奠定了重要基石。2004年7月联邦政府制定的《职业教育改革法》，将《职业教育法》（1969年9月颁布）和《职业教育促进法》（1981年11月颁布）合并，制定成新的《职业教育法》，德国联邦议会和联邦参院于2005年1月27日和2005年2月18日先后通过。该法规定了企业和学校的权利和义务，教师资格，受培训者的权利和义务，同时明确成立联邦职业教育研究所。对研究所的工作目标、权利、义务、工作任务等进行了规定。由于有了“发动机”作动力和“稳定器”作保障，使德国极具特色的“双元制”职业教育开发人力资源工作迈入了健康、稳定的快车道。从1980年代起，“双元制”职业教育受到全世界关注，并被各国的效法。我国的职业院校也开始学习、借鉴和推广德国职业教育经验，在职业教育开发人力资源模式上也效法“双元制”。
（五）德国职业教育开发人力资源的多元化时期（2005至今）。2005年4月1日，德国新《职业教育法》颁布并生效。新的法律明确了“企业在职业教育发展中的地位和作用”。这部法律具有“制定职业教育新政策，公布职业教育新措施，赋予职业教育新活力，开发职业教育新形势，扩展职业教育新空间”五大特点。德国职业教育人力资源开发强调多样化的“允许学校主导培训联合体、允许学校差异学制和目标”，重视“认可多形式职业教育、认可全日制职业教育”职业教育呈现出多元化趋势。
德国职业教育立法历程表明：第一，德国职业教育立法历史悠久，通过职业教育立法开发人力资源意识随着立法进程逐步提高。第二，德国职业教育法规体系较为完整，重视用法律来管理职业教育。职业教育法规体系主要由职业教育基本法、职业教育单项法和规章及职业教育相关法三部分组成，它们紧密联系，职业教育基本法是职业教育单项法的基础和依据；职业教育单项法是职业教育基本法的具体体现和扩展；而职业教育相关法则为职业教育基本法和职业教育单项法的实施开辟道路。第三，职业教育立法内容详尽，可操作性强。如职业教育目的，培训指导人员品德、技术、知识、年龄四方面资格，培训企业主的义务、受职教者的权利和义务，教学场所、教学设备、生师比，教学计划与培训章程的审批和考试、职业教育的实施与监督等都有具体规定。第四，有法必依，执法必严。职业教育立法、普法、督法和违法处罚并举，为职业教育开发人力资源提供了法律支撑体系。
二、我国职业教育立法
（一）我国职业教育立法进程。我国职业教育立法至今仅30多年，相对德国而言晚了很长时间。1982年12月4日颁布的《中华人民共和国宪法》第十九条、第四十二条，提出发展职业教育和必要的劳动就业训练。1995年3月18日《中华人民共和国教育法》在第六章的第四十、四十六、四十七条规定了“企事业组织应对职业培训和职业学校提供支持和帮助”。1999年1月1日颁布的《中华人民共和国高等教育法》，在第二十条鼓励高等学校或者其他教育机构与企事业组织协作。1995年1月1日颁布的《中华人民共和国劳动法》，在第五条、第六十六条至第六十九条中对职业培训做了简单规定。1996年9月1日，我国第一部职业教育法律《中华人民共和国职业教育法》颁布，在法律条款中第一章的第六条，第三章的第十九、二十、二十三条，第四章的第二十八、二十九、三十七条等，分别规定行业企业有实施职业教育的义务，实施的途径和保障条件等。
（二）我国职业教育立法存在主要问题。我国的宪法、教育法、高等教育法和劳动法等法律对职业教育虽作了一些规定，条款仅有11条，数量太少，执行条款更少，关于人力资源开发条款就更少。其他法规规章对职业教育表述规定笼统、表述简单，责、权、利不明确。我国职业教育的首部法律――《中华人民共和国职业教育法》对职业教育的体系、体制、管理等宏观层面进行了规定。该法规定职业教育体系是一个以学校为中心的体系，办学主体是学校在不是企业，企业不是教育机构只是职业教育的参与者。立法中对职业教育开发人力资源规定的条款少、内容少，条款可操作性存在缺陷。一是对职业教育人力资源开发中的受训者的考核规定是概括性的，缺少具体操作条款。二是对职业教育开发人力资源模式“产教结合”规定也是笼统性的，缺少细化的条文。三是对职业教育开发人力资源仅作定性的师资要求。四是职业教育开发人力资源过程中对职教教师的培养和规划是指导性的，缺少硬性规定。五是对职业教育科学研究仅仅提出了原则规定，对职业教育的规划、报告和统计等没有规定。
