政策执行机构主要任务是保证政策目标的实现。政策的执行是一个动态的过程,政策执行者通过组织机构,运用各种物质资源,经过宣传、协调、监控等各种互动,将政策观念化为具体的实际效果,从而实现政策目标。政策执行在整个政策系统中起着不可替代的作用。首先,只有通过政策执行才能检验政策正确与否;其次,只有通过政策执行,政策才能进行到下一步。政策执行的首要职能是要为政策实施做好准备,政策执行人员要在经费保障、人员需求等物质方面做好协调,也要在政策实施前对相关人员进行宣传、指导,保证政策执行后能产生较好结果;其次,要保证在政策执行过程中建立畅通的沟通渠道,要在上下级、政策执行人员之间以及执行人员与目标群众之间建立良好的沟通,保证政策目标受到理解与支持;最后,要做好政策执行的总结工作,如果政策执行没有达到预期的效果,就要对总结过程中出现的问题进行修正;政策执行成功进行总结,可以将优秀的经验借鉴到下次执行中去。我国海洋政策的执行也是一个复杂的多主体系统。但这个系统中最为关键的是我国政府的海洋行政管理职能部门,国家海洋局以及地方各级海洋行政机构。他们构成了我国主要的海洋公共政策执行力量。
2我国海洋公共政策咨询
科学性和民主性是公共政策主要的追求目标,而这离不开政策的研究和咨询。对于政策研究和咨询,我们也往往把它称之为政策参谋。现代社会公共政策运作的实践中,政策研究和咨询存在于方方面面,也有着各种各样的方式。从政策研究和咨询的内容来看,有的是政策前瞻性研究,有的是政策过程中的同步研究,还有的是政策后评估性的研究。政策咨询机构是公共政策系统中的重要组成部分,通过对政策问题分析、政策未来的预测、对政策方案进行设计论证、反馈政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务。海洋政策咨询系统主要是由现代政策研究组织以及各种专家、学者组成的子系统,通过集中专家们的集体智慧,运用科学的方法和技术,发现海洋政策的各种相关问题,及时提出政策建议;对海洋政策的发展提供科学的预测;在制定政策后对政策的具体实施进行评估,使其更具操作性。海洋政策咨询系统是海洋公共政策必不可缺的一个子系统,也是海洋公共政策科学化的一个必要组成部分。政策研究机构主要是通过其在所属领域的专业知识,对海洋管理、使用方面得出的相关研究,在其获取的数据资料的基础上,运用科学的方法技术,从而得出正确的预断,完善政策系统,指导各项工作的实践。从横向来看,海洋研究包括了海洋经济研究、海洋科技研究、海洋安全研究、海洋环境保护研究等与海洋事业发展相关的多个方面内容;从纵向来看,海洋研究是宏观政策系统中的一个环节,是政策制定与政策执行的先头部分,完善的决策研究能够为后面政策过程的进行提供良好的基础,通过研究得到的结果对海洋发展战略、方针、政策及法规提出合理的建议。
3我国现行海洋公共政策的基本特征
我国的海洋政策体制作为调整我国海洋管理方面的主要行政依据,是我国海洋行政管理体制的基本产物。由此,基于我国海洋政策体制特征的基础,我国的海洋公共政策也呈现出以下特点。(1)自成系统。从政策制定的纵向来说,政策系统中囊括了政策制定、政策执行、政策咨询、政策研究以及政策评估一系列相关机构,从政策制定的横向来看,政策系统又包含了海洋经济政策、海洋科技政策、海洋环保政策、海洋安全等各个方面。政策系统内的各个部门、各个机构都能各自承担相应的责任,为海洋发展采取相应的行动。(2)开放性不够。在整个政策过程中,决策系统较为封闭,缺少相应的参与机制,政策系统在政策发展的过程中占据着主导地位,从而忽视了公民、利益团体或其他组织的参与。海洋政策作为公共政策的其中一方面,具有公共性的要求,因此政策过程需要将公民、公共组织纳入政策制定、政策执行、政策咨询以及政策评估的各个环节中来,发挥他们在决策系统中应有的作用,成为政策系统中的一部分。(3)专业分化程度不高。政策系统中包括了政府组织、事业单位以及企业在内的一系列机构,彼此之间就政策目标相互串联,各组织之间相互依赖,缺乏组织自身的独立性,受到其他组织的影响,责任、分工不明确,没有完全发挥本组织的功能作用。政、事、企单位之间应建立明确的职责范围,各自在相关专业领域发挥作用,完成各自的岗位责任。(4)外部回应性方面不够。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及时的回应,在政策过程中,具有较强的主导性。政策过程中应包含政策组织、公民、智囊团、利益团体等相关主体,他们有权对政策过程中的各项问题提出意见及质疑,政策组织有义务对其做出回应,尤其是当前面临的许多环保问题。政策系统需要建立和完善决策的回应性机制,强化决策过程中与公众互动回应的新模式,从而解决决策系统对外部回应的缺失问题。
4我国海洋政策体制存在的问题和挑战
以海洋管理机构和决策体制为主体的政策体制,对于政策执行来说是非常有利的,执行力强,管理效率可控并易于评估。但另一方面,由于其相对的系统封闭性,使我国的海洋政策体制在应对非传统的管理问题时,难免受到各方面的掣肘。尤其是当前海洋污染加重。渔业资源开发过度。海岸侵蚀加剧、海洋生态系统被破坏、国家的海洋权益面临挑战的情况下,我国的海洋政策体制更是从政策制度、政策执行、政策评估、政策咨询等多方面、多环节都面临着问题。总结起来看,我国海洋公共政策体制主要存在着如下问题和挑战。(1)封闭性的海洋政策体制存在着对环境回应性不足的挑战。有专家认为,虽然海洋管理被称为是综合管理,但海洋政策的综合性却远远不够。我国尚缺乏一套适合我国国情的海洋管理工作的理论体系,没有形成一套整体有序、动态权变的工作系统。导致我国海洋政策体制的效能还不能适应变化万端的形势需要,还不能适应我国海洋实力和地位需要崛起的战略发展需要,还不能适应海洋政策决策的民主化和科学化的需要,需要我们从内在系统到要素整合等各个环节都进行提升和改造。(2)功能欠缺的海洋政策研究咨询不足以适应决策科学化的形势需要。虽然我国海洋管理部门对海洋政策的研究咨询工作的重视程度在不断提高,然而,相对于当前日益复杂的海洋问题、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋决策需求来说,这个封闭系统内的海洋政策研究咨询系统还是远远不够的。(3)海洋政策评估制度的建设还未提上日程 。要使政策有效地解决问题,不断满足社会的有效管理需求,对公共政策进行制度化的评估和修正是公共政策中的一个必要环节,也是公共政策生命周期的一个关键议程。从实践情况来看,我国的海洋政策体制和系统中还没有对政策评估给予相应的重视。
5优化我国海洋政策体制的对策建议
针对我国海洋政策体制存在的问题和面临的挑战,笔者认为,需要从改造其内部结构入手,提升其组织功能;同时辅以加大投入,理顺出口,优化环境等措施,全面系统地提升和优化我国的海洋政策决策体制和执行回馈系统,从而实现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言,我国海洋政策体制的优化途径主要有以下几个方面。
5.1建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制
结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点,针对我国海洋政策体制的系统性、封闭性、零散性等弊端,笔者认为,要从优化我国现行海洋政策体制入手,建立一个具有较高开放性、综合化、科学化的海洋政策决策体制。(1)要建立综合化的海洋政策决策体制。海洋资源是丰富多样的,海洋发展也是无穷尽的,因此,综合性国家海洋政策必须是全方位的,它应该在指导海洋事业综合发展的同时兼顾海洋法律、海洋各部门行动。要改变传统海洋政策中以各行业政策为主体,彼此各自为政,缺乏协调,相互冲突的海洋管理政策模式;改变海洋政策存在的层次低、效力低,执行失效等问题[6]。综合化的海洋政策决策体制意味着要在明确海洋管理的价值取向的基础上,对海洋政策的制定做出一个全面的战略框架,从而实现我国海洋方面的综合管理。(2)增强我国海洋政策体制的开放性。要建立来自社会各界及广大公民的民主参与机制,要完善跨部门、跨地域乃至跨地区及国家的磋商机制,保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到协调。(3)建立科学化的决策体制。这就意味着要完善专业化的决策体制和决策支持系统,要大力提高决策者的能力和素质,建立高智能化的决策模拟系统,提高决策预测能力和应变能力,全面地提高海洋政策体制机制的科学化和合理化,全面提升决策体制的效能。
5.2建设和优化我国海洋政策研究咨询系统
研究是决策的前提。研究咨询的质量直接影响到决策能力和决策质量。我国海洋政策研究咨询系统重点涉及我国海洋公共政策研究、咨询(机构、部门及人员)的职责、职能及其管理体制、机制以及他们的研究成果、研究成效等。一个有效的海洋政策咨询系统,不仅能及时发现海洋政策问题,而且能针对问题预测海洋政策,并提出海洋政策的规划、方案以及储备性的应对预案,从而使海洋政策制定者处于主动,使海洋政策作为一项工作,有效地满足海洋管理和国家发展的战略需要。笔者认为有必要从以下几个方面入手进行改革,以建立一个功能齐全、具有谋划能力的决策咨询体系。(1)加强海洋政策研究机构的建设和人才的培养,大力发展海洋政策研究咨询事业。机构的建设和人才的培养往往是一项事业发展的基础,其过程比较漫长,国家有关部门除了自身加强投入之外,还可以出台一些激励措施,引导和激励社会民间力量的参与。(2)加强海洋政策信息的开放性,为政策研究和咨询提供较好的知识和信息条件。我国信息系统的建设较为落后,只有特定的咨询机构才能获得传统的数据统计、内部资料和各地方的统计报告来获取数据,而其他的机构却无从得到。即便得到也已经非常滞后。政府信息系统的公开程度不够健全,导致许多信息存在保密性,但这些信息往往又是非常关键的,对政策的制定起着决定性的作用,妨碍了专家对政策的正确分析,做出的政策建议往往具有片面性。从这个意义上讲,海洋管理部门较好地实行政务公开,较大程度上能为政策研究和咨询的优化发挥作用和贡献。(3)建立开放竞争的海洋政策研究咨询机制,使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化,提倡海洋政策研究咨询的独立性和自主性。这样有利于海洋政策研究咨询的非部门化,对克服政策利益化、利益部门化的趋向能起到一定的遏制作用。
台风常在中国大陆沿海、台湾、香港和澳门海峡沿岸登陆，给社会经济与人民生活带来巨大影响，是海峡两岸共同关注的重大议题。鉴于此，广东外语外贸大学与中国科学院南海海洋研究所在国家自然科学基金委员会、中国科学院、广东省科技厅、阳江市政府的资助下于2011年7月27～30日在广州和阳江联合主办了第二届“海峡两岸台风科学与危机管理研讨会”。
此次研讨会聚集了两岸和海外自然科学和社会管理科学方面的学者，分别有来自广东外语外贸大学、中国科学院南海海洋研究所、国家遥感中心、中国科学院广州分院、中国科学院烟台海岸带研究所、中国科学技术大学、广州中国科学院工业技术研究院、南京大学、中国海洋大学、南京信息工程大学、广东海洋大学、美国国家航空航天局、加拿大海洋渔业局、台湾大学、台湾“中研院”、台湾海洋大学、南洋理工大学、香港城市大学等100多位专家学者共同探讨了有关台风科学与危机管理的相关问题，并且商议了两岸的合作研究计划，包括台风预报、台风生态效应、台风灾害评估、台风灾害危机管理等，旨在推动海峡两岸台风灾害相关方面的合作，有助于两岸建立全面完善的台风灾害预警和评估体系。
二、台风科学与危机管理的研究意义
台风是发生在热带海洋的强热带气旋，它通常伴随着大风、巨浪和强降雨，是一种灾害性的天气系统。西北太平洋地区是全球台风发生次数最多，且台风强度最强的海区，全球约36％的热带气旋生成于西北太平洋，其中80％发展为台风，而其中的绝大多数都在我国东南沿海登陆，尤其对海峡两岸影响较大。针对台风科学与危机管理的研究意义，几位专家与职能部门领导从不同角度提出了自己的见解。
作为主办方的广东外语外贸大学校党委书记隋广军教授首先介绍了台风灾害这一研究课题的理论意义。多年来中国东南沿海，尤其是广东地区，一直饱受台风侵扰，学界关于台风灾害的研究也一直未间断。踏入21世纪以来，学界必须对台风这种古老的灾害给予更多的关注。一方面，随着全球气候变化，台风等自然灾害呈现出愈演愈烈之势；另一方面，广东省乃至全国处于工业化进程中，一条产业链的不同环节往往分散在不同区域，台风的直接破坏虽然是局部性的，但台风灾害对产业链上某个环节的破坏，却可能引发整个产业链的瘫痪，如同今年发生在日本的311大地震对广东汽车、电子产业的影响一样。因此，台风已不仅仅与农业生产、民生问题息息相关，还直接关系到工业产业链的安全、产业竞争力的稳定，值得学界特别关注。
广东省科技厅钟小平副厅长就台风灾害研究对于广东省的现实意义提出了深刻见解。广东作为沿海省份，在经济上享受着毗邻海洋的便利，同时也承受着台风侵袭所带来的威胁。我国有一半以上的台风从广东登陆，并且，随着全球气候变化，台风登陆的频率在攀升，每年都给广东经济，尤其是第一产业带来严重损失。省科技厅一直高度重视与台风相关的研究，积极引进推广了一大批既先进又实用的新信息化技术，应用卫星云图实时接收技术，全面提升了各级防汛部门的实时监测能力；全面推广了台风路径监视系统，通过GIS技术预测台风可能的影响范围和登陆时间，这都为更好地进行抗灾工作、减少人民的生命与财产损失，做出很大贡献。
