一、从大局出发，明确街道社区依法治理工作的重要地位
（一）街道社区依法治理是加强社区管理的需要。在社区管理中，各个方面都离不开依法治理，依法治理本身就是社区管理的重要组成部分。只有搞好依法治理，社区管理才能够真正得到加强。尤其是随着改革的深化，过去由政府或所在单位包揽的就业、医疗、保险、养老等社会保障事务逐步由社区承担，社区日益成为市民生活的重要舞台和社会管理的主要领域。通过开展依法治理，用法律手段为社区管理服务，规范保障社区各项事业的发展，是社区管理的根本要求和重要原则。
（二）街道社区依法治理是维护社会稳定的需要。伴随着社会人员结构的重大变化和大规模的城市建设，大量离退休人员、个体工商户，私营业主、下岗待业人员、外来流动人员以及新迁居民涌入社区，汇成数量庞大、身份复杂、流动性强的“社区人”群体。“社区人”个体思想观念、生活方式、工作职业的差异，使得日常社区管理中出现了多种矛盾纠纷，如普遍存在的下岗再就业、最低生活保障费的发放、垃圾费的收缴、房屋拆迁、禁毒禁赌等问题，以及因空调噪音、滴水，车辆进出停放等原因而产生的邻里矛盾，街道社区由此成为了社情民意的综合反映地和各种矛盾、问题的汇聚地。靠过去那种由街道干部、居委会主任上门做工作的简单方式已不能适应现实的需要，只有加强依法治理，用法律手段进行管理，才能够顺应民情，妥善解决矛盾、纠纷，确保社区的稳定。
（三）街道社区依法治理是深化基层民主政治建设的需要。社区管理的一项重要内容就是保障群众依法享有的民利得以充分实现。实现的途径就是实施依法治理，通过加强街道社区基层组织建设和干部队伍建设，按照党的要求和宪法、法律的规定，把社区群众组织起来，广泛开展“自治”活动，切实把民主选举、民主管理、民主监督落到实处。只有这样，才能逐步实现推进基层民主政治建设和城区法治化的目的。
（四）街道社区依法治理是提高市民生活质量的需要。在人们生活水平普遍得到提高，物质要求基本得到满足的情况下，人们对精神文化生活有了更高的要求。街道社区为居民办实事，就是要整合力量，实施依法治理，采取建章立制，整治违章违法，推动法律、医疗、文化等服务进社区的多种形式，实现社区的居所安全、秩序良好、环境优美、文化生活丰富多彩，确保居民安居乐业。
二、街道社区依法治理工作存在的问题和不足
（一）基层少数领导干部对基层依法治理工作的重要性和必要性认识不足，重视不够，认为是“务虚工作”、软任务。对该项工作的组织实施仅停留在计划上，推一下干一下，满足于应付敷於，没有真正抓好落实。
（二）区依法治区领导小组每年为数几次的全体成员会议，只能就依法治区工作的规划、年度计划等总体工作研究讨论，而基层依法治理的一些专项工作、需要解决的实际问题则不能及时得到协调解决。同时，小组成员均担任全区相关部门的领导职务，由于工作繁忙，在深入基层了解情况、指导工作投入的精力和力度方面还有待于提高。不能够更好地发挥本部门在基层依法治理工作中的职能作用。
（三）基层依法治理工作还存在着死角。如以青壮年为主体的外来人员大量涌入社区，受经济发展大环境的影响，不少外来务工人员无业可就，在管理上造成“真空”，成为管理问题的隐患。有关职能部门缺乏依法治理的工作前瞻性，还未从宏观上规划管理，导致职责不清，各自为战，离基层依法治理工作要求还有一定的差距。
（四）对街道社区依法治理工作指导考核的力度不够。依法治区领导小组成员参与指导、考核基层依法治理工作的机会不多，目前仍停留在由设在区司法局内的依法治区领导小组办公室人员负责开展，给基层单位的感觉就是该工作仅是司法行政部门的职能工作，弱化了其工作地位。
（五）相关单位的依法治理工作缺乏工作连续性，重视程度不够。基层依法治理工作是一项系统工程，方方面面无所不包，涉及到全区各部门、街道、社区。相关单位都有必要明确专人专职或兼职从事该项工作的日常事务，承担起工作联络事宜，但有些单位则是人员得不到保证或经常变动，经费也不能够保障，渐而使本单位的依法治理工作处于一种可有可无的状态。
三、齐抓共管，积极开展街道社区依法治理工作
（一）以宣传发动为先导，构筑工作网络机制。要在社区内采取多样形式，广泛宣传街道社区依法治理的要求、目的与意义，取得社区群众的理解与支持。区依法治区领导小组要变一年一次例会改为每季度召开一次会议，便于工作情况的沟通和问题的及时解决。为推动工作开展，更好发挥领导小组成员的作用，可将街道、社区划分“责任片”，由小组成员定点负责，亲临现场协调指导，强化工作力度。同时，街道要真正把该项工作摆上重要位置，做到有安排、有落实、有成效，逐步形成由街道工委领导、办事处组织实施、相关职能部门指导检查、社区内单位密切配合、居民共同参与的街道社区依法治理的工作格局。
（二）以普法教育为抓手，深化法律进社区活动。普法与依法治理在社区的紧密结合，是法制宣传教育的深化和发展。社区普法活动要紧紧围绕街道社区依法治理工作，在四个方面下功夫：一是内容进一步贴近社区、服务基层。应就社区管理和社区生活中普遍存在的矛盾纠纷广泛开展相关法律、法规的宣传。二是形式进一步以人为本、灵活多样。通过制作下发《法律知识问答》手册、举办社区说法故事会、法制文艺表演等活动，把法律知识内容融入生活化、通俗化、趣味化的表现形式中，以事喻法、以案释法、以艺示法。三是队伍进一步扩大。在原有法律进社区的服务队伍基础上，从社区居民中大力召募有志于普法事业的志愿者，让他们也用所学的法律知识向身边的人讲身边的法律事，使得学法用法真正成为“寻常百姓事”。四是阵地进一步明确。要将主阵地放在社区居委会。在抓紧开展对街道干部、社区居委会主任系统培训的同时，努力使居委会做到“四有”：即有一个法制宣传专栏、配一套法律书籍、建立一支法制宣传教育志愿者队伍、每季度兴办一堂法制课。
（三）以社区“自治”为立足点，营造社区法治氛围。街道、社区居委会不仅要在日常工作中注重依法管理社区事务，还要在贯彻落实相关法律法规的基础上，订立符合实际、操作性强的《社区公约》，努力使社区居委会的各项工作有章可循、有法可依。要推广红花街道的“民情日记”和夫子庙街道的“百姓百言”、“社区议事园”等好的做法，引导、鼓励群众反映社区管理存在的问题、参与社区管理、监督社区事务，使社区群众切实行使参与“社区自治”的知情权、参与权和监督权，为社区的依法治理工作夯实广泛的群众基础。
（四）以解决“难点”、“热点”问题为突破口，实施专项治理。在开展街道社区依法治理工作的过程中，要确定治理重点，特别是注意突出社区群众普遍关注、反映强烈的“难点”、“热点”问题的整治。如针对、游戏机、不健康网络、黄色媒介对中小学生的隐蚀，各相关部门采取有效措施实施对校园周边不法经营活动的取缔整治；小区内机动车辆乱停乱放、流动摊贩占道经营、环境卫生存在死角等现象，物业管理部门加强疏导管理等。通过这些具体的、实实在在的工作，把街道社区依法治理工作变成看得见、摸得着的实际行为，树立和维护区委、区政府为民办实事的良好形象。
一、从大局出发，明确街道社区依法治理工作的重要地位