三、我国职业教育人力资源开发的建议
（一）构建完整的具有中国特色的职业教育法律体系。职业教育跨越了学校和企业、学习和工作的界限，它应是一种开放教育。德国“双元制”职业教育成功的关键因素就是构建了成熟的，法制化的职业教育法规体系。职业教育立法必须遵循职业和教育的规律，适应经济社会和教育发展的客观需要。中国人口众多，经济发展不平衡，学而优则仕的传统观念根深蒂固，就读职业学校意愿不强。因此，通过职业教育开发人力资源，需要政府、社会、学校、企业通力合作，应有系统集成的理念。同理，我国职业教育立法，也应该依据系统理论构建完整的具有中国特色的职业教育法律体系。
（二）加强《职业教育法》的体系科学性和可操作性。“双元制”职业教育是一种在法律规范下的正规的职业教育。德国职业教育的成功，在很大程度上是规范、科学、严谨、可操作性强的职业教育法律体系的成功，包括职业教育基本法、职业教育单项法和规章、职业教育相关法等。反观我国职业教育法律在科学性和可操作性则大打折扣。因此，必须加强职业教育法的科学性和操作性。
（三）修订完善《职业教育法》，为职业教育的人力资源开发提供法律依据。随着现代职业教育体系的建立和职业教育改革的不断深入，1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》与现代职业教育体系和发展已不相适应，必须要修改完善。修订的职业教育法必须赋予企业教育机构的地位，明确企业职业教育的主体地位；明确职业教育者权利义务、任职资格、职称评定和专兼职管理办法等，规定受教育者权利义务等；规定职业资格证书和就业准入制度条款，办学模式和人才培养模式，管理方式等和管理机制，设施设备要求，法律责任等等，这样才能为职业教育人力资源开发提供法律依据。
【参考文献】
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[2]姜大源.德国职业教育改革重大举措――德国新“职业教育法”解读[J].中国职业技术教育，2005（5）
【基金项目】广西高等学校人文社会科学研究项目（SK13LX534）
今天，中央组织部、中央宣传部、教育部、司法部、国家广电总局和国土资源部联合召开电视电话会议，动员部署明年在全国开展县（市）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动。主要目的是，贯彻落实党的十七大精神，深入学习和实践科学发展观，坚持节约和合理利用资源的基本国策，推进国土资源法律法规知识的普及，努力使坚守18亿亩耕地红线和合理开发利用矿产资源成为广大基层干部群众的自觉行动，促进经济社会全面协调可持续发展。
这项活动在六部门的共同努力下，各项前期筹备工作进展顺利。一是联合下发了活动通知；二是在成功开展了试点；三是编印了统一的培训教材；四是组建了中央宣讲团。宣传教育培训活动的筹备工作已经基本就绪。刚才，四位同志作了发言，讲得都很好，给了我们很多启示，也进一步深化了对开展宣传教育培训活动的认识。中央组织部部务委员、中央宣传部副部长、教育部部长助理、司法部副部长和国家广电总局副局长先后作了重要讲话，听后很受启发，也进一步坚定了我们做好这次宣传教育培训活动的信心。利用这次机会，我简要讲三点意见。
一、贯彻落实十七大精神，有效推进国土资源管理工作
党的十七大、今年的中央经济工作会议和刚刚结束的中央农村工作会议，对保护耕地、节约资源、维护农民权益等都提出了新的更高的要求。国土资源管理工作是当前经济社会发展中的重点、热点，也是难点，任务非常艰巨。最近一个时期，我们一直在思考如何更加有效地推进国土资源管理工作问题。从聆听了总书记6月25日重要讲话之后开始酝酿，到前不久学习贯彻十七大精神，进一步深化了认识。我们按照党的十七大的要求，解放思想、开阔思路，以改革创新的精神，希望在国土资源管理工作上有所突破。主要酝酿了三个方面的想法：第一，要改变国土资源“一家管、多家用”的局面，提倡落实共同责任，相关产业部门、建设部门和各级政府要共同做好国土资源管理工作；第二，要从主要靠监督管理转变到既抓管理又抓教育，从而更加有效地推动国土资源工作；第三，要从“单枪匹马”执法转变到着眼于调动广大基层干部群众的守法积极性，做到标本兼治。