阳江市副市长李日芳作为台风多发地区的领导，对于台风灾害研究的现实意义深有体会。阳江是广东台风灾害多发地区，每逢夏秋时节，台风的造访总会打破这里的安宁。市委、市政府一直对台风相关的防灾、抗灾、救灾工作非常重视，成立了应急工作领导小组，以便更好开展气象灾害应急管理工作。目前阳江已经初步建成了门类比较齐全、布局比较合理、现代化程度较高的气象监测、预报和服务系统，为了能让台风监测工作真正地发挥社会效益，阳江特别重视向社会及时相关信息，建立了电视、电台、报纸天气预报、气象信息专用电话、手机气象短信等各种面向公众的气象预报服务系统，及时地灾害性天气的预警信息，使得广大人民和企事业单位能及时地做好预防工作，尽可能地减少经济损失和人员伤亡。
此外，中国科学院广州分院党组书记郭俊研究员希望两岸与世界各地的专家学者能将台风灾害相关研究成果与现实运用进行对接，更好地帮助政府职能部分进行更科学准确的政策制定。中国科学院资源环境局任小波处长指出：台风预报现阶段仍存在较大难处，希望各个研究团队和研究机构能够提出好的科研计划，通过领先于世界的研究计划来促进台风灾害研究实现跨越性发展。中国科学院国际合作局港澳台事务办公室张兴根主任介绍了两岸的学术交流情况，并表示中国科学院国际合作局将积极支持两岸有关台风灾害的相关研究。
三、台风科学与危机管理的研究专题
专题一：台风灾害影响机理与环境效应
台湾“中研院”赵丰教授认为空间测量学未来将在台风灾害研究中起到重要作用。空间测量技术在近些年已经在精密性、准确性、灵敏度以及时空分别率上取得了极大进展。空间观察已经成为气象研究有价值的遥感工具，同时，空间测量技术为理解和评估全球气候变化提供重要的科学信息，因为有些信息难以观察和计算，需要凭借空间测量技术来加以测量。因此空间测量学将为台风灾害相关的气象研究提供有力的信息与数据支持。
中国科学院南海海洋研究所唐丹玲研究员、王东晓研究员、杨顶田研究员、潘刚博士、王素芬博士等注重台风灾害的遥感检测及其预警一应急一评估平台构建。该团队对我国沿海台风灾害进行卫星遥感检测、应急、预警、危害评价与预防技术等进行研究，对于快速评价台风灾害，为台风灾害进行预防和重建提供理论和技术基础。该团队的研究内容包括五个方向：1.台风风雨分布精细预报技术；2.多源遥感数据快速采集、处理技术和低空无人机应急系统；3.台风灾害信息遥感自动提取技术；4.多参数多模块台风灾害数值模拟和趋势预测技术；5.台风灾害预警一评估一应急业务化试运行系统平台构建。
台湾大学海洋研究所唐存勇教授、林依依教授等对与大洋上台风观测结果及观测网建立的可行性进行了探讨。该研究团队于2009年布放三组观测海洋一气象测浮标于西北太平洋上，浮球量测表面气象资料和上层海洋的海水温度，每6小时经由铱卫星网络传输资料至地面接收端。观测期间成功测到多个台风通过测站附近。分析结果显示：1.台风通过前，气压先上升后下降，此现象可能与台风的下沉流有关；2.台风通过时海气热交换增加，但并不剧烈；3.在台风开始时海表面温度即缓慢下降，但观测海域上层百米的热含量值，显示在台风通过时先增加，而于台风通过的末期骤减；4.台风引起的惯性波在不同深度可持续数日到二周不等；5.卫星观测与实测资料相比，仍存在差异。此研究证实海气观测浮标既经济且即时于大洋中观测台风，提供台风的即时基本信息，西太平洋国家可能考虑在大洋上共同建立台风观测网，提高台风预报的精准
度，减少人员及财产损失。
中国气象局广州热带海洋气象研究所万齐林研究员、袁金南博士等学者对登陆广东热带气旋个例的风雨分布精细数值模拟进行了深入研究。该团队选择莫拉菲“Molave”和2009年“巨爵Koppu”作为研究对象，通过采用美国新一代非静力中尺度天气预报模式(WRF)分别对两个台风个例的风雨分布进行了24小时精细数据模拟，结果表明：采用高分辨率数值模式模拟的热带气旋路径、最大风速、近地风场、降水分布等有较好的模拟能力。
中国海洋大学海洋环境学院赵栋梁博士认为：台风引起的大风会在海面上掀起大浪，形成大量的海洋飞沫，强烈的铅直混合使海洋混合层加深，海表温度降低，海浪、海洋飞沫和海表温度降低会影响海一气界面动量和热量通量，从而对台风系统(强度和路径)产生影响，台风系统的改变又会反过来影响海面风和海上浪，因此，要想准确地预报台风和海浪，必须同时考虑大气、海洋和海浪之间的耦合相互作用。
中国科学技术大学孙亮博士指出一个有趣的研究现象：2007年11月中旬，台风“米娜”(0723)和“海贝思”(0724)几乎同时分别发生在西北太平洋和南中国海。由于受到双台风效应、环境流场等多重因素影响，“米娜”和“海贝思”在其生命史中均出现了逆时针打转路径。研究表明：强度为category－2的“米娜”受双台风效应影响由西转向偏北方向移动，其对上层海洋的影响主要有两个显著区：在菲律宾群岛以东洋面，由于“米娜”移动缓慢且强度达到最大，局地产生了一个海洋中尺度冷涡，出现了最大降温三度的冷斑，对应叶绿素浓度增长3倍。而在通过吕宋海峡洋面时，其强度减弱且移动速度加快，当地海表最大降温仅为一度，但是叶绿素浓度增加仍为3倍之多。而强度仅为category－1的“海贝思”由于双台风效应影响则出现停滞和路径的打转，致使其对当地海洋作用时间大大加长，“海贝思”导致局地洋面产生强烈的上升流与垂直混合，并诱发了海洋中尺度冷涡产生、海表发生显著降温以及叶绿素浓度的显著增加。上述研究表明：在研究台风对上层海洋的影响时，要综合考虑台风强度、台风路径、台风对海洋强迫时间和海洋背景场等因素，这对理解台风对海洋物理和海洋生态的影响有着重要意义。
专题二：台风灾害危机管理研究
广东外语外贸大学阳爱民教授提出台风灾害损失评估系统设计的思路。该团队尝试建立广东省台风灾害数据库，在此基础上构建多模型的台风灾害损失预测模型组合，综合评价模型预测结果，以避免单一模型失效所产生误导，提高系统预测的准确率和稳定性。
台湾海洋大学廖正信教授等就台风对台湾东北海域灯火渔业的影响研究发现：伴随着台风的侵袭，调查海域出现了明显的表水温冷却。同时，渔船大量聚集与停留于此一暂时性的冷表水区域，显示其作业渔场有随台风侵袭而产生推移的现象。此外，渔获量与鱼种组成亦有随台风侵袭而产生变动。这一研究结果证实了台风对台湾沿近海渔业的可能冲击，加强相关危机管理则显得十分必要。
广东外语外贸大学陈仕鸿老师提出：台风灾情评估对防台减灾和救灾工作十分重要。陈仕鸿对台风灾情评估提出了一种基于台风灾害案例历史序列分析，综合模糊数学和灰色系统理论的综合评估模型，利用模糊隶属函数将台风灾情原始数据无量纲化，再设定一极重灾为参考序列，根据台风各评估指标与参考序列的距离，计算出关联系数，将关联系数加权平均和定义为灾度，根据灾度值评定台风的灾级。对1991年至2008年影响广东省的65个台风的灾情评估结果。评估模型，方法简单、计算量小、评估结果合理，简单灵活，值得推广。
台湾景文科技大学陈王琨教授利用近16年的台风气象和灾情数据(其中前10年数据用于训练，后6年数据用于预测验证)，建立基于神经网络的台风灾情预测模型，预测结果误差约为30％。这一结果有力地支持了神经网络在台风灾情预测中的应用。
鄱阳湖湿地与流域研究所方朝阳博士提出：基于WEBGIS的台风灾害在线预警和损失评估系统是防御台风可行方案。该系统集成台风观测技术、卫星遥感技术、地理信息系统技术、网络技术和社会经济统计数据，开发台风灾害在线预警和损失评估的创新技术。系统基于空间分析技术，依据台风预报数据，结合社会经济统计数据完成台风灾害的在线预警和损失评估工作，并将分析结果叠加到网络地图实时表现。该系统成功开发不但可以有助于政府决策支持，也便于公众及时了解有关信息。
广东外语外贸大学陈和副教授认为：伴随我国经济发展水平的不断提高，台风灾害对我国沿海地区的综合危害程度日益凸显。有效的政府危机管理方案将极大减少灾害的经济损失与人员伤亡。该研究尝试构建台风灾害的危机管理模型，并以此模型分析了台风灾害危机管理实例，指出在政府防灾减灾工作中，如何提高其危机管理水平对于防台风具有重要意义。妥善的台风灾害危机管理方案不仅包括预警与应急管理措施，还应包括灾后的赈灾补偿措施，而巨灾保险是完善赈灾补偿的有效途径。
四、结语
此次“海峡两岸台风科学与危机管理研讨会”进一步推动了台风灾害研究，有利于提高各地防灾抗灾的能力，同时也加强海峡两岸的学术交流。
政策执行机构主要任务是保证政策目标的实现。政策的执行是一个动态的过程,政策执行者通过组织机构,运用各种物质资源,经过宣传、协调、监控等各种互动,将政策观念化为具体的实际效果,从而实现政策目标。政策执行在整个政策系统中起着不可替代的作用。首先,只有通过政策执行才能检验政策正确与否;其次,只有通过政策执行,政策才能进行到下一步。政策执行的首要职能是要为政策实施做好准备,政策执行人员要在经费保障、人员需求等物质方面做好协调,也要在政策实施前对相关人员进行宣传、指导,保证政策执行后能产生较好结果;其次,要保证在政策执行过程中建立畅通的沟通渠道,要在上下级、政策执行人员之间以及执行人员与目标群众之间建立良好的沟通,保证政策目标受到理解与支持;最后,要做好政策执行的总结工作,如果政策执行没有达到预期的效果,就要对总结过程中出现的问题进行修正;政策执行成功进行总结,可以将优秀的经验借鉴到下次执行中去。我国海洋政策的执行也是一个复杂的多主体系统。但这个系统中最为关键的是我国政府的海洋行政管理职能部门,国家海洋局以及地方各级海洋行政机构。他们构成了我国主要的海洋公共政策执行力量。
2我国海洋公共政策咨询
科学性和民主性是公共政策主要的追求目标,而这离不开政策的研究和咨询。对于政策研究和咨询,我们也往往把它称之为政策参谋。现代社会公共政策运作的实践中,政策研究和咨询存在于方方面面,也有着各种各样的方式。从政策研究和咨询的内容来看,有的是政策前瞻性研究,有的是政策过程中的同步研究,还有的是政策后评估性的研究。政策咨询机构是公共政策系统中的重要组成部分,通过对政策问题分析、政策未来的预测、对政策方案进行设计论证、反馈政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务。海洋政策咨询系统主要是由现代政策研究组织以及各种专家、学者组成的子系统,通过集中专家们的集体智慧,运用科学的方法和技术,发现海洋政策的各种相关问题,及时提出政策建议;对海洋政策的发展提供科学的预测;在制定政策后对政策的具体实施进行评估,使其更具操作性。海洋政策咨询系统是海洋公共政策必不可缺的一个子系统,也是海洋公共政策科学化的一个必要组成部分。政策研究机构主要是通过其在所属领域的专业知识,对海洋管理、使用方面得出的相关研究,在其获取的数据资料的基础上,运用科学的方法技术,从而得出正确的预断,完善政策系统,指导各项工作的实践。从横向来看,海洋研究包括了海洋经济研究、海洋科技研究、海洋安全研究、海洋环境保护研究等与海洋事业发展相关的多个方面内容;从纵向来看,海洋研究是宏观政策系统中的一个环节,是政策制定与政策执行的先头部分,完善的决策研究能够为后面政策过程的进行提供良好的基础,通过研究得到的结果对海洋发展战略、方针、政策及法规提出合理的建议。
3我国现行海洋公共政策的基本特征
我国的海洋政策体制作为调整我国海洋管理方面的主要行政依据,是我国海洋行政管理体制的基本产物。由此,基于我国海洋政策体制特征的基础,我国的海洋公共政策也呈现出以下特点。(1)自成系统。从政策制定的纵向来说,政策系统中囊括了政策制定、政策执行、政策咨询、政策研究以及政策评估一系列相关机构,从政策制定的横向来看,政策系统又包含了海洋经济政策、海洋科技政策、海洋环保政策、海洋安全等各个方面。政策系统内的各个部门、各个机构都能各自承担相应的责任,为海洋发展采取相应的行动。(2)开放性不够。在整个政策过程中,决策系统较为封闭,缺少相应的参与机制,政策系统在政策发展的过程中占据着主导地位,从而忽视了公民、利益团体或其他组织的参与。海洋政策作为公共政策的其中一方面,具有公共性的要求,因此政策过程需要将公民、公共组织纳入政策制定、政策执行、政策咨询以及政策评估的各个环节中来,发挥他们在决策系统中应有的作用,成为政策系统中的一部分。(3)专业分化程度不高。政策系统中包括了政府组织、事业单位以及企业在内的一系列机构,彼此之间就政策目标相互串联,各组织之间相互依赖,缺乏组织自身的独立性,受到其他组织的影响,责任、分工不明确,没有完全发挥本组织的功能作用。政、事、企单位之间应建立明确的职责范围,各自在相关专业领域发挥作用,完成各自的岗位责任。(4)外部回应性方面不够。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及时的回应,在政策过程中,具有较强的主导性。政策过程中应包含政策组织、公民、智囊团、利益团体等相关主体,他们有权对政策过程中的各项问题提出意见及质疑,政策组织有义务对其做出回应,尤其是当前面临的许多环保问题。政策系统需要建立和完善决策的回应性机制,强化决策过程中与公众互动回应的新模式,从而解决决策系统对外部回应的缺失问题。
4我国海洋政策体制存在的问题和挑战
以海洋管理机构和决策体制为主体的政策体制,对于政策执行来说是非常有利的,执行力强,管理效率可控并易于评估。但另一方面,由于其相对的系统封闭性,使我国的海洋政策体制在应对非传统的管理问题时,难免受到各方面的掣肘。尤其是当前海洋污染加重。渔业资源开发过度。海岸侵蚀加剧、海洋生态系统被破坏、国家的海洋权益面临挑战的情况下,我国的海洋政策体制更是从政策制度、政策执行、政策评估、政策咨询等多方面、多环节都面临着问题。总结起来看,我国海洋公共政策体制主要存在着如下问题和挑战。(1)封闭性的海洋政策体制存在着对环境回应性不足的挑战。有专家认为,虽然海洋管理被称为是综合管理,但海洋政策的综合性却远远不够。我国尚缺乏一套适合我国国情的海洋管理工作的理论体系,没有形成一套整体有序、动态权变的工作系统。导致我国海洋政策体制的效能还不能适应变化万端的形势需要,还不能适应我国海洋实力和地位需要崛起的战略发展需要,还不能适应海洋政策决策的民主化和科学化的需要,需要我们从内在系统到要素整合等各个环节都进行提升和改造。(2)功能欠缺的海洋政策研究咨询不足以适应决策科学化的形势需要。虽然我国海洋管理部门对海洋政策的研究咨询工作的重视程度在不断提高,然而,相对于当前日益复杂的海洋问题、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋决策需求来说,这个封闭系统内的海洋政策研究咨询系统还是远远不够的。(3)海洋政策评估制度的建设还未提上日程。要使政策有效地解决问题,不断满足社会的有效管理需求,对公共政策进行制度化的评估和修正是公共政策中的一个必要环节,也是公共政策生命周期的一个关键议程。从实践情况来看,我国的海洋政策体制和系统中还没有对政策评估给予相应的重视。
