一、我国保险消费者权益保护现状
销售误导和理赔难一直是我国保险业广为社会诟病的两大突出问题，而缺乏高效健全的保险纠纷解决机制则是这两大问题日益严重的深层原因之一。保险公司以产品为中心、一味追求保费规模的粗放式发展模式使其忽略了客户关系管理（CRM）的重要性，而保险监管者以保险市场行为为中心的监管模式则导致了保险消费者权益保护制度的缺位，具体表现在以下几个方面。
（一）缺乏法律主体地位和专门的法律规范
在我国，"保险消费者"虽然多次被保监会相关文件提及，但保险消费者还不是一个法律概念。保险消费者在与保险公司进行业务往来时，一般被称之为"投保人"、"被保险人"或"受益人"。
2013年10月25日全国人大常委会通过了对《消费者权益保护法》的第二次修正。新修正的《消费者权益保护法》主要加强了对网络购物等新兴消费方式的保护，强化了经营者的义务，加大了对惩罚性赔偿的力度。但新修正的《消费者权益保护法》对金融消费者的适用性仍然不强。《消费者权益保护法》旨在对消费者的一般生活消费中的权益进行保护。与一般生活消费相比，保险消费具有消费标的的无形性、销售方式的劝诱性、消费结果的不确定性等特殊性。这些特殊性降低了《消费者权益保护法》对保险消费者的适用性。
虽然《保险法》的不可抗辩条款以及弃权和禁止反言等规定保护了保险消费者的自主选择权，格式条款和保险人说明义务等规定保护了保险消费者的知情权。但是《保险法》的立法宗旨为规范保险交易行为，而非保护保险消费者，所以《保险法》在保护保险消费者方面的操作性并不强。
（二）纠纷处理机制不完善
保险消费者和保险经营者发生消费者权益争议，可以通过协商、调解、投诉、仲裁、起诉等途径解决。根据统计，全国法院2010年受理保险纠纷案件59747件①；保监会2013年受理保险消费者投诉21361件②；消费者协会2013年受理保险投诉1874件③。从统计数据可以看出，目前我国保险纠纷的调解、投诉以及仲裁机制还不完善，保险消费者主要通过起诉解决保险纠纷。但是，作为处于交易弱势地位的保险消费者，诉讼并不是理想途径。因为对于损失金额不大的保险消费者，诉讼面临成本较高、处理时间较长等问题。而且，保险消费者诉讼行为的知识和能力往往无法与保险公司抗衡。
2007年，保监会下发了《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》（以下简称《保险纠纷处理机制指导意见》），建议保险行业协会建立调处机构，提供便捷的纠纷解决渠道，及时有效化解矛盾。但我国的保险行业协会是由保险机构会员组成的保险业自律组织，是保险机构的利益代表。其作为保险纠纷的调解机构，不仅不会向保险消费者实施倾斜保护，反而容易向保险机构偏袒。
2011年，保监会成立消费者权益保护局，建立了保险消费者的投诉机制。但这种"私法公法化"的法制理念使得监管部门在处理消费争议的过程中遭遇主体合法性的困扰。目前在国内，只有仲裁机构和人民法院才有权依法对保险消费争议进行裁判。而根据行政行为"法无明文授权不可为"的原则，在于法无据的情况下，保险监管部门若就具体保险消费争议做出评断，保险监管部门可能成为行政诉讼的被告。因此，在接到上述投诉后，保险监管部门多以转办件形式交由保险公司处理。在这一过程中，保险监管部门仅仅起到转交和督促保险经营机构妥善处理的职能。这显然不能很好地解决保险消费争议④。
二、金融ADR机制的国际经验
（一）金融ADR机制
ADR机制是Alternative Dispute Resolution的简称，即"替代性纠纷解决机制"。ADR机制是指除诉讼外的纠纷解决方式集合的统称，该机制是一个开放性的机制，包含调解、和解、谈判、仲裁等。金融ADR机制即为ADR机制在金融领域的应用。
（二）金融ADR机制的国际经验
由于金融领域诉讼中存在地位不对等、信息不对称、成本高昂等问题，因此，部分发达国家和地区尝试建立了非诉讼的金融纠纷解决机制，该机制具有程序简便、灵活，费用低廉，专业性强以及非公开性等优点。
英国是最早建立金融ADR机制的国家。2000年英国通过了《金融服务与市场法》，依法设立了金融服务监管局（FSA）等机构，实现了对金融业的统一监管。在FSA的框架下，成立投诉专员服务有限公司（FOS）。FOS属于民间专业组织，接受FSA监管。FOS整合了多方诉讼纠纷解决机构，统一了保险消费者的投诉渠道。
日本和台湾地区在借鉴英国成功经验的基础上，也分别建立了金融ADR机制，但各具特色。日本最大的特色在于2004年通过了《ADR促进法》，该法为ADR机制在专业领域的运用，为金融ADR机制的产生创造了法制基础。在日本，金融监管部门基于申请指定纠纷解决机构，金融ADR机制基本上是以和解的方式解决纠纷。台湾地区2011年颁布了《金融消费者保护法》，对"金融服务业"、"金融消费者"等概念进行了法律界定，明确了金融经营者的义务和金融消费者的权利，规定了金融消费者的争议处理程序。
以台湾地区为例，金融消费者发生金融消费争议时，运用金融ADR机制处理流程大致如下。（1）金融消费者向金融机构申诉，金融机构在30日内将处理结果告知金融消费者，金融消费者满意处理结果，争议解决；（2）金融消费者不满意处理结果，向争议处理机构申诉，进入金融ADR机制处理程序；（3）由评议委员会进行评议，形成评议意见报告，金融消费者接受评议决定，金融机构履行评议决定，争议解决；（4）金融消费者拒绝评议决定，评议决定不拘束金融机构，金融消费者可提起诉讼。
总结英国、日本和台湾地区的金融ADR制度，具有以下共性：ADR制度基本由民间专业组织执行并接受监管部门监督，是针对小额保险纠纷的简易快捷低廉处理方式。除日本的ADR机制只提供以和解方式解决纠纷外，英国和台湾地区则通过建立起唯一的金融纠纷处理机构，整合了除诉讼外的所有纠纷处理渠道，如协商、和解或仲裁，提高了保险消费者投诉的便利性。同时，英国和台湾地区还很好地衔接了非诉讼保险纠纷处理机制和诉讼途径之间的协调关系。申请人对金融纠纷处理机构的处理结果不满意的，可以拒绝接受，并保持诉讼权利。
三、我国保险消费者权益保护体系的构建
（一 ）颁布《金融消费者权益保护法》
完善立法是建立有效的保险消费者权益保护机制的重要前提。颁布《金融消费者权益保护法》，它为各项制度的建立和相应机构的设立提供了法律依据，提高了金融消费者权益保护的操作性，也能增强对经营者的法律约束。同时，保险消费作为金融消费的一种形式，与其他金融消费又有很多不同的特点。因此，我国可以借鉴发达国家和地区的成功经验，颁布专门的金融消费者权益保护法，对金融消费者的权利、金融经营者的义务、争议解决途径等进行统一规定。并针对保险消费与其他金融消费存在的不同，对保险消费者权益的保护单列章节规定。下文针对该法律的内容与框架提出几点建议。
首先，颁布《金融消费者权益保护法》应当明确其保障对象。金融消费者主要是指接受金融服务业提供金融商品或服务者，但不应包括专业投资机构以及符合一定财力或专业能力之自然人或法人。在保险消费者的定义方面，应当包括购买保险产品接受保险服务的所有自然人与法人，这是由于保险本身是一种特殊的产品，具有很强的专业性，其定价包含复杂的精算原理，受系统性风险影响较大，作为购买保险产品的一方明显处于技术弱势地位。
其次，该法律的出发点是消费者权益保护，因此，除坚持维持金融业公平合理、平等诚信的经营原则外，应当体现出有利于处于弱势地位的消费者的保护原则，如在金融服务机构与金融消费者订立契约的条款显失公平的，应判定该条款无效；契约条款如有疑义的，应进行有利于金融消费者的解释。对于明显加重金融消费者一方义务或免除金融服务机构责任的格式条款可以认定无效。《消费者权益保护法》和《保险法》中也有关于格式条款以及争议条款认定的相关规定，本法中的规定也应当与其保持充分的一致性。
再次，在我国金融消费领域，尤其是保险消费领域存在着大量不适当营销行为，由于金融消费的特殊性，消费者在接受不适当的消费引导后可能做出与自己风险承受能力以及购买能力不相适应的消费决定。作为保护金融消费者的专项法律，应当规定金融服务业刊登、播放广告及进行业务招揽或营业促销活动时，不得有虚伪、诈欺、隐匿或其他足致他人误解的措辞或说明，并应当确保其广告内容完全真实，在实务中对金融消费者所负担的义务不得低于前述广告内容及进行业务招揽或营业促销活动时对金融消费者所提示的资料或说明。金融服务业与金融消费者订立提供金融商品或服务之契约前，应向金融消费者充分说明该金融商品、服务及契约的主要内容，并充分揭露其风险。如由于金融服务机构违反前述规定，导致金融消费者受到损害，应负损害赔偿责任。若金融服务机构已尽说明义务，应当由金融服务机构一方承担举证责任。基于以上的规定才能充分发挥法律对金融消费者的全面保护。
（二）完善保险的ADR机制
自2007年保监会下发《保险纠纷处理机制指导意见》以来，我国的非诉讼保险纠纷处理机制（保险ADR机制）包括：保险行业协会主导的调解机制、保监会消费者权益保护局主导的行政诉讼机制。虽然受理保险纠纷的机构门类繁多起来，但容易出现保险纠纷发生后，保险消费者难以明确投诉对象。在消费者提出受理申请后，各个机构之间也没有明确纠纷处理责任归属。
非诉讼纠纷处理途径是一种双方均认可的，结果具有法律效力的公平公正的裁决方式。因此，应当把保监会的消费者权益保护局从保监会的职能部门中分离，使其成为独立的组织，同时接受保监会监管。这样既保证了保险消费者权益保护局的独立性，又保证了其的权威性。保险消费者权益保护局具有调解、仲裁等权力。保险行业协会作为行业自律组织，不再行使调解职能。并且该调解、仲裁所产生的仲裁与服务费用应当由金融服务机构一方承担，这样能更加有效地约束保险服务机构的经营行为，保护保险消费者的合法权益，并能有效激励保险服务机构减少纠纷发生。
保险消费者如果不满意ADR机制的处理结果，还可以进一步向法院提起诉讼。这样既可以给保险消费者提供通过非诉讼途径快速有效解决保险纠纷的便捷途径，又保持了消费者通过诉讼途径解决纠纷的权利，最大限度地给予消费者选择权，使保险消费者的权益能够得到真正有效的保护。
保险消费者权益保护局作为独立法人，其日常运营费用可由政府捐助维持。此外，向金融服务业收取的仲裁与服务费用也可作为其资金来源。
保险消费者权益保护局应建立相关制度，以规范其运行。为保证保险纠纷处理的专业性与公平性，保险消费者权益保护局可以借鉴发达国家和地区的保险纠纷处理程序，设立由行业专家组成的评议委员会。由保监会或各保险公司推荐具有相关专业修养以及实务经验的评议委员若干，并设立主任委员，报请保监会核定后聘任。评议委员应设立任期，期满后，经保监会评审在任期间公平公正，则可以续聘。
通过以上途径建立统一的非诉讼纠纷处理渠道，并与诉讼渠道相结合，可以实现高效、公正、有序地处理保险纠纷，既能够保护保险消费者的合法权利，又能够维持我国保险业的健康发展。
注释：
①郑伟. 保险消费者权益保护：机制框架、国际经验与政策建议. 保险研究[J]，2012，3.
②中国保监会. 中国保监会关于2013年保险消费者投诉情况的通报. 中国保监会网站，2014，1.
③中国消费者协会.二〇一三年全国消协组织受理投诉情况分析. 中国消费者协会网站，2014，3.
④毛大春，林征.海峡两岸保险消费者保护法律制度比较研究. 中国保监会网站，2013，9.
参考文献：
[1] 廖欣. 保险消费者的法律界定与权益保护[D]. 南京大学硕士论文， 2012.
[2] 于春敏. 金融消费者的法律界定[J]. 上海财经大学学报，2010，8.
[3] 杨悦. 金融消费者权益保护的国际经验与制度借鉴[J]. 现代管理科学，2010，2.
[4] 郑伟. 保险消费者权益保护：机制框架、国际经验与政策建议[J]. 保险研究，2012，3.
[5] 王莹丽. 日本金融ADR机制探析[J]. 财贸研究，2011，1.