（一）街道社区依法治理是加强社区管理的需要。在社区管理中，各个方面都离不开依法治理，依法治理本身就是社区管理的重要组成部分。只有搞好依法治理，社区管理才能够真正得到加强。尤其是随着改革的深化，过去由政府或所在单位包揽的就业、医疗、保险、养老等社会保障事务逐步由社区承担，社区日益成为市民生活的重要舞台和社会管理的主要领域。通过开展依法治理，用法律手段为社区管理服务，规范保障社区各项事业的发展，是社区管理的根本要求和重要原则。
（二）街道社区依法治理是维护社会稳定的需要。伴随着社会人员结构的重大变化和大规模的城市建设，大量离退休人员、个体工商户，私营业主、下岗待业人员、外来流动人员以及新迁居民涌入社区，汇成数量庞大、身份复杂、流动性强的“社区人”群体。“社区人”个体思想观念、生活方式、工作职业的差异，使得日常社区管理中出现了多种矛盾纠纷，如普遍存在的下岗再就业、最低生活保障费的发放、垃圾费的收缴、房屋拆迁、禁毒禁赌等问题，以及因空调噪音、滴水，车辆进出停放等原因而产生的邻里矛盾，街道社区由此成为了社情民意的综合反映地和各种矛盾、问题的汇聚地。靠过去那种由街道干部、居委会主任上门做工作的简单方式已不能适应现实的需要，只有加强依法治理，用法律手段进行管理，才能够顺应民情，妥善解决矛盾、纠纷，确保社区的稳定。
（三）街道社区依法治理是深化基层民主政治建设的需要。社区管理的一项重要内容就是保障群众依法享有的民利得以充分实现。实现的途径就是实施依法治理，通过加强街道社区基层组织建设和干部队伍建设，按照党的要求和宪法、法律的规定，把社区群众组织起来，广泛开展“自治”活动，切实把民主选举、民主管理、民主监督落到实处。只有这样，才能逐步实现推进基层民主政治建设和城区法治化的目的。
（四）街道社区依法治理是提高市民生活质量的需要。在人们生活水平普遍得到提高，物质要求基本得到满足的情况下，人们对精神文化生活有了更高的要求。街道社区为居民办实事，就是要整合力量，实施依法治理，采取建章立制，整治违章违法，推动法律、医疗、文化等服务进社区的多种形式，实现社区的居所安全、秩序良好、环境优美、文化生活丰富多彩，确保居民安居乐业。
二、街道社区依法治理工作存在的问题和不足
（一）基层少数领导干部对基层依法治理工作的重要性和必要性认识不足，重视不够，认为是“务虚工作”、软任务。对该项工作的组织实施仅停留在计划上，推一下干一下，满足于应付敷於，没有真正抓好落实。
（二）区依法治区领导小组每年为数几次的全体成员会议，只能就依法治区工作的规划、年度计划等总体工作研究讨论，而基层依法治理的一些专项工作、需要解决的实际问题则不能及时得到协调解决。同时，小组成员均担任全区相关部门的领导职务，由于工作繁忙，在深入基层了解情况、指导工作投入的精力和力度方面还有待于提高。不能够更好地发挥本部门在基层依法治理工作中的职能作用。
（三）基层依法治理工作还存在着死角。如以青壮年为主体的外来人员大量涌入社区，受经济发展大环境的影响，不少外来务工人员无业可就，在管理上造成“真空”，成为管理问题的隐患。有关职能部门缺乏依法治理的工作前瞻性，还未从宏观上规划管理，导致职责不清，各自为战，离基层依法治理工作要求还有一定的差距。
（四）对街道社区依法治理工作指导考核的力度不够。依法治区领导小组成员参与指导、考核基层依法治理工作的机会不多，目前仍停留在由设在区司法局内的依法治区领导小组办公室人员负责开展，给基层单位的感觉就是该工作仅是司法行政部门的职能工作，弱化了其工作地位。
（五）相关单位的依法治理工作缺乏工作连续性，重视程度不够。基层依法治理工作是一项系统工程，方方面面无所不包，涉及到全区各部门、街道、社区。相关单位都有必要明确专人专职或兼职从事该项工作的日常事务，承担起工作联络事宜，但有些单位则是人员得不到保证或经常变动，经费也不能够保障，渐而使本单位的依法治理工作处于一种可有可无的状态。
三、齐抓共管，积极开展街道社区依法治理工作
（一）以宣传发动为先导，构筑工作网络机制。要在社区内采取多样形式，广泛宣传街道社区依法治理的要求、目的与意义，取得社区群众的理解与支持。区依法治区领导小组要变一年一次例会改为每季度召开一次会议，便于工作情况的沟通和问题的及时解决。为推动工作开展，更好发挥领导小组成员的作用，可将街道、社区划分“责任片”，由小组成员定点负责，亲临现场协调指导，强化工作力度。同时，街道要真正把该项工作摆上重要位置，做到有安排、有落实、有成效，逐步形成由街道工委领导、办事处组织实施、相关职能部门指导检查、社区内单位密切配合、居民共同参与的街道社区依法治理的工作格局。
（二）以普法教育为抓手，深化法律进社区活动。普法与依法治理在社区的紧密结合，是法制宣传教育的深化和发展。社区普法活动要紧紧围绕街道社区依法治理工作，在四个方面下功夫：一是内容进一步贴近社区、服务基层。应就社区管理和社区生活中普遍存在的矛盾纠纷广泛开展相关法律、法规的宣传。二是形式进一步以人为本、灵活多样。通过制作下发《法律知识问答》手册、举办社区说法故事会、法制文艺表演等活动，把法律知识内容融入生活化、通俗化、趣味化的表现形式中，以事喻法、以案释法、以艺示法。三是队伍进一步扩大。在原有法律进社区的服务队伍基础上，从社区居民中大力召募有志于普法事业的志愿者，让他们也用所学的法律知识向身边的人讲身边的法律事，使得学法用法真正成为“寻常百姓事”。四是阵地进一步明确。要将主阵地放在社区居委会。在抓紧开展对街道干部、社区居委会主任系统培训的同时，努力使居委会做到“四有”：即有一个法制宣传专栏、配一套法律书籍、建立一支法制宣传教育志愿者队伍、每季度兴办一堂法制课。
（三）以社区“自治”为立足点，营造社区法治氛围。街道、社区居委会不仅要在日常工作中注重依法管理社区事务，还要在贯彻落实相关法律法规的基础上，订立符合实际、操作性强的《社区公约》，努力使社区居委会的各项工作有章可循、有法可依。要推广红花街道的“民情日记”和夫子庙街道的“百姓百言”、“社区议事园”等好的做法，引导、鼓励群众反映社区管理存在的问题、参与社区管理、监督社区事务，使社区群众切实行使参与“社区自治”的知情权、参与权和监督权，为社区的依法治理工作夯实广泛的群众基础。
（四）以解决“难点”、“热点”问题为突破口，实施专项治理。在开展街道社区依法治理工作的过程中，要确定治理重点，特别是注意突出社区群众普遍关注、反映强烈的“难点”、“热点”问题的整治。如针对、游戏机、不健康网络、黄色媒介对中小学生的隐蚀，各相关部门采取有效措施实施对校园周边不法经营活动的取缔整治；小区内机动车辆乱停乱放、流动摊贩占道经营、环境卫生存在死角等现象，物业管理部门加强疏导管理等。通过这些具体的、实实在在的工作，把街道社区依法治理工作变成看得见、摸得着的实际行为，树立和维护区委、区政府为民办实事的良好形象。
[关键词]社会治理；法治化；泰山区
[作者简介]黄春田（1980―），女，中共泰安市泰山区委党校讲师，研究方向社会管理；毛苏苏（1988―），女，中共泰安市泰山区委党校教师，研究方向党史党建。（山东泰安 271000）