5优化我国海洋政策体制的对策建议
针对我国海洋政策体制存在的问题和面临的挑战,笔者认为,需要从改造其内部结构入手,提升其组织功能;同时辅以加大投入,理顺出口,优化环境等措施,全面系统地提升和优化我国的海洋政策决策体制和执行回馈系统,从而实现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言,我国海洋政策体制的优化途径主要有以下几个方面。
5.1建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制
结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点,针对我国海洋政策体制的系统性、封闭性、零散性等弊端,笔者认为,要从优化我国现行海洋政策体制入手,建立一个具有较高开放性、综合化、科学化的海洋政策决策体制。(1)要建立综合化的海洋政策决策体制。海洋资源是丰富多样的,海洋发展也是无穷尽的,因此,综合性国家海洋政策必须是全方位的,它应该在指导海洋事业综合发展的同时兼顾海洋法律、海洋各部门行动。要改变传统海洋政策中以各行业政策为主体,彼此各自为政,缺乏协调,相互冲突的海洋管理政策模式;改变海洋政策存在的层次低、效力低,执行失效等问题[6]。综合化的海洋政策决策体制意味着要在明确海洋管理的价值取向的基础上,对海洋政策的制定做出一个全面的战略框架,从而实现我国海洋方面的综合管理。(2)增强我国海洋政策体制的开放性。要建立来自社会各界及广大公民的民主参与机制,要完善跨部门、跨地域乃至跨地区及国家的磋商机制,保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到协调。(3)建立科学化的决策体制。这就意味着要完善专业化的决策体制和决策支持系统,要大力提高决策者的能力和素质,建立高智能化的决策模拟系统,提高决策预测能力和应变能力,全面地提高海洋政策体制机制的科学化和合理化,全面提升决策体制的效能。
5.2建设和优化我国海洋政策研究咨询系统
研究是决策的前提。研究咨询的质量直接影响到决策能力和决策质量。我国海洋政策研究咨询系统重点涉及我国海洋公共政策研究、咨询(机构、部门及人员)的职责、职能及其管理体制、机制以及他们的研究成果、研究成效等。一个有效的海洋政策咨询系统,不仅能及时发现海洋政策问题,而且能针对问题预测海洋政策,并提出海洋政策的规划、方案以及储备性的应对预案,从而使海洋政策制定者处于主动,使海洋政策作为一项工作,有效地满足海洋管理和国家发展的战略需要。笔者认为有必要从以下几个方面入手进行改革,以建立一个功能齐全、具有谋划能力的决策咨询体系。(1)加强海洋政策研究机构的建设和人才的培养,大力发展海洋政策研究咨询事业。机构的建设和人才的培养往往是一项事业发展的基础,其过程比较漫长,国家有关部门除了自身加强投入之外,还可以出台一些激励措施,引导和激励社会民间力量的参与。(2)加强海洋政策信息的开放性,为政策研究和咨询提供较好的知识和信息条件。我国信息系统的建设较为落后,只有特定的咨询机构才能获得传统的数据统计、内部资料和各地方的统计报告来获取数据,而其他的机构却无从得到。即便得到也已经非常滞后。政府信息系统的公开程度不够健全,导致许多信息存在保密性,但这些信息往往又是非常关键的,对政策的制定起着决定性的作用,妨碍了专家对政策的正确分析,做出的政策建议往往具有片面性。从这个意义上讲,海洋管理部门较好地实行政务公开,较大程度上能为政策研究和咨询的优化发挥作用和贡献。(3)建立开放竞争的海洋政策研究咨询机制,使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化,提倡海洋政策研究咨询的独立性和自主性。这样有利于海洋政策研究咨询的非部门化,对克服政策利益化、利益部门化的趋向能起到一定的遏制作用。
关键词：油污水处理；装备；标准化；探索
党的十报告明确提出，要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国，高度关注海洋安全”，凸显了海洋开发与利用和海洋生态环境保护并重的战略思路和要求。我国海洋经济发展的历程也表明，在海洋油气资源的开发利用全产业过程中，海洋油污水处理装备的研发与应用同样十分重要与迫切。2011年发生的蓬莱193油田溢油事故和2010年发生的大连新港“7．16”油污染事件对海洋生态环境的影响十分严重，至今依然不能消除［1］。然而，我国油污水处理装备在产品质量、耐用程度、自动化水平、处理效率和处理效果等方面仍有不少问题亟待解决。因此，分析其在管理、研究、制造和实践应用方面落后的原因，加强海洋油污水处理装备的标准化管理是一个值得研究的课题。
1海洋油污水处理装备标准化建设总体思路
海洋油污水处理装备标准化建设工作的总体思路是：重视目标引导，强化过程动态监控和管理，节约公共资源，减少行政干预，充分动员社会资金和人才积极性，建立科学的与国际接轨的标准化管理体系，促进和保障油污水处理装备走上快速发展之路，赶超国际同类装备的先进水平。
2海洋油污水处理装备现状与革新
国内外油污水处理装备的研发和应用，基本上都经过了3个发展阶段［2］：20世纪60年代以前，属于油污水处理装备起步期，装备主要以自然分隔和分流的管道容器组合为主；60－90年代为发展阶段，从油污水处理理论到应用范围，再到装备制造工艺和新产品自动控制，都有长足的发展，不同场合和不同种类的油污水处理装备十分丰富，品种繁多；进入21世纪以来，油污水处理装备在油污水处理效果、能耗控制、新材料应用研究以及装备小型化研究等方面，进入了一个从量变到质变的发展时期，取得丰硕成果。
2.1世界海洋油污水处理装备现状
国外油田含油污水处理采用的设施主要有沉砂池、API隔油池、斜板隔油池（CPI）、自然除油罐、混凝除油罐、粗粒化罐、压力沉降罐、浮选池（柱）、压力滤罐、单阀滤罐、组合式处理装置、水力旋流分离器和精滤器等。从油污水处理过程的工作原理看，有物理法、化学法、理化法、生物法等油污水处理装备种类；从油污水处理装备应用场所看，有陆地油田地表油污水处理装备、陆地油田地下密闭式油污水处理装备、海洋固定平台油污水处理装备、水面移动平台油污水处理装备、潜航器油污水处理装备等类别；从装备工作方式和关键处理材料看，又有膜过滤式、压力分离式、沉砂分隔池式、生物降解式、水力旋流式等油污水处理装备种类。
2.2我国海洋油污水装备开发与应用现状
我国海洋油污水处理装备目前主要依靠进口。国内相关高校与研究机构也纷纷展开了油水旋流分离器的研究，如清华大学、石油大学、四川大学等高校院所。大庆石油管理局申请了两锥体结构的油水混合液预分离水力旋流器专利，胜利油田设计院申请了单锥体结构水力旋流器专利，西安交通大学发表了类似三锥体结构的旋流器的研究论文。国家海洋局东海标准计量中心牵头研制的机械压缩油水处理装置也取得了预期成果［3］。
2.3海洋油污水处理装备管理与技术革新
目前国内参与海洋油污水处理装备开发与研究的热情较高，参与的涉海单位、科研院所及高校也较多，重复研究、重复建设和低水平研究、研究成果的先进性与适用性较差等问题比较突出。同时，在项目研发管理和产品技术规程方面没有统一规划，缺少顶层设计，需要对国内海洋油污水处理装备进行政策引导、标准设置和规范研究应用体系方面的总体布局，从而引导和促进我国海洋油污水处理装备的技术革新。
3组织机构与顶层设计
海洋油污水处理装置标准化建设，要面向国际油污水处理技术前沿、面向国家能源战略需求、面向国家海洋经济主战场，要组织国家层面的海洋油污水处理领域高层次专家，研究制定国家海洋油污水处理装备开发与研究的标准化体系，从标准化建设的角度，做好顶层设计。海洋油污水处理装备标准化体系是规划、引导、管理和规范其研发行为的综合体系，使海洋油污水处理装备从社会需求开始，到项目策划、项目方案评估与论证、项目决策、项目实施和项目成果检验与应用等全过程，纳入标准化体系的制约和引导范围之内，保证各个环节处于国内领先、国际先进的水平，最终实现油污水处理装备研发成果的国际先进水平。
4建立国家海洋油气资源开发油污水处理
装备标准化体系建立海洋油污水处理装备的标准化体系，首先，需要集中国内行业专家和专门机构的力量，制定好能确切反映油污水处理装备市场需求，满足海洋资源开发过程中海洋油污水处理需要的产品标准；其次，要建立起以“管理人员、使用设备材料、生产研发方法和流程”三要素为主轴的管理标准体系；最后，充分发挥油污水处理装备标准体系的保障和促进作用，使油污水处理装备具有适应市场变化的能力，跟上时代的节拍，能够随着其相关材料、技术和方法，乃至其相关产业装备的进步或改善而升级更新，保持其总体技术的先进性。油污水处理装备标准化建设工作应该从技术标准的建设和管理标准的形成两个方面开展。
4.1技术标准
油污水处理装备的技术标准要根据当前国际、国内油污水处理装备的科学技术水平和实践经验，针对具有普遍性和重复出现的技术问题进行研究和设置。
4．1．1油污水处理装备物理形态标准
海洋油污水处理装备的物理形态，表面上无关乎开发研究的关键技术，似乎不是一个重要的问题。实际上，与其他海洋工程装备不同，由于其应用的环境条件，以及当前海洋资源开发利用的实际需求多数在海洋平台、船舶或海洋其他油气开采装置上，其外在形体的大小，往往是决定能否投入生产实践和发挥作用的最主要因素。因此，海洋油污水处理装置的物理形态控制标准与其他技术指标和标准同等重要，组织和引导涉及海洋油气开发利用的企事业单位，编制应用于海洋油气平台、海洋船舶、海洋建筑工程、海洋观测装置和海洋能源装置等不同场合和功能的海洋油污水处理装备的物理形态标准，作为研发项目立项的控制标准之一，引导油污水处理装备的小型化和集约化发展。
4．1．2材料和工艺标准
在国内技术专家充分研究掌握当前国际海洋油污水处理装备制造技术水平，特别是加强对各关键技术环节使用的技术标准和新型材料的使用研究，制定国内海洋油污水处理装备的原材料标准、零部件标准、工艺和工艺装备标准、产品成品的标准等系列标准，指导并规范国内海洋油污水处理装备研发项目、海洋油污水处理装备实际使用。
4．1．3装备环保技术标准
海洋油污水处理装备是属于海洋环保领域的海洋工程装备，其环保技术标准遵循现有《含油污水处理工程技术规范》等技术标准，还必须持续推进现有技术标准的修订。在制定油污水处理装备海洋水质、空气和海洋底质等常规污染防治标准的同时，应该把油污水处理装备的声光电等衍生污染纳入控制体系，一并建立相应的综合污染控制标准。
4．1．4装备能源消耗标准
油污水处理装备的能源消耗指标是重要控制因素，能源消耗是环境保护和节能的间接指标，是油污水处理装备研发和应用过程中必须重点考核和评估的关键环节。油污水处理装备能源消耗标准应该包括研发过程能耗指标、应用生产过程中的实际能耗指标、运行寿命期维护保养能源指标，以及技术路线的科学合理性和可更新性。
4．1．5海洋油污水装备可持续发展
为确保油污水处理装备的先进性，就必须在标准体系中规定其“与时俱进”的途径和步骤，主要从国际国内主流技术方法、主要材料的发展方向进行把握，同时也要重视信息技术与油污水处理装备研发与使用之间的跨界融合，特别是3D打印技术的现代研究成果在油污水处理装备方面的应用能力与未来趋势。
4.2管理标准
结合国家科学技术管理的特点和现状，以管理流程体系为基础，建立国家海洋油污水处理装备管理标准，是当前国家海洋油污水处理装备发展的必由之路。按照标准化管理工作的理论，在ARIS平台中实现对制度、标准内容的管理，将制度、标准与流程进行匹配，可实现“三大”标准基于流程的协同［4］，从而实现海洋油污水处理装备管理的科学化、现代化、可推广复制，可持续发展。
4．2．1建立以行业协会为主的组织管理体系
在国家科技计划管理部际联席会议领导下，以国内海洋环保领域相关专家为主，成立油污水处理装备行业管理协会，其职责主要包括跟踪国家油污水处理装备发展水平，引导油污水处理装备发展方向，确认油污水处理装备科技研发工程项目的条件，进行海洋油污水处理装置研发项目和研发产品的综合评估等。行业协会面向社会涉海高校、企事业单位，面向国际国内顶尖专业人才，形成资源配置和项目建设的建议，实现海洋油污水处理装备的有组织、有计划、有目标、有创新的跨越式发展。
4．2．2国家资源综合调配制度
海洋油污水处理装备是海洋公益性需求，需要国家重点扶持，包括政策扶持、资金扶持、技术扶持。海洋油污水处理装备是国家节能环保战略的重要攻坚方向，在市场资源配置条件下，需要政府利用公共资金的杠杆作用，配合普惠性政策，吸引和鼓励社会市场资源，积极投入海洋油污水处理装备技术创新活动和成果转化应用，支持和鼓励海洋油污水装备的关键技术、关键材料，以及创新技术的研究与应用。
4．2．3行业准入制约制度
为防止低水平重复研究、重复建设，同时遏制海洋油污水处理装备过度依赖进口，扶持和推动国产油污水处理装备研发，促进新产品转型升级，加快转变发展方式，依据相关法律法规和规划政策，制定油污水处理装备投入生产实践的准入制度。准入制度应该对社会机构、从业人员资质、研发产品与目标等对象，从质量保证、安全生产、建设布局、节能降耗等方面进行规范，建立并形成进入海洋油污水处理领域的基准条件。