论文关键词：行政调解 消费者 制度
一、消费者行政调解概述
鼓励调解是我国民事争讼制度的中国特色之一，有着深厚的文化底蕴和民众基础。弘扬调解文化、扩大调解范围、提高调解成功率对于公平地化解消费纠纷、构建和谐消费环境、树立和谐工商的新形象，促进社会和谐具有重大意义。行政调解是国家行政机关处理平等主体之间民事争议的一种方法。行政调解的正当性来源于公民的一项基本权利——申诉权。国家行政机关根据法律、行政法规的相关规定，对属于本机关职权管辖范围内的平等主体之间的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。所以，笔者将消费纠纷的行政调解定义为指行政机关根据消费者的申诉，在自己职责范围内，依法对消费纠纷进行调解。豍
消费者行政调解是一种被动的处理方式，也就是说行政机关不能根据自己的管辖权主动对消费争议进行管辖，而应该由消费争议双方其中一方提出要求，行政调解才可以启动。对于消费争议属于行政调解的管辖范围的应该进行审理，如果超出管辖范围或者无法进行管辖的情况一般就应该拒绝进行审理。
消费者行政调解中必然拥有调解的一些共性：首先，消费者行政调解制度是一种调解制度，应当与一般的调解制度一样，遵循自愿为首，劝说教育为主。当事人不愿意或者不接受行政调解的时候不应当强制性实行行政调解；其次，消费者行政调解的行政性。作为行政机关的一项职责，行政调解其行政性十分明显，行政调解的调解人一般为工商管理机构，其中调解人员为行政机关的工作人员。
二、工商行政管理部门执行消费争议调解的要点
工商行政管理部门作为执行消费争议调解的主要部门承载着消费争议行政调解的主要责任，为了使得工商行政管理部门提高行政调解成功率，应该在平时工作过程中与执行消费争议调解过程中注意以下几个方面：
1．提高消费者的行政调解意识。提高消费者的行政调解意识，并充分的激活消费纠纷当事人选择调解方式的潜意识。近年来，随着广大消费者与经营者法律意识和权利意识的觉醒，随着市场主体交易方式和利益关系的复杂化，消费纠纷案件的调解难度加大了。从而使得工商行政管理部门在处理消费争议过程中缺乏专业性，使得行政调解的作用弱化。是以，要加大行政调解的知识普及，让消费者发生争议之时多使用行政调解为其获得良好的
2．在调查阶段需要做到事实清楚。消费争议行政调解的调查阶段是行政调解的基础，所以在调查阶段需要工商行政管理部门查明基本事实、分清基本是非，厘清消费者与经营者对抗的重点事实，通过与双方互相的沟通获得案件事实的同时需要突破双方当时人的局限性，认清事件中的根本事实。并且在调查消费争议案件中应该要充分的发扬认真细致的精神，通过耐心的调查将事实完全实施调查清楚。
3．明确调解优先、公正调解、尊重自愿、案结事了的行政调解基本理念。调解本身不是目的，而是化解纠纷的手段。工商行政管理部门主持调解时要切实把调解活动建立在合法、自愿的基础之上，严格恪守法律、行政法规与公序良俗设置的法律与道德底线，要避免粗暴生硬的强制调解现象，力戒简单、急躁、压制的调解方式，预防久调不决的现象。各级工商行政管理部门在鼓励行政调解能手脱颖而出的同时，要避免形而上学地为工作人员设定不切实际的调解成功率和调解指标。
4．调解过程中注意原则性与灵活性相统一。在消费者行政调解过程中坚持原则性和灵活性的统一同时也要注重加强说服教育的成果。调解在法律中作为一种由对抗走向合作的方式在消费争议中应该受到很大的重视。现阶段普遍的消费者调解，消费者与经营者各执己见的情况非常普遍。在双方当事人“针尖对麦芒”的对抗过程中，很难产生调解的结果。在双方的调解方案非常接近的情况下，也可能由于一方固执己见而导致功亏一篑。因此，工商行政管理部门要教育经营者领悟到市场有眼睛、法律有牙齿的硬道理，领悟到自觉承担对消费者的社会责任是聪明的企业家占领市场份额的经营方略。实际上，无论是消费者，还是经营者通过握手言和化解纠纷，都可以避免法院诉讼的裁判风险和执行风险。工商行政管理部门既需要施展自己的调解智慧，也不能仅仅依靠法律，应从法律与情绪两个方面着手，多方面为实行调解努力。
5．在调解过程中需要采取和适合的调解技术。在消费争议行政调解过程中要因案制宜地采取不同的调解手段。因此，除非双方当事人执意反对，工商行政管理部门在调解案件时应当尽量采取“背靠背”的调解方式，逐一征求各方当事人的调解方案，并说服各方当事人换位思考，进一步考虑到自己面临的法律风险，包括不利的证据和法律依据，进而降低自己的调解期待。在双方当事人都能降低自己利益诉求的情况下，再由工商行政管理部门主持双方进行“面对面”的沟通与交流，就有利于提高调解的成功率。
三、我国现阶段消费争议中行政调解的问题
行政调解制度作为解决消费争议的重要制度发挥着重要的作用。但是，我国行政调解制度对于解决消费争议并没有起到其应有的作用，这是由于一些问题制约着行政调解制度在消费争议的影响力，这些制约消费争议行政调解作用的原因主要体现在：
1．消费争议行政调解缺乏相应的法律规定。消费争议的行政调解缺乏的是实体与程序双方面的法律规定。实体法律方面，我国并没有在法律中明确规定消费者争议的行政调解制度的具体事项，仅仅规定了行政单位的调解权利。从而造成了行政机关人员经常消费争议调解与消费争议执行分辨不清，将调解与执行程序搞混。在消费调解过程中强制将消费争议进行调节，不管双方当事人的真实意愿；程序方面，在实行行政调解的时候缺乏法律规定的统一调解程序，造成各个地区的调整程序不一，使得行政调解缺乏规范性，影响了行政调解制度的实行。行政调解制度的实行。行政调解制度的实行。
2．缺乏统一的消费争议受理的行政机关，职责范围不清。我国并没有规定或者传统的受理行政机关，具体执行中获得消费争议行政调解权的有以下几个单位：工商部门、政府部门、食品质量检测部门等等，根据消费争议的不同而选择不同的行政调解部门。这种分散的受理行政调解制度的关系虽然有助于政府的各个部门实施自身职责，但是也造成了以下问题：（1）缺乏效率。由于各个部门将消费者行政调解分散，是以无法将消费者行政调解集中处理，进而造成行政调解缺乏足够的效率性；（2）无明确的争议归属规定。法律上以及规定上并没有明确的消费者行政调解应该归哪一个政府部门管辖的明确规定，这容易造成政府管理部门之间相互推脱，进而无法保证及时处理消费争议事件。
四、消费争议的行政调解制度设立
为了完善消费争议中的行政调解状况，解决消费争议的行政调解中的问题，笔者提出以下的消费争议的行政调解改革方案：
[关键词]示范性案例 优越性 必要性 金融消费者保护
一、示范性案例制度及其在金融消费者保护实践中的运用
示范案例，也称示范诉讼、试验性诉讼、典型诉讼，指某一诉讼之纷争事实与其他(多数)事件经由法院裁判后，其结果成为其他事件在诉讼上或诉讼外处理的依据，此判决可为“示范判决”。示范案例制度通常用来解决相同或类似案件中共同存在的同样或类似的问题，其判决结果将作为一个模型适用于其他案件，禁止当事人将诉讼频繁提交法院审理。
示范性案例在国外的立法实践已有多年，已经发展成为颇为成熟的一项诉讼制度。英国的示范诉讼属于职权性示范诉讼，规定于英国《民事诉讼规则》第19章第3节“集团诉讼”(Group Litigation)中：“在集团登记(group register)之事件中，法院得择定一件作为示范诉讼(test claim)，该事件如经当事人达成和解，则法院得再指定其他事件代替成为示范诉讼。”’示范诉讼的正当性基础在于其示范性案例管理制度。德国实行的是职权型示范诉讼。德国的示范诉讼制度主要体现在德国《行政诉讼法》和《投资人示范诉讼法》中。示范诉讼在德国首先出现于德国行政法院于1991年新增第93条之1款：示范诉讼条款。该条款规定：“就同一行政措施之合法性争议，如超过20件诉讼系属于法院时，法院得裁定先就其中一件或数件进行诉讼程序，并停止其他诉讼程序的进行。进行示范诉讼前，应先听取当事人的意见，且本项裁定不得声明不服……”。
澳大利亚首先将示范性案例制度引入金融消费者保护领域。《2010澳大利亚金融督察服务参考条款》规定了“示范性案例制度”。若一个金融服务提供者希望某项争议成为示范案例，该金融服务提供者必须向金融督查服务公司申请，金融督查服务公司在接到金融服务提供者的自愿适用“示范性案例程序”申请之后，认为可以适用示范性诉讼的，书面通知其适用。此外，美国、加拿大等国也都有相似的制度安排。
从各国的实践中可以看出，示范性案例在解决群体性纠纷降低司法成本方面拥有卓越的优势，这些给了笔者启发。如果在法律关系复杂的金融交易当中也引人类似的制度，通过其他相关配套制度的构建，这将大大降低普通金融消费者面对复杂金融商品的专业壁垒，既有利于提高解决金融市场纠纷的效率，保护金融消费者利益，又有利于降低金融机构和司法机构的纠纷解决成本，并最终有益于促进本国的金融发展。
二、示范性诉讼在金融消费者保护领域运用的优越性
实质上，示范性诉讼最初的存在旨在解决群体性诉讼。在实践中，由于其存在诸如低成本、高效率等优点，致使其逐渐进人到金融消费者保护领域。基于现代金融产品及金融服务的高度复杂性，金融消费者与普通消费者相比，往往信息不对称现象更加明显，加之金融商品法律关系复杂、金融市场纠纷解决成本更高，其弱势地位更加明显。因此笔者认为，示范性诉讼在金融消费者保护领域的运用，其不只有益于解决广大投资者的群体性纠纷，更重要的是能够简化争议处理程序，降低争议处理成本，并进一步与其他制度一起构成统一且有效的金融消费者保护体系。
从发达金融市场对示范性案例在消费者保护中的运用，可以明显地体现出示范性诉讼在金融消费者保护领域具有的优点：首先，示范诉讼能够帮助金融消费者降低纠纷解决的成本。诉讼成本始终是当事人首先必须跨越的一个障碍。“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”而示范诉讼通过对同类诉讼中一个或数个案件进行审理，使示范案件的裁判效力能扩张到其余案件，从而减少了当事人在个别诉讼上所花费的劳动力、时问与金钱。其次，示范诉讼有助于双方当事人达成和解。在众多的该类纠纷中，如果当事人基于协议选定其中的一宗或几宗作为示范案件，倘若示范诉讼的原告胜诉，基于这样的结果，其他同类案件若继续进行诉讼当然也会胜诉，这就会促使被告进行这样的思考：既然示范诉讼的结果如此，那么其他同类纠纷的诉讼结果也就可想而知，这样一来，与其让其他同类纠纷的当事人都继续进行诉讼与自己对抗，还不如自己主动与他们进行和解，以快速化解纠纷。基于这样的考虑，被告方往往会主动与其他同类纠纷的当事人达成和解，从而快速化解纠纷，避免不必要的讼累。这就在很大程度上起到了解决纠纷的效果。再次，因为示范性诉讼简化了金融消费者寻求救济的程序、降低了维权成本，使得更多的消费者在利益受损时愿意寻求救济，这对于因为争议解决成本高就放弃维权的消费者来说，起到鼓励其维权的作用。
三 示范性案例制度引入金融消费者保护领域的必要性
我国的相关法律法规虽然在一定程度上对金融服务消费者进行了保护，但仍存在不少缺陷。这是由于这些问题的存在，促使我们寻求对金融消费者进行保护的有益制度。
一是谢肖费者权益保护法》对金融消费者保护的适用性并不强。从保护消费者权利的法律法规来讲，《消费者权益保护法》是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的法律。金融消费由于消费对象的本质差别而与其他消费显著不同，《消费者权益保护法》却没有专门体现其对金融消费者保护。
二是现有的金融核心法律并未全面深入地规定对消费者权益的保护。首先表现为我国对监督管理机构在金融消费者保护问题上的职责规范不够明确。如《银行业监督管理法》的监管目标之一是“维护公众对银行业的信心”，并对银行业监督管理机构的职责作了系统的规定，但还没有使用“为消费者提供适当保护”这样更为直接、明确的表述，也没有具体条文涉及到金融消费者保护问题。虽然该法第三章“监督管理职责”对银行业监督管理机构的职责做了系统的规定，但是却没有一个条文涉及到金融服务消费者保护问题。其他的金融监管法规或者规章也缺乏对金融业监督管理机构在消费者保护方面的职责的具体规定。其次，《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规对于金融消费者的保护规范过于原则，缺乏可操作性。
三是金融消费者投诉与受理机制严重欠缺，这是笔者建议实行示范性案例的最直接原因。一方面，我国的金融机构内部很少为消费者投诉、维权提供适当的路径。另一方面，在银监会、证监会和保监会这类监管机构中，至今没有一个专门负责金融消费者权益保护事务的部门。比如银监会侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管，而对银行消费者权益的保护还存在很大的认识不足，如《银行业监督管理法》在第三章监督管理职责中，没有对保护银行
消费者权益方面提出明确的要求，甚至没有条文涉及到消费者权益的保护问题。目前在证监会内部也仅有一套制度，用以处理投资者上访，但上访在我国能解决纠纷的能力微乎其微。在保监会，目前尚缺乏有效的消费者保护制度，因而保险产品服务引发的纠纷呈逐年上升趋势。
总的来说，我国存在的这三个主要缺陷，都有其深层次的原因，因而需要进行制度性改革才能改变这种局面。对于《消费者权益保护法》及金融核心法存在的问题，需要从立法层次进行解决，而对于投诉受理机制的缺陷，完全可以由监管部门解决，走在其他方面的前面。示范性诉讼在解决这方面缺陷有着重要的意义。一方面，示范性案例的建立程序远远简于立法程序，各监管部门可以以部门规章的形式设立，即便上升到司法层面，我国法院也已有过相关的实践判例。另一方面，这种制度的建立，将为金融消费者提供一个低成本、高效率的维权方式，将推动我国金融消费者保护制度的建设与完善。