当前我国的社会结构已发生了巨大变化，社会需求结构、社会矛盾、社会心态也出现了新的特点，面对当前社会发展的新任务、新要求，党的十报告提出，要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。十八届三中全会明确提出，“创新社会治理，提升社会治理水平。”十八届四中全会进一步提出：要“推进多层次多领域依法治理。”坚持“系统治理、依法治理、综合治理和源头治理”已成为当前社会治理的“新常态”，社会治理法治化也已成为各地推进社会治理创新的重要思路和重要实践。
一、社会治理法治化的内涵
作为法治国家建设在社会治理领域的具体实践，社会治理法治化内涵丰富，它既是一种社会治理理念、思路，又是一种社会治理体制、机制，还是一种社会治理模式、方法。具体来说，社会治理法治化意味着用法治的思维谋划社会治理的战略，用法治的精神统领社会治理全局，用法治的手段解决社会治理的症结，用法治的方式巩固社会治理成果。
二、泰山区社会治理法治化的主要实践
泰山区地处举世闻名的泰山脚下，2015年被国家民政部确定为“全国社区治理和服务创新实验区”，2014年被国家民政部确定为“全国社会组织建设创新示范区”，2013年先后获得“全国和谐社区建设示范城区”、“山东省城市社区建设示范区”等荣誉称号，在推进“平安泰山区”建设，加强和创新社会治理领域做出了大量探索。
1.强化源头预防，建立社会稳定风险评估工作机制
泰山区通过制定出台《泰山区社会稳定风险评估办法》和《关于在全区建立健全社会稳定风险评估机制的意见》等一系列文件，实施“三个三”风险评估工作法，即：实行“三级联动”（区、街道镇、社区（村）三级），把握“三项重点”（评估内容、评估主体、评估程序），抓牢“三个环节”（事前抓信息研判、事中抓评估听证、事后抓督查追责），认真开展合法性、合理性、可行性、可控性四项风险评估，广泛征求民意，科学评判风险程度和可控范围。2014年内共评估重大事项30件，其中决定准予实施项目27个，暂缓实施项目2个，不予实施项目1个，严格落实风险评估责任制，对应评未评、发生问题的单位实行“一票否决”，坚持依法决策，从源头上预防和减少矛盾纠纷。
2.坚持多元调解，开展矛盾纠纷排查调解
泰山区充分发挥“人民调解、行政调解、司法调解、社会调解”的“四位一体”调节模式优势，深入开展归口调解、委托调解、刑事和解、巡回调解、法律工作者参与调解，引导当事人通过法律途径解决纷争，构筑起社会和谐稳定的第一道防线。一是积极探索研究涉法涉诉纳入法治轨道解决，通过将诉讼服务中心与办两部门合并，制定涉法涉诉改革实施细则，建立了司法救助制度，着力为当事人提供了一站式诉讼服务。2014年共受理涉法案件120余件，依法导入司法渠道71起，稳定化解110余起，执行明显下降。二是针对医患矛盾纠纷突出的实际，创新推进“三联一定”警医联动机制，有效地维护了全区医院正常诊疗秩序，实现了警、医、患三方共赢。三是建立了14家社区司法行政工作站、20余家律师会客厅、7家“普法超市”、3个派驻检察室等载体，为开展法律宣传援助服务、受理办案线索，服务广大群众搭建新平台。2015年以来，累计接待居民咨询1000余人次，共排查调处各类矛盾纠纷608件，调解成功604件，成功率达到99.3%，立案办理各类法律援助案件60余件，做到早发现、早调解，及时将矛盾化解在基层，形成了系统内多方参与、齐抓共管的良好局面。
3.动员社会力量，拓宽社会治理参与主体
通过健全完善社会组织“三级孵化”基地，重点培育发展公益服务类、社会事务类、文体活动类、法律维权类社会组织，形成区、街道（镇）、社区（村）三级调解组织和行业性、专业性调解组织积极参与、相互配合的调解网络。目前全区已登记社会组织246个，备案社区社会组织441个，调解组织已达到288个，专兼职调解员866人，叫响了“律师会客厅”、“薪火行动”、“红艳聊天室”、“法院少年庭”、“平安协会”、“平安志愿者服务站”等社会化服务品牌，零距离开展法律宣传与援助，激发了社会组织参与社会治理的积极性。
4.加强法治宣传，提升社会治理法治化环境
采取“网上+网下”、“传统+现代”相结合的方式，将全区的工作动态和重大部署在门户网站上进行宣传报道，深入开展“阳光政法活动”，积极推进“警务公开”、“检务公开”、“审判公开”和“司法行政公开”，加强人民陪裁员、人民监督员、人民陪审员队伍建设，请人民群众参与到执法办案过程之中，促进社会公平正义。并且依托区内的反腐倡廉警示教育基地和法制宣讲团，集中开展法制宣讲活动。再就是，进一步利用传统宣传方式，适时采取电子屏幕播放、悬挂横幅、派发宣传单、发短信、图片展览等形式向人民群众宣传法律法规，普及安全防范知识，进一步提升广大群众对社会治理法治建设的知晓率和满意度。
三、泰山区社会治理法治化存在的主要问题
1.地方立法有待进一步更新
在一些新出现的社会治理领域，相关法治建设的步伐尚需进一步推进。当前，泰山区正处在城市化加速发展阶段，新的社会治理事务不断涌现出来，像社会组织管理、志愿者、社区服务、物业管理，但也引发了许多新的社会问题，如食品药品安全问题、网络管理问题、特殊人群管理问题和流动人口管理问题。想要处理这些新的社会事务和新的社会问题，都需要新的更加行之有效的解决办法。近年来，泰山区在推动社会治理创新工作上进行了积极的探索，制定了一些与创新社会治理有关的规章。但现行社会治理类规章大多仍针对一些传统意义上的、常规性的社会问题而创设，而对于大量城市化、现代化所引发的新型社会事务、社会问题和社会风险仍缺乏相应的有效应对措施，无论是动态的跟踪机制，风险扩散的防范机制，还是各部门区域的政策协调机制，现有的服务管理都难以应对，无法满足社会治理工作新需求。这一点突显出现有的社会治理实践对于加强法治化建设的迫切要求。
2.依法行政能力有待进一步提高
近年来，虽然泰山区依法治区的理念、制度和行为方式有所提高和加强，但是，工作中仍然存在“重文件、轻法律”，“重长官意志、轻法律规范”，“重结果、轻程序”等一系列与法治精神不相符合的工作作风和行为方式。像有些社会服务管理工作强调行政权的痕迹明显，没有摆脱“以费代管”、“以罚代管”等单一的传统型的行政管理模式。另外，在社会服务管理中仍然存在所谓“专项行动”、“百日行动”等执法行为，这些执法方式不仅与法治思维、法治方式相违背，而且这种执法方式由于缺乏稳定性和连续性，对社会服务管理所追求的行政执法效果是一种负能量，从侧面反映出相关政府机关履行职权不到位，行政不作为的问题，而且从根本上说，这种“运动式执法”还会给民众造成“违法常态”、“违法不究”、“谁遇上谁倒霉”的恶劣影响。
3.司法公信力有待进一步提升
一方面，诉讼成本较高，“赢了官司输了钱”、无时间诉讼，让普通百姓的诉讼效益难以体现；另一方面，现有的司法能力也难以满足人们对司法的需求，司法基本保障难以实现；再者，司法机关因为任务重，人员少，装备落后，所以办案期限普遍较长，很多复杂的疑难案件在较长时间内无法办结。这些问题的存在导致人们对司法的满意度、对司法公正的认同度、对司法的遵从度都不高，因此，现实生活中，人们不信法、信关系不信法的现象依然存在。
四、加强和创新泰山区社会治理法治化的对策研究