正是出于这样的考虑，在五部门的大力支持下，我们酝酿结合中组部《2006～2010年全国干部教育培训规划》和司法部的“五五”普法规划的实施，六部门共同开展全国县（市）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动。我们认为，学习和贯彻党的十七大精神，就要把党的十七大精神转变为工作部署和政策措施，六部门联合开展的宣传教育培训活动，是贯彻党的十七大精神的一个重要步骤、一项具体工作。
二、统一思想，认清宣传教育培训活动的重要性和紧迫性
之所以由六部门联合开展这次宣传教育培训活动，而且面向全国县（市）、乡（镇）、村干部，这是根据当前实际作出的选择。认清宣传教育培训活动的重要性和紧迫性，主要从以下三方面来考虑：
第一，要准确认识我国国土资源形势。长期以来，我们一直有一个概念，就是中国地大物博；但是，同时还有另外一个基本事实，那就是我们国家有13亿人口。我国耕地资源最突出的特点是“三少”：一是人均耕地少。截至2006年10月31日，我国耕地只有18.27亿亩，人均耕地只有1.39亩；有一些省（市）的人均耕地已经低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。二是优质耕地少。全国中低产田与高产田的比例约为7∶3。近年来，遭受工业“三废”污染的土地近9000万亩；同时还有不少耕地受到盐碱化、沙化和荒漠化的损毁；另外，建设也还占用了一部分优质耕地。三是后备耕地资源少。全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，但水、土、光、热条件比较好的只有40%，能开垦成耕地的只有约8000万亩。目前，土地开发利用粗放浪费问题严重。而随着人口的增加，城镇化、工业化进程的不断加快，继续占用耕地的情况不可避免。土地供需矛盾日益突出，目前每年各省提出的建设用地需求大概只能满足50%。由此可见，保护18亿亩耕地任务非常艰巨。
我国矿产资源的特点是总量大、人均少、禀赋差。我国已发现171种矿种，有探明储量的为159种，探明储量占世界总探明储量的12%，居世界第三位；但我国矿产资源人均探明储量占世界平均水平的58%，位居世界第五十三位。同时，我国油气、铁、铜、铝等重要矿产不仅所占比重低，而且富矿少、贫矿多，大矿少、小矿多。目前，矿产资源开发秩序尚未根本好转，小、乱、散，弃贫采富、综合利用水平低。近年来，矿产资源的消费增长一直快于生产能力的增长，而生产能力的增长又快于勘查储量的增长。矿产资源保障能力总体不足，节约资源的任务也是非常紧迫而艰巨的。
第二，全面了解国土资源法制工作状况。改革开放以来，国土资源法制建设取得重要进展，但同时还存在不少困难和不足。
一是以《矿产资源法》和《土地管理法》为主干的国土资源法律法规框架体系基本形成，并发挥着重要作用，最近几年国务院还连续颁发了一些规范性的文件，各地在认真贯彻落实法律法规和中央文件精神的同时，也有针对性地出台了一些法规规章和相关文件。
二是已经形成了良好的法制工作局面。从中央到地方，各相关部门、各级地方政府都认真学法、自觉守法、依法行政。基层干部法律知识不断增加，法律意识不断提高，法制观念也不断增强。大多数地方国土资源执法监管抓得紧，也取得了一定的成效。
三是违规违法用地和探采矿产资源尚未得到有效遏制。针对土地违规违法点多而广、屡禁不止的问题，今年9月中旬以来，我们专门部署开展了全国土地执法百日行动，严肃清理查处了一大批违法案件。矿产资源开发秩序问题也很突出，一些地方乱采乱挖、越界越层开采等破坏矿产资源开发秩序现象屡禁不止,而且危及到矿工的生命和财产安全。必须认识到，违规违法用地的危害极大。它危害危及了耕地保护目标和粮食安全，危害危及了社会稳定和可持续发展，危及了政府的公信力和执行力。