四、我国示范性案例诉讼制度的构建
笔者认为我国的示范性案例制度建设可以分为三个层次，第一层次是金融机构内部的示范性案例纠纷解决机制，第二层次是专门的金融消费者争议解决机构的示范性案例纠纷解决机制，最后一个层次是司法层次的示范性诉讼机制。我国可以从以下几个方面来建立我国特色的示范性案例制度。
一是建立专门的金融消费者争议解决机构，即我国的金融服务督察机构，作为替代性的争议解决制度(ADRS)，这是建立示范性诉讼制度的重要步骤。这方面，澳大利亚的调解程序、裁决程序、普通程序、简易程序、陪审团的构成以及其详细的信息披露制度等，都是值得借鉴的宝贵经验。在这一制度中，消费者有权投诉，金融机构无权投诉；消费者对争议处理机构作出的裁决可以拒绝接受而选择进一步救济措施，而金融机构不可以拒绝接受；争议解决费用由金融服务提供者承担等。金融服务督察机构在处理纠纷时，可以提醒消费者是否选择示范性案例，对于消费者选择的案例，金融督察服务机构应当坚持中立的原则进行评估，如果适用示范性程序不会导致消费者不能觉察的不利后果，则应当适用示范性案例；消费者不同意适用示范性案例或者没有合适的案例时，金融督察服务机构应该按照其纠纷解决程序进行处理。
二是建立金融机构和司法层次的示范性案例制度。首先是建立示范性案例的启动制度。在金融机构层次，金融消费者是当然的申请者，金融机构也可以建议适用，但消费者拒绝的除外。在司法层次，与澳大利亚金融消费者申请启动不同，除金融服务提供者可以申请之外，笔者认为也应当赋予金融消费者申请启动示范性案例的权利。其次是建立示范性案例形成机制。这主要包括两方面内容，一是金融机构方面，强制金融企业建立纠纷处理和补偿制度并对其加以规范。目前金融机构都设有投诉处理制度，但由于缺乏有效的外力监督，基本上流于形式。我们现行的《证券公司管理办法》和《基金公司管理办法》都没有提及这两类企业设立投诉制度的要求。基于此，笔者建议在金融机构内部纠纷处理机制建立方面，应该着力建立内部纠纷解决的示范性案例，将相关案例恰当分类并在机构网站中公告，消费者一旦认为自己的争议与公告中的类似，参照公告中的案例处理的结果其可以接受，就可以向金融机构申请以公告中的案例作为示范性案例来处理自己的争议，金融机构对符合示范性案例条件的争议处理结果不得低于示范性案例的规定。二是司法方面，法院应该负有监督金融机构建立金融纠纷示范性案例库，并促成各金融机构在自身案例库基础上进行资源共享与互认的责任，逐步形成全行业的示范性案例库，一旦以后发生的争议与这些案例相适应，就可以申请适用。法院在解决类似纠纷的同时也可参考示范性案例，此外，法院应当采取有效措施保障判决的顺利执行，再次，是完善示范性案例的执行保障机制。一方面是采取适当措施确保金融机构内部争议解决机构依据示范性案例作出的处理决定能够得到执行。当金融机构依照示范性案例作出的处理结果为消费者所接受时，纠纷就没有必要也不应该再上升到司法层面，此时，保证其决定的执行就成为示范性案例制度发挥作用的关键。笔者认为，就金融机构而言，由于其是示范性案例提供主体，其公布的案例本身就具有承诺的涵义，消费者对其享有信赖利益，法律应当保护消费者的这种信赖利益，因此建议在金融监管部门设立特定的示范性案例执行监督机构或者赋予金融监管部门对执行监督的权能，专门监督此种情形下的执行问题，给予金融机构执行依其提供的示范性案例所作出的判决的强制性限制。如若金融机构不能按照自己的决定履行义务，则监管机构应当追求其责任并予以惩罚。
三是建立纵贯三个层次的示范性案例沟通协调机制。首先是示范性案例适用方面的沟通。金融机构作为第一个层次，其是与消费者产生争议的主体，也是纠纷首先到达的机构，其有义务建立完善的示范性案例库并予以公开，金融服务督察机构和司法机关无须建立自己的示范性案例库，因它们适用示范性案例的基础是消费者的自愿选择和其本身对示范性案例的评判，因此其可以共享金融机构的案例库，但其应当负有督促和监管金融机构建立并完善其案例库和促进行业案例库形成的责任。其次是示范性案例执行方面的沟通。金融机构自己依据示范性案例作出的决定的执行应由金融监管部门监督执行，金融督察服务机构作出的决定由其自身和金融监管部门监督执行，司法机构作出的决定由其自身进行司法监督，由此，就需要各部门之间的信息沟通和紧密协调，才能使处理结果得到真正的执行，使示范性案例制度的独特的作用得到全面的发挥。
注释
①沈冠伶《诉权保障与裁判外纷争处理》．北京大学出版社，2008年版，第172页
②沈冠伶《诉权保障与裁判外纷争处理》北京大学出版社．2008年版，第267页
今天上午，把大家请上来，目的就是共同研究探讨对全市通信邮政、公用事业等具有独占经营地位的垄断行业的服务质量和服务作风，开展消费满意度评议的问题。各位老领导和各部门的领导，以及各界消费代表于百忙之中亲自出席今天的会议，并发表了很好的意见。在此，请允许我代表市消协消费评议领导小组组长、市政府副市长××同志，同时也代表××市工商局和市消费者协会对各位领导和评议代表的到会，表示热烈的欢迎和衷心的感谢！
按照党的十七届三中全会精神和学习实践科学发展观的要求，我们××市工商局、消费者协会，紧密结合我市消费者权益保护工作实际，全面落实科学发展观，深入贯彻落实市委、市政府《关于优化消费环境、打造环境品牌》以及中消协《全国各级消协组织开展消费评议活动实施意见》的文件精神，强化维权手段，拓展维权领域，加大社会监督力度，保护消费者合法权益，为我市的经济和发展服务。经市消费者协会新一届八次常务理事会讨论决定从今年_月份开始，正式启动“消费评议活动”。现在，我就如何搞好全市经营性的消费评议工作讲几点意见。
（一）、统一思想，明确目的，树立作好评议工作的使命感和责任感。
近年来，随着市场经济的快速发展，人民生活水平的全面提高，具有独占地位的垄断性经营企业和部分特殊“窗口”服务单位在服务过程中暴露出的问题，已经成为消费维权和社会监督的热点和难点，具有独占地位的垄断性经营单位在不同程度上存在着“剥夺消费者的权利、任意加重消费者责任、广告宣传缺少透明度、利用模糊条款掌控最终解释权”等问题，既给企业信誉造成了负面影响，又给消费者带来不应有的经济利益的损失，不利于形成公开、公平、公正的竞争秩序。为了从源头上制止和减少因商品和服务质量而引起的消费纠纷，维护消费者的合法权益，市消协决定在全市范围内对我市部分具有独占地位的垄断性经营服务行业和特殊“窗口”服务单位的服务质量、服务作风和服务水平进行公开评议，以解决消费者关注的热点、难点问题为重点，积极推动各企业服务工作的规范化、制度化和阳光化，进一步完善企业自律和社会监督的工作机制，大力促进全市垄断性行业和部分特殊“窗口”单位服务质量和服务层次的提升。
_、开展消费评议，促进行业服务作风建设，是实现、
维护、发展人民群众根本利益的客观要求。这次开展的消费评议活动，引起了各级党委、政府的高度重视，得到了社会各界、广大人民群众以及被评部门和单位的积极参与和大力支持。是一项体现群众参与、民主监督和加强诚信体系建设的好制度，是一项深得人心的“德政工程”。因此，搞好这次评议活动，对于塑造部门良好形象、树立行业新风、优化经济发展环境、促进经济社会发展都具有十分重要的意义。
为了搞好这次评议活动，市消协消费评议办公室从党政机关、群众团体、工厂、学校、新闻单位、农村和居委会以及离退休干部等社会各界中聘请了__名评议代表，应该说具有广泛的代表性。评议代表将深入到被评单位和人民群众之中明察暗访，广泛听取各方面的意见和建议，在经过综合分析归纳后，对被评单位的行风状况作出客观、公正的评价。为了扩大群众的参与面，市消协评议办公室还印刷了_千份消费满意度问卷调查表，由评议代表直接发放到群众手中并直接收回，听取群众“原汁原味”的呼声，避免群众意见被“加工”或“过滤”处理，力求把被评单位的服务状况掌握得更加准确。
_、开展消费评议，是加强社会监督的有效形式，也是消费者权益保护工作实现监查并举、综合治理的有效途径。部分具有独占地位的垄断性经营服务行业在服务过程中暴露出的问题，具有极强的顽固性和再生性，尽管政府各部门和各级消费者协会花了很大的气力，作了很多的努力，但“门难进、脸难看、事难办”、“服务中的霸王条款”、“虚假广告”等群众反映强烈的普遍性问题仍然存在。为了打破这种根深蒂固、损害人民群众根本利益的固有模式，××市消费者协会在实际工作中探索出了一条着眼未来、立足当前、从严治标、深化治本、综合治理的消费评议新路子。从健全和完善群众监督机制方面入手，把知情权、参与权、监督权、裁判权交给群众，调动全社会的监督力量，保证人民群众直接行使民主监督的权利，进而推动垄断行业和部分特殊“窗口”服务单位的作风建设，化解社会热点、难点等问题。
（二）、把握重点，抓住关键，使消费评议活动取得扎实的效果
这次开展的消费评议活动，时间紧、任务重、规模大、要求严、标准高，我们一定要按照市消费评议领导小组的统一部署，围绕当前的消费者权益保护中心工作来展开，要把握重点，抓住关键，精心组织，加大力度，扎扎实实地作好对每个单位的评议工作，突出评议的重点问题。
一、利用独占经营地位的违法违规经营行为。具有独占地位的垄断性行业和部分特殊“窗口”服务单位，大都属于公用服务行业，直接受益于经济体制等“政策性保护”、独此一家的垄断经营优势，使消费者在别无选择的“唯一”条件下，往往处于被动消费、甚至被迫消费的弱势地位，这些企业不能严格遵照《消法》、《产品质量法》以及相关的法律、法规和条例来执行。因而，开展对这些公用服务企业的服务质量、服务作风和服务水平的消费评议活动，有利于监督和促进垄断企业提高服务质量和服务水平，转变服务作风，预防和禁止强加于消费者的“霸王条款”，有效维护广大消费者的合法权益，具有十分重要的作用和意义。
二、利用独占经营地位随意侵害群体消费者权益的行为。这些具有独占经营地位的经营企为业，往往利用单方面制定的逃避法定义务、减免自身责任的不平等的格式合同、通知、声明和店堂公告或者行业惯例等，随意剥夺消费者的权利。“霸王条款”大量存在于消费领域内，一些公用企业和依法具有独占地位的经营者，沿袭旧体制下的规定，或仅从行业自身利益出发制定惯例，对消费者权利多方限制，严重侵害广大消费者权益，目前这些霸王条款已经成为束缚、阻止消费者依法维权的障碍之一，并引起广大消费者的强烈不满。
三、具有独占经营地位，但不能完全履行业职责的行为。这些具有独占经营地位的经营企业，利用他们的垄断优势，在经营过程中往往表现出：一是违反法律法规规定、任意扩大经营者权利，来排除、剥夺消费者的权利。二是这些企业对广大消费者的反映和呼声置之不理，将“企业自行制定的霸王条款”强加于消费者，违反法律规定、任意扩大经营者权利。三是在业务宣传上存在虚假宣传现象，并利用模糊条款、掌控最终解释权，不能严格履行行业规范和职责。因此，我们今年在全市六大行业，开展了行业协会的组建工作，充分发挥行业组织的自律作用。通过消费者组织和行业组织就有关问题进行广泛的征求意见之后共同制定一个行业自律条款，将不公平因素降到最低程度。
四、消费者反映强烈，且久拖不决的问题。消费者目前遇到的最大问题是这些具有独占经营地位的经营企业都是有组织的，而消费者虽然人数众多，但是因为很少有人愿意去抗争，很难形成有组织的力量去对抗生产者或者经营者，因此消费者始终是弱者，消费者权益受到侵害，久拖不决的案件比比皆是。如：供热问题、短信问题、故障原因不能退费问题、保险问题、收费标准随意制定问题、资费透明度等广大消费者反映的热点、难点问题，都不能得到及时解决。因而这时，我们市消费者协会在全市开展的对具有独占经营地位的经营企业的消费评议活动，很及时、也很必要。
五、独占经营地位的企业不良服务作风的问题。虽然目前随着市场引进经济竞争机制的完善和市场经济的规范，但是部分具有独占垄断地位的经营企业在服务过程中，仍然暴露出：“门难进、脸难看”的服务工作作风，使得我们广大的消费者只能委屈求安、被动接受。殊不知，这些严重侵害消费者合法利益的行业“霸王作风”，目前已正在成为全国各级消协组织重点评议的对象。我们××市消费者协会正是为了倡导消费者的自主选择权，免避广大消费者的强迫、被动的消费权利，在全市范围内开展了对具有独占经营地位的经营服务企业的消费评议活动。
（三）、加强领导，统筹协调，把消费评议活动引入规范化制度化
一是要加强对消费评议工作的领导。消费评议工作能否取得实效，领导是关键，组织是保证。经市消费者协会新一届八次常务理事会决定，成立了市消费者协会消费评议领导小组及其办公室，我作为办公室第一责任人任主任。因此，我要求办公室其他成员，要把这次消费评议工作当作密切联系群众，优化经济发展环境，维护消费者权益保护工作大局的一条重要途径，作为加强诚信体系建设，纠正公共服务行业不正之风的重要措施。增强搞好消费评议活动的责任感和使命感，按照“统一组织、分级负责，上下联动、条块结合，突出重点、整体推进，面向社会、注重实效”的工作思路，在市消费者协会领导小组的统一领导下，按照《实施方案》的要求，健全工作网络，确定评议代表，有计划、有步骤地推进消费评议工作。
二是要抓好评议的组织与协调工作。首先要明确这次评议的重点对象和重点问题。“抓服务、抓质量、抓管理”是这次开展的消费评议活动的重心。要积极协调好与被评单位的关系，使被评单位明确这次评议的目的不是“整谁、打击谁、搞垮谁”，恰恰相反，是帮助企业提高服务质量，转变服务工作作风，赢得广大消费者的信赖，为全市经济发展作出贡献。同时要加强与新闻单位的配合，加大宣传力度，扩大影响力，积极营造浓厚的舆论氛围。三是要抓好评议的组织与协调工作。首先要明确公共服务行业是我们这次评议的重点对象，“抓服务、抓质量、抓管理”是这次开展的消费评议活动的重心。要积极协调好与被评单位的关系，使被评单位明确这次评议的目的不是“整谁、打击谁、搞垮谁”，恰恰相反，是帮助企业提高服务质量，转变服务工作作风，赢得广大消费者的信赖，为全市经济发展作出贡献。同时要加强与新闻单位的配合，加大宣传力度，扩大影响力，积极营造浓厚的舆论氛围。