4．2．4建立质量担保制度
在海洋油污水处理装备管理标准的体系中，建立质量担保责任制度将是一个全新的有益的尝试。在依法治国、简政放权的大形势下，未来海洋油污水处理装备的管理将依赖于行业协会的专家决策和评估团队。强化责任意识，管控科技学术腐败，避免“官员任性”向“专家任性”转移，建立质量担保责任制度将行之有效。海洋油污水处理装备质量担保责任，针对海洋油污水处理装备研发的参与者、生产者、推广应用者和决策与评估者不履行职责，从而导致项目失败、应用效果低下、社会和国家资源浪费等不良后果而应承担的质量担保义务，并负有相应的法律责任。针对不同环节的参与者，按参与者的职责，分别承担不同的质量担保责任，建立质量担保责任清单或责任承担标准，纳入海洋油污水处理装备管理标准体系。
4．2．5建立动态监管与跟踪制度
结合科技部推出的改革方案，在海洋油污水处理装备行业协会的组织下，召集行业专家团队，组织海洋油污水处理装备研发项目评审、立项、过程管理和结题验收等工作，重点对项目研究过程进行动态跟踪管理，并对成果及应用效果进行综合评估，形成标准化管理流程和环节，适时对项目研发进行干预和控制，对项目取得的优秀成果进行及时推广和应用。
4．2．6建立目标明确和绩效导向的激励与制约制度
在海洋油污水处理装备研发与应用领域，应当紧随国家科技管理改革的步伐，同步建立海洋油污水处理装备技术进步的目标，对装备研发与应用的全过程进行公开透明的责任专家监督与社会监督的双重监督。对项目研发集体与个人、项目推荐专家与机构、项目评审专家与单位，同时建立责任追究与成果奖励的“三公”制度，强化责任制度，鼓励和激发社会资金和海内外行业优秀人才投入到海洋油污水处理装备的研发与应用领域，推动行业发展和进步。
4．2．7建立统一的评估机制
使用国家资金的项目或研发产品示范应用，要引入第三方监督和评估机制，进行项目事中监督评估和事后效果评估。第三方监督评估机构应当是具备相应职能和技术水平的社会机构，根据项目性质和内容的需要，通过委托或公开招标的方式确定。评估的内容应该由行业协会在建立海洋油污水处理装备标准体系过程中一并确立，在规定评估指标体系的同时，明确评估结果对项目相对人的制约作用，且确保有效。
5结论
依托国家领域内专家库的技术支持，通过行业协会的组织与协调，建立起包括机构、流程、质量保障、动态监管、激励制约等内容的管理标准体系，建立起包括应用性、操作性、材料与工艺、能源消耗与环保、可持续发展等内容的技术标准体系，形成要素齐备、结构严密、功能完整的海洋油污水装备标准化工作流程，提升海洋油污水处理装备的建设能力，赶超国际先进水平，促进国家海洋战略在海洋油气资源开发利用领域的快速发展。
作者:田为民 何勇 孙利 谢方洲 单位:国家海洋局东海标准计量中心
参考文献
［1］国家海洋局．2014年中国海洋环境状况公报［Z］．
［2］陈李斌．国外油田含油污水处理技术现状与发展［J］．中国石油和化工，2005（3）：38－41．
［3］袁惠新，曾艺忠．旋流分离技术的现状与应用前景．化工机械，2002，29：359－362．
［4］张小海．质量管理体系标准中的质量技术及应用［J］．工业工程与管理，2013，18（1）：20－24．
［5］王文若，高学廷，陈繤．海上固定平台生产油污水处理系统的检验［J］．石油和化工设备，2014（4）：68－70．
［6］江永胜．对天津港油污水处理系统完善提高的探讨［J］．中国海事，2006（8）：56－58．
［7］余兵，马月明．油污水处理系统的改进［J］．电力科技与环保，2001，17（1）：21－24．
［8］王同生．浅论油田水处理设备的现状与展望［J］．石油机械，1999，27（7）：1－4．
［9］冯叔初．油气集输［M］．东营：石油大学出版社，1988．
［10］李国珍，肖华，董守平．油水分离技术及其进展［J］．油气田地面工程，2001，20（2）：7－9．
关键词：油污水处理；装备；标准化；探索
中图分类号：P75 文献标志码：A 文章编号：1005－9857（2016）01－0073－05
党的十报告明确提出，要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国，高度关注海洋安全”，凸显了海洋开发与利用和海洋生态环境保护并重的战略思路和要求。我国海洋经济发展的历程也表明，在海洋油气资源的开发利用全产业过程中，海洋油污水处理装备的研发与应用同样十分重要与迫切。2011年发生的蓬莱19－3油田溢油事故和2010年发生的大连新港“7．16”油污染事件对海洋生态环境的影响十分严重，至今依然不能消除［1］。然而，我国油污水处理装备在产品质量、耐用程度、自动化水平、处理效率和处理效果等方面仍有不少问题亟待解决。因此，分析其在管理、研究、制造和实践应用方面落后的原因，加强海洋油污水处理装备的标准化管理是一个值得研究的课题。
1海洋油污水处理装备标准化建设总体思路
海洋油污水处理装备标准化建设工作的总体思路是：重视目标引导，强化过程动态监控和管理，节约公共资源，减少行政干预，充分动员社会资金和人才积极性，建立科学的与国际接轨的标准化管理体系，促进和保障油污水处理装备走上快速发展之路，赶超国际同类装备的先进水平。
2海洋油污水处理装备现状与革新
国内外油污水处理装备的研发和应用，基本上都经过了3个发展阶段［2］：20世纪60年代以前，属于油污水处理装备起步期，装备主要以自然分隔和分流的管道容器组合为主；60－90年代为发展阶段，从油污水处理理论到应用范围，再到装备制造工艺和新产品自动控制，都有长足的发展，不同场合和不同种类的油污水处理装备十分丰富，品种繁多；进入21世纪以来，油污水处理装备在油污水处理效果、能耗控制、新材料应用研究以及装备小型化研究等方面，进入了一个从量变到质变的发展时期，取得丰硕成果。
2．1世界海洋油污水处理装备现状
国外油田含油污水处理采用的设施主要有沉砂池、API隔油池、斜板隔油池（CPI）、自然除油罐、混凝除油罐、粗粒化罐、压力沉降罐、浮选池（柱）、压力滤罐、单阀滤罐、组合式处理装置、水力旋流分离器和精滤器等。从油污水处理过程的工作原理看，有物理法、化学法、理化法、生物法等油污水处理装备种类；从油污水处理装备应用场所看，有陆地油田地表油污水处理装备、陆地油田地下密闭式油污水处理装备、海洋固定平台油污水处理装备、水面移动平台油污水处理装备、潜航器油污水处理装备等类别；从装备工作方式和关键处理材料看，又有膜过滤式、压力分离式、沉砂分隔池式、生物降解式、水力旋流式等油污水处理装备种类。
2．2我国海洋油污水装备开发与应用现状
我国海洋油污水处理装备目前主要依靠进口。国内相关高校与研究机构也纷纷展开了油水旋流分离器的研究，如清华大学、石油大学、四川大学等高校院所。大庆石油管理局申请了两锥体结构的油水混合液预分离水力旋流器专利，胜利油田设计院申请了单锥体结构水力旋流器专利，西安交通大学发表了类似三锥体结构的旋流器的研究论文。国家海洋局东海标准计量中心牵头研制的机械压缩油水处理装置也取得了预期成果［3］。
2．3海洋油污水处理装备管理与技术革新
目前国内参与海洋油污水处理装备开发与研究的热情较高，参与的涉海单位、科研院所及高校也较多，重复研究、重复建设和低水平研究、研究成果的先进性与适用性较差等问题比较突出。同时，在项目研发管理和产品技术规程方面没有统一规划，缺少顶层设计，需要对国内海洋油污水处理装备进行政策引导、标准设置和规范研究应用体系方面的总体布局，从而引导和促进我国海洋油污水处理装备的技术革新。
3组织机构与顶层设计
海洋油污水处理装置标准化建设，要面向国际油污水处理技术前沿、面向国家能源战略需求、面向国家海洋经济主战场，要组织国家层面的海洋油污水处理领域高层次专家，研究制定国家海洋油污水处理装备开发与研究的标准化体系，从标准化建设的角度，做好顶层设计。海洋油污水处理装备标准化体系是规划、引导、管理和规范其研发行为的综合体系，使海洋油污水处理装备从社会需求开始，到项目策划、项目方案评估与论证、项目决策、项目实施和项目成果检验与应用等全过程，纳入标准化体系的制约和引导范围之内，保证各个环节处于国内领先、国际先进的水平，最终实现油污水处理装备研发成果的国际先进水平。
4建立国家海洋油气资源开发油污水处理装备标准化体系
建立海洋油污水处理装备的标准化体系，首先，需要集中国内行业专家和专门机构的力量，制定好能确切反映油污水处理装备市场需求，满足海洋资源开发过程中海洋油污水处理需要的产品标准；其次，要建立起以“管理人员、使用设备材料、生产研发方法和流程”三要素为主轴的管理标准体系；最后，充分发挥油污水处理装备标准体系的保障和促进作用，使油污水处理装备具有适应市场变化的能力，跟上时代的节拍，能够随着其相关材料、技术和方法，乃至其相关产业装备的进步或改善而升级更新，保持其总体技术的先进性。油污水处理装备标准化建设工作应该从技术标准的建设和管理标准的形成两个方面开展。
4．1技术标准
油污水处理装备的技术标准要根据当前国际、国内油污水处理装备的科学技术水平和实践经验，针对具有普遍性和重复出现的技术问题进行研究和设置。4．1．1油污水处理装备物理形态标准海洋油污水处理装备的物理形态，表面上无关乎开发研究的关键技术，似乎不是一个重要的问题。实际上，与其他海洋工程装备不同，由于其应用的环境条件，以及当前海洋资源开发利用的实际需求多数在海洋平台、船舶或海洋其他油气开采装置上，其外在形体的大小，往往是决定能否投入生产实践和发挥作用的最主要因素。因此，海洋油污水处理装置的物理形态控制标准与其他技术指标和标准同等重要，组织和引导涉及海洋油气开发利用的企事业单位，编制应用于海洋油气平台、海洋船舶、海洋建筑工程、海洋观测装置和海洋能源装置等不同场合和功能的海洋油污水处理装备的物理形态标准，作为研发项目立项的控制标准之一，引导油污水处理装备的小型化和集约化发展。4．1．2材料和工艺标准在国内技术专家充分研究掌握当前国际海洋油污水处理装备制造技术水平，特别是加强对各关键技术环节使用的技术标准和新型材料的使用研究，制定国内海洋油污水处理装备的原材料标准、零部件标准、工艺和工艺装备标准、产品成品的标准等系列标准，指导并规范国内海洋油污水处理装备研发项目、海洋油污水处理装备实际使用。4．1．3装备环保技术标准海洋油污水处理装备是属于海洋环保领域的海洋工程装备，其环保技术标准遵循现有《含油污水处理工程技术规范》等技术标准，还必须持续推进现有技术标准的修订。在制定油污水处理装备海洋水质、空气和海洋底质等常规污染防治标准的同时，应该把油污水处理装备的声光电等衍生污染纳入控制体系，一并建立相应的综合污染控制标准。4．1．4装备能源消耗标准油污水处理装备的能源消耗指标是重要控制因素，能源消耗是环境保护和节能的间接指标，是油污水处理装备研发和应用过程中必须重点考核和评估的关键环节。油污水处理装备能源消耗标准应该包括研发过程能耗指标、应用生产过程中的实际能耗指标、运行寿命期维护保养能源指标，以及技术路线的科学合理性和可更新性。4．1．5海洋油污水装备可持续发展为确保油污水处理装备的先进性，就必须在标准体系中规定其“与时俱进”的途径和步骤，主要从国际国内主流技术方法、主要材料的发展方向进行把握，同时也要重视信息技术与油污水处理装备研发与使用之间的跨界融合，特别是3D打印技术的现代研究成果在油污水处理装备方面的应用能力与未来趋势。
4．2管理标准
结合国家科学技术管理的特点和现状，以管理流程体系为基础，建立国家海洋油污水处理装备管理标准，是当前国家海洋油污水处理装备发展的必由之路。按照标准化管理工作的理论，在ARIS平台中实现对制度、标准内容的管理，将制度、标准与流程进行匹配，可实现“三大”标准基于流程的协同［4］，从而实现海洋油污水处理装备管理的科学化、现代化、可推广复制，可持续发展。4．2．1建立以行业协会为主的组织管理体系在国家科技计划管理部际联席会议领导下，以国内海洋环保领域相关专家为主，成立油污水处理装备行业管理协会，其职责主要包括跟踪国家油污水处理装备发展水平，引导油污水处理装备发展方向，确认油污水处理装备科技研发工程项目的条件，进行海洋油污水处理装置研发项目和研发产品的综合评估等。行业协会面向社会涉海高校、企事业单位，面向国际国内顶尖专业人才，形成资源配置和项目建设的建议，实现海洋油污水处理装备的有组织、有计划、有目标、有创新的跨越式发展。4．2．2国家资源综合调配制度海洋油污水处理装备是海洋公益性需求，需要国家重点扶持，包括政策扶持、资金扶持、技术扶持。海洋油污水处理装备是国家节能环保战略的重要攻坚方向，在市场资源配置条件下，需要政府利用公共资金的杠杆作用，配合普惠性政策，吸引和鼓励社会市场资源，积极投入海洋油污水处理装备技术创新活动和成果转化应用，支持和鼓励海洋油污水装备的关键技术、关键材料，以及创新技术的研究与应用。4．2．3行业准入制约制度为防止低水平重复研究、重复建设，同时遏制海洋油污水处理装备过度依赖进口，扶持和推动国产油污水处理装备研发，促进新产品转型升级，加快转变发展方式，依据相关法律法规和规划政策，制定油污水处理装备投入生产实践的准入制度。准入制度应该对社会机构、从业人员资质、研发产品与目标等对象，从质量保证、安全生产、建设布局、节能降耗等方面进行规范，建立并形成进入海洋油污水处理领域的基准条件。4．2．4建立质量担保制度在海洋油污水处理装备管理标准的体系中，建立质量担保责任制度将是一个全新的有益的尝试。在依法治国、简政放权的大形势下，未来海洋油污水处理装备的管理将依赖于行业协会的专家决策和评估团队。强化责任意识，管控科技学术腐败，避免“官员任性”向“专家任性”转移，建立质量担保责任制度将行之有效。海洋油污水处理装备质量担保责任，针对海洋油污水处理装备研发的参与者、生产者、推广应用者和决策与评估者不履行职责，从而导致项目失败、应用效果低下、社会和国家资源浪费等不良后果而应承担的质量担保义务，并负有相应的法律责任。针对不同环节的参与者，按参与者的职责，分别承担不同的质量担保责任，建立质量担保责任清单或责任承担标准，纳入海洋油污水处理装备管理标准体系。4．2．5建立动态监管与跟踪制度结合科技部推出的改革方案，在海洋油污水处理装备行业协会的组织下，召集行业专家团队，组织海洋油污水处理装备研发项目评审、立项、过程管理和结题验收等工作，重点对项目研究过程进行动态跟踪管理，并对成果及应用效果进行综合评估，形成标准化管理流程和环节，适时对项目研发进行干预和控制，对项目取得的优秀成果进行及时推广和应用。4．2．6建立目标明确和绩效导向的激励与制约制度在海洋油污水处理装备研发与应用领域，应当紧随国家科技管理改革的步伐，同步建立海洋油污水处理装备技术进步的目标，对装备研发与应用的全过程进行公开透明的责任专家监督与社会监督的双重监督。对项目研发集体与个人、项目推荐专家与机构、项目评审专家与单位，同时建立责任追究与成果奖励的“三公”制度，强化责任制度，鼓励和激发社会资金和海内外行业优秀人才投入到海洋油污水处理装备的研发与应用领域，推动行业发展和进步。4．2．7建立统一的评估机制使用国家资金的项目或研发产品示范应用，要引入第三方监督和评估机制，进行项目事中监督评估和事后效果评估。第三方监督评估机构应当是具备相应职能和技术水平的社会机构，根据项目性质和内容的需要，通过委托或公开招标的方式确定。评估的内容应该由行业协会在建立海洋油污水处理装备标准体系过程中一并确立，在规定评估指标体系的同时，明确评估结果对项目相对人的制约作用，且确保有效。