第三，着眼基层、联合部门开展宣传教育培训活动。基层是我们工作的根基，我们抓所有的工作都必须重视基层。从百日行动中发现，违规违法用地呈向基层蔓延之势。这反映出我们的一些干部群众法律知识贫乏，法制意识不高，法制观念不强，缺乏依法办事的自觉性，国土资源法律法规在基层没有得到很好的遵守。为什么出现这种情况？这与国土资源法律法规知识宣传不够、教育不够、普及不够有很大的关系。很多基层干部和群众不了解国土资源法律法规的规定，有些基层干部和群众对国土资源法律法规理解和执行上存在偏差，当然还有一些干部群众是主观故意地违规违法。这些问题的存在导致了行政乱作为或者不作为，使我们面临着违规违法用地和探采矿产资源的严重局面。所以，加强基层国土资源法律法规知识宣传教育培训是一项紧迫的任务。
这次活动除了着眼基层之外，还要依靠相关部门的帮助和协作，依靠地方各级政府有关部门的配合和推动。我们与中组部、、教育部、司法部、国家广电总局联合，并通过六部门下属各厅局来共同谋划，组织协调开展这项工作，这样才能够保证这次宣传教育培训活动从面上展开并深入到最基层。通过抓教育，抓基层，共同坚守18亿亩耕地，保护矿产资源。我们要把保护耕地、保护矿产资源，节约和合理利用国土资源的法律法规送到每一个县、每一个乡、每一个村，这对于贯彻落实科学发展观一定能够起到巨大的推动作用。
三、真抓实干，推进宣传教育培训活动广泛深入开展
这次宣传教育培训活动涉及面广、专业性强，要明确目标、突出重点、合理安排、务求实效。
一要加强领导，形成良好的组织协调机制。首先，请各地根据六部门的通知精神尽快制定本地区的实施方案，部署开展这项活动。其次，要有密切配合、分工协作的机制。这次活动我们没有成立领导小组，每一个部门请一位领导同志负责，确定一位部际联络员，国土资源部成立宣传教育培训活动办公室，做好沟通协调服务工作，这种形式比较简捷，也符合精简机构的精神。各地可以参照这种做法，把协调合作机制建立起来。第三，要加强督促指导，促进真抓实干，务求实效。第四，要有经费保障，严禁向受训人收取费用。
二要明确目标、突出重点。这次受训对象是3000多个县（市）、5万多个乡（镇）、70多万个村的负责人。经研究决定，省（区、市）负责培训县（市）干部；地市级负责培训乡镇干部；县级培训村级干部。通过宣传教育培训活动，要做到贯彻落实科学发展观、依法行政水平有所提高，增强学法、守法、依法维权的意识和自觉性。培训的重点是中央关于国土资源的法律法规、大政方针，基层干部身边与国土资源管理相关的日常事宜，包括一些案例。要通俗易懂、简明扼要，侧重于应知应会，告诉大家哪些能办、怎么办，哪些不能办、为什么。
关键词 优质教学资源；“一课堂”；教学质量；教学诊断；实践技能
中图分类号 G712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）26-0041-04
以提高人才培B质量为中心，推进内涵式发展，全面提高高等职业教育教学质量，是职业教育改革发展的根本任务。课程建设与改革是提高教学质量的核心，也是教学改革的重点和难点。课堂教学是教育教学工作的基本形式，是学生获取知识的主要渠道，是实现学生职业能力和职业素质教育的主要阵地，是提高教学质量的关键环节。从课堂教学入手，把教学质量落实到课程、落实到“一课堂”，是高等职业教育内涵发展的基本要义。
一、法律职业教育课堂教学中面临的共同问题
（一）校内生产性实训资源短缺
法律职业是实践性、社会性、综合性很强的社会职业，法律职业教育教学的核心内容是法律职业技能的学习。法律类高职人才面向基层法律服务一线，面向特殊的社会问题和社会人群，如调查取证、侦察、审问、讯问、罪犯矫正、诉讼调解等，其工作岗位职业群的非生产性、非物质性等特点，对有效解决好在法律类高职教育过程中实施实践育人提出了有别于其他类型高职教育新的挑战与要求，校内生产性实训资源匮乏是文科类、法律类高职院校面临的一个共性的瓶颈性难题[1]。因此，针对法律职业人才从事审判、侦察、法律服务、监所管理、司法行政等各种法律工作实务的需要，在学生毕业顶岗实习实训之前，以虚拟实训和真实案例为主体，建设适用于法律高职教育特性特别是实训教学体系的专业性优质教学资源库[2]，是深化法律类专业人才培养模式改革，解决学生校内生产性实训环境及实操性技能培养难题的一个有效突破口。
（二）学生课堂学习积极性不高