三是大力支持评议代表认真履行职责。评议代表能否履行职责，是消费评议工作的关键所在。这次市里选聘了一批政治素质高、政策观念强、敢于正义直言的同志担任消费评议代表，并赋予“知情权、调查权、评议权、监督权和表决权”，评议代表成为了消费评议的主体和“主角”。为了加强消费评议代表的管理工作，我们制定了《××市消费者协会评议代表的管理暂行办法》，希望各位代表能够认真履行职责，在市消费评议领导小组的领导下，认真开展工作。四是采取得力措施抓好整改。开展消费评议活动，不仅仅在于看出问题、发现问题，更重要的在于解决问题，要切实把整改责任和整改措施落实到位。发现问题后，要帮助被评单位制定切实可行的整改方案，规定整改期限。通过建章立制，规范行业行为。通过大力推行社会服务承诺制、优质规范服务、建立诚信机制等工作，弘扬倡导爱岗敬业、诚实守信、办事公道、廉洁高效、服务人民、奉献社会的文明服务新风，提高行业服务作风建设的总体水平。我在这里强调一下：第一，各被评单位要根据评议代表提出的意见和建议，通过新闻媒体向社会公开作出整改承诺，公布违诺的投诉程序和处罚办法，将整改置于群众监督之下。第二，查出的问题要处理到位。对评议代表反映出来的问题，要负责任地将核实处理情况书面或告知评议代表，做到“事事有回音、件件有落实”；对已稠查核实的问题，要依纪、依法作出处理决定。第三，要建立防止反弹机制，巩固整改成果。要实行回访制、公示制和跟踪测评制，切实做到“三个挂钩”。要通过此次评议活动，使被评单位不敢含糊、马虎，树立长期作战的思想，避免“评议时激动，评议后松动”的现象发生。第四，要认真听取消费者的呼声和意见，遵守评议活动规则、恪守职责、仗义执言，要勇于坚持原则，对广大消费者关注的热点的问题坚持“硬碰硬”的评议。同时要求各位消费评议代表要按照市消协消费评议领导小组的统一按排，将这项活动作为全市消费者权益保护工作的一项长期的、细致的、系统的中心工作来抓。
同志们，消费评议工作任重而道远，希望大家以党的“十七大”精神为指导，按照市消费者协会消费评议领导小组的统一部署，以高度的政治责任感和历史使命感，弘扬“献身、负责、求实”的精神，与时俱进，开拓创新，扎扎实实做好消费评议工作，为我市的经济和谐、环境和谐、社会和谐，作出更大的贡献。
在现代消费品市场上，由于消费品品种、花色繁多，技术含量也不断增长，消费者对商品的认识，甚至对自身需求的认识往往是模糊、不确定的，其在购买什么商品品牌和何时何地购买等方面有着较大的选择性。这就使得消费者的消费需求具有很强的可诱导性。消费需求的这种可诱导性，相应伴生了市场需求的伸缩性，这就为企业促销和推销人员的推销介绍创造了广阔的天地。
一般讲，消费者的欲望有两种情况：一种是“意识的欲望”，即有明确购买目标的消费者；另—种是“潜在的欲望”，即虽然需要某种商品，但没有明显意识到，因而没有做出购买预定的消费者。有潜在欲望的消费者常常由于外界的刺激由—个看客转变为买主。据美国一家百货公司调查，在顾客的购买行为中，有28％来自“意识的欲望”，72％来自“潜在的欲望”。因而促使消费者完成由潜在欲望到意识欲望的转化是扩大销售、提高效益的关键。企业要想实现更多的销售，应努力在诱导顾客的购买动机上下功夫，利用各种有效的方法，使消费者的心理力量逐渐产生购买倾向。
有效的诱导方式主要有以下三种类型：
一、证明性诱导
这种方法主要是以商品的实际质量和功能展示来说服消费者，促成其购买。它主要包括实证诱导和证据诱导。
1．实证诱导。
即当场提供实物证明的方法。一个推销人员在推销过程中，为了引起顾客的注意使他们对你所推销的产品产生兴趣并激起购买欲望，你就必须要像一个演员一样，应用多种演示技巧并从中获益。演示技巧是一种活泼的活动，通过演示技巧使你能向顾客演示产品或服务的特征、优点、利益，从而直接将产品的质量和功能展示在顾客面前。蝙蝠电扇在早期开拓市场时就成功地采用了这一方法。当时厂家派出推销员订货，写出产品介绍公诸于众皆收效甚微。他们急中生智，租用南京新街口百货大楼的橱窗，陈列了3台电扇同时运转，产品下面用醒图的字体写着：“从4月1日起开始运转，请您算一算，到今天共运转了多少小时?”眼见为实，许多消费者为了证实电扇是否昼夜运转．还在晚上特地赶来察看，结果随着时间的推移，电扇不停地运转，购买数量也在不断地上升，终于打开厂市场。由此可见，推销的目的是将产品卖出去，因此将所推销的产品作为推销的辅助器材，实乃最为真实有效。
2．证据诱导。
即向消费者提供间接消费效果证据的方法。有些商品不适于采用实证方法，就可以运用证据方法诱导。证据诱导要使用消费者熟知的又有感召力的实际消费证据，才能使消费者相信所购商品靠得住。现代市场营销中，影视明星、社会名流和政界要人等的消费都是有力的证据。例如派克公司在宣传策略上就采用了这一手法，举出了像柯南道尔写作《福尔摩斯探案集》、艾森豪威尔将军在二战停战协议上签字、里根与戈尔巴乔夫签署中导条约等使用的都是派克笔作为有力的证明，说明派克笔的高档次和高品位一直被高层次人士所青睬。又如中英合资上海利华的一句广告语“世界著名影星用‘力士’，那你呢?”，就曾诱惑众多追逐明星的消费者争相购买“力士”系列产品，效果十分明显。
二、说服性诱导
这是以推销人员的推销说明来促进信任、增加购买的方法。推销产品要注意顾客的感受和情绪，这样才能引起对方足够的注意力，而生动的推销说明就能达到这一效果，它能使枯燥无味的推销活动变得非常的活泼有趣且容易被对方接受。这种方法要求推销人员具有丰富的商品知识和较高的语言技巧能力，对产品的工艺、性能质量、使用方法都有清楚地了解，能以比较充实的内容介绍商品，说服顾客，使他们坚定购买意识。但决不能强求顾客购买，使之产生逆反心理。采取说服性诱导，一方面要注意顾客的心理变化，切忌片面宣传或夸大其辞，同时能有的放矢地提出富有建设性的建议。
首先，根据不同对象形成双向沟通。对于老年顾客不要说那些对他们来说显得十分怪僻的语言。因为这些语言将导致费力的解释，不利于与之沟通；对于年轻的顾客，谈论那些过时的老掉牙的语言是十分可笑的事，因此使用具有流行意义的语言将使你与他们之间的距离缩短许多。在推销产品尤其是推销新产品时，不要以为顾客对你说的都能领会，顾客可能对新名词一无所知，因此推销人员必须使用通俗易懂的语言，一定要让顾客能够明白。有些顾客可能很挑剔，不妨让他充分陈述，肯定顾客意见，使对方感到自尊和满足，然后适时说服和建议。
其次，相机向顾客提出购买建议。推销人员一般应掌握下列机会：当顾客目光转向其他商品的时候；顾客询问某种商品是否有售的时候，顾客提出已购商品的使用、维修问题的时候；顾客向营业员话别的时候。
建议性诱导的内容一般有以下几方面：
1．建议购买高档商品。推销人员要在准确判断顾客的购买预算的前提下提这类建议，以免建议不妥伤了顾客的自尊心。
2．建议购买替代商品。提这类建议的条件是消费者欲购甲牌商品而本店无货，但有在质量、性能、价格上与甲牌商品类似的乙牌商品，建议时不要强求顾客购买。
3．建议购买互补商品。提这类建议要注意当两项商品有主次之分时，顾客购买主产品是建议购买次项商品时容易成功。
4．建议购买大包装商品。同类商品大包装比小包装在费用上较为经济。对于某些连续使用的消耗性商品，这种建议容易成功。
5．建议购买新产品。新产品对于消费者来讲，没有使用经验的参照，购买欲望难以形成。推销人员要做好宣传，并保证退换、保修，建议才有可能成功。
今天上午，把大家请上来，目的就是共同研究探讨对全市通信邮政、公用事业等具有独占经营地位的垄断行业的服务质量和服务作风，开展消费满意度评议的问题。各位老领导和各部门的领导，以及各界消费代表于百忙之中亲自出席今天的会议，并发表了很好的意见。在此，请允许我代表市消协消费评议领导小组组长、市政府副市长××同志，同时也代表××市工商局和市消费者协会对各位领导和评议代表的到会，表示热烈的欢迎和衷心的感谢！
按照党的十七届三中全会精神和学习实践科学发展观的要求，我们××市工商局、消费者协会，紧密结合我市消费者权益保护工作实际，全面落实科学发展观，深入贯彻落实市委、市政府《关于优化消费环境、打造环境品牌》以及中消协《全国各级消协组织开展消费评议活动实施意见》的文件精神，强化维权手段，拓展维权领域，加大社会监督力度，保护消费者合法权益，为我市的经济和发展服务。经市消费者协会新一届八次常务理事会讨论决定从今年_月份开始，正式启动“消费评议活动”。现在，我就如何搞好全市经营性的消费评议工作讲几点意见。
（一）、统一思想，明确目的，树立作好评议工作的使命感和责任感。
近年来，随着市场经济的快速发展，人民生活水平的全面提高，具有独占地位的垄断性经营企业和部分特殊“窗口”服务单位在服务过程中暴露出的问题，已经成为消费维权和社会监督的热点和难点，具有独占地位的垄断性经营单位在不同程度上存在着“剥夺消费者的权利、任意加重消费者责任、广告宣传缺少透明度、利用模糊条款掌控最终解释权”等问题，既给企业信誉造成了负面影响，又给消费者带来不应有的经济利益的损失，不利于形成公开、公平、公正的竞争秩序。为了从源头上制止和减少因商品和服务质量而引起的消费纠纷，维护消费者的合法权益，市消协决定在全市范围内对我市部分具有独占地位的垄断性经营服务行业和特殊“窗口”服务单位的服务质量、服务作风和服务水平进行公开评议，以解决消费者关注的热点、难点问题为重点，积极推动各企业服务工作的规范化、制度化和阳光化，进一步完善企业自律和社会监督的工作机制，大力促进全市垄断性行业和部分特殊“窗口”单位服务质量和服务层次的提升。
_、开展消费评议，促进行业服务作风建设，是实现、
维护、发展人民群众根本利益的客观要求。这次开展的消费评议活动，引起了各级党委、政府的高度重视，得到了社会各界、广大人民群众以及被评部门和单位的积极参与和大力支持。是一项体现群众参与、民主监督和加强诚信体系建设的好制度，是一项深得人心的“德政工程”。因此，搞好这次评议活动，对于塑造部门良好形象、树立行业新风、优化经济发展环境、促进经济社会发展都具有十分重要的意义。
为了搞好这次评议活动，市消协消费评议办公室从党政机关、群众团体、工厂、学校、新闻单位、农村和居委会以及离退休干部等社会各界中聘请了__名评议代表，应该说具有广泛的代表性。评议代表将深入到被评单位和人民群众之中明察暗访，广泛听取各方面的意见和建议，在经过综合分析归纳后，对被评单位的行风状况作出客观、公正的评价。为了扩大群众的参与面，市消协评议办公室还印刷了_千份消费满意度问卷调查表，由评议代表直接发放到群众手中并直接收回，听取群众“原汁原味”的呼声，避免群众意见被“加工”或“过滤”处理，力求把被评单位的服务状况掌握得更加准确。
_、开展消费评议，是加强社会监督的有效形式，也是消费者权益保护工作实现监查并举、综合治理的有效途径。部分具有独占地位的垄断性经营服务行业在服务过程中暴露出的问题，具有极强的顽固性和再生性，尽管政府各部门和各级消费者协会花了很大的气力，作了很多的努力，但“门难进、脸难看、事难办”、“服务中的霸王条款”、“虚假广告”等群众反映强烈的普遍性问题仍然存在。为了打破这种根深蒂固、损害人民群众根本利益的固有模式，××市消费者协会在实际工作中探索出了一条着眼未来、立足当前、从严治标、深化治本、综合治理的消费评议新路子。从健全和完善群众监督机制方面入手，把知情权、参与权、监督权、裁判权交给群众，调动全社会的监督力量，保证人民群众直接行使民主监督的权利，进而推动垄断行业和部分特殊“窗口”服务单位的作风建设，化解社会热点、难点等问题。
（二）、把握重点，抓住关键，使消费评议活动取得扎实的效果
这次开展的消费评议活动，时间紧、任务重、规模大、要求严、标准高，我们一定要按照市消费评议领导小组的统一部署，围绕当前的消费者权益保护中心工作来展开，要把握重点，抓住关键，精心组织，加大力度，扎扎实实地作好对每个单位的评议工作，突出评议的重点问题。
一、利用独占经营地位的违法违规经营行为。具有独占地位的垄断性行业和部分特殊“窗口”服务单位，大都属于公用服务行业，直接受益于经济体制等“政策性保护”、独此一家的垄断经营优势，使消费者在别无选择的“唯一”条件下，往往处于被动消费、甚至被迫消费的弱势地位，这些企业不能严格遵照《消法》、《产品质量法》以及相关的法律、法规和条例来执行。因而，开展对这些公用服务企业的服务质量、服务作风和服务水平的消费评议活动，有利于监督和促进垄断企业提高服务质量和服务水平，转变服务作风，预防和禁止强加于消费者的“霸王条款”，有效维护广大消费者的合法权益，具有十分重要的作用和意义。
二、利用独占经营地位随意侵害群体消费者权益的行为。这些具有独占经营地位的经营企为业，往往利用单方面制定的逃避法定义务、减免自身责任的不平等的格式合同、通知、声明和店堂公告或者行业惯例等，随意剥夺消费者的权利。“霸王条款”大量存在于消费领域内，一些公用企业和依法具有独占地位的经营者，沿袭旧体制下的规定，或仅从行业自身利益出发制定惯例，对消费者权利多方限制，严重侵害广大消费者权益，目前这些霸王条款已经成为束缚、阻止消费者依法维权的障碍之一，并引起广大消费者的强烈不满。
三、具有独占经营地位，但不能完全履行业职责的行为。这些具有独占经营地位的经营企业，利用他们的垄断优势，在经营过程中往往表现出：一是违反法律法规规定、任意扩大经营者权利，来排除、剥夺消费者的权利。二是这些企业对广大消费者的反映和呼声置之不理，将“企业自行制定的霸王条款”强加于消费者，违反法律规定、任意扩大经营者权利。三是在业务宣传上存在虚假宣传现象，并利用模糊条款、掌控最终解释权，不能严格履行行业规范和职责。因此，我们今年在全市六大行业，开展了行业协会的组建工作，充分发挥行业组织的自律作用。通过消费者组织和行业组织就有关问题进行广泛的征求意见之后共同制定一个行业自律条款，将不公平因素降到最低程度。