1.转变社会治理理念，做好社会治理法治化建设顶层设计
加强和创新社会治理，首先要转变社会治理理念，特别是要树立法治理念和服务理念，用法治思维处理社会事务，用法治的方法解决社会问题。而转变观念首要做的是对社会治理创新法治化建设进行顶层设计，加快出台《泰山区社会治理法治化规划纲要》，将规划与法治相融合，全面规划社会治理方面的地方性法规建设，重点加强公民权益维护、基层社会治理服务，基层社会组织培育与服务、公共服务管理、社区自治等地方性法规的制定，增强法律的可操作性。
2.完善社会治理立法，建立健全社会治理创新法律服务体系
民主科学立法是加强和创新社会治理的重要基础。一方面要在科学制定新法规的基础上，建立健全有关社会服务管理方面的地方性法规清理制度，组织专门人员定期对地方性法规进行清理，及时修改、废止不适应实际或严重脱离现实的法规。以此来构建多层次、协调配合、功能互补的社会治理法律体系，为创新社会治理提供法制保障，实现法律服务群众工作的制度化、常态化。另一方面，要不断完善民意采纳机制，健全民主参与机制，注意听取不同利益群体的立法诉求，扩大公民对立法的有序参与，增强立法的民意基础。
3.严格社会治理执法，不断提升依法行政水平
依法行政，建设法治政府是加强和创新社会治理的关键。
首先，要做到政府职能的法治化，这是依法行政的前提，只有把政府权力限定在合法的范围之内，推行权力清单制度，建立健全决策问责和纠错制度，进一步明晰法律赋予了什么权力、权力的边界在哪里、行使权力的程序是什么、不依法行使权力应该承担什么责任等，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，防止政府及工作人员滥用权力、越权和不作为，这样才能使政府的行政权威得到全社会的一致认同，从而增强政府的公信力，同时也可对政府行使公共权力形成有效的约束。
其次，完善行政执法方式，实现社会治理由“运动式”推进向法治化、长效性治理转变，努力推动各级政府由习惯依靠行政手段管理社会向注重运用法律手段治理社会的转变，为全面提升依法执政、依法决策、依法行政、依法治理社会的能力和水平奠定坚实的基础。
再次，切实加强行政执法监督。健全各行政部门的执法执业考核评价体系，细化执法标准，在全面推进政务公开的基础上，自觉接受群众和舆论监督，认真开展行业内执法检查，严格执法考评并落实行政问责制度，促进公正廉洁执法执业。
4.推进全民普法教育，增强法治建设社会力量
要形成全社会遵纪守法和依法办事的氛围，关键是要抓住领导干部这个“关键少数”，各级领导干部和广大公务员要率先垂范，尽快提高法治思维和法律素质。这需要加强领导干部学法、用法、守法的法治考评，完善党委（党组）中心组学法、政府常务会议专题学法等制度，还要以“党校”为主阵地，抓实领导干部学法、用法。全面推行政府法律顾问制度，落实法治建设领导体制。把领导干部带头学法、模范守法、依法办事作为树立法治意识的重要环节，把法治建设成效作为考察各级领导干部工作实绩重要内容，使领导干部自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯。
另外，还要形成良好的法治文化氛围。加快建设知识普及、观念引领、能力培养“三位一体”的法治文化体系。把法治文化建设与廉政文化、传统文化、行业文化、社区文化、企业文化、校园文化、环境文化等有机结合，引导群众依法合理反映诉求、维护合法权益，切实在全社会培育社会主义法治文化，弘扬法治精神。
再者，要积极鼓励社会力量参与普法。建议建立健全社会组织与行政机关之间的良性互动，在法治轨道上协调各方社会力量，让包括各级专家学者、社区志愿者、律师志愿者、大学生志愿者以及各类新闻媒体等在内的社会力量都组成全民普法的生力军，并且进一步创新研究公民参与法治建设的渠道和方式，健全完善公民参与机制，不断推进公民参与法治建设的规范化、程序化和制度化。
[参考文献]
[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10.
[2]李树忠.全面认识基层治理法治化[N].光明日报.2014-11.
[3]刘旺洪.社会管理创新与社会治理的法治化[J].法学，2011，（10）.
[4]蔡乐渭.社会管理创新的法治之维――论法治视角下社会管理创新的重点[J].领导科学，2011，（12）.
[5]王增杰.推进基层治理法治化的思考[J].中共山西省直机关党校学报，2015，（2）.
[关键词] 疏肝理气法；社区消化不良；幽门螺杆菌；中医
[中图分类号] R242 [文献标识码] A [文章编号] 1674-4721（2013）03（c）-0117-02
社区消化不良是一种内科常见而又多发的疾病，据统计胃肠专科门诊约1/3以上的人为社区消化不良患者，西方国家的患病率更高达20%～40%[1]。社区消化不良的治疗以促胃动力药物为主以及对症治疗为主，但西药的长期疗效不佳，使相当多的患者不满意[2-3]。传统中医药治疗社区消化不良历史悠久，积累了极其丰富的临床经验[4]。本文为此具体探讨了疏肝理气法治疗社区消化不良的临床效果与机制，现报道如下：
1 资料与方法
1.1 一般资料
收集2010年5月～2012年8月在本院内科门诊就诊的社区消化不良患者120例，入选标准：符合社区消化不良诊断标准；符合痞满证的中医证候诊断标准，辨证属肝郁气滞型。年龄18～65岁；患者签署知情同意书。依就诊顺序分为治疗组60例和对照组60例。治疗组女24例，男36例；年龄18～65岁，平均（50.55±4.72）岁；病程10 d～3个月，平均（1.25±0.66）个月。对照组女27例，男33例；年龄18～63岁，平均（51.82±5.38）岁；病程11 d～3个月，平均（1.32±0.42）个月。两组消化不良的流行病学资料对比类似（P > 0.05）。
1.2 治疗方法
治疗组选用疏肝理气法治疗，以柴胡疏肝散加减：柴胡6 g、枳壳10 g、青皮10 g、香附10 g、玄胡20 g、法半夏6 g、茯苓30 g、赤芍10 g、蒲公英15 g、黄连6 g。水煎取药汁200 mL，早、晚饭后1 h服。对照组予以吗叮啉治疗，每次1粒（10 mg），每日3次，睡前半小时服用。两组同时少食多餐，给予维生素、谷维素等。两组均治疗2周。
1.3 观察指标
中医症候疗效评定标准：（1）显效：临床主要症状与体征基本消失，理化检查明显改善。（2）有效：临床主要症状与体征减轻，理化检查有所改善。（3）无效：临床症状无改善甚至恶化，理化检查无好转恶化[5]。
幽门螺杆菌变化：在治疗前后都进行幽门螺杆菌检测，进行快速尿素酶试验，如为阳性则表示有幽门螺杆菌感染。
1.4 统计方法
中医症候疗效、不良反应、幽门螺杆菌变化等率比较用χ2检验，P < 0.05表示差异有统计学意义。使用软件为SPSS 18.0。
2 结果
2.1 中医证候疗效分析
经过观察，治疗组中医证候总有效率为95.0%，对照组为86.7%，经Ridit分析差异有统计学意义（P < 0.05）。具体见表1。
2.2 不良反应