长期以来，由于种种原因，在法律职业教育中占主导地位的仍是传统的以教师为主体的、以知识灌输为特征的教学法[3]，主要表现为课程教学内容、教学方法、考核方式比较单一，即以注重知识传授的课堂讲授为主，注重能力培养的项目化教学、自主学习较少；以注重知识再现的传统化考核方式为主，注重能力培养的过程化考核方式较少。这种教学模式，不利于对学生实践能力的培养，很难引起学生的学习兴趣。虽然近些年来，法学教育和法律职业教育也尝试了模拟法庭、案例教学、讨论式教学、诊所式教学等方式方法，对于激发学生主动参与教学活动有一定成效，但真实、鲜活、优质教学资源匮乏、教学模式方法滞后的总体状况，并没有得到根本改变。因此，以现代教学理念为指导，以现代信息技术、网络技术、虚拟技术为支持，搭建基于优质法律专业教学资源网络共享的学习平台，激发学生自主学习的积极性，迫在眉睫。
二、以优质教学资源推进“一课堂”教学质量的设计思路
法律职业教育不仅要向学生传授法律知识，更要培养学生的法律思维和法律职业技能，其难点就在于实践教学。除去学生毕业顶岗实习实训环节，课堂实践教学是法律职业教育校内实训操作训练的基本教学模式，受制于课堂教学设计理念、教学模式与教学方法、实践教学条件（包括“双师型”教师队伍、实训基地设施、实训教材、实训项目等）三大因素。这些问题解决不好，就很难产生课堂吸引力，就无法吸引学生学习。理念和方法之外，最为基础的则是实践教学资源问题。为破解上述难题，北京政法职业学院以全面提升人才培养质量为目标，从最基本的教学资源为突破点，坚持立足政法行业需求，走产教深度融合、校企紧密合作之路，深化拓展“校政企行”合作新模式新机制，以职业岗位需求的逆向分析法为逻辑起点，以“能学、辅教”为基本定位，以先进的教育理念和信息技术为先导，以“碎片化资源、结构化课程、系统化设计”为建设思路，着力建设资源丰富、功能完善的法律专业教学资源库，借助网络平台，在全国范围内，推行优质教学资源共享机制，在如何提升一课堂教学质量和效果方面，进行了积极有益的实践探索。其基本设计思路如下：
（一）优质资源平台设计
破解法律高职课堂教学难题的首要任务，是建立适应法律职业教育特点、真实丰富的专业教学资源库和虚拟实训环境，为“一课堂”教学、“翻转课堂”教学模式改革、仿真模拟实训、学生自主学习提供丰富的教学资源。优质教学资源平台设计重点，在于坚持高等教育共性要求的同时，深入探索如何体现从职业需求出发的教育、在行动中学习的教育和以学习者为中心的职教理念，有效解决好引入思维导图与知识技能树的关系、教学设计与系统化设计的关系、教学和课程改革成果转化应用与优质专业教学资源建设的关系等，做到有效、管用。在法律职业教育领域，没有来自行业实践的真实判例、典型案例、工作流程、典型工作任务的优质教学资源作为基础支撑，任何的教学内容和教学方法改革，特别是实践教学，都是不彻底的、难以为继的。
学校借助背靠中共北京市委政法委员会、全国司法职业教育教学指导委员会及公、检、法、司等政法行业的先天优势，协调全国25所政法高职院校和27家行业企业，汇集司法行业一线丰富的第一手资源，如真实判例、典型案例、审判流程、应用性研究成果等优质特色资源为基本内容，按照专业核心课程、实习实训课、专业基础课以及培训课、公共基础课五类课程分类建设标准，以“智慧职教”网络平台为技术支撑，以导学、导做、辅教、助训、可评功能要求为重点，共建、共享基础资源19000条、特色资源500条，开发网络学历课程19门、微课400个、培训课程10门，探索形成“优质教学资源平台+课程内容分类改革+信息化教学”三合一在线学习交流互动平台，为课堂教学模式、学习方法改革提供优质教学环境。
（二）诊断方法设计
在教学质量保证体系上，把“一课堂”作为培养学生职业技能和职业素养的主阵地，把“一课堂”教学质量作为检验教师教学效果的主要指标，坚持问题导向，有效解决“教”与“学”方式方法的革命性变革问题。