5结论
依托国家领域内专家库的技术支持，通过行业协会的组织与协调，建立起包括机构、流程、质量保障、动态监管、激励制约等内容的管理标准体系，建立起包括应用性、操作性、材料与工艺、能源消耗与环保、可持续发展等内容的技术标准体系，形成要素齐备、结构严密、功能完整的海洋油污水装备标准化工作流程，提升海洋油污水处理装备的建设能力，赶超国际先进水平，促进国家海洋战略在海洋油气资源开发利用领域的快速发展。
参考文献
［1］国家海洋局．2014年中国海洋环境状况公报［Z］．
［2］陈李斌．国外油田含油污水处理技术现状与发展［J］．中国石油和化工，2005（3）：38－41．
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1.1政策体制分析———政策分析的一种基本模型各利益集团在为不同利益竞争的过程就是各集团进行对话、妥协的过程，而政府在这个过程中就要充当利益协调人的角色，使得各方利益均衡。政府在这个过程中还要充当政策规则制定者的角色，政府必须要设定合理有效的竞争规则，使得各利益集团能够遵循这个规则从而获得一个有效的政策结果。在这个政策模型中，政府政策制定会倾向于影响力较大的集团，当A集团给政府施加压力大于B集团时，政府的政策就会偏向于A集团。当B集团政策压力开始加大时，政府政策开始向B偏移，最终可以在两个集团压力类似均衡是产生一个平衡点，形成一个新的均衡。也有系统论的观点认为，政策制定、执行及反馈的模型是一个政治化的系统模型，政策分析需要从政策制定的系统与环境之间的相互作用来对政策过程进行分析。政治系统模型认为政策是政治系统对外界压力做出的反应。政治系统模型把决策主体假定为政治系统，强调政治系统与环境之间的相互作用。系统的环境包括政治、经济、社会、文化等方面，公共政策就是政治系统与环境的各因素相互作用的一种反应。由以上分析可以看出，要分析我国的国家海洋政策，需要在静态和动态的结合、系统内部和系统外部的结合视角下进行。为此，本研究将在着重分析我国海洋政策体制的制度构成基础上，综合考虑当前我国面临的局势和外部环境，为构建和优化我国的海洋政策体制和制度做出基本的探索。
1.2国家海洋政策体制的一般特点海洋政策，是指一个国家为实现其海洋事业的发展目标、战略、方针或规划而制定的行动准则。制定海洋政策的目的在于有效地组织各种海上活动，协调国内有关海洋事业各部门之间的关系，正确处理海洋国际问题，维护本国的海洋权益，最有效地促进本国的海洋开发利用和国际合作。海洋政策通常以国家的立法、政府的法规和行政指令、事业规划等方式具体化、条理化和法制化，借以发挥其指导、协调和制约的作用。
1.2.1国家海洋政策具有专业性和特殊性海洋政策与其他一般公共政策相比，属于特定的行业政策，有着其特殊的指向性和专业性的特征。这是与海洋管理的特殊性紧密联系的。所谓海洋管理，是各级海洋行政主管部门代表政府履行的一项基本职责。因为其管理内容具有广泛性，又称为海洋综合管理，其核心内容包括：海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理，协调机制等。正如《中国海洋21世纪议程》关于海洋综合管理问题的定义：“海洋综合管理应从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发，通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系，以达到维护海洋权益，合理开发海洋资源，保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的”。我国海洋管理的发展经历了一个逐步发展变化的历程。20世纪50—60年代，我国根据海洋资源的自然属性，按照各个行业自身的特点实行行业管理，实现了行业管理向海洋延伸，开始涉足海洋开发和管理。1963年，由29名海洋专家学者上书党中央和国家科委，建议加强中国的海洋工作。经第二届全国人大审批，1964年7月国家海洋局正式成立。改革开放后，经过80－90年代的管理机构建设，一是逐步建立了地方性的海洋管理机构；二是逐步完善了海洋渔业的管理、海洋港口和交通运输管理、海洋油气生产的管理及海盐生产的管理，涉海行业管理地位进一步加强；三是建立完善了国家海洋局的国家海洋行政管理体制，并基本建立海洋分级管理体制。到目前为止，我国现阶段海洋管理模式基本形成，主要是在中央一层由国家海洋局为总领，下设专门的地方海洋管理机构。管理特点上体现了海洋与渔业管理结合模式、国土资源管理机构模式和专职海洋行政管理三大特征。这种机构设置基本形成了我国海洋政策体制的基本架构。
1.2.2海洋政策具有国家性，存在国际化趋向海洋政策除了具有明显的专业性之外，有一个明显的特殊性还在于它的国际性以及与国际政治的高度关联性。所以，对于海洋政策的研究，从一开始就具备了国际法的视野和高度。1609年荷兰法学家H•格劳秀斯发表的《海洋自由论》是最早的从法律方面研究海洋政策的著作，它对以后的国际海洋法和海洋政策的发展产生了深远的影响。由于海洋中发生的各种自然现象不受国界限制，海洋的大部分属于公海，其中的资源是人类共同的财富。保护海洋环境，防止海洋自然灾害，分配、管理和开发公海的资源都是国际问题，与各海洋国家的利益有直接关系。海洋国家海洋政策中最重要的内容就是保护国家的海洋权益，即保护海洋渔业、海洋运输、海洋矿产资源等的利益以及领海、大陆架、经济区的权利和义务。同时，海洋国家基于各自的利害关系组成不同的集团。为了集团的利益签订共同遵守的协定、条约等方式的准则，形成集团的海洋政策。联合国大会曾就各国的海洋权益问题召开了3次国际海洋法会议，通过了《联合国海洋法公约》。公约对各国的海洋权益、领海、毗连区、大陆架、专属经济区的范围、权利和义务都做了规定，实际上是联合国的海洋政策。这样，当前有3种性质的海洋政策：国家的、集团的和联合国的。国家的海洋政策是一国基本的海洋政策，往往可以决定其对集团、联合国的海洋政策所采取的立场。为此，任何一个国家的海洋政策都不可能只局限于一个国家之内，而难以避免地要与其他国家的海洋权益和国际海洋组织发生关联。海洋事业包括海洋的生产、经济、军事、科学、服务活动和管理工作，以及与此有关的外交、法律方面的活动。这些活动互相渗透、互相制约、互相影响，形成海洋经济各个行业的发展政策、经营管理政策、技术政策，以及协调各种活动、行业间关系的跨行业、跨部门的政策。目前，各国海洋政策研究重点已从国际海洋法对国家海洋政策的影响转移到新海洋法制度下国家海洋政策在海洋管理中的作用。这就体现了海洋问题和海洋政策研究的国际化趋向。
2.中国海洋政策体制的基本构成
政策体制分析模型作为分析我国的海洋政策体制的基本工具，需要结合我国海洋管理职能机构的设置及其相互之间的关系来具体分析。本部分在分析我国海洋职能机构设置的基础上，旨在归纳出我国海洋政策体制的基本特点及其相关规律。利用政策体制过程模型，我们可以将政策分解成政策制定（也称政策中枢）、政策执行、政策分析（有的也称政策参谋）、政策评估及修正等几个部分。借助我国的国家海洋局的职能、机构等设置，我们可以了解到我国海洋政策的基本政策体制模型。
2.1我国海洋公共政策的制定公共政策制定又称公共政策决策，是公共政策过程的首要环节。它是针对某个政策问题而提出的一系列解决方案或计划，进而使其转化为政策规范的过程。公共政策的制定往往是由富有决策权的特定的机构和群体来负责，那个负责决策的机构或特殊角色往往被称为政策中枢。政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作，通过帮助制定合理的政策方案、促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统，在整个政策机构中起到重要的作用。因此，研究一项政策的执行时，首先要研究该项公共政策的决策中枢的构成及其角色特点。海洋政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作，通过帮助制定合理的政策方案、促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统，在整个政策机构中起到重要的作用。其次，公共政策制定具有动态性、指向性、系统性和前瞻性等特征。公共政策的制定非常重视一个系统的多环节的过程。一般来说，公共政策制定往往包括6个环节：问题、目标、备选方案、方案结果、权衡和合法化。只有这样一个完整的过程，并循环往复，组成一个连续性、开放性和闭合性结合的可回路系统，政策系统才能不断因应环境的变化，对自身政策进行不断的修正和调试，并不断做出调整和优化。海洋公共政策也同样有这样一个动态系统的多环节的过程。这个过程除了有我国海洋管理职能部门之外，也就是说除了海洋政策中枢机构的运转之外，还包含多种政策主体的参与，并在海洋管理和开发过程中发挥着各种各样的作用。
2.2我国海洋公共政策的执行政策执行机构主要任务是保证政策目标的实现。政策的执行是一个动态的过程，政策执行者通过组织机构，运用各种物质资源，经过宣传、协调、监控等各种互动，将政策观念化为具体的实际效果，从而实现政策目标。政策执行在整个政策系统中起着不可替代的作用。首先，只有通过政策执行才能检验政策正确与否；其次，只有通过政策执行，政策才能进行到下一步。政策执行的首要职能是要为政策实施做好准备，政策执行人员要在经费保障、人员需求等物质方面做好协调，也要在政策实施前对相关人员进行宣传、指导，保证政策执行后能产生较好结果；其次，要保证在政策执行过程中建立畅通的沟通渠道，要在上下级、政策执行人员之间以及执行人员与目标群众之间建立良好的沟通，保证政策目标受到理解与支持；最后，要做好政策执行的总结工作，如果政策执行没有达到预期的效果，就要对总结过程中出现的问题进行修正；政策执行成功进行总结，可以将优秀的经验借鉴到下次执行中去。我国海洋政策的执行也是一个复杂的多主体系统。但这个系统中最为关键的是我国政府的海洋行政管理职能部门，国家海洋局以及地方各级海洋行政机构。他们构成了我国主要的海洋公共政策执行力量。
2.3我国海洋公共政策咨询科学性和民主性是公共政策主要的追求目标，而这离不开政策的研究和咨询。对于政策研究和咨询，我们也往往把它称之为政策参谋。现代社会公共政策运作的实践中，政策研究和咨询存在于方方面面，也有着各种各样的方式。从政策研究和咨询的内容来看，有的是政策前瞻性研究，有的是政策过程中的同步研究，还有的是政策后评估性的研究。政策咨询机构是公共政策系统中的重要组成部分，通过对政策问题分析、政策未来的预测、对政策方案进行设计论证、反馈政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务。海洋政策咨询系统主要是由现代政策研究组织以及各种专家、学者组成的子系统，通过集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，发现海洋政策的各种相关问题，及时提出政策建议；对海洋政策的发展提供科学的预测；在制定政策后对政策的具体实施进行评估，使其更具操作性。海洋政策咨询系统是海洋公共政策必不可缺的一个子系统，也是海洋公共政策科学化的一个必要组成部分。政策研究机构主要是通过其在所属领域的专业知识，对海洋管理、使用方面得出的相关研究，在其获取的数据资料的基础上，运用科学的方法技术，从而得出正确的预断，完善政策系统，指导各项工作的实践。从横向来看，海洋研究包括了海洋经济研究、海洋科技研究、海洋安全研究、海洋环境保护研究等与海洋事业发展相关的多个方面内容；从纵向来看，海洋研究是宏观政策系统中的一个环节，是政策制定与政策执行的先头部分，完善的决策研究能够为后面政策过程的进行提供良好的基础，通过研究得到的结果对海洋发展战略、方针、政策及法规提出合理的建议。
3.我国现行海洋公共政策的基本特征