两组治疗后检查血常规、肝、肾功能等指标，两者均无明显变化（P > 0.05），表明药物均安全可靠。
2.3 幽门螺杆菌变化
治疗前两组幽门螺杆菌阳性率相近，治疗后治疗组阴转16例，而对照组无转阴，对比差异有统计学意义（P < 0.05）。具体见表2。
3 讨论
社区消化不良是一种持续或间断的上腹部不适或疼痛，经超、胃镜和各种化验检查，未发现全身性或局部气质性病变。在传统的促动力药治疗中，吗丁啉能拮抗多巴胺-2受体和抑制乙酰胆碱脂酶活性而起作用，并选择性地作用于胃肠道，对循环系统作用很弱[5]。中医认为，社区消化不良病位在胃，与肝的关系极为密切。本文应用的疏肝理气法组方由柴胡、枳壳、青皮、香附、玄胡、法半夏、赤芍、茯苓、蒲公英、黄连等药物组成[6-7]。具有芳香健胃、行气消胀、疏肝理气、开胃宽肠的功效。本文结果显示，治疗组中医证候总有效率为95.0%，对照组为86.7%，经Ridit分析差异有统计学意义（P < 0.05）。两组治疗后检查血常规、肝、肾功能等指标，两者均无明显变化（P > 0.05）。
文献表明，在社区消化不良患者中，幽门螺杆菌检出率高达50%左右。幽门螺杆菌感染90%可致胃黏膜活动性炎症，呈现慢性活动性胃炎，也可导致社区消化不良[8]。本文结果显示，治疗前两组幽门螺杆菌阳性率相近，治疗后治疗组阴转16例，而对照组无转阴，对比差异有统计学意义（P < 0.05）。
总之，疏肝理气法在社区消化不良的治疗方面有许多优势，可能与良好的幽门螺杆菌清除效果有关，具有良好的应用前景。
[参考文献]
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关键词：城市社区；治理；法治
中图分类号：D922.29；D923.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）013-0-01
社区治理简要来说就是政府、企业、第三部门、社区自治组织和居民通过共同参与与合作，解决社区建设发展过程中存在的一系列问题的过程。而在依法治国的大背景下，法制在社区治理中的作用日益显著，不仅可以以法律条例的形式规范社区治理，还可以为社区治理的合法性提供依据。因此，本文选择对我国城市社区治理法治化这一问题进行探究，力图解决社区治理中产生的部分问题。
一、目前我国城市社区治理法治化存在的不足
党的十明确指出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由此可以推测出政府提出的用法治来推动社会管理及社区治理的设想并不能很好的开展；此外，在具体社区治理实践中产生的一些问题也反应出社会管理、社区治理的确不能缺少法治来保驾护航。
1.相关法律难以实施
尽管我国针对社区治理颁布了一系列的法律、法规及条例，但是这些立法在社区治理的具体实践中并没有有效实施，尤其是关于社区居民自治和社区支撑体系建设相关的法律。例如城市社区居委会的选举活动，在某种意义上我国社区居委会的选举过于形式化，缺乏真正的民主。“在实际选举工作中，我国城市社区居委会的直接选举覆盖面为 22%，其余 78% 的居委会都是通过户代表和居民小组选举产生的。”[1]社区居民会议在一定程度上也并未有真正的作用。与此同时，在执行一些与社区支撑体系建设有关系的法律法规时，其实际的效果也远远没有设想的那么完美。而在开展法律实施，大量的社会资源如人力、物力、财力资源等的消耗也是难以执行立法的重要因素[2]。在现今的社区法律治理实践中，由于缺乏法律实施资源，导致难以立法，难以取得预期效果。
2.社区自治能力有待提高
由于我国城市居委会没有财政收入，开展工作的一切费用如工作经费、人员津贴、招聘社工费用等都要依托于街道拨款，因此在没有财权独立的前提下就很难拥有独立的事权自治。其次，居委会人员素质、年龄、文化水平参差不齐，很难满足日益增长的社区居民需求。最后，社区治理方式单调乏味，调动人员积极性的水平不高。而造成这种现象的原因是混淆了社区自治组织的定位，这与行政放权不够、行政支持不足有关[3]。
3.公众参与不畅
公众参与一方面可以推动社区治理法治化的M程，另一方面可以依照法律规定维护社区居民知情权、参与权、表达权及监督权的途径。从客观方面看，城市居民参与新时代社区治理的理念、方式等都有了很大的不同，无一方面居民参与意识、参与愿望、参与能力等均有不同程度提升，另一方面居民参与渠道和参与保障极大的扩展和改善。然而，根据党的十八届四中全会所提出的“公民有序参与立法途径、把公众参与确定为决策法定程序”目标而言，城市社区居民参与社区治理中依然有机制不畅通、互动不顺畅、运行不流畅等丞需解决的问题。特别值得一提的是政府依法对公共事务的信息透明公开度低，对公众参与的回应度不够，降低了公众参与的积极性主动性以及创造性，不利于现代化城市社区治理效果的顺利实现。[4]
二、强化城市社区治理法治化的对策建议
城市社区治理法治化是法治国家、法治政府以及法治社会的，这种治理不仅是某种行动过程，更是某种结果状态，因此城市社区治理法治化的路径探讨尤为重要。针对上文提出的法律难以实施、社区自制能力不强以及居民参与不畅的问题可以采用以下措施加以改进：
1.加大社区治理的资源投入 保障相关法律实施
针对社区治理过程中相关法律难以在现实中执行的问题，政府可以在确保法律法规的质量的情况下逐渐的增加社会资源，来保障立法的实施过程的顺利进行，提升立法执行的效果。此外，政府应当采取适度可行的制度激励机制，引用市场和社会资源参与协助社区治理。政府还可以通过提升执法者素质、培养社区居民的参与意识等措施改善社区治理法律的实施效果。另一方面，针对社区治理过程社区居民自治制度实施不利导致的社区居民选举过程的不民主等问题，可以通过建立独立于政府和社区的第三方组织进行监督社区居民的自治权实施过程。
2.提高城市社区的自治能力
经济基础决定上层建筑，社区居委会要想拥有独立的事权自治就必须脱离街道的经济控制。因此，居委会可以引进社会资源，将社区内一些建设、管理项目市场化，进而拥有独立的经济收入。在人员配备方面，居委会可以通过考核上岗方式，进行择优录用，提升社区治理工作人员的素质和能力。社区治理法治化过程中可以通过完善组织制度，创新管理模式来解决管理方式单一的问题。
3.增加社区居民参与渠道及政府信息公开度
居民参与社区治理法治化过程中除了有传统的动员型途径、自组织途径和个体行动途径外，居民还可以借助于发达的网络，通过社区网络论坛、社区网等网络形式参与社区法治化治理。因为这种新型的网络型参与不仅大大降低了居民的时间、活动等成本，而且还为居民提供了交流共享的平台，方便居民群策群力科学有效全面的管理社区事务。政府方面也应该增加依法公开的信息量以及适时适度的针对居民反馈的社区法治化治理的事务及问题予以回应。通过与社区居民的良性互动，进一步加城市社区治理法治化进程。
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[3]卢剑锋.社区治理的法治思考[J].科学.经济.社会，2008（4）.