学校采取以优质教学资源信息化倒逼教学模式、教学方法改革和学习模式、学习方法创新的思路，通过人才培养工作状态数据分析、教学督导组现场督课评课、学期教学检查、学生网上评教、教师评学、社会评教和走访座谈等多种方式，从策略、技术、师资上为解决问题、提升质量提供坚实支持和保障，以真课堂（真实教师、真实进度、真实学生）为现场，以分类课程标准引领课程建设，侧重于制约“教”和“学”的关键环节，如真实判例模拟训练、实案跟踪参与、实训操作、项目引导、任务驱动、基于资源平台的自主学习和“教学做训评”一体化等问题，抓教风、抓质量、抓效果，形成全过程、常态化教学质量保证机制，持续提高人才培养质量。
（三）目标效果设计
在目标任务设计上，以“一课堂”教学质量和效果提升为根本，以优质教学资源为支撑，突出“一课堂”教学的有效性，力求做到教师可以找到想要的教课内容，学生可以通过资源库的学习、考评等完成整个教学环节，达到破解法律高职实践教学难题，促进优秀教学成果在“一课堂”教学中得到转化应用，探索形成具有体制性、机制性的可持续发展的教学质量管理模式，实现人才培养质量稳步提升。
三、以优质教学资源推进“一课堂”教学质量的初步成效
以优质教学资源推进“一课堂”教学质量建设的核心问题，就是以现代信息网络技术为媒介，整合政法行业和社会真实、鲜活、前沿、优质的教学资源，创新和优化课堂教学软件环境。通过破解长期困扰法律类高职校内生产性实训资源匮乏的难题，倒逼传统教学内容、教学模式和学习方式改革，调动教师课堂教学的主动性和创造性，激发学生个性化学习的积极性和自主性，真正发挥“一课堂”教学在教书育人上的主阵地作用。经过多年持续不断的实践探索，学校以优质教学资源推进“一课堂”取得明显效果。
（一）实现优质教学资源共建共享，破解了法律高职实践技能培养难题
产教紧密融合，校企深度合作，整合司法行业（产业）、政法单位（企业）、全国法律高职院校、人力资源和社会保障部国家职业技能鉴定专家委员会秘书专业委员会、北京市速录协会及法律实务类和文秘速录类专业的优质教学资源，建设类型多样、层次合理、资源丰富、功能强大、开放便捷、全国一流的法律文秘专业教学资源库。为教师利用碎片化资源构建结构化课程，进行创造性组课、建课、授课，以及学生利用优质教学资源个性化、自主性学习、师生互动和后续发展提供基本素材，以满足社会主义法治建设和政法行业对高素质技能型法律职业人才的当前及未来需要。
在侧重点上，优质教学资源主要类型以大量虚拟软件、虚拟场景、虚拟实训实习项目、网络课程、数字化教材、教学课件等可视资源和在线交流平台为主，文本、图片等资源为辅，把真实生活中无法呈现的法律职业工作过程、工作情景进行虚拟再现和仿真训练，有针对性地强化学生法律职业岗位技能训练，有效破解了法律类高职校内生产性实训资源匮乏的难题，实践教学比例大幅提升，实训效果明显增强，学生职业能力素质显著提升，用人单位满意度极大提高。同时，将优质教学资源整合，为法律职业人才成长提供自主学习和后续提升平台，填补了目前国内法律大类和文秘速录类专业教学资源库建设的空白。
（二）提升法律高职信息化教学水平，带动了教学模式改革创新
高职教育信息化，是推动当前高等职业教育教学、管理、质量评价全面深化改革的一条主线，对职业教育具有“革命性”影响，“以教育信息化带动教育现代化”已经成为国家信息化发展整体战略的重要组成部分。法律专业优质教学资源立足教育信息化体系建设的时代大背景，以现代高职教学理念为指导，以现代信息技术、网络技术、虚拟技术为支持，集结大量多媒体教学资源，搭建在线交流平台。提供教学资源网上学习、互动交流、在线浏览、智能查询、及时传载、在线测试等强大的“能学、辅教”功能，扩展法律高职教育教与学的技术手段与空间范围，使教师可以非常便捷地个性化搭建课程、组织教学，学生可以根据需要进行自主学习、自我测评，带动法律高职教育“教学做训评”一体化教学模式、过程化考核方式、自主化学习方式变革。加强师生交流、丰富教学手段、提高管理效率，有效提高了教师信息化教学的能力、学生在线学习的能力和教学管理人员信息化管理的水平，促进了实践教学内容、教学手段和管理方法学习方式的现代化。
（三）完善课程分类建设指标内涵，形成了课堂教学质量保障制度体系