四、消费者反映强烈，且久拖不决的问题。消费者目前遇到的最大问题是这些具有独占经营地位的经营企业都是有组织的，而消费者虽然人数众多，但是因为很少有人愿意去抗争，很难形成有组织的力量去对抗生产者或者经营者，因此消费者始终是弱者，消费者权益受到侵害，久拖不决的案件比比皆是。如：供热问题、短信问题、故障原因不能退费问题、保险问题、收费标准随意制定问题、资费透明度等广大消费者反映的热点、难点问题，都不能得到及时解决。因而这时，我们市消费者协会在全市开展的对具有独占经营地位的经营企业的消费评议活动，很及时、也很必要。
五、独占经营地位的企业不良服务作风的问题。虽然目前随着市场引进经济竞争机制的完善和市场经济的规范，但是部分具有独占垄断地位的经营企业在服务过程中，仍然暴露出：“门难进、脸难看”的服务工作作风，使得我们广大的消费者只能委屈求安、被动接受。殊不知，这些严重侵害消费者合法利益的行业“霸王作风”，目前已正在成为全国各级消协组织重点评议的对象。我们××市消费者协会正是为了倡导消费者的自主选择权，免避广大消费者的强迫、被动的消费权利，在全市范围内开展了对具有独占经营地位的经营服务企业的消费评议活动。
（三）、加强领导，统筹协调，把消费评议活动引入规范化制度化
一是要加强对消费评议工作的领导。消费评议工作能否取得实效，领导是关键，组织是保证。经市消费者协会新一届八次常务理事会决定，成立了市消费者协会消费评议领导小组及其办公室，我作为办公室第一责任人任主任。因此，我要求办公室其他成员，要把这次消费评议工作当作密切联系群众，优化经济发展环境，维护消费者权益保护工作大局的一条重要途径，作为加强诚信体系建设，纠正公共服务行业不正之风的重要措施。增强搞好消费评议活动的责任感和使命感，按照“统一组织、分级负责，上下联动、条块结合，突出重点、整体推进，面向社会、注重实效”的工作思路，在市消费者协会领导小组的统一领导下，按照《实施方案》的要求，健全工作网络，确定评议代表，有计划、有步骤地推进消费评议工作。
二是要抓好评议的组织与协调工作。首先要明确这次评议的重点对象和重点问题。“抓服务、抓质量、抓管理”是这次开展的消费评议活动的重心。要积极协调好与被评单位的关系，使被评单位明确这次评议的目的不是“整谁、打击谁、搞垮谁”，恰恰相反，是帮助企业提高服务质量，转变服务工作作风，赢得广大消费者的信赖，为全市经济发展作出贡献。同时要加强与新闻单位的配合，加大宣传力度，扩大影响力，积极营造浓厚的舆论氛围。三是要抓好评议的组织与协调工作。首先要明确公共服务行业是我们这次评议的重点对象，“抓服务、抓质量、抓管理”是这次开展的消费评议活动的重心。要积极协调好与被评单位的关系，使被评单位明确这次评议的目的不是“整谁、打击谁、搞垮谁”，恰恰相反，是帮助企业提高服务质量，转变服务工作作风，赢得广大消费者的信赖，为全市经济发展作出贡献。同时要加强与新闻单位的配合，加大宣传力度，扩大影响力，积极营造浓厚的舆论氛围。
三是大力支持评议代表认真履行职责。评议代表能否履行职责，是消费评议工作的关键所在。这次市里选聘了一批政治素质高、政策观念强、敢于正义直言的同志担任消费评议代表，并赋予“知情权、调查权、评议权、监督权和表决权”，评议代表成为了消费评议的主体和“主角”。为了加强消费评议代表的管理工作，我们制定了《××市消费者协会评议代表的管理暂行办法》，希望各位代表能够认真履行职责，在市消费评议领导小组的领导下，认真开展工作。四是采取得力措施抓好整改。开展消费评议活动，不仅仅在于看出问题、发现问题，更重要的在于解决问题，要切实把整改责任和整改措施落实到位。发现问题后，要帮助被评单位制定切实可行的整改方案，规定整改期限。通过建章立制，规范行业行为。通过大力推行社会服务承诺制、优质规范服务、建立诚信机制等工作，弘扬倡导爱岗敬业、诚实守信、办事公道、廉洁高效、服务人民、奉献社会的文明服务新风，提高行业服务作风建设的总体水平。我在这里强调一下：第一，各被评单位要根据评议代表提出的意见和建议，通过新闻媒体向社会公开作出整改承诺，公布违诺的投诉程序和处罚办法，将整改置于群众监督之下。第二，查出的问题要处理到位。对评议代表反映出来的问题，要负责任地将核实处理情况书面或告知评议代表，做到“事事有回音、件件有落实”；对已稠查核实的问题，要依纪、依法作出处理决定。第三，要建立防止反弹机制，巩固整改成果。要实行回访制、公示制和跟踪测评制，切实做到“三个挂钩”。要通过此次评议活动，使被评单位不敢含糊、马虎，树立长期作战的思想，避免“评议时激动，评议后松动”的现象发生。第四，要认真听取消费者的呼声和意见，遵守评议活动规则、恪守职责、仗义执言，要勇于坚持原则，对广大消费者关注的热点的问题坚持“硬碰硬”的评议。同时要求各位消费评议代表要按照市消协消费评议领导小组的统一按排，将这项活动作为全市消费者权益保护工作的一项长期的、细致的、系统的中心工作来抓。
同志们，消费评议工作任重而道远，希望大家以党的“十七大”精神为指导，按照市消费者协会消费评议领导小组的统一部署，以高度的政治责任感和历史使命感，弘扬“献身、负责、求实”的精神，与时俱进，开拓创新，扎扎实实做好消费评议工作，为我市的经济和谐、环境和谐、社会和谐，作出更大的贡献。
一、建议零售价法律规制的认识误区
在反垄断法领域，尽管各国执法机构在不同时期对于转售价格维持的态度时常发生变化，但总体而言，由于转售价格维持会产生限制零售价格的问题，因此各国对于转售价格维持的规制向来都较为严厉。以《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)为例，该法第14条规定：“禁止经营者与交易相对人达成下列垄断协议：(1)固定向第三人转售商品的价格；(2)限定向第三人转售商品的最低价格。”从法律条文的结构和逻辑来看，《反垄断法》对于转售价格维持采用的是类似美国反垄断法中当然违法原则的严格规制方式，即只要构成了固定转售价格维持和最低转售价格维持行为本身，除非符合特别豁免的情况，就可以直接认定其违法，而不需要对行为的经济效果进行进一步的证明。
与转售价格维持不同，建议零售价尽管包含了生产商控制价格的意愿，但却以非强制的方式表现出来，生产商并不能强行要求零售商执行自己的价格——该价格仅仅是“建议”。也就是说，对于零售商而言，是否采纳建议零售价完全取决于自身的判断。由于零售商仍然保留了零售价格的决定权，这使得在表现形式上建议零售价完全不同于转售价格维持。正是基于这一因素的考虑，很多学者认为，真正的建议零售价并不违法。①现实中的问题只是在于，生产商在提出建议零售价的同时，配合其他手段强迫零售商接受这一价格，使得此时所谓的建议零售价已不再是单纯的价格宣示，而与通常的转售价格维持无异。②也就是说，此时的建议零售价已经发生了“变异”。而在一些实证调查中，当研究者发现建议零售价可能存在限制竞争的问题时，学者们的解读仍然遵循了上述思路，认为其原因在于：表面上建议零售价没有拘束力，但上游的生产商或批发商仍然能够实际配合取消销售资格、停止供货等手段，迫使零售商遵守这一价格。③
与这一理论观点相对应，很多国家在立法上并不禁止建议零售价。例如，《加拿大竞争法》第61条第3款规定：“为了本条的目的，如果没有证据证明建议人明确宣布被建议人没有义务接受该建议，且不会因为被建议人不接受建议而使其与建议人或任何其他人的关系受到影响的情况下，产品生产者或供应者提出的关于该产品的零售价或最低零售价的建议本身，就是他以该建议影响被建议人的证据。”《德国反对限制竞争法》第23条规定：“企业在转售其品牌商品时，如果该商品与其他制造人的同类商品处于价格竞争之中，则对该企业提出的无拘束性的价格建议不适用22条第1款的规定，但该建议需要满足的条件是：1.明确标明是无拘束力的，而仅包含某项价格标示，并且没有使用经济上、社会上或者其他方面的压力来实施；2.出于下列期待所为，即所建议的价格将符合大多数建议对象预期所要求的价格为限。”④从这些条文中可以看出，立法关注的同样是建议的价格是否“实际上”包含了强迫的因素。如果“建议零售价”的确仅仅如字面意思一样是生产商的“建议”，并没有以其他措施确保零售价格按照这一建议予以实施，则不构成对反垄断法的违反。
司法实务中，对于判断涉案公司的行为是否转售价格维持而应当受到严厉的反垄断处罚时，其标准同样是广泛采用建议零售价是否被生产商强制执行。例如，在非常著名的“孟山都公司诉斯普利瑞特公司(Monsanto Co. v. Spray—Rite Service Corp.)案”⑤中，法院的判决指出，商品的生产商在提出价格一览表的建议时，如果零售商能够独立决定是否遵守该建议零售价，就应该容许生产商提出建议零售价，生产商的行为并不违反《谢尔曼法》第1条。⑥在“伊萨克森诉沃蒙特卡斯廷斯(Isaksen v. Vermont Castings，Inc.)案”⑦中，被告沃蒙特卡斯廷斯公司是提供火炉给原告销售的生产商。被告提供火炉时，还提供建议零售价表给各零售商，并同时表明该价格表仅供参考，而各零售商可以自行决定其销售价格。法院认为，原告不能证明被告有何强迫其不得降价销售的行为，而不能仅以其他零售商向被告抱怨原告降价销售的情形，就认定被告与其他零售商有转售价格限制的合意。与这些案件的判决理由类似，我国台湾地区“公平交易委员会”在处理“丰禾实业股份有限公司案”⑧时，关注的也是实际执行的建议零售价是否已经变异。“公平交易委员会”经过调查发现，京原公司在未遵守丰禾实业股份有限公司所制订的“建议售价”销售时，即遭断绝供货、终止合约。而在此之前，丰禾实业股份有限公司曾提供“炎夏大活动加量再回馈特价元”的小圆标签，要求零售商贴在瓶上，并派员调查零售店是否配合促销。如果查到有未依约定价格出售者，会予纠正，并作为是否续约的参考，还会取消零售商优惠，甚至处罚。“公平交易委员会”认为，这些行为足以表明“建议售价”是丰禾实业股份有限公司用以掩饰实质的转售价格维持的托词， 因而对丰禾实业股份有限公司进行了处罚。
综上可见，对于通常建议零售价的规制，贯穿于其中的逻辑在于以下两个方面：(1)建议零售价本身并不违法。因为建议零售价与转售价格维持不一样，前者仅仅是参考性意见，并非生产商与零售商之间的协议，不能直接根据建议零售价来强制实施，从而造成限制竞争的效果。(2)在涉及建议零售价的具体案件中，唯一的问题在于确认建议零售价是否仅仅是建议。因为违法的建议零售价在实质上已经有其他强制手段予以配合，因而转变为转售价格维持从而构成违法。这一逻辑无疑深受传统转售价格维持规制理论的影响，但遗憾的是，这一逻辑存在极大的局限性。
在传统反垄断法理论中，转售价格维持被视为纵向限制竞争协议的形式之一。而之所以要对其进行较为严厉的规制，原因在于以下两个方面：(1)转售价格维持协议会便利生产商或零售商层面的卡特尔，⑨让本质上并不稳固并面临成员秘密背叛而削价的限制竞争形式更容易成立。⑩具体来说，在生产商层面，如果转售价格维持固定了价格并使得背叛更容易被发现，那么卡特尔成员会缺乏激励或机会去进行欺骗；(11)在零售商层面，单一生产商或者批发商对零售商卡特尔成员强加统一的价格条件，使得零售商更容易发现其他人的欺骗行为。(2)生产商还可能将转售价格维持作为其他纵向限制协议的交换条件，如搭售或者独家交易，从而实现对竞争对手的排斥。在缺乏由转售价格维持所提供的额外利润时，零售商可能不愿意接受后者这种高成本的协议。(12)在以上对转售价格维持进行规制的理由中，由于将转售价格维持视为纵向限制竞争协议的形式来进行研究和规制，则协议本身的特性深刻地影响了对转售价格维持的认识。协议具有显著的相对性，仅在当事人之间产生约束力，而不会对第三方产生影响。受协议思维的影响，学者们几乎都关注于生产商与零售商之间的关系，并隐含性地认为，不管是建立价格卡特尔还是进行排斥竞争对手的行为，二者只能通过自己或者与其他生产商、零售商的关联来进行。如果相互之间缺乏协议或者其他强制性手段的约束，不管是生产商还是零售商，都可能基于自身利益最大化的追求而产生不利于其他生产商或者其他零售商的结果如欺骗导致共谋瓦解。这些对于转售价格维持规制的理论深刻地影响了对建议零售价的认识。因此，从纵向限制竞争协议出发，强制手段所形成的约束力事实上被视为将建议零售价转变为转售价格维持的唯一方式。
然而，协议的理念和制度在民事法律领域或许具有可行性，而处理建议零售价可能带来的限制竞争问题则存在较为明显的遗漏——忽视了消费者的作用。消费者完全有可能影响生产商与零售商之间的关系，因为消费者最终接受的价格才具有实际意义。即便生产商与零售商之间订立了转售价格维持协议，但如果消费者并不接受这一价格，则二者之间的协议其实也无从真正地实现。因此，从可能性上讲，在建议零售价的实施中，并不能完全排除消费者“自愿地”、“主动地”接受建议零售价的可能。而在此种情况下，消费者对建议零售价的接受会反过来制约零售层面上零售商对价格的决定权，使得商品的零售价格不得不“在事实上”按照生产商的建议零售价来制订。如果这一可能性在理论上具有成立的基础，那么，传统反垄断法理论上仅仅关注生产商与零售商之间的关系并以此来理解建议零售价的方式就有修正的必要。而事实上，对于消费者决策方式的研究表明，真实生活中消费者的决策完全可能受到生产商所制订的没有约束力的建议零售价的影响。
二、消费者的价格决策模式