一、街道管理模式近年来明显滞后于城市的发展，整合能力弱，支撑体系不合理等不足日益突出，使街道管理逐步转向社区管理，特别是随着与社会主义市场经济相适应的政治体制改革的稳步推进，政府计划功能弱化，城市管理重点下移，街道管理范围扩大；经济成份多样化，公共领域缩小，地域性小社会逐渐成型，基层民主政治建设步伐加快，居民自我管理得以进一步加强等等，这些都是街道管理模式转向社区管理模式的直接动因。
二、随着计划经济向市场经济过渡，特别是国有企业深化改革，转换经营机制和政府机构转变职能，政企（事）分开的进程加快，机关、企事业单位剥离了大量社会职能，如就业，养老、医疗等社会保障体系和社会化服务网络逐渐转向由社会承担，据调查统计，街道目前承担的社会性职能有近百项，而其中相当一部分管理和服务工作又是由社区担。实践证明，社区管理是“两级政府，三级管理”体制的题中之义。
三、我国目前正处于转轨转制大变革时期，各个领域、各个部门都在进行着利益格局的调整，这就使社会成员的“单位”属性逐渐减弱，大量“单位人”转变为“社会人”，大量农村富余劳动力涌入城市，社会人口流动性加剧，使城市的治安、户籍、卫生、计划生育等管理出现一些“盲区”和“空白点”，使城市社会人口的管理处于松散状态，这就迫切需要找到一种新的管理模式——社区式管理。
四、随着人民群众物质文化水平的提高和住房、医疗、养老、就业等制度的改革，人际关系发生了很大变化，城区居民与所居住的社区关系愈来密切，他们不仅关注社区的发展，参与社会生活，而对社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化要求，同时随着城市化进程的加快，大批新建住宅涌现出来，这就迫切需要社区这样一个组织，对小区内的物业管理公司、业主委员会等进行监督管理，来提高居民生活质量。
由此可见，加强街道社区建设是城市基层管理体制改革的需要，是事关社会主义国家政权性质在基层如何体现的问题，街道社区是我国城市基层政权组织联系居民群众的桥梁和纽带，是党和国家方针政策和法律的落脚点，又是城市工作的需要基础，更是城市稳定的关键，同志对社区工作很关注，他说：农村工作已有了一个说法，城市怎么办？他要求有关部门拿出工作思路和具体方法。因此，我们要认清形势，开拓创新，与时俱进，积极探索社区管理工作的新途径，新举措：
一、加强领导，提高认识
社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进政治、经济、文化环境的协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程，其基本内容是通过对城区基层管理体制及工作机制的改革，构建起与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制，充分发挥社区的自治、管理和服务功能，促进城区社区的民主政治建设，为改革、发展、稳定的大局服务。
可以说社区建设是一个制度创新、城区基层工作全面改革的系统工程，各级各部门要从“三个代表”高度，加强对社区建设的领导，要实现社区建设的目标，党政领导的认识、决心和工作力度是关键，因此要使社区建设成为“一把手工程”，对社区建设进行统一领导、组织、协调和监督，进一步明确社区建设的重大意义、指导思想、总体目标、工作思路、社区建设的内容、社区的定位、社区的组织，并理顺各部门各单位关系，齐抓共管，形成社区建设的整体合力。
二、科学合理划分社区。以地域为特征，以认同感为纽带，结合实际情况，根据居民居住的自然地缘关系，相对独立的区域，社区的资源配置适度的管理人口和人们的心理认同感，按照便于服务管理，便于社区资源利用，便于社区自治的原则，对现有街道办事处居委会规模适当调整。
三、加大宣传力度，形成浓厚的舆论氛围。社区建设是一项 综合性的社会工作，必须动员社会各界广泛参与。要采取各种措施加大宣传力度，要进行大规模的调查研究，开展全方位的宣传，要充分利用各种宣传载体，广泛宣传社区建设的目的、意义和工作进展情况，形成全社会重视、关心、支持社区的浓厚氛围。
四、实行居民自治，推进基层民主法制建设
一是要加大法律宣传力度，以“五五”普法和“三五”依法治理工作为载体，全方位、多层次、多途径的强化法律宣传和培训工作，特别是《城市居民委员会组织法》等与城市管理有关的法律法规，使各级干部不断提高依法行政水平，增强居民的法制观念，全面推进社区依法治理工作。
关键词：民族地区 社会治理 创新
党的十以来，“现代国家治理体系”的构建成为我国发展的重大目标，加强社会建设成为社会稳定与民族和谐的重要保证。党的十三中全会相继提出“创新社会治理体制”。改革开放以后，我国民族地区在国家与政府的大力扶持和自身团结奋斗的条件下，经济发展虽有所成就，但是仍然存在着社会治理滞后、社会矛盾上升等一系列问题，有的甚至更为突出。“进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好地保障人民群众各方面权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务”。从治理国家的逻辑和历史经验来看，任何社会治理方式产生后都不可能一成不变，在社会发展的不同历史时期和阶段对社会治理方式的要求也不同，因此，民族地区的社会治理要在与当地实际相结合的基础上寻找科学的方法和模式。随着社会环境的改变，从前那些富有成效的管理理念、管理制度、管理手段以及管理方法在今天已经难以适应。加强民族地区尤其是边疆民族地区社会治理创新，尤为重要。基于我国国情，如何实现民族地区依法创新社会治理，使之成为一项形行之有效的社会治理制度和政策，以此确保民族地区今后能够和谐稳定的发展，这是一个急需研究解决的问题。
当今中国，社会在由传统向现代转变，这就需要整个社会的法治观念与权利意识相一致，降低权力意识与法制观念产生的不平衡所引起的社会冲突。完善创新民族地区社会治理方式，削弱冲突所带来的社会伤害，必须把加强法治保障、依法治国的方针放在首位，大力弘扬社会主义法治精神，全面构建社会治理体系，全面发挥《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》在创新社会治理模式中的重要作用。
一、创新民族地区社会治理必须把法治作为基本遵循
法治是社会治理的保证，在全社会养成法律至上的社会风尚，是依法进行社会治理的前提。因此，民族地区要坚持社会主义法治教育，深入普及法律常识，把公平公正的价值取向作为民族地区社会治理的出发点和落脚点，通过法制宣传教育提升各族人民Ψㄖ蔚男叛龊妥袷亍R把“法律至上”、“以事实为根据，以法律为准绳”、“法律面前人人平等”等概念在民族地区树立起来，真正做到把法治作为社会治理的基本原则和人民群众的基本行为准则。
二、创新民族地区社会治理要以长治久安抓发展作为核心
民族地区社会治理和创新的显著特征就是长治久安抓发展。党的十八届三中全会明确指出，全面深化改革，周密制定详细完备、规范有力、调控科学、切实可行的区域社会治理体系，为长治久安的社会治理提供了强有力的法律保障。创新民族地区社会治理，要从组织上引导民族地区领导干部自觉的提高依法治理政治和治理本地社会的能力，努力提高运用法治思维和法治方式推进改革发展、解决纠纷、反恐维稳的治国理政水平。民族地区政府部门要依法行政，把长治久安作为社会治理的重中之重，在保证民族地区社会稳定的基础上充分保证人民群众的权利和义务。
三、要围绕“四个全面”战略布局创新社会治理模式
提出的“四个全面”的战略布局，确立并引领着中国的未来、是实现中国梦的总纲。我们必须在“四个全面”战略布局基础上，深入基层调研，听取人民群众意见，如实地解决当前社会出现的问题和矛盾，自觉地把一切工作和思想纳入到”四个全面“的战略布局中，以“四个全面”的战略思想来指导我国民族地区社会治理模式创新工作。