任何形式的教育教学改革，最终都要落到教育质量特别是课堂教学效果上，其实现的主要媒体――教学内容，主要体现在具体的课程上，因此教学模式、学习方式改革创新与课程重构是一个同步的过程。通过多年持续跟踪、调查研究、实践探索、总结改进，不断完善改进专业核心课程、校内实训课程、校外实习实训课程以及公共课程、选修课程等五类课程分类建设标准，实现了课程建设与教学标准有据可依、有规可循；通过深入课堂，分期分类推动“一课堂”教学质量诊断评价，教师教学基本功、“教学做”一体化、考核方式改革、教学基本文件更加规范，课堂教学的吸引性、形象性、启发性效果大幅提升；通过边建边改，专业教学资源库借助网络平台，在“一课堂”应用中不断改进提高，教学质量诊断与改进制度框架基本形成。
（四）教学质量诊断纳入绩效管理，选树了一批教学骨干和育人标兵
在不断完善和改进教学质量保证体系的过程中，坚持把“一课堂”教学质量和效果建设标准和教学诊断结果同人事制度改革相结合，同教师聘期考核与校内岗级聘任相结合，同教师评优评先相结合，通过把教师“一课堂”教学质量纳入教师校内岗级聘任指标，形成以绩效为导向的“一课堂”教学质量建设考核指标体系，同时，大力加强专兼结合教学督导队伍建设，调整补充教学督导人员，为课程建设提供制度和组织保障。
在此基A上，大力加强“一课堂”教学质量建设活动奖励机制建设，充分发挥先进典型的示范带动效应，通过在全校选树15%～20%左右的“精品一课堂”和教书育人标杆，进行大力宣传推广和表彰。同时，改进学期教学检查制度，试行把学期教学检查、数据平台、“一课堂”教学质量与学校教学质量奖相结合，加大对教学质量建设的奖励力度，引导和激发全校教师积极参与“一课堂”教学质量建设的热情，形成良好的教风学风氛围，整体课堂教学质量和效果大幅提高，人才培养质量水平明显提升。
参 考 文 献
[1]冯军，王静.法律职业教育实训教学的探索与实践[J].职业与教育，2011（17）：167-168.
[2]赵凯东，窦琳琳.高等法律职业教育实训教学体系的建设与应用研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2014（6）：153-155.
[3]王冰路.当前我国法律职业教育的主要问题及对策[J].吉林工程技术师范学院学报：教育研究版，2003（4）：27-29.
Research and Countermeasures on Promoting Classroom Teaching Quality with High-quality Teaching Resources
――The Case of Beijing Vocational College of Political and Law
Li Wei，Xing Yanming
Abstract Course construction and reform is the core of improving the quality of personnel training， and a classroom is the main position to achieve the training of knowledge， quality and skills of students. Aiming at the problems in laws vocational education， it is an effective trial for enhancing the effect of classroom teaching quality and improving the quality of talent training， to regard improving teaching effect and quality of a classroom as the fundamental， high-quality teaching resources as the support and the information teaching platform as the carrier， so as to promote the reform of teaching content as well as teaching and learning methods.
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