消费者的决策是一个复杂的过程。对这个复杂过程的认知和分析，是我们理解建议零售价在现实生活中可能发生的实际影响的基础。新古典经济学对决策行为的认识，构建在源于英国经济学家亚当·斯密的《国富论》的“理性经济人”假设之上。按照这一假设，每一个从事经济活动的人都尽力以自身最小的经济代价去获取最大的经济利益。这一基本假设经过英国著名经济学家约翰·穆勒等学者所发展，最终形成了科学化、精美的理论体系。在当代反垄断法的理论中，理性经济人假设也得到了充分的认可，并成为哈佛学派、芝加哥学派以及后芝加哥学派等理论流派中最为根本的基点。在探讨个体如何决策方面，基于理性经济人假设的理性决策理论一度是认识决策方式的基础。
按照理性决策理论，决策者具有如下基本特征：首先，他从纯粹功利主义出发来做决策。也就是说，人的目标就是求得个人的最大利益，经济活动的目标就是唯一地追求利润最大化，这就使得决策目标是单一的、明确的、绝对的。其次，他是个绝对理性人，在决策前具有可供选择的全部备选措施和方案；他能考察出每一可供抉择的方案所导致的全部复杂后果，至少是确切知道每一方案所带来的后果的概率分布；他具有一套“完全一贯”的偏好体系，因而总能做出最优的选择。再次，他在决策时不考虑时间和其他耗费的限制，即交易费用为零。(13)这三大特点进而被转换为三条公理：一是偏好完整性公理，即对任意的两种商品A和B，理性人具有明确的偏好，或者A好于B，或者B好于A，或者两者没有差异。二是偏好传递性公理，即对任意的三种商品A、B、C，如果理性人认为A好于B，同时B好于C，那么他一定认为A好于C。三是效用最大化公理，即理性人总是选择对他来说效用最大的商品。(14)古典决策理论在“理性经济人”假设的前提下发展成一套丰富而优雅的理论体系：对决策者完全理性的假定加上对决策者所处环境的了解，就能准确地推断出决策者的行为。似乎掌握了此套理论体系，就能实际地做出建议或决策，或者至少在宏观水平上能对管理者的行为做出正确的预测。(15)
在现实生活中，理性决策的三条公理却被认为是不成立的。决策者的偏好既不完整，同时还受到多种因素的影响，呈现不稳定性。例如，在著名的“亚洲疾病”实验(16)中，学者们告诉一个实验群体，让他们设想美国准备帮助亚洲应对一种不寻常的疾病，该病可能导致600人死亡。两种备选方案被提出。实验群体被分成两组，每组进行相应的选择。假设对方案实施结果的科学估算如下：实验群体1选择：“若方案A被采纳，能拯救200人；若方案B被采纳，有1/3的可能性拯救600人，2/3的 可能性一个也救不了”。实验群体2选择：“若方案C被采纳，400人将死亡；若方案D被采纳，有1/3的可能性把人全部救活，2/3的可能性600人全部死亡”。对两个实验群体来说，方案A和C是等价的，方案B和D是等价的，差异仅仅在于表述的方式不同。如果新古典经济学关于偏好完整性的公理是正确的，那么两组人的选择结果应该类似。但是，实验结果却表明，在实验群体1中，72%的人更偏好方案A；而在实验群体2中，68%的人更偏好方案D。这里并无证据表明两个群体的人有明显影响其选择的差异特征，剩下的只有一种解释，那就是对选择的描述不同确实影响了人们的选择。(17)因此，理性决策的模式尽管在理论上显得精致而完备，但却无法与现实生活很好地契合。
事实上，人们在不确定条件下的判断和决策行为常常会系统性地偏离传统理性假设。在实际生活中，人们并不完全具备运用经济学知识进行全面分析问题和做出判断的能力，而是常常依赖某些捷径、以往经验和直觉进行信息处理，做出判断和最终决策。这样势必产生某些系统性偏差。(18)个体决策行为是受利益、个体灵活偏好和个性心理特征等影响的。决策者是有感情、认知偏好和价值取向的现实人，存在着最大期望效用值，也存在着其他价值期望。在风险决策的信息收集过程中，价值观决定着某些信息的取舍。决策者有选择性地接收相关信息，在信息处理过程中会选择重视某些信息和忽视某些信息。决策者对自认为重要的信息赋予了较高的权重，并依此进行权衡和最终决策。(19)美国心理学家卡尼曼和特沃斯基等发现，传统理性假设与真实行为的偏离是如此的广泛而不能被忽视，是如此的系统性而不能将其视为随机误差，是如此的基础而不能通过放松标准模型的条件而容纳进去，(20)因而需要新的理论模型。按照他们的研究，“人们对结果的评价，根据的是相关信息和初始参考点相比的变化，而不是根据结果的性质本身。并且，从初始参考点发生的损失比收益要得到更多的权重”。(21)也就是说，发生同样数量的损失和收益时，损失会更容易影响决策。
卡尼曼和特沃斯基提出的是行为经济学的奠基性理论。(22)按照他们的观点，人们在风险条件下的决策存在着参考依赖和损失厌恶等特征。简单来说，人们进行选择时会从两个方面进行：首先，构建并形成参考的基点，即参考点。参考点的形成使得比较得以可能。例如，对于同样的商品价格，有些消费者认为很贵，而另一些消费者则认为不贵，这是由于不同的消费者有着不同的价格参考点。(23)而在确定商品或服务价格时，消费者同样会先构建可以比较的基准。价格参考点的形成遵循以下的过程：消费者的期望和购买目标决定了消费者的起始参考点，之后消费者会受到销售等额外信息的影响而调整起始参考点，从而形成最终的价格参考点。(24)价格参考点的形成既可以来自于消费者的以往经验，也可以通过获取外部的价格信息而形成。以往经验包括过去的购买经验，以及消费者对所购买商品的常识积累等；而通过外部的价格信息所形成的价格参考点则可以来自于生产商或零售商所标注的“建议零售价”或“原价”、“市场价”、“常规价”、“价格折扣”等。(25)其次，将需要决策的行为与参考点进行比较。当价值判断高于参考点时人们就会感知获得，当价值判断低于参考点时人们将会感知损失。参考点不同，会影响个人对利得情境还是损失情境的判断，进而影响个人对风险的态度。(26)同样以上述“亚洲疾病”实验为例，接受实验的人在正面的描述下，所选择的参照点是600人面临死亡，因此“有人获救”是一种获得；而在负面的描述下，无人死亡是参照点，因此有人死亡是一种损失。不同的参考点下人们对于风险有不一样的态度。但是，一个事件是被“解读”为损失还是获得，并不只是依赖于事实，还要依赖于一系列的语境因素，包括事件在什么样的框架下发生。相比理性决策理论，新的理论无疑能够更好地与现实相契合。
而建议零售价对消费者决策的影响就在于，它可能在实质上确定消费者对价格的参考基点。消费者将其与商品实际售价进行比较，形成消费者“损失”或“收益”的判断，进而影响消费者的决策，并最终使得生产商所希望的价格得以执行——尽管没有采用强制性的手段。美国管理学家尔巴尼等曾以广告价格参考点为例提出了价格参考点的处理模式：消费者在接受广告价格刺激之前，对于促销商品就存在着价格期望，并会以价格期望与广告价格相比较以判别广告价格作为价格参考点是否可信。对于价格参考点的评估会产生三种反应——相信、怀疑、完全不相信。消费者如果相信并以其作为价格参考点，则会以广告价格来代替初始价格信念；如果对广告价格怀疑，则会将广告价格打折至可接受的价格，并以折扣后价格替代初始的价格来作为价格参考点；若消费者觉得广告价格完全不可信，其内在价格信念将不受广告价格的影响。调整后的内部价格参考点与售价之差距为交易效用，而消费者的交易效用与所获得的效用会影响其对广告促销品的价格认知，降低搜寻利益，激发其购买意图。(27)
因此，从前述理论出发，在现实中，消费者对于价格的接受受到“比较”信息的影响，其形成的价格基准对于最终的决策具有决定性的作用。消费者的价格决策方式可以用下图(28)进行说明：
有学者认为，生产商设定建议零售价是对现实中的信息不充分进行弥补的方式。因为现实生活中，买方和卖方在交易中拥有的信息往往并不对称，通常消费者并不掌握关于商品的质量、价格等完全信息。在这种情形下，消费者并不能进行完全理性的购买决策，而只能凭借自己对商品的主观感知来进行判断。此时，顾客对于价格的主观感知在消费者的购买决策中起着重要的影响作用。(29)此外，还有学者认为，如果零售商向消费者收取高于建议零售价的价钱时，消费者可能会推断能在别处得到更便宜的价钱，而可能拒绝支付较高的价钱或威胁到他处购买，如此将造成零售商更大的压力来遵守建议零售价。(30)但是，通过上述行为经济学的研究可以发现，消费者在决策中所体现的特性往往并不在于信息本身是否充分，而在于对其所拥有的、与自己所面临的风险有关的那些信息没有充分的能 力进行准确加工。“例如，人们对吸烟的风险，可能有足够充足的信息，但这根本不意味着，他们对其自己吸烟面临的风险有充足的认识。即使人们可以获得精确的统计知识，统计知识还是可能不足以对实际选择提供信息。这并不是说信息是无用的；这只是说明，拥有信息本身并不自动意味着会执行最优化的行为。”(31)人类的决策方式本身需要更深层次的解释力。也正是在这一意义上，对于建议零售价的认识需要有更新的角度。
三、消费者价格决策的验证及其法律意义
从消费者决策方式的角度来分析建议零售价，为我们理解建议零售价的实际效果提供了新的理论视角。但是，严格说来这仅仅是一种对“可能性”的描述，是对决策方式内在逻辑的体系化，而这一过程实际是否会发生、如何发生，以及可能存在的偏差，则需要进一步验证。也就是说，对于建议零售价，上述理论是否成立仍然需要检验。
为了提供可靠的结论，我们设计了四种情形以探求建议零售价对消费者决策的影响。
情形一：假定你作为消费者到一家超市购买香皂。当你根据自己的喜好挑选好一块售价4.9元的香皂并准备到收银处付款时，突然发现香皂外包装一角上印有“厂商建议销售价格为4.8元”的字样。请问，此时你是否仍然会购买该香皂？
情形二：在翻阅杂志时，你看到有一款手表非常漂亮，同时该广告页上说明“厂商建议价格为1 500元”。当你按照广告页上标明的销售地址前去购买时，发现该款手表的实际销售价格为2 000元。在与表店店员确认该价格没有标错而为实际价格后，请问你是否仍然会购买该手表？
情形三：你到书店购买图书时发现一本标价18元的《行为经济学》非常有价值并准备购买，同时你看到书上印有“定价：20元”的字样。请问，此时你是否仍然会购买该图书？
情形四：你到百货商店购买衬衣。通过对衬衣的款式、颜色、价格等进行比较之后，你选中了一件售价168元的衬衣。在付款时，你发现衬衣的小标签上标明“建议销售价格1880元”。请问，此时你是否仍然会购买该衬衣？
在以上所设计的问题中，出于简化验证的考虑，都假定消费者已经对商品产生了购买意向，而不是处于不断比较类似商品的过程之中(参考点不断发生变化)。情形一、情形二是希望了解建议零售价在低于实际售价时对消费者决策的影响程度。其中，情形一重点关注建议零售价对原来已经形成的内在期望价格的改变是否具有实质性的影响。通常来讲，如果建议零售价能够实质性地改变消费者已经形成的期望价格，则说明在最初消费者进行较为广泛的商品比较以形成初步的期望价格时具有更强的影响力。同时，情形一中建议零售价稍微低于实际销售价，而情形二中建议零售价已经成为消费者内在期望价格，关注的重点是当建议零售价较大幅度地高于实际销售价时对消费者最终决策的影响。情形三和情形四则是测试的另一部分，是从反面来验证建议零售价对消费者决策的影响。情形三中建议零售价稍微高出实际销售价，而情形四中则是建议零售价较大幅度地高于实际销售价。如果前述对消费者决策方式的分析是可行的，那么，建议零售价高出实际销售价将不会实质性地改变消费者的购买。
从调查的70份问卷中，消费者的选择如下：(32)
从这一调查结果可以看出，在建议零售价低于实际销售价时(情形一和情形二)，消费者受到建议零售价影响明显，有相当部分消费者选择放弃购买：情形一中，在消费者已经决定购买商品时，由于低于实际销售价的建议零售价的出现，使得消费者选择放弃购买的比例达到了40%。尽管实际销售价相比建议零售价的差额不论是从绝对数(0.1元)还是相对数(2.08%)来看都较小，但消费者选择放弃购买的仍然有40%的比例。这就说明建议零售价实质性地改变了消费者的价格参考点，并影响到他们的最终决策。同时，情形二还表明，消费者受建议零售价的影响还表现出实际销售价高出建议零售价的绝对值和相对值越高则消费者受到影响越明显的倾向。
相比之下，当建议零售价高于实际销售价时，情况有一些变化。在情形三中，94.3%的消费者都接受了低于建议零售价的实际价格。由于建议零售价成为参考点，实际销售价低于建议零售价使得消费者感觉是“获益”，因此消费者购买商品的决定不会改变。这基本说明前述对消费者决策心理的分析是成立的。而比较特殊的是情形四。在这一场景中，实际销售价远低于建议零售价，但有相当部分的消费者(22.9%)却放弃了购买。其中的原因或许在于，商品价格本身还包含了商品质量的信息。例如，有学者发现，进口的伏特加在广告中强调其独特和著名后，每瓶500元可能会比每瓶100元更好卖，因为较低的价格会让消费者怀疑该酒是不是真的有说的那么好。(33)尽管多年来市场专家和对转售价格维持的批评者都将这一反常的经济现象归结于信息的不对称，(34)但在本质上，却是人们本能地经常将高价格与高品质、低价格与低品质相联系的结果。(35)这是人们在面对现实中接近无限的选择信息(而非信息不充分、不对称)时所具有的本能性的反映，并最终对商品在市场中是否被接受构成了影响。也正因如此，在情形四中，当实际销售价仅为建议零售价的8.94%时，或许引发了对商品到底价值几何的怀疑。
综合调查所得出的结果来看，总体上而言，建议零售价的确能够实质性地影响消费者决策，从而将消费者能够接受的价格确定在一个范围之中。