我国的海洋政策体制作为调整我国海洋管理方面的主要行政依据，是我国海洋行政管理体制的基本产物。由此，基于我国海洋政策体制特征的基础，我国的海洋公共政策也呈现出以下特点。
（1）自成系统。从政策制定的纵向来说，政策系统中囊括了政策制定、政策执行、政策咨询、政策研究以及政策评估一系列相关机构，从政策制定的横向来看，政策系统又包含了海洋经济政策、海洋科技政策、海洋环保政策、海洋安全等各个方面。政策系统内的各个部门、各个机构都能各自承担相应的责任，为海洋发展采取相应的行动。
（2）开放性不够。在整个政策过程中，决策系统较为封闭，缺少相应的参与机制，政策系统在政策发展的过程中占据着主导地位，从而忽视了公民、利益团体或其他组织的参与。海洋政策作为公共政策的其中一方面，具有公共性的要求，因此政策过程需要将公民、公共组织纳入政策制定、政策执行、政策咨询以及政策评估的各个环节中来，发挥他们在决策系统中应有的作用，成为政策系统中的一部分。
（3）专业分化程度不高。政策系统中包括了政府组织、事业单位以及企业在内的一系列机构，彼此之间就政策目标相互串联，各组织之间相互依赖，缺乏组织自身的独立性，受到其他组织的影响，责任、分工不明确，没有完全发挥本组织的功能作用。政、事、企单位之间应建立明确的职责范围，各自在相关专业领域发挥作用，完成各自的岗位责任。
（4）外部回应性方面不够。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及时的回应，在政策过程中，具有较强的主导性。政策过程中应包含政策组织、公民、智囊团、利益团体等相关主体，他们有权对政策过程中的各项问题提出意见及质疑，政策组织有义务对其做出回应，尤其是当前面临的许多环保问题。政策系统需要建立和完善决策的回应性机制，强化决策过程中与公众互动回应的新模式，从而解决决策系统对外部回应的缺失问题。
4.我国海洋政策体制存在的问题和挑战
以海洋管理机构和决策体制为主体的政策体制，对于政策执行来说是非常有利的，执行力强，管理效率可控并易于评估。但另一方面，由于其相对的系统封闭性，使我国的海洋政策体制在应对非传统的管理问题时，难免受到各方面的掣肘。尤其是当前海洋污染加重。渔业资源开发过度。海岸侵蚀加剧、海洋生态系统被破坏、国家的海洋权益面临挑战的情况下，我国的海洋政策体制更是从政策制度、政策执行、政策评估、政策咨询等多方面、多环节都面临着问题。总结起来看，我国海洋公共政策体制主要存在着如下问题和挑战。
（1）封闭性的海洋政策体制存在着对环境回应性不足的挑战。有专家认为，虽然海洋管理被称为是综合管理，但海洋政策的综合性却远远不够。我国尚缺乏一套适合我国国情的海洋管理工作的理论体系，没有形成一套整体有序、动态权变的工作系统。导致我国海洋政策体制的效能还不能适应变化万端的形势需要，还不能适应我国海洋实力和地位需要崛起的战略发展需要，还不能适应海洋政策决策的民主化和科学化的需要，需要我们从内在系统到要素整合等各个环节都进行提升和改造。
（2）功能欠缺的海洋政策研究咨询不足以适应决策科学化的形势需要。虽然我国海洋管理部门对海洋政策的研究咨询工作的重视程度在不断提高，然而，相对于当前日益复杂的海洋问题、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋决策需求来说，这个封闭系统内的海洋政策研究咨询系统还是远远不够的。
（3）海洋政策评估制度的建设还未提上日程。要使政策有效地解决问题，不断满足社会的有效管理需求，对公共政策进行制度化的评估和修正是公共政策中的一个必要环节，也是公共政策生命周期的一个关键议程。从实践情况来看，我国的海洋政策体制和系统中还没有对政策评估给予相应的重视。
5优化我国海洋政策体制的对策建议
针对我国海洋政策体制存在的问题和面临的挑战，笔者认为，需要从改造其内部结构入手，提升其组织功能；同时辅以加大投入，理顺出口，优化环境等措施，全面系统地提升和优化我国的海洋政策决策体制和执行回馈系统，从而实现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言，我国海洋政策体制的优化途径主要有以下几个方面。
5.1建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点，针对我国海洋政策体制的系统性、封闭性、零散性等弊端，笔者认为，要从优化我国现行海洋政策体制入手，建立一个具有较高开放性、综合化、科学化的海洋政策决策体制。
（1）要建立综合化的海洋政策决策体制。海洋资源是丰富多样的，海洋发展也是无穷尽的，因此，综合性国家海洋政策必须是全方位的，它应该在指导海洋事业综合发展的同时兼顾海洋法律、海洋各部门行动。要改变传统海洋政策中以各行业政策为主体，彼此各自为政，缺乏协调，相互冲突的海洋管理政策模式；改变海洋政策存在的层次低、效力低，执行失效等问题。综合化的海洋政策决策体制意味着要在明确海洋管理的价值取向的基础上，对海洋政策的制定做出一个全面的战略框架，从而实现我国海洋方面的综合管理。
（2）增强我国海洋政策体制的开放性。要建立来自社会各界及广大公民的民主参与机制，要完善跨部门、跨地域乃至跨地区及国家的磋商机制，保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到协调。
（3）建立科学化的决策体制。这就意味着要完善专业化的决策体制和决策支持系统，要大力提高决策者的能力和素质，建立高智能化的决策模拟系统，提高决策预测能力和应变能力，全面地提高海洋政策体制机制的科学化和合理化，全面提升决策体制的效能。
5.2建设和优化我国海洋政策研究咨询系统研究是决策的前提。研究咨询的质量直接影响到决策能力和决策质量。我国海洋政策研究咨询系统重点涉及我国海洋公共政策研究、咨询（机构、部门及人员）的职责、职能及其管理体制、机制以及他们的研究成果、研究成效等。一个有效的海洋政策咨询系统，不仅能及时发现海洋政策问题，而且能针对问题预测海洋政策，并提出海洋政策的规划、方案以及储备性的应对预案，从而使海洋政策制定者处于主动，使海洋政策作为一项工作，有效地满足海洋管理和国家发展的战略需要。笔者认为有必要从以下几个方面入手进行改革，以建立一个功能齐全、具有谋划能力的决策咨询体系。
（1）加强海洋政策研究机构的建设和人才的培养，大力发展海洋政策研究咨询事业。机构的建设和人才的培养往往是一项事业发展的基础，其过程比较漫长，国家有关部门除了自身加强投入之外，还可以出台一些激励措施，引导和激励社会民间力量的参与。
（2）加强海洋政策信息的开放性，为政策研究和咨询提供较好的知识和信息条件。我国信息系统的建设较为落后，只有特定的咨询机构才能获得传统的数据统计、内部资料和各地方的统计报告来获取数据，而其他的机构却无从得到。即便得到也已经非常滞后。政府信息系统的公开程度不够健全，导致许多信息存在保密性，但这些信息往往又是非常关键的，对政策的制定起着决定性的作用，妨碍了专家对政策的正确分析，做出的政策建议往往具有片面性。从这个意义上讲，海洋管理部门较好地实行政务公开，较大程度上能为政策研究和咨询的优化发挥作用和贡献。
（3）建立开放竞争的海洋政策研究咨询机制，使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化，提倡海洋政策研究咨询的独立性和自主性。这样有利于海洋政策研究咨询的非部门化，对克服政策利益化、利益部门化的趋向能起到一定的遏制作用。
5.3建立和完善我国海洋政策评估及修正系统政策评估和修正是政策循环过程中不可缺少的环节，尤其是在外部环境和内部变革发生剧烈的时候，公共政策系统要与外部变革相适应，政策评估和修正的功能需求就越强烈。为此，我们需要站在时代需要的高度，建立和完善我国的海洋政策评估及修正系统。
（1）提高对评估工作及其意义的认识。海洋战略是我国崛起战略中的一个组成部分，海洋政策作为实现海洋事业发展和海洋管理的重要部分，海洋政策评估是保证海洋政策得以有效运行的重要方面。为此，必须要建立完善的政策评估和监控体系，随时随地对海洋政策进行科学的制定、执行、监控和评估。
（2）建立相对独立的评估组织体系。要建立一些独立的、具有自主性的评估组织，政策评估组织中，组织内的成员要对海洋相关信息及知识具有相当程度的见解，并且在组织内形成一个自由讨论的氛围，能够对海洋政策的评估给出建设性意见。
内容摘要：21世纪是海洋世纪，确保海洋事业的健康发展具有重要的战略意义，而实现海洋政策的有序运行是海洋事业顺利发展的有力保障。海洋政策的有序运行，主要是指在海洋行政管理中，行政机关对海洋政策的科学制定和有效执行。要实现这一目标，必须探索海洋政策有序运行的实施机制，本文主要对以下三种机制进行论述：即利益整合机制、民主参与机制和监督控制机制。
关键词：海洋政策 有序 实施机制 监控 民主参与
海洋事业的发展需要海洋管理的指导，海洋管理的成功离不开海洋政策支撑。海洋政策是“国家为实现一定时期或一定阶段的海洋目标,而根据国家发展整体战略和总体政策，以及国际海洋斗争和海洋开发利用的趋势制定的海洋工作和海洋事业活动的行动准则。”[1]它是一系列事关海洋发展的谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称，代表了一定时期内国家权力系统或决策者在海洋开发利用、海洋环境环境保护、海洋权益维护等方面的意志、取向和能力，是政府向社会展示其在海洋管理上所体现的价值观念和行为倾向。海洋政策既是海洋管理活动的基础和准则，又是海洋管理的基本手段，同时还是海洋管理的重要组成部分。在海洋管理的制度框架体系中，海洋政策处在这一框架的最高点，对海洋管理全局起影响和制约作用。海洋政策在建构和执行过程中稍有偏差，就会影响海洋管理的整个过程，并最终影响到海洋事业的发展。要把我国建设成“海洋经济发达、海洋综合能力强大、在国际海洋事务中发挥重大作用的海洋强国”，必须以海洋政策的有序运行为前提。
政策制定是政策过程的核心，政策执行是政策逻辑过程的重要环节、是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，因此海洋政策的有序运行，是指作为海洋政策重要主体的各级各类海洋行政管理机关对于海洋政策的科学制定和有效执行。海洋政策的科学制定，是指海洋政策在纵向上体现出一定的层次性和一致性，以体现和实现国家海洋发展“一盘棋”的战略设想；在横向上确保涉海不同行业方面政策的协调性，以有效地避免矛盾和冲突；综合性的国家海洋政策，作为指导国家海洋事业发展综合协调发展的国家政策，具有权威性、全局性、最高性。海洋政策的有效执行，则是指各级各类海洋行政管理机关及其公职人员，对上级政府尤其是中央政府的海洋政策规范遵从和执行的状态和程度。
然而当前海洋政策有序运行的要求非但没有达到，反而问题重重，威胁了国家海洋政策的权威性。海洋政策制定时，缺乏从整体上对我国海洋管理工作进行统筹规划，导致在纵向上政策层次相互脱节，横向上政策之间在目标、内容和效应上相互冲突；同时海洋行政机关在海洋政策问题的提出阶段、方案的形成阶段和方案的决定阶段，往往片面强调自己作为政策制定者的作用，忽视公民、非政府组织和利益集团作为决策影响者的作用。海洋政策执行时，问题更为突出，表现在：已制定并颁布实施的统一政策，没有确定的管理部门、缺乏实施海洋政策的制约机制和监督海洋政策执行的组织保障，经常出现“随着行政层级的下降，信息流失率增加，控制权力行使的力度在减少，政策执行力在减弱” [2]的现象，以及中央海洋政策执行不断弱化的“多米诺骨”效应，并经常发生政策执行中的变形现象，如“上有政策，下有对策”的替换性执行、“断章取义，为我所用”的选择性执行、“阳奉阴违，只做表面文章”的象征性执行和“虎头蛇尾，前紧后松”的敷衍性执行；涉海各相关部门和行业不重视国家总体海洋政策的贯彻，片面强调部门利益、只考虑本行业海洋政策的执行，一旦发生政策冲突，不能及时协调解决；社会公众作为海洋政策的接受者往往对其内容和目标一无所知或道听途说，因而难以在短期内认同这一政策，加上公众对海洋政策制定和执行的监督力度和手段十分有限，政策制定和执行的弹性之大可想而知。
面对海洋政策运行中问题，采取措施纠正政策运行中的偏差成为当务之急。纠正措施多种多样，加强海洋政策有序运行的制度建设、探索海洋政策有序运行的实施机制是重要方面。制度的重要性已被人们所公认，在我国有些学者已经提出了“从经济建设为中心到以制度建设为中心” [3]。制度“被定义为由人制定的规则。它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度被一个共同体所有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。” [4] 制度包括“（1）以规则和管制方式对行为施加的一系列约束；（2）检验行为是否偏离规则和管制的一系列程序；（3）一系列伦理和道德规范，他们定义了规则和管制可以选择的订立方式和实施方式。”[5] 也就是说，按诺斯的观点，制度应包括正式制度、非正式制度和制度的实施机制三个构成要素。加强海洋政策有序运行的制度建设，就是要加强海洋政策制定和执行的制度供给，“制度供给是国家的基本功能之一，统治者要制定一套规则来减少统治国家的交易费用” [6]。制度建设科学合理有利于加强对政策制定与执行的制约、激励和监督，实现政策制定与执行的法律化、制度化、规范化、统一化。而探索海洋政策有序运行的实施机制，即探索海洋政策有序运行相关制度的具体操作过程和行为化过程，不仅是加强海洋政策有序运行制度建设的重要内容，也具有很强的现实意义。海洋政策有序运行的实施机制，不应缺少以下三个方面。
一 利益整合机制