（一）“四个全面”是实现民族地区社会治理模式创新的指导方针。统筹“四个全面”是民族地区当前和今后都要面临的一个重要政治任务，党中央制定的民族政策要充分体现“四个全面”的战略布局要求，民族地区各民族的团结和进步是我国社会主义现代化建设的内在要求。
（二）在民族地区要把全面建成小康社会、加快民族地区发展步伐放在首位。要把提高经济发展水平，调整社会生产结构模式，调度资源配置，促进创新驱动发展和绿色低碳发展，进一步改善民生作为民族地区社会治理创新的出发点，坚持“五个发展”的理念，把扶贫工作精确落实到位，争取早日使我国民族地区人民群众实现小康生活。在全面深化改革的的同时要兼顾社会治理各项工作的开展、从社会治理的系统性与整体性出发、促进社会治理中各方面改革的协同发展。
（三）在民族地区进行社会治理模式创新要全面依法进行。民族地区社会治理过程中要科学公正的建立法治队伍，不断完善民族区域自治法律制度和各项规章制度，提升依法管理民族事务能力，为民族地区的社会治理和生产生活提供强有力的法律保障，努力形成一些既符合民族地区实际又具有民族地区特色的法律法规，在法治上为民族地区和谐稳定提供保障。
（四）要把全面从严治党要求始终贯穿民族地区社会治理的全过程。干部作风往往是影响民族团结的重要因素，民族地区较其他地区条件更苦、形势也更为严峻，有的地区还面临的尖锐斗争，加强党的建设尤为重要。必须加强党对民族地区社会治理创新工作的领导，建立完善的从严治党的工作制度，促进政府部门和人民群众的联系，把从严治党的工作制度落实到各级党组织和领导干部身上，在民族地区各级政府大力开展“三严三实”专题教育，以有效的形式全面落实从严治党的基本要求。
（五）推进民族地区全面深化改革，必须完善民族事务治理体系。党的十八届三中全会《决定》明确提出社会治理方式的创新和改进，并强调“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参方式的与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在当今新形势下，怎样进行社会治理的创新、社会治理方式的改善和发挥政府在社会治理过程中的主导作用？首先要全面提高政府部门的领导和决策能力。由于民族地区本身的特殊性，提高政府部门处理公共安全的能力，是新形势下开展社会治理的必然要求。对民族地区各级政府部门的公共安全责任要明确作出规定，各级政府要，大力推行社会公共安全的宣传工作，通过制度完善有效的提高民族地区人民群众的公共安全意识和自我保护的能力，使公共安全管理制度科学化、规范化。
四、创新民族地区社会治理模式要以公共政策民主化为价值取向
当前我国正处在社会矛盾突发的时期，社会治理面临着新挑战。创新与发展民族地区社会治理，政府、社会和公民不仅要和谐共事，还要共同面对社会生活中的一切矛盾和冲突。政府要充分发挥其公共职能角色，在社会治理过程中公共政策的制定要民主化，真正实现使民族地区公民参与到社会管理的工作中。因此，民族地区各级政府部门要端正其在社会治理过程中所扮演的公共性角色，加强民主政治建设和完善公民权利制度，在其位谋其职，形成政府和社会发展的良性互动。
（一）公共政策民主化是民族地区社会治理创新和发展的前提和要求。在民族地区社会治理过程中制定的各项政策，要集中体现民族地区广大民众的根本利益与诉求，形成民主的运行体质和决策过程。 公共决策追求的最高目标是公共政策科学化、民主化以及法制化，其中科学化的基础是民主化。完善公民参与本民族公共决策的制度体系，充分保证公民对公共决策过程的“知情权”是民族地区社会治理创新和发展和谐稳定推行的前提。
党的十八届三中全会要求创新社会治理要从“社会管理”转型到“社会治理”，集中反映了我党在社会建设和治理理念的深化。在社会治理政策的制定和推行过程中要加强科学管理，把法治、德治、自治、共治等结合起来，把握社会治理的整体性，将全面深化社会治理的创新和发展，推向一个新的高度。
（二）为民族地区人民群众提供多种形式的参与公共决策的途径，是现实性和实效性的体现。激发社会矛盾的重要因素之一就是政府政策的不妥当，制定客观科学的政策，能充分展现我国人民当家做主、鼓励公民参政议政的人民民主制度。普通公民可以议会、旁听制度、人民代表大会制度来参与政治生活，是完善政府公共决策的重要途径。政府在社会治理方面的重罚政策决定要积极听取广大群众意见，对大多数人民群众不理解或不支持的政策做到暂不出台或延缓出台，以此确保政府在民族地区社会治理方面创新发展的科学化和民主化。
改革开放至今，创新与发展我国社会治理，尤其是创新发展民族地区的社会治理，主要是发展党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理模式。政府部门在社会治理的过程中要积极发挥处理社会矛盾和问题的能动性，应避免将“法律看成解决纠纷和消除社会问题的规则与技术体系”，而要多一些对这一群体终极关切的积极回应。
五、民族地区社会治理创新与发展工作的重要辅助手段是社会工作的介入
由于民族地区地理位置的特殊性和发展条件的限制，贫困一直是阻碍民族地区发展最为严重的社会问题，在社会治理过程中尤为突出。政府长期扶贫工作的推行虽然取得了一定成效，但民族地区贫困人口的数量仍然很庞大，其中部分人口还处在绝对贫困状态。因此，社会治理的重要目标始终是反贫困。扶贫工作要做到紧缺识别真正的贫困人口，做到精确发放，精确脱贫。
【关键词】“城中村” 社区治理 制度创新 【中图分类号】D035 【文献标识码】A
“城中村”是我国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构下农村被动城市化的产物。作为“都市里的乡村”，“城中村”已经严重影响到城市整体功能的发挥，影响到新型城镇化的深入推进，对“城中村”进行改造已是当务之急。在“城中村”改造中，“城中村”社区的有效治理是社会转型的现实要求，是城市治理的重要任务，是社会治理的重大课题，关系到国家治理体系与治理能力现代化的发展进程。作为“过渡型社区”“发展型社区”，“城中村”社区治理相较于一般城市社区治理或农村社区治理，其牵涉的利益更加多元，面临的矛盾更加复杂。要有序推进“城中村”改造中的社区治理创新，需要对其进行“理念―体制―机制”多重视角的理论审视，需要对其进行“政府―市场―社会”多重逻辑的制度创新。
“城中村”社区治理呈现出高度的复杂性、敏感性和探索性
要推进“城中村”改造中的社区治理创新，必须准确把握“城中村”改造中社区治理的特点。“城中村”社区兼具乡村社会和城市社会双重特质，作为特殊的“物质―经济―社会―文化”的空间形态，社区治理呈现出高度的复杂性、敏感性和探索性。
“城中村”改造中社区治理的复杂性。“城中村”社区治理的复杂性源于“城中村”社区本身的复杂性，体现在人员构成的“混杂性”、社会形态的“过渡性”以及管理体制的“二重性”等方面。人员构成的“混杂性”是指“城中村”居住人口主要包括具有村籍的原住民和大批外来的暂住人口，而且往往暂住人口规模大幅超过原住居民的规模；同时不同层次、不同职业、不同学历、不同技能的各种人混杂在其中生活。社会形态的“过渡性”，是指“城中村”社区的生活方式和生活水平都已经基本城市化了，但由于“城中村”社区的相对封闭性，带有明显的“村落社区”特征，与“街道社区”或者“单位社区”都有较大的不同，仍然是以血缘、亲缘、宗缘和地缘关系为纽带结成的互识社会。管理体制的“二重性”是指“城中村”社区是我国在城市化进程中出现的特殊社区，既是城市社区组成的一部分，在城市政府治理体制中运行，同时又属于农村社区，在社保制度、土地制度、户籍制度等方面受农村社会治理体制的规范。因此，“城中村”社区在管理体制上存在双重体制的交叉，其社区复杂性带来了一系列的社会治理难题。