实际上，除了本调查中所涉及的结果，现实中也有不少案例可以证明建议零售价对消费者心理的直接影响。例如，据《北京日报》报道，“从2011年起，北京市销售的C、D级共七类烟花爆竹产品都将标注‘建议零售价’，这是北京市首次将所有种类的花炮全部标明‘身价’……”(36)“北京市烟花鞭炮有限公司武经理介绍，今年在所有烟花爆竹的外包装上都新增了建议零售价。‘这是为防止销售人员漫天要价。’他指着一箱建议零售价为680元的‘幸福连年福’花炮说：‘像这种烟花，往年要卖到一千多块钱一箱，有了建议零售价后，销售端要价就只能就低不能攀高。’”(37)在这一案例中，与调查中的情形二非常类似，而结果也类似。可见，在建议零售价的约束下，消费者在选择商品进行购买时普遍将建议零售价作 为“价格比较”的基准点。如果高于这一基准点时，消费者心理上会形成“损失”，进而避免购买行为。
综上，从理论和实证上都表明，建议零售价能够对消费者决策造成影响，并在实际上形成类似固定转售价格维持和最高转售价格维持的效果。(38)那么，在法律规制上，就应当将建议零售价的制订行为与固定转售价格维持、最高转售价格维持行为在法律上做同等看待，而不应当以建议零售价是否被强制执行为标准来认定其是否为最高转售价格维持。在反垄断法理论中，对固定转售价格维持有较为严厉的规制，而对最高转售价格维持的规制则通常较为温和，会充分评估最高转售价格维持在具体案件中可能产生的经济效果。按照美国反垄断法学者赫伯特·霍温坎普教授的观点，最高转售价格维持的规制有两个角度：(1)如果是生产商之间发生横向安排，约定对他们的零售商施加最高价格，那么仍然可以作为赤裸裸的横向价格协议来处理，即适用本身违法原则。(2)依据合理原则规制时，必须对相关市场进行界定，并证明当事人具有必要的市场力量，而相关市场的界定则取决于指控的性质。例如，如果指控的是采用最高转售价格维持来进行掠夺性定价，则相关市场应当是受该限制所约束的产品。(39)因此，对于建议零售价最终采用何种方式予以规制，则依赖于其形成的具体的限制效果。而如果对于建议零售价采用较为严格的规制，则在一定程度上可以起到提高竞争强度的作用。例如，日本国内6大轮胎制造商从1996年4月开始全面废止对轮胎的建议零售价，全面放开该商品的价格。研究者发现，价格放开后，1996年轮胎销售量较前年增加了8.8%，达到有史以来最高的4 748万条。而这正是轮胎零售价格放开后，价格竞争激烈进而导致价格下降从而促使销售量上升的结果。(40)这不失为将建议零售价视为转售价格维持，进而通过对其禁止而实现更充分竞争的例证。
四、结语
既有反垄断法理论中忽略消费者因素有其深层次的原因。现代反垄断法的内在逻辑是构建在经济学的理论之上的，而经济学理论则由一些基本的假定作为基础。如果作为理论前提的基本假定本身存在局限性，那么整个理论大厦也就遑论完整了。由此可见，受经济学理论深刻影响的反垄断法理论不可避免地会存在系统性的缺失，并进一步导致在一些具体制度中规制失当。因此，对于建议零售价的认识，也需要回到理论之中，通过对其基本理论的修正来完善反垄断法对建议零售价的规制。
注释：
①See Richard A. Givens, Antitrust: an Economic Approach, Law Journal Seminars Press, 2005, pp. 8—26; Michael F. Brockmeyer, Vertical Price Restrains, American Law Institute—American Bar Association Continuing Legal Education, ALI—ABA Course of Study, Product Distribution and Marketing 59—66(2002).还有学者从便利生产商和零售商的横向卡特尔的角度来研究建议零售价的作用以及法律规制态度。See F. Matthewson & R. Winter，The Law and Economics of Resale Price Maintenance，13 Review of Industrial Organization 57—84(1998); B. Douglas Bernheim & Michael D. Whinston, Common Marketing Agency As a Device For Facilitating Collusion, 16 Rand Journal of Economics 269-281(1985).
②参见黄茂荣：《公平交易法理论与实务》，台湾1993年自版，第308页。
③1995年，我国台湾地区进行了关于转售价格维持的实证调查。对制造商和经销商进行的调查问卷中可以发现，有72%的制造商和20%的经销商认为“建议零售价会降低经销商之间的价格竞争”，有52%的制造商和15%的经销商认为“建议零售价可以控制经销商的销售价格”，有52%的制造商认为“建议零售价有利于制造商之间的价格协议”。参见江坤正：《限制价格竞争之台湾实证研究》，硕士学位论文，台湾中兴大学经济学研究所，1995年7月，第43页。
④《德国反对限制竞争法》第22条第1款规定：“以通过同一形式的行为规避本法规定的禁令或规避卡特尔当局依据本法做出的处分为目的的建议，或通过同一形式的行为使本法规定的禁令或卡特尔当局依据本法作出的处分遭到规避的建议，是禁止的。前句规定，也适用于一个企业向其商品的购买人提出的，在向第三人转售商品时索要或提出一定的价格、使用一定的定价方式在定价时遵循一定的上限或下限的建议。”
⑤See Monsanto Co. v. Spray—Rite Service Corp. , 104 S. Ct. 1464(1984).
⑥See Monsanto Co. v. Spray—Rite Service, Corp., 465 U. S. 752, 761(1984).
⑦See Isaksen v. Vermont Castings, Inc. , 825 F. 2d 1158(7th Cir. 1987), cert. denied, 486 U. S. 1005(1988).
⑧参见我国台湾地区“公平交易委员会”处分书(1996年)公处字第013号。
⑨See William Comanor, Vertical Price Fixing, Vertical Market Restrictions, and the New Antitrust Policy, 98 Harvard Law Review. 983(1985);Warren S. Grimes, Brand Marketing, Intrabrand Competition, and the Multibrand Retailer: The Antitrust Law of Vertical Restraints, 64 Antitrust Law Journal 83(1995).
⑩See Frank H. Easterbrook, Vertical Arrangements and the Rule of Reason, 53 Antitrust Law Journal 135—141(1984).
(11)See Herbert Hovenkamp, Vertical Restrictions and Monopoly Power, 64 Boston Universtiy Law Review 521—534(1984)；Oliver E. Williamson, Assessing Vertical Market Restrictions：Antitrust Ramifications of the Transaction Cost Approach, 127 University Pennsylvania Law Review 953—967(1979).
(12)See Alan J. Meese, Raising Rivals' Costs: Can the Agencies Do More Good than Harm?, 12 George. Mason Law Review 241—264(2003).
(13)参见张义祯：《西蒙的“有限理性”理论》，《中共福建省委党校学报》2000年第8期。
(14)参见边慎、蔡志杰：《期望效用理论与前景理论的一致性》，《经济学(季刊)》2005年第1期。
(15)See Milton Friedman, The Methodology of Positive Economics, In Essays In Positive Economics, University of Chicago Press, 1966, pp. 30—43.
(16)See A. Tversky & D. Kahneman, The Framing of Decisions And the Psychology of Choice, 211 Science 453—458(1981).
(17)这一现象在理论上被称为“框架效应”，即选择行为依赖于所给的方案的描述本身。See Starmer C., Developments in Non—Expected Utility Theory: The Hunt for a Descriptive Theory of Choice under Risk, 38 Journal of Economic Literature 332—382(2000).
(18)参见朱莉琪、皇甫刚：《不确定情境中的决策心理——适应与认知》，《心理科学进展》2003年第11期。
(19)参见何飞：《基于Kahneman前景理论的风险规避与风险寻求决策的脑机制研究—从认知神经机制探究风险决策》，博士学位论文，第四军医大学航空航天医学系，2009年5月，第23页。
(20)See A. Tversky & D. Kahneman, Rational Choice and the Framing of Decisions, 59 Journal of Business 5251—5278(1986).
(21)D. Kahneman & A. Tversky, Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk, 47 Econometrica 277—279(1979).
(22)See D. Kahneman & A. Tversky, Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk, 47 Econometrica 277—279(1979); D. Kahneman & A. Tversky, Choices, Values, and Frames, 39 American Psychologist 341—350(1984).
(23)研究者发现，在一家时装精品店，每款1 500元和1 000元的衣服之间，消费者可能会选择后者；而在另一家店中，大部分的衣服都在500元以下，那么1 000元的衣服可能在消费者眼里就成了奢侈品，而不考虑购买。这种现象的原因在于，在前一种情况中，消费者把参考点确定在1 500元的衣服上，而在后一种情况中则将参考点确定在500元。于是人们的偏好发生了变化。参见董志勇：《行为经济学原理》，北京大学出版社2006年版，第23页。
(24)See Puto，the Framing of Buying Decision，14 Journal of Consumer Research 301—315(1987).
(25)(29)参见崔海霞、刘素霞：《建议零售价的经济学分析》，《商场现代化》2006年第12期。
(26)参见施海燕、施放：《期望效用理论与前景理论之比较理论》，《理论新探》2007年第6期。
(27)参见常雪：《基于参考价格的消费者价格评估研究》，博士学位论文，山东大学管理学院，2008年4月，第78页。
(28)本图是笔者在尔巴尼等人提出的价格参考点处理模式上稍作改进而制作的。See Joel E. Urbany, William O. Bearden, Dan C. Weilbacker, The Effect of Plausible and Exaggerated Reference Price on Consumer Perception and Price Research，15 Journal of Consumer Research 9—110(1988).
(30)See James M. Fesmire, Maximum Vertical Price Fixing from Albrecht through Brunswick to Khan: An Antitrust Odyssey, 24 Seattle University Law Review 721—733(2001).
(31)[美]凯斯·R.桑斯坦主编：《行为法律经济学》，涂永前等译，北京大学出版社2006年版，第60页。
(32)感谢上海交通大学凯原法学院硕士研究生吴清源同学在制作数据样本和数据采集中所作的贡献。
(33)See George R. Ackert, An Argument for Exempting Prestige Goods from the Per Se Ban on Resale Price Maintenance, 73 Texas Law Review 1185(1995).
(34)See N. Conover, Consumer Behavior Foundations for Pricing, 93 The Pricing Decision 103(1989).
(35)See Mark I. Alpert, Pricing Decisions, Scott & Foresman Publishing, 1971, p. 115.