经济学家布罗姆利认为：“公共政策本质上是关于规定个体和集体选择集的制度安排的结构。”77] 这个结构是由相互作用和依存、不同层次和侧面的政策子系统所组成的。海洋政策作为一个政策体系，同样有多种形式的政策类型。
从纵向看，海洋政策是一个自上而下、由宏观到微观、由抽象到具体的垂直政策体系，可分为中央和地方海洋政策。中央海洋政策包括两个层面：一是国家层面的综合政策，如海洋可持续发展战略和《中国海洋21世纪议程》等，具有长期性、全局性、综合性、稳定性和很强的权威性；二是国家层面的行业海洋政策，如海洋渔业、环境保护、科技发展政策等，具有很强的针对性和专有性。地方海洋政策是在中央统一部署的前提下，结合本地实际制订的适合地方海洋事业发展的政策，它既是对中央海洋政策的执行，又是与本地方海洋发展状况和经济社会发展现状相结合的产物，包括了省、市、县、乡各级。地方海洋政策也包括两个层面：一是地方综合性海洋政策，如“山东省海域使用管理规定”，二是地方行业性海洋政策，如“青岛市海洋渔业管理条例”。
从横向看，许多海洋政策又呈现出“一”字排开的并列状态，这一点在中央和地方行业性海洋政策中表现的尤为突出。海洋环境、资源的多功能性，使得海洋开发利用中集中了多个行业、多个部门。这些行业或部门之间并不是一种上下级，只是一种平行的关系。每一行业或部门都有自己相对独立的工作领域，所制定的政策也是只涉及本行业领域，如：海洋资源、环境、渔业、运输、旅游、科技、油气开发、工程建设政策、以及其他一些规范引导海洋实践活动的政策等。这些海洋政策属于具体的海洋政策，它是实现海洋基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则，一般具有短期性、局部性和单一性。
纵横交错的海洋政策最终形成一个政策网络，其中形成网络经线的是从中央到地方的各级海洋政
策，形成网络纬线的则是横向排开的各行业、各部门的海洋政策，经纬线交点则是双方所面临的共同问题或共同适应的政策内容。海洋政策作为公共政策，总表现为对利益进行分配、调整，其实施结果也总要造成一些人受益而另一些人受损，因此错综复杂海洋政策结构体系中实际上包含了海洋行政管理中的各种矛盾，即中央与地方海洋政策的矛盾、综合性与行业性海洋政策的矛盾以及行业性海洋政策之间的矛盾。中央海洋政策往往以全局名义和政治压力侵害地方海洋权益，地方海洋政策则常常以保护局部利益无视中央海洋权益 ；各级行业性海洋政策往往跳不出一个个“点”的限制，难以把海洋这个“剪不断、理还乱”的有机整体连成一个统一的面，从而既造成了行业政策与综合政策的不一致，又引发行业政策间的不协调。
利益整合机制就是针对海洋的流动性、整体性等自然特性和海洋开发利用的多行业性、彼此关联性等社会特性以及海洋行政管理中各类政策间的矛盾提出的一种制度安排和解决思路。正如《海洋法公约》序言中所说的：“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体事加以考虑。”尤其是进入20世纪70年代后，随着海洋环境污染、海洋资源破坏、沿海地区人口膨胀等一系列联系日益密切的“问题群”的存在，任何一个问题仅靠一个地区、一个部门或是一项行业性海洋政策的制定与执行都难以解决，需要相关地区和部门以真诚合作的态度，以海洋发展的全局为对象，以追求海洋发展的整体效果为目标，在对海洋整体功能进行系统分析的基础上，提出“不可分割”、 “整合各方利益”的综合型海洋政策并严格落实。综合型海洋政策不仅要求对海洋资源、环境和权益等各方面的具体政策在内容上实现统筹协调；还要求不同层次的海洋政策在目标和任务上紧密相连，既体现出一定层次性，又注重彼此的衔接性；同时也要求强化国家综合性海洋政策的作用。可以说，只有运用利益整合机制，才能避免因利益冲突而导致的开发秩序混乱和国家海洋权益受损，才能保证各级各类海洋行政机关在政策制定和执行时最小限度地以个人、部门和地方利益为出发点和归宿点，才能遏止因利益因素而产生的政策制定和执行时各种偏离政策目标的行为，从而实现政策的科学制定和有效执行，促进海洋政策体系的有序运行。当然，强调海洋政策制定与执行中的利益整合，不是要取消海洋政策制定和执行的多样性和适时性，而恰恰是为了使整个海洋政策系统的各子系统充分发挥作用而保证整个海洋政策体系整体功能的最有效发挥。因此通过利益整合机制来实现海洋政策的综合性与政策制定与执行中的多样性和适时性共存于海洋政策体系这个同一体中。
二 民主参与机制
根据陈振明博士“政策主体一般可以界定为直接或间接参与政策制定、执行、监控、评估的个人、团体和组织”[8]这一观点，笔者认为社会公众也应是海洋政策的主体。因为随着社会治理理论的兴起、市场经济条件下多元利益格局的形成、社会主义民主进程的不断拓展和深化，社会公众参与海洋管理并成为海洋政策主体越来越具有必然性和可能性。首先，社会治理理论为公民成为海洋政策的主体提供了理论基础。治理是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和公共目标等方式实施对公共事物的管理，起实质在于建立市场原则、公益和认同。 “公共治理理论针对的是公共组织及其与其他组织间依法博弈、共同治理进而使得公共行政在复杂政治环境中最终达成公共利益目标的问题。” [9] 以俞可平先生为代表的学者认为，“作为善治的治理体现了国家权力向社会的回归，它要求国家与社会之间良好的合作。一个健全的公民社会是善治的现实基础。”[10] 治理是政府对社会进行管理的一种方式，强调管理主体的多元化。海洋管理属于公共治理的范畴，海洋政策是海洋管理的重要方式，因此除了国家组织和私人企业，包括事业单位、社会团体、各种社会中介组织、自愿组织在内的第三部门理应参与并影响海洋政策的制定和执行。其次，民间涉海相关组织和个人为了实现和维护其合法海洋权益，必然要求影响海洋政策的制定过程、并以特定方式参与政策的执行、监督，这就为社会公众成为海洋政策的主体提供了直接的利益动机。再次，公民参与海洋管理、成为海洋政策的主体，也是社会主义民主和政治文明的客观要求。如果海洋政策的制定与执行中民主参与机制缺失，那么社会主义民主和政治文明就至少是不完善的。
既然海洋政策的主题也包括社会公众，因此海洋政策能否产生好的效果，除了取决于海洋政策制定的科学性和海洋行政机关的执行力度外，公众的支持程度也是重要因素。而提高公众支持程度的一条重要途径就是扩大深化民主参与机制。
民主参与机制首先应贯穿于海洋政策的制定上。要通过建立海洋专家咨询团、设置能联系海洋机关和涉海民间组织的协商机构、开辟使公民意愿和实际情况得到充分表达的制度化渠道（如听证、电视电话会议和电子政务制），来提高海洋决策参与者的代表性和多样性，进而为海洋行政机关的政策制定提供智力支持以实现政策指定的科学化和民主化，并为政策执行和政策调整提供有利保证和可靠依据。
民主参与机制也应体现在海洋政策的执行上，在这里尤其要加强社会公众（包括公民个人、非政府组织、利益集团、新闻媒体）对海洋行政机关严格执行海洋政策的民主监督，这与新公共管理运动“将决策和执行分开，即政府更多的是‘掌舵’，而不是‘划桨’” [11] 是一致的。在海洋政策执行的监督系统中吸纳更多社会力量参与，能为海洋政策严格执行创造有利的社会环境，能为及时纠正政策执行中的变形现象提供更大可能性。
三 监控机制
控制是管理的重要环节，是政策执行的重要手段。实行严格的政策监控，才能保证政策的科学制定和有效执行。然而当前我们对海洋政策科学制定和有效执行的监控不仅存在着制度上的缺失，也缺乏专门监控部门和严格控制规程，从而引起海洋政策制定和执行的弹性增大，导致海洋政策在制定中难以达到科学的要求、在执行中难以得到严格执行。建立海洋政策有序运行的监控机制，就是要通过对政策制定和执行的各个环节进行监控，以避免海洋政策在制定中的盲目性、随意性和专断性，并保证海洋政策在执行中不发生形变。建立政策监控机制，必须确立一定的机构和制度：要设立专门的海洋政策制定和执行的监控部门，建立健全对海洋政策执行进行监控的一系列规程。建立政策监控机制，必须充分发挥各类监督主体的作用——既要强化同级国家权力机关对海洋行政机关科学制定与有效执行海洋政策的监督智能，又要合理运用上级海洋行政机关的监督作用，还要保证海洋行政管理机关内部专门监察机关的独立地位，更要发挥公众独特的监督作用。
需要注意的是，海洋政策有序运行监控机制的功效，仅靠这一机制本身是很难实现的，只有与其他相关配套机制进行结合，才能达到预期的效果。笔者认为，海洋政策有序运行监控机制作用的实现，有赖于完善的信息沟通机制、科学的绩效评估机制和严格的激励与惩罚制度的保证和支持。。
首先，加强监控机制，必须以完善信息沟通机制为前提。信息不公开、搞信息封锁，没有来自作为监督对象的海洋行政机关制定和执行海洋政策的相关信息，海洋政策有序运行的监控机制就是无源之水；信息不透明、信息不及时，政策运行监控机制的作用就会大打折扣。因此，监控机制作用的实现离不开健全的信息沟通机制的保障。健全信息沟通机制，必须强化信息反馈系统的功能，使信息反馈经常化、制度化；同时，为了确保信息沟通的广度、深度和真实度，还应该建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络，增加海洋政策有效执行的透明度。
其次，监控必然产生一定的结果，但这种结果究竟是好是坏，只有通过科学的评估才能判断。也就是说，建立海洋政策监控机制必须要以科学的绩效评估制度为基础。在建立评估制度时，应该注意以下几点：第一，在评估标准要坚持价值判断与事实分析相结合的原则；第二，在评估方法上，要遵循定性分析与定量结论相统一的原则；第三，在评估时间上要充分考虑海洋政策制定和执行的“时滞效应”及“连带效应”；第四，在评估主体上要充分将公众评估纳入决策中心的议事日程；第五，在评估结论上要鉴别海洋政策制定与执行效果的优劣。
最后，经过评估后的监控结果不能不了了之、无果而终，而必须和相应的激励与惩罚制度相结合、产生连动效应，否则海洋政策有序运行的监控机制就只能流于形式。海洋政策有序运行的监控机制与激励惩罚机制连动，就是要求在对海洋政策制定和执行的情况进行及时的跟踪监控后，对因政策制定和执行事物而造成重大损失的相关责任人，进行及时公正的责任追究；而对那些对海洋政策的科学制定和有效执行有突出贡献的机构和个人，尤其是对那些对海洋政策的科学制定和有效执行有一定创新的机构和个人，给予相应的精神和物质激励。只有如此，监控机制的作用才能落到实处，不了了之的监控结果才能在根本上杜绝。
参考文献：
1．鹿守本 《海洋管理通论》 海洋出版社 309页 1997年
2．齐明山 再论公共行政系统的熵值效应——管理效率递减规律再探 云南行政学院学报2000(6)
3．胡鞍刚 《国家制度建设 》 清华大学出版社 18页 2003年
4．柯武刚 史漫飞 《制度经济学 社会秩序与公共政策》商务印书馆 32-33页 2002年
5．诺斯 《交易成本 制度和经济史》 上海财经大学出版社 245页 1998年
6．陈天祥 .论中国制度变迁的方式[j] 中山大学学报（社科版） 2001(3 )
7．丹尼尔•w•布罗姆利 《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》
上海三联书店 上海人民出版社 292页 1996年
8．陈振明. 《政策科学》 中国人民大学出版社 107页 1998年
9．刘霞. 公共管理学科前沿与发展趋势 公共管理报 2004 (2)、
10 俞可平 《治理与善治》 社会科学文献出版社 11页 2000年
11．李鹏 《新公共管理及应用》 社会科学文献出版 102页 2004年
the implementing mechanism of ocean policies’ orderly running
abstract: in the 21 century which is called the the century of ocean, ensuring the healthy development of our national ocean enterprise has a significantly strategic meaning, while the orderly running of ocean policies is a strong guarantee for the development of our ocean enterprise. the orderly running of ocean policies mainly refers to marine administration organ’s scientifical making and effective execution of marine policies during the process of marine administration. in order to accomplish this target, it is necessary ang imperative to explore the implementing mechanism of ocean policies’ orderly running. there are some implementing mechanisms that can applied to the orderly running of ocean policies and this paper mainly discuss the three as follows: they are interests combining mechanism, democratic participation mechanism and supervising and controlling mechanism.