“城中村”改造中社区治理的敏感性。当前的社会背景下，“城中村”改造中社区治理具有极大敏感性，这种敏感性在于“城中村”改造中的社区实质上成为了我国社会矛盾最突出、最集中、最复杂的区域。一方面，由于地方政府管理与村民自治之间存在一定的冲突，导致“城中村”已成为“问题村”的代名词。社会问题形式多样，主要有居住环境恶劣、公共服务滞后、社会治安恶化、贿选现象盛行、村官违纪犯罪较多等。另一方面，“城中村”改造意味着巨大的利益调整，在巨大的利益调整中极易诱发激烈的社会冲突，在“城中村”改造中，往往征地拆迁矛盾突出、村民上访不断乃至频现，可见，“城中村”改造中的社^治理极具敏感性。
“城中村”改造中社区治理的探索性。中国社会的转型是综合性、整体性和系统性的结构型社会变迁，这种社会变迁覆盖了政治制度、经济方式、社会生活与文化习俗等诸多领域，是一种全面的社会变革。我国“城中村”改造中的社区治理正是这种全面社会变迁的缩影。“城中村”改造中社区治理在秉承“乡政村治”的前提下，存在着一定的“非正规性”特征。这种“非正规性”体现为治理理念的表意性、治理制度的临时性、治理措施的随意性。在治理理念层面，没有形成能够有效整合社区居民的价值认同；在治理制度层面，目前的制度安排无法有效提供满足社区居民需求的公共产品；在治理措施层面，既有的措施设计都无法解决“城中村”的拆迁补偿、企业改制、资产处置、村务管理中的利益之争。正是这种“非正规性”，给未来社区治理主体多元化、制度多样化、机制多重化的探索提供了最丰富的沃土。
“城中村”社区治理存在理念上认识不到位、体制上改革不彻底、机制上设计不协调的问题
“城中村”改造中社区治理问题出现，是在我国经济社会发展阶段中产生的国情性矛盾、城市体制与农村体制二元的结构性矛盾、公共需要与个人需要的利益性矛盾的必然产物。目前，对“城中村”改造中社区治理，存在理念上认识不到位、体制上改革不彻底、机制上设计不协调的问题。
“城中村”改造中社区治理的理念阙如问题。针对“城中村”改造中社区治理，目前存在四个方面的认识偏差。第一，将“城中村”改造简单理解成为“景观城市化”，采取简单的“推倒重建”，掉入了“见物不见人”窠臼，没有“综合治理”思维；第二，认为“城中村”改造就是“化乡为城”，坚持单线性发展道路，忽略了城乡双向互动共融，没有“统筹城乡”思维；第三，在“城中村”改造治理中，走“外延发展”发展道路，单纯以外在终结“城中村”为使命，没有“内涵发展”思维；第四，过于注重“经济效益”和“社会稳定”，突出所谓的“经济社会优先”，忽略居民的思想观念问题，没有“全面发展”的思维。
“城中村”改造中社区治理的体制不适问题。这种体制问题主要体现在“城中村”社区治理中缺少专门性法律依据、地方政府管理进退两难、村民自治流于形式等几个方面。在“城中村”改造中，目前我国还没有出台一部全面系统的规范“城中村”社区治理工作的法律法规，已有的《土地管理法》《城市规划法》和《城镇房地产管理法》等法律法规对此项工作都仅仅提供原则上的指导，无法为“城中村”改造中社区治理提供清晰、系统、有力的法律支撑。地方政府在“城中村”改造的问题上，陷于“压力极大、能力有限、责任无限”的困境之中。“城中村”社区的面貌确实与城市环境不协调，极大地影响城市发展质量，同时在上级的政绩考核中，“城中村”改造往往是考核体系中的重要内容，一部分“城中村”社区居民对开展“城中村”改造有急迫的要求，地方政府被置于这样的压力下，也希望能够努力搞好“城中村”改造。但是地方政府的经济实力又不足以应对村民的拆迁补偿与安置善后。在“城中村”改造中，出现的一切问题最终都需要地方政府承担责任。在社区自治中，“城中村”的共产党基层组织、居民自治组织和股份合作制经济组织三种力量往往都不能发挥应有的作用，协商民主得不到很好落实，部分“城中村”社区还在依靠村落传统和家族纽带进行一些最基本的治理。这些问题导致“城中村”社区治理绩效走向衰微。
“城中村”改造中社区治理的机制不畅问题。创新社会治理需要建立“调节、限制、疏导人们利益行为的一套机制”，“城中村”改造中不同区域、不同群体、不同阶层之间的利益协调机制对于社会治理质量有直接的影响。就“城中村”改造这一活动而言，涉及广泛的利益，地方政府、开发商、村民作为利益相关者之间存在复杂的博弈关系。由于城市化、工业化的快速发展，“城中村”土地快速升值，土地具有较高的级差地租，“城中村”居民往往能够获取较高土地利益。对“城中村”进行改造，涉及到利益的重大调整。政府是“城中村”改造的主要推动者，有追求政绩的强劲动力，同时也期望通过“城中村”改造获得收益；开发商拥有雄厚资本，期望通过“城中村”改造尽可能牟取利益；村民也希望获得集体土地增值的全部收益。成功的“城中村”改造需要平衡的利益分配，地方政府、开发商、村民之间的利益如何分配是下一步工作的重点。
“城中村”社区治理要以法治化、民主化与科学化为主线
作为一项十分复杂的系统工程，“城中村”改造中社区治理需要进行理念再造、体制改革与机制创新。在“城中村”改造社区治理创新中，需要把握时代特征，体现时代精神，符合时代潮流，要从全局性和战略性的高度充分认识问题的重要性；要进一步加强党的领导，要坚持认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实改善民生，提升社区治理水平，把法治化、民主化与科学化作为“城中村”改造中社区治理创新的三条主线。
推进“城中村”改造中社区治理的法治化。要实现“城中村”改造中社区治理的“善治”，保证社会治理质量，必须用法治的理念去统领社会治理制度构建、机制设计与行为实施，在社会治理的立法、执法与司法等基本环节积极转变，提升“城中村”改造中社区治理的法治品格。“城中村”改造中社区治理问题，涉及户籍管理制度、土地利用制度、财政金融制度、城市管理体制、行政管理体制等复杂问题。国家应在充分调研基础上，广泛征求各方人士，特别是“城中村”社区居民意见，出台专门的法律法规，明确各方的权利义务，规范“城中村”改造中社区治理政府的治理行为、市场的投资行为、居民的参与行为。要加强执法，保障“城中村”居民的合法权益不受侵犯，保护“城中村”集体资产不受损害。同时通过公正司法，确保地方政府的治理行为合法。
推M“城中村”改造中社区治理的民主化。首先，要加强“城中村”社区的党组织建设，使之成为凝聚、整合社区的政治核心。“城中村”社区党组织要担负起组织、教育、管理党员的功能，要努力组织社区党员参与社区治理；支持社区居委会依法履行自治功能；要积极宣传党的路线方针政策，帮助社区居民树立正确的价值观念，引导居民群众参与社区建设；大力培育和发展社会组织。其次，要推动“城中村”社区的多元治理，使之成为解决“城中村”社区治理问题的核心思路。要摆脱完全依赖政府的管理机制，同时也不能过于依赖市场机制以及自治机制，而应将“自上而下”的管理和“自下而上”的参与相结合，致力于多元主体之间的合作，实现治理主体的多样性。最后，要扩大“城中村”社区的基层民主，大力推进协商民主，全面加强民主管理、民主决策和民主监督，提升“城中村”社区治理的民主品质。
推进“城中村”改造中社区治理的科学化。为提升“城中村”改造中社区治理绩效，需要提升“城中村”改造中社区治理的科学品位。在“城中村”改造中，社区治理实施目标要由“静态标准”向“动态实施”转变，治理理念要由“空间上的城市化”向“人的城市化”转变，治理模式要由“政府主导”单一模式向“自主推动型、企业实施型、政府主导型”多样化模式转变，治理策略要由“统一安排”向“一村一策”转变。
（作者为四川大学公共管理学院教授，行政管理系主任）
【注：本文系国家社科基金项目“县域社会治理质量差异及其影响因素的实证研究”（项目编号：16BZZ061）阶段性研究成果】
【参考文献】
①田莉：《“都市里的乡村”现象评析――兼论乡村―城市转型期的矛盾与协调发展》，《城市规划学刊》，1998年第5期。
②卢俊秀：《从“乡政村治”到“双轨政治”：城中村社区治理转型――基于广州市一个城中村的研究》，《西北师大学报（社会科学版）》，2013年第6期。
③陈郁：《治理理论与国家职能的辩证：英国观点》，《政治科学论丛》，2012年第3期。
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