(36)《北京：2011年花炮将全部标注“建议零售价”》，WWW.gov.cn/fwxx/sh/2010-10/25/content_1729645.htm，2010-11-14。
(37)《北京规定烟花爆竹售价不能高于“建议零售价”》，WWW.xinhuanet.com/chinanews/2010-12/17/content_21670593.htm，2010-11-14。
(38)从行为经济学的角度来看，建议零售价实际上是为零售商确立了一个不能超过的零售价格，零售商往往只能在其之下进行定价，从而构成最高转售价格维持；但与此同时，由于零售商往往都希望尽可能地提高零售价格，进而获得更多的零售利润，因此，最终的结果可能导致零售价格与建议零售价完全一致，从而也会构成固定转售价格维持。
关键词：金融消费者 组织机制 模式研究
一、当前基层金融消费权益保护组织机制的特点及存在的问题
近年来，随着我国金融业的快速发展和对国际金融危机成因的深入认识，国家对保护金融消费者权益的重要性认识日益加强，并迅速推动金融管理部门自上而下开展金融消费权益保护工作，维护好金融消费者的合法权益，取得了良好开局。但是，由于我国金融消费权益保护工作刚刚起步，从实践工作看，现行保护组织机制尚不能满足基层的客观需要。
（一）保护组织多元化，但覆盖面不完整
从全国层面看，我国金融消费权益保护组织呈现多元化，人民银行和银监会、证监会、保监会作为金融管理部门，按照中央编办赋予的职责和要求分别自上而下设立或明确专职部门，开展金融消费权益保护工作；银行业协会、证券业协会、保险行业协会作为协会组织，在各自领域分别履行金融消费权益保护方面的行业治理和服务职能；工商行政管理部门、消费者协会按照《消费者权益保护法》等法律法规规定依法处置金融消费纠纷。从省级以下层面看，金融监管机构和金融行业协会逐级减少，尤其到县一级，既没有证券、保险监管机构，也没有相应的行业协会，如何有效处理证券、保险或交叉性金融业务的金融消费者投诉成为基层的一大问题。
（二）保护职能分割化，局限性较明显
一是人民银行和银监部门的局限性。人民银行和银监部门的组织体系较为完善，但人民银行侧重于宏观层面和自身法定职责范围的保护，对交叉性金融业务的保护有明确职责却缺乏相应的协作机制，而银监部门基层力量普遍薄弱，保护领域也限定在银行业内。二是金融行业协会的局限性。从职能上看，金融行业协会不是本来意义上的消费者权益保护机构，法律、协会章程也未将金融消费者权益保护列入其中，其职能主要限于各自领域和会员范围，履职手段主要为对会员采用自律约束和调解纠纷两种方式，如组织会员签订自律公约、制定行业标准和服务规范、采取自律惩戒措施，对会员与客户之间发生的消费纠纷进行调解，维护双方的权益。三是工商管理和消费者协会的局限性。除《消费者权益保护法》适用范围仍有争议外，还有两个重要影响因素：一个是工商行政管理部门或消费者协会对金融机构没有直接监管权，另一个是金融产品和服务具有专业性和复杂性。
从以上分析可以看出，目前省级以下层面的金融消费者权益保护工作格局，由于国家对组织机制和职能划分缺乏全面系统的考虑，出现了基层金融机构网点正金字塔设置与保护组织倒金字塔设置的不匹配矛盾。随着基层金融业的快速发展以及金融业综合化经营趋势的加强，迫切需要在现行法律制度和金融管理组织框架下，在省级以下层面构建一个相对独立并覆盖银、证、保金融机构的金融消费权益保护组织机制，为金融消费提供综合性的服务保障。
二、人民银行构建统一基层金融消费者权益保护组织机制的前期探索
人民银行是金融业的宏观管理部门，负有维护金融稳定的重要职责，具有为金融消费者提供综合保障的专业能力和协调能力；同时人民银行的组织体系覆盖全国所有地市及绝大部分县（市），具有在全国范围内履行职责的能力。就基层金融消费者权益保护工作而言，人民银行部分分支机构为主动承担起在整个金融体系中的金融消费者权益保护功能，对如何克服现行组织机制不足、最大发挥人民银行组织协调作用方面作了积极探索，受到了金融消费者的好评。目前已探索的组织机制模式主要有以下形式：
（一）人民银行内设保护中心（委员会）模式
如广州分行及辖内各分支机构设立的金融消费权益保护中心，西安分行及辖内各分支机构设立的金融消费权益保护委员会等。该中心（委员会）作为人民银行内设机构存在，人员组成通常由行长或分管副行长任中心主任，金融消费者权益保护部门和各职能部门负责人为成员。由于目前《人民银行法》和国务院有关行政法规中未规定人民银行在金融消费纠纷中的组织、协调作用，也没有明确人民银行作为统一受理并解决银、证、保等金融消费纠纷的职权机构。在缺乏法律授权的情况下，该中心（委员会）只能按照《人民银行法》的规定，在人民银行职责范围内保护金融消费者权益，无法在省级以下有效发挥组织、协调整个金融系统金融消费者权益保护工作的职能。
（二）人民银行主管的行业协会模式
如广东梅州、江门、惠州，辽宁铁岭等。协会根据《社会团体登记管理条例》在民政部门登记设置的，名称采用“某市金融消费权益保护协会”，主管单位为人民银行，发起单位有的主要为各银、证、保金融机构（广东梅州、江门、惠州等），有的为人民银行、银监局、工商局、消保委、保险行业协会（辽宁铁岭）；会员单位主要为各银、证、保金融机构。协会为非营利性，实行会员制度。其主要宗旨包括加强会员之间的交流、保护金融消费者合法权益、增进金融机构与消费者之间的沟通，维护辖区金融稳定等。这种协会模式虽然较之单一的银、证、保行业协会，涉及领域扩大、组织协调功能加强，其自律约束和调解纠纷范围可以覆盖银、证、保全部金融机构。但存在以下问题：一是独立性的问题。其发起单位或会员单位主要为各银、证、保金融机构，协会运转的主要经费来源于各会员交纳的会费，在保护金融消费者权益工作中，尤其在解决金融消费纠纷过程中如何保持独立性、公平性和公正性值得进一步观察；二是适用范围的问题。由于县一级证券、保险行业协会缺失，仅有的银行业协会人员较少，很难发挥金融消费者保护的功能，因此“金融消费权益保护协会”比较适用于县一级。对于地市级，行业协会主要有银行业协会和保险行业协会两家，人员、经费各方面相对较好，在一定程度上也发挥着金融消费者保护的作用，如再单独成立各银、证、保金融机构参加的“金融消费权益保护协会”，在职能的重复性方面和协调与其他行业协会的关系方面会面临成本增加的问题。
（三）消保委分会、人民银行参与模式
如河北廊坊等。分会主要采用“某市金融消费者分会”名称，为消费者保护委员会的分支机构，业务上接受消费者保护委员会的领导和监督。实行理事单位制度，由银、证、保金融机构任分会理事。分会宗旨主要是：保护辖区金融消费者合法权益，促进金融机构提升金融服务水平，维护辖区金融稳定。金融消费者权益、金融机构义务以及金融消费争议的解决等由人民银行另行规定。这种模式，一方面金融机构为分会的理事，在解决纠纷过程中也存在独立性问题；另一方面，作为消保委的分会，消保委在职能方面的固有缺陷仍需要解决，同时人民银行参与银、证、保金融消费者权益保护工作的管理缺乏法律依据。
（四）政府直接设立机构模式
如浙江嘉善等。在人民银行推动下，地方政府直接发文成立金融消费者权益保护中心，并将保护中心设在人民银行。中心负责受理全辖金融消费者申诉，指导金融消费者依法保护合法权益，监督评价金融机构消费者权益保护工作情况，披露损害金融消费者合法权益行为，开展金融知识宣传与普及活动等与金融消费者权益保护相关的各项工作。根据《消费者权益保护法》第二十七条规定“各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权益的工作。各级人民政府应当加强监督，预防危害消费者人身、财产安全行为的发生，及时制止危害消费者人身、财产安全的行为”；第二十八条规定“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”我们认为该中心是地方政府为履行消费者权益保护方面职责，解决地方金融消费者权益保护行政部门缺位问题而设立的临时机构，代表政府履行金融消费者权益保护方面职责。从法律地位而言，临时机构由于没有组织法和其他相关法律法规的明确授权，因而不是行政主体，不能实施具体行政行为。但对于其能否履行调解方面的职责，我们认为政府可以，一方面中心履行调解职能，符合《消费者权益保护法》保护消费者权益的立法精神，可以理解为地方政府履行“监督”职能的一个方面；另一方面，调解也并不属于具体行政行为，因为从调解的程序和调解协议的达成看，以争议双方自愿为主，并未运用行政权力，即使是达成的调解协议也不具备强制执行力。因此，该模式下的金融消费权益保护中心可以代表政府履行金融消费者权益保护方面的领导，组织、协调、督促职能，也可进行纠纷的调解。
（五）政府成立领导小组下设中心模式
如江西新余、辽宁抚顺、浙江龙游等。政府发文成立由市政府分管领导任组长，人民银行行长为副组长，工商、宣传、发改、法院、公安等政府部门和各银、证、保金融机构为成员的领导小组。同时，在人民银行设立金融消费权益保护中心，确立人民银行在县域金融消费权益保护工作中的组织、协调作用。该模式与政府直接设立机构模式有相同点，即借政府之力，形成工作合力。但该模式也有值得商榷的地方，即政府成立的协调议事和临时机构为领导小组，领导小组可以代表政府履行金融消费者权益保护方面的职责。但在人民银行设立的保护中心是作为领导小组的下设机构存在，其能否代表政府全面履行金融消费者权益保护方面的职责值得商榷。
从以上比较分析可以看出，在当前法律制度和金融管理组织框架下，从全面履行覆盖银、证、保整个金融系统的金融消费者权益保护职能的角度考虑，如果把“政府直接设立机构模式”作为市、县两级的金融消费者保护主导模式，则能够较好解决组织机构不完整、保护职能分割等问题，形成一个银、证、保金融机构全覆盖的金融消费权益保护组织机制。同时考虑到在县一级缺失行业协会的实际，可以通过推广人民银行主管的行业协会模式作为其辅助，加强金融机构的行业自律，保护金融消费者权益。但是，在以“政府直接设立机构模式”为主导的同时，我们也应该看到，目前金融消费者保护基本制度基层薄弱、基层人民银行尤其是县级人民银行在承担职能的同时存在人员力量不足的实际等问题依然存在，需要各项配套制度的建立。
三、英国、台湾金融消费者保护经验借鉴
考察其他地区的金融消费者权益保护制度，英国、台湾均采用了独立统一、覆盖全面、专业高效的组织机制模式。英国出台《2000年金融服务与市场法》，成立了“英国金融申诉专员服务公司（FOS）”，提供覆盖全部金融业的“一站式”投诉处理服务，以独立性、可获性、效率、公平合理为总指导原则，力求公平、合理、快捷和非正式地对金融消费纠纷进行裁决处理。台湾“行政院金融监督管理委员会”拟定了《金融消费者保护法》与相关子法，并于2012年1月2日依法运作台湾“财团法人金融消费评议中心（FOI）”，成为覆盖所有部门的单一金融纠纷调解机制。 经过比较，两地制度有以下共同特征。
一是机构运行的独立性。英国FOS、台湾FOI均以独立于监管部门和金融机构第三方角度，开展金融消费者权益保护工作。英国FOS是政府担保的有限责任公司，向金融管理服务监管局（FSA）负责（2013年4月1日后对金融行为监管局（FCA）负责）。公司设有非执行董事会，其董事具有独立性，一旦任命，FSA不能以任何与解决投诉事宜有关的理由罢免董事。董事会任命申诉专员，申诉专员的独立性非常强，具有针对金融消费争议作出最终裁决的权力，FSA、财政部、FOS董事会均不能试图影响、干预申诉专员就具体投诉案件作出判断。台湾FOI由政府100%捐助成立，独立于监管部门和金融机构，董事会是FOI的最高决策中心，由董事长、董事及监察人共九人组成；董事及监察人成员都是学者专家及金融监督管理委员会代表。
二是覆盖服务的全面性。两者均为单一制的金融纠纷解决机制，避免了消费者因为不同的金融消费项目而找不到对应的投诉机构。英国FOS主要受理三大类投诉，包括了消费者与FSA所监管金融机构发生的争议；消费者与自愿接受FOS提供服务的金融机构发生的争议；与消费者信用服务机构之间发生的有关消费者信用贷款的争议，具体为消费者与银行、建筑协会、信贷协会、股票经纪人、寿险公司等之间发生的16类投诉。台湾FOI依《金融消费者保护法》，接受银行、保险、证券等金融服务业提供的商品或服务的金融消费者，与金融服务业者之间发生民事争议。消费者在向服务提供者申诉不能得到满意的响应的时候，可以向FOI申请评议。台湾FOI除了调解纠纷外的同时承担了加强金融消费者教育引导的职能。
三是调处纠纷的高效性。两者均建立了专业化的团队，采用了多层次的纠纷解决机制，保证了投诉的高效处置。英国FOS分为联络团队、裁决员、申诉专员三级：FOS收到消费者投诉后，联络团队进行初步处理，开展管辖权审查；也可以对一些简单纠纷进行处理，无法处理的纠纷移交案件处理团队。裁决员受到联络员团队消费者顾问移交的不能解决的案件后，根据案件居间调解并提出非正式的解决建议；无法达成调解协议时，就案件作出评估意见，确定赔偿金额，双方当事人均接受时，投诉处理完毕。否则，任何一方均可要求将案件移交申诉专员作出最终裁定。案件提交给申诉专员处理时，申诉专员对投诉案件做出独立复核，根据需要开展调查，作出最终裁定。裁定对于被投诉金融机构自动生效，消费者拒绝接受最终裁定时，可以向法院另行。台湾FOI分为“试行调处”、“评议委员评议”两级：FOI收到投诉后，会先请争议双方当事人来沟通，“试行调处”，如果不能调处成功，才由具有专业性与公正性的评议委员，就双方的主张，进行“书面评议”。FOI做成的评议结果于一定额度下约束金融机构，但不对消费者产生拘束力，金融消费者若不接受评议结果，仍可自行向法院等机构诉讼。但评议书经送法院核可者，与民事确定判决有相同的效力，当事人就该事件不得再行或依“《金融消费者保护法》”申诉、申请评议。
英国FOS、台湾FOI这种独立统一、覆盖全面、专业高效的金融消费者保护组织机制具有以下优点：一是机构的独立性、纠纷调处的有效性和专业化团队的建立，实现了机制的公平、平等、合理、专业性，给消费者以信心；二是机构的统一性、覆盖金融服务的全面性，有利于与为监管部门提供客观有效的信息，有助于及时发现业界的共性问题。英国FOS、台湾FOI模式既为我们倡导在省级以下层面通过“政府直接设立机构模式”建立一个相对独立统一的金融消费者权益保护组织机制提供了经验依据，也为我们进一步完善保护工作提供了一定的借鉴。
四、健全“政府直接设立机构模式”配套制度的对策建议
借鉴英国FOS、台湾FOI的经验，我国“政府直接设立机构模式”配套制度的完善可以从以下几个方面着手。
（一）健全地方金融消费者权益保护基本制度
英国FOS、台湾FOI的运作前提是有相关的法律制度，因此，健全金融消费者保护基本制度至关重要。首先，地方政府应出台地方金融消费者权益保护的指引或办法，搭建地方金融消费者权益保护工作的总体框架，明确金融机构和金融消费者的权利和义务，加强对地方金融机构的引导，防止金融消费侵权行为的发生。其次，完善基层金融消费者权益保护中心的相关制度，研究制定统一、规范的纠纷处理流程和操作标准，有效保护金融消费者权益。
（二）建立与地方消费者权益保护机构间协调机制
英国FOS、台湾FOI在运作过程中与监管机构、司法都有着业务上的紧密合作。因此，我国的基层金融消费者权益保护中心应加强与相关部门的沟通协作，通过联席会议制度等方式建立以地方政府为主，人民银行具体牵头，银监、工商、司法、行业协会等共同参与的协作管理机制，加强相互间的协调和合作，提高金融消费者权益保护效率。
（三）探索建立纠纷调解专家委员会
根据基层人民银行人员不足的实际，借鉴英国FOS、台湾FOI建立专业化团队的经验，探索成立由政府、金融管理、工商等管理部门代表、专业律师、金融机构代表共同参加的专家委员会，当金融消费者权益保护中心试行调处不成功时，从专家库中抽调专家，就双方的主张，进行进一步调解。
（四）加强金融消费者权益保护教育
台湾FOI除了调解纠纷外的另一个主要任务就是加强金融消费者教育引导。因此，我国的基层金融消费者权益保护中心应充分利用金融消费者权益保护中心代表政府的优势，会同有关部门将金融消费者权益保护知识纳入公务员学法考试的范围。通过团组织活动，加强对青少年金融消费者权益保护知识的教育培训。建立农村金融知识宣讲队，深入基层开展金融消费者权益保护宣传。通过市政府门户网站等载体，实现金融消费者权益保护知识宣传教育常态化。每年利用“3・15”消费者权益保护日等特殊时点，组织开展富有特色的主题宣传活动。
参考文献：
[1]何颖. 金融消费者刍议[M].中国金融出版社，金融法苑2008总第七十五辑
[2]中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合调研组.英国金融申诉专员制度[J].中国金融，2013年第8期
[3]吴弘，徐振.金融消费者保护的法理探析[J].东方法学，2009第5期
[4]邢会强.处理金融消费纠纷的新思路[J].现代法学，2009年第5期
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