关键词：海洋政策 有序 实施机制 监控 民主参与
海洋事业的发展需要海洋管理的指导，海洋管理的成功离不开海洋政策支撑。海洋政策是“国家为实现一定时期或一定阶段的海洋目标,而根据国家发展整体战略和总体政策，以及国际海洋斗争和海洋开发利用的趋势制定的海洋工作和海洋事业活动的行动准则。”[1]它是一系列事关海洋发展的谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称，代表了一定时期内国家权力系统或决策者在海洋开发利用、海洋环境环境保护、海洋权益维护等方面的意志、取向和能力，是政府向社会展示其在海洋管理上所体现的价值观念和行为倾向。海洋政策既是海洋管理活动的基础和准则，又是海洋管理的基本手段，同时还是海洋管理的重要组成部分。在海洋管理的制度框架体系中，海洋政策处在这一框架的最高点，对海洋管理全局起影响和制约作用。海洋政策在建构和执行过程中稍有偏差，就会影响海洋管理的整个过程，并最终影响到海洋事业的发展。要把我国建设成“海洋经济发达、海洋综合能力强大、在国际海洋事务中发挥重大作用的海洋强国”，必须以海洋政策的有序运行为前提。
政策制定是政策过程的核心，政策执行是政策逻辑过程的重要环节、是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，因此海洋政策的有序运行，是指作为海洋政策重要主体的各级各类海洋行政管理机关对于海洋政策的科学制定和有效执行。海洋政策的科学制定，是指海洋政策在纵向上体现出一定的层次性和一致性，以体现和实现国家海洋发展“一盘棋”的战略设想；在横向上确保涉海不同行业方面政策的协调性，以有效地避免矛盾和冲突；综合性的国家海洋政策，作为指导国家海洋事业发展综合协调发展的国家政策，具有权威性、全局性、最高性。海洋政策的有效执行，则是指各级各类海洋行政管理机关及其公职人员，对上级政府尤其是中央政府的海洋政策规范遵从和执行的状态和程度。
然而当前海洋政策有序运行的要求非但没有达到，反而问题重重，威胁了国家海洋政策的权威性。海洋政策制定时，缺乏从整体上对我国海洋管理工作进行统筹规划，导致在纵向上政策层次相互脱节，横向上政策之间在目标、内容和效应上相互冲突；同时海洋行政机关在海洋政策问题的提出阶段、方案的形成阶段和方案的决定阶段，往往片面强调自己作为政策制定者的作用，忽视公民、非政府组织和利益集团作为决策影响者的作用。海洋政策执行时，问题更为突出，表现在：已制定并颁布实施的统一政策，没有确定的管理部门、缺乏实施海洋政策的制约机制和监督海洋政策执行的组织保障，经常出现“随着行政层级的下降，信息流失率增加，控制权力行使的力度在减少，政策执行力在减弱” [2]的现象，以及中央海洋政策执行不断弱化的“多米诺骨”效应，并经常发生政策执行中的变形现象，如“上有政策，下有对策”的替换性执行、“断章取义，为我所用”的选择性执行、“阳奉阴违，只做表面文章”的象征性执行和“虎头蛇尾，前紧后松”的敷衍性执行；涉海各相关部门和行业不重视国家总体海洋政策的贯彻，片面强调部门利益、只考虑本行业海洋政策的执行，一旦发生政策冲突，不能及时协调解决；社会公众作为海洋政策的接受者往往对其内容和目标一无所知或道听途说，因而难以在短期内认同这一政策，加上公众对海洋政策制定和执行的监督力度和手段十分有限，政策制定和执行的弹性之大可想而知。
面对海洋政策运行中问题，采取措施纠正政策运行中的偏差成为当务之急。纠正措施多种多样，加强海洋政策有序运行的制度建设、探索海洋政策有序运行的实施机制是重要方面。制度的重要性已被人们所公认，在我国有些学者已经提出了“从经济建设为中心到以制度建设为中心” [3]。制度“被定义为由人制定的规则。它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度被一个共同体所有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。” [4] 制度包括“（1）以规则和管制方式对行为施加的一系列约束；（2）检验行为是否偏离规则和管制的一系列程序；（3）一系列伦理和道德规范，他们定义了规则和管制可以选择的订立方式和实施方式。”[5] 也就是说，按诺斯的观点，制度应包括正式制度、非正式制度和制度的实施机制三个构成要素。加强海洋政策有序运行的制度建设，就是要加强海洋政策制定和执行的制度供给，“制度供给是国家的基本功能之一，统治者要制定一套规则来减少统治国家的交易费用” [6]。制度建设科学合理有利于加强对政策制定与执行的制约、激励和监督，实现政策制定与执行的法律化、制度化、规范化、统一化。而探索海洋政策有序运行的实施机制，即探索海洋政策有序运行相关制度的具体操作过程和行为化过程，不仅是加强海洋政策有序运行制度建设的重要内容，也具有很强的现实意义。海洋政策有序运行的实施机制，不应缺少以下三个方面。
一 利益整合机制
经济学家布罗姆利认为：“公共政策本质上是关于规定个体和集体选择集的制度安排的结构。”77] 这个结构是由相互作用和依存、不同层次和侧面的政策子系统所组成的。海洋政策作为一个政策体系，同样有多种形式的政策类型。
从纵向看，海洋政策是一个自上而下、由宏观到微观、由抽象到具体的垂直政策体系，可分为中央和地方海洋政策。中央海洋政策包括两个层面：一是国家层面的综合政策，如海洋可持续发展战略和《中国海洋21世纪议程》等，具有长期性、全局性、综合性、稳定性和很强的权威性；二是国家层面的行业海洋政策，如海洋渔业、环境保护、科技发展政策等，具有很强的针对性和专有性。地方海洋政策是在中央统一部署的前提下，结合本地实际制订的适合地方海洋事业发展的政策，它既是对中央海洋政策的执行，又是与本地方海洋发展状况和经济社会发展现状相结合的产物，包括了省、市、县、乡各级。地方海洋政策也包括两个层面：一是地方综合性海洋政策，如“山东省海域使用管理规定”，二是地方行业性海洋政策，如“青岛市海洋渔业管理条例”。
从横向看，许多海洋政策又呈现出“一”字排开的并列状态，这一点在中央和地方行业性海洋政策中表现的尤为突出。海洋环境、资源的多功能性，使得海洋开发利用中集中了多个行业、多个部门。这些行业或部门之间并不是一种上下级，只是一种平行的关系。每一行业或部门都有自己相对独立的工作领域，所制定的政策也是只涉及本行业领域，如：海洋资源、环境、渔业、运输、旅游、科技、油气开发、工程建设政策、以及其他一些规范引导海洋实践活动的政策等。这些海洋政策属于具体的海洋政策，它是实现海洋基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则，一般具有短期性、局部性和单一性。
纵横交错的海洋政策最终形成一个政策网络，其中形成网络经线的是从中央到地方的各级海洋政
策，形成网络纬线的则是横向排开的各行业、各部门的海洋政策，经纬线交点则是双方所面临的共同问题或共同适应的政策内容。海洋政策作为公共政策，总表现为对利益进行分配、调整，其实施结果也总要造成一些人受益而另一些人受损，因此错综复杂海洋政策结构体系中实际上包含了海洋行政管理中的各种矛盾，即中央与地方海洋政策的矛盾、综合性与行业性海洋政策的矛盾以及行业性海洋政策之间的矛盾。中央海洋政策往往以全局名义和政治压力侵害地方海洋权益，地方海洋政策则常常以保护局部利益无视中央海洋权益 ；各级行业性海洋政策往往跳不出一个个“点”的限制，难以把海洋这个“剪不断、理还乱”的有机整体连成一个统一的面，从而既造成了行业政策与综合政策的不一致，又引发行业政策间的不协调。
利益整合机制就是针对海洋的流动性、整体性等自然特性和海洋开发利用的多行业性、彼此关联性等社会特性以及海洋行政管理中各类政策间的矛盾提出的一种制度安排和解决思路。正如《海洋法公约》序言中所说的：“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体事加以考虑。”尤其是进入20世纪70年代后，随着海洋环境污染、海洋资源破坏、沿海地区人口膨胀等一系列联系日益密切的“问题群”的存在，任何一个问题仅靠一个地区、一个部门或是一项行业性海洋政策的制定与执行都难以解决，需要相关地区和部门以真诚合作的态度，以海洋发展的全局为对象，以追求海洋发展的整体效果为目标，在对海洋整体功能进行系统分析的基础上，提出“不可分割”、 “整合各方利益”的综合型海洋政策并严格落实。综合型海洋政策不仅要求对海洋资源、环境和权益等各方面的具体政策在内容上实现统筹协调；还要求不同层次的海洋政策在目标和任务上紧密相连，既体现出一定层次性，又注重彼此的衔接性；同时也要求强化国家综合性海洋政策的作用。可以说，只有运用利益整合机制，才能避免因利益冲突而导致的开发秩序混乱和国家海洋权益受损，才能保证各级各类海洋行政机关在政策制定和执行时最小限度地以个人、部门和地方利益为出发点和归宿点，才能遏止因利益因素而产生的政策制定和执行时各种偏离政策目标的行为，从而实现政策的科学制定和有效执行，促进海洋政策体系的有序运行。当然，强调海洋政策制定与执行中的利益整合，不是要取消海洋政策制定和执行的多样性和适时性，而恰恰是为了使整个海洋政策系统的各子系统充分发挥作用而保证整个海洋政策体系整体功能的最有效发挥。因此通过利益整合机制来实现海洋政策的综合性与政策制定与执行中的多样性和适时性共存于海洋政策体系这个同一体中。
二 民主参与机制
根据陈振明博士“政策主体一般可以界定为直接或间接参与政策制定、执行、监控、评估的个人、团体和组织”[8]这一观点，笔者认为社会公众也应是海洋政策的主体。因为随着社会治理理论的兴起、市场经济条件下多元利益格局的形成、社会主义民主进程的不断拓展和深化，社会公众参与海洋管理并成为海洋政策主体越来越具有必然性和可能性。首先，社会治理理论为公民成为海洋政策的主体提供了理论基础。治理是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和公共目标等方式实施对公共事物的管理，起实质在于建立市场原则、公益和认同。 “公共治理理论针对的是公共组织及其与其他组织间依法博弈、共同治理进而使得公共行政在复杂政治环境中最终达成公共利益目标的问题。” [9] 以俞可平先生为代表的学者认为，“作为善治的治理体现了国家权力向社会的回归，它要求国家与社会之间良好的合作。一个健全的公民社会是善治的现实基础。”[10] 治理是政府对社会进行管理的一种方式，强调管理主体的多元化。海洋管理属于公共治理的范畴，海洋政策是海洋管理的重要方式，因此除了国家组织和私人企业，包括事业单位、社会团体、各种社会中介组织、自愿组织在内的第三部门理应参与并影响海洋政策的制定和执行。其次，民间涉海相关组织和个人为了实现和维护其合法海洋权益，必然要求影响海洋政策的制定过程、并以特定方式参与政策的执行、监督，这就为社会公众成为海洋政策的主体提供了直接的利益动机。再次，公民参与海洋管理、成为海洋政策的主体，也是社会主义民主和政治文明的客观要求。如果海洋政策的制定与执行中民主参与机制缺失，那么社会主义民主和政治文明就至少是不完善的。
既然海洋政策的主题也包括社会公众，因此海洋政策能否产生好的效果，除了取决于海洋政策制定的科学性和海洋行政机关的执行力度外，公众的支持程度也是重要因素。而提高公众支持程度的一条重要途径就是扩大深化民主参与机制。
民主参与机制首先应贯穿于海洋政策的制定上。要通过建立海洋专家咨询团、设置能联系海洋机关和涉海民间组织的协商机构、开辟使公民意愿和实际情况得到充分表达的制度化渠道（如听证、电视电话会议和电子政务制），来提高海洋决策参与者的代表性和多样性，进而为海洋行政机关的政策制定提供智力支持以实现政策指定的科学化和民主化，并为政策执行和政策调整提供有利保证和可靠依据。
民主参与机制也应体现在海洋政策的执行上，在这里尤其要加强社会公众（包括公民个人、非政府组织、利益集团、新闻媒体）对海洋行政机关严格执行海洋政策的民主监督，这与新公共管理运动“将决策和执行分开，即政府更多的是‘掌舵’，而不是‘划桨’” [11] 是一致的。在海洋政策执行的监督系统中吸纳更多社会力量参与，能为海洋政策严格执行创造有利的社会环境，能为及时纠正政策执行中的变形现象提供更大可能性。
三 监控机制
控制是管理的重要环节，是政策执行的重要手段。实行严格的政策监控，才能保证政策的科学制定和有效执行。然而当前我们对海洋政策科学制定和有效执行的监控不仅存在着制度上的缺失，也缺乏专门监控部门和严格控制规程，从而引起海洋政策制定和执行的弹性增大，导致海洋政策在制定中难以达到科学的要求、在执行中难以得到严格执行。建立海洋政策有序运行的监控机制，就是要通过对政策制定和执行的各个环节进行监控，以避免海洋政策在制定中的盲目性、随意性和专断性，并保证海洋政策在执行中不发生形变。建立政策监控机制，必须确立一定的机构和制度：要设立专门的海洋政策制定和执行的监控部门，建立健全对海洋政策执行进行监控的一系列规程。建立政策监控机制，必须充分发挥各类监督主体的作用——既要强化同级国家权力机关对海洋行政机关科学制定与有效执行海洋政策的监督智能，又要合理运用上级海洋行政机关的监督作用，还要保证海洋行政管理机关内部专门监察机关的独立地位，更要发挥公众独特的监督作用。
需要注意的是，海洋政策有序运行监控机制的功效，仅靠这一机制本身是很难实现的，只有与其他相关配套机制进行结合，才能达到预期的效果。笔者认为，海洋政策有序运行监控机制作用的实现，有赖于完善的信息沟通机制、科学的绩效评估机制和严格的激励与惩罚制度的保证和支持。。
首先，加强监控机制，必须以完善信息沟通机制为前提。信息不公开、搞信息封锁，没有来自作为监督对象的海洋行政机关制定和执行海洋政策的相关信息，海洋政策有序运行的监控机制就是无源之水；信息不透明、信息不及时，政策运行监控机制的作用就会大打折扣。因此，监控机制作用的实现离不开健全的信息沟通机制的保障。健全信息沟通机制，必须强化信息反馈系统的功能，使信息反馈经常化、制度化；同时，为了确保信息沟通的广度、深度和真实度，还应该建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络，增加海洋政策有效执行的透明度。
其次，监控必然产生一定的结果，但这种结果究竟是好是坏，只有通过科学的评估才能判断。也就是说，建立海洋政策监控机制必须要以科学的绩效评估制度为基础。在建立评估制度时，应该注意以下几点：第一，在评估标准要坚持价值判断与事实分析相结合的原则；第二，在评估方法上，要遵循定性分析与定量结论相统一的原则；第三，在评估时间上要充分考虑海洋政策制定和执行的“时滞效应”及“连带效应”；第四，在评估主体上要充分将公众评估纳入决策中心的议事日程；第五，在评估结论上要鉴别海洋政策制定与执行效果的优劣。
最后，经过评估后的监控结果不能不了了之、无果而终，而必须和相应的激励与惩罚制度相结合、产生连动效应，否则海洋政策有序运行的监控机制就只能流于形式。海洋政策有序运行的监控机制与激励惩罚机制连动，就是要求在对海洋政策制定和执行的情况进行及时的跟踪监控后，对因政策制定和执行事物而造成重大损失的相关责任人，进行及时公正的责任追究；而对那些对海洋政策的科学制定和有效执行有突出贡献的机构和个人，尤其是对那些对海洋政策的科学制定和有效执行有一定创新的机构和个人，给予相应的精神和物质激励。只有如此，监控机制的作用才能落到实处，不了了之的监控结果才能在根本上杜绝。
参考文献：
1．鹿守本 《海洋管理通论》 海洋出版社 309页 1997年
2．齐明山 再论公共行政系统的熵值效应——管理效率递减规律再探 云南行政学院学报2000(6)
3．胡鞍刚 《国家制度建设 》 清华大学出版社 18页 2003年
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6．陈天祥 .论中国制度变迁的方式[j] 中山大学学报（社科版） 2001(3 )
7．丹尼尔•w•布罗姆利 《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》
上海三联书店 上海人民出版社 292页 1996年
8．陈振明. 《政策科学》 中国人民大学出版社 107页 1998年
9．刘霞. 公共管理学科前沿与发展趋势 公共管理报 2004 (2)、
10 俞可平 《治理与善治》 社会科学文献出版社 11页 2000年
11． 《新公共管理及应用》 社会科学文献出版 102页 2004年
the implementing mechanism of ocean policies’ orderly running
abstract: in the 21 century which is called the the century of ocean, ensuring the healthy development of our national ocean enterprise has a significantly strategic meaning, while the orderly running of ocean policies is a strong guarantee for the development of our ocean enterprise. the orderly running of ocean policies mainly refers to marine administration organ’s scientifical making and effective execution of marine policies during the process of marine administration. in order to accomplish this target, it is necessary ang imperative to explore the implementing mechanism of ocean policies’ orderly running. there are some implementing mechanisms that can applied to the orderly running of ocean policies and this paper mainly discuss the three as follows: they are interests combining mechanism, democratic participation mechanism and supervising and controlling mechanism.
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