[关键词] 区域合作；交易成本；政策网络；流域治理
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0035-06
一、 问题提出
区域公共管理的逻辑起点是区域公共问题[1]，流域污染是典型的区域公共问题。流域是河流的集水区域，即分水线所包围的区域，也即水流在自然或人工条件下可达的区域[2]，水流的地域性范围常常跨越了行政边界，导致行政辖区边界与流域边界的不一致，形成区域公共问题。地方政府常采取多种治理机制来解决区域性问题，如府际协议、联席会议、工作小组等。然而，在流域治理中，上下游或左右岸的地方政府虽有共同利益，具有合作的可能性，但这需要在政治上和技术上付出艰苦的努力，而且还面临着不能消除扭曲、反而恶化扭曲的风险[3]，陷入区域合作困境，这些合作困境引发我们思考产生困境的深层原因，并探讨缓解合作困境的策略。深圳-东莞-惠州界河是一个典型的区域合作问题，其界河治理历经了长时间的合作困境，2008年之后合作困境逐渐缓解。深莞惠界河治理提供了讨论区域合作的真实场景，便于我们思考以下问题：什么因素导致区域合作困境？如何缓解区域合作的困境？区域合作政策网络具有什么样的结构特征？
二、 区域合作与交易成本、政策网络的内在关系
在区域治理中，碎片化的政治体制使地方政府难以解决由于一个行政区的政策选择而给其他辖区所带来的外部性问题[4]，这些区域外部性问题可以通过区域合作来解决，如政府委员会、政府合并、政府间合同等。区域合作可以使多个地方政府从共同提供区域公共物品或服务中获得共同收益，如效率改进、规模经济[5]，但是合作成效在很大程度受制于公共选择的制度背景，如公共物品或服务的特征、政治制度结构、区域人口社会经济特征等因素，影响合作的交易成本。[6]与此同时，地方政府具有可辨别的利益诉求和追求利益的能力，他们在设计合作协议或其他形式的合作时，各自衡量着合作所带来的收益和付出的成本，彼此对收益和成本的偏好分歧甚至演变为利益冲突，最终陷入合作困境。[5]然而，合作困境并非是零和博弈，合作性共同行动可以比非合作行动达到更好的潜在结果[7]，困境有可能得以缓解。
（一）区域合作困境与交易成本
共同利益的存在能改善参与各方的状况，区域公共问题越严重，解决它所产生的共同利益将越大，地方间合作将越有可能发生[8]，而如何公平地分享共同收益更为重要。共同收益的分配受到地方政府偏好和政治力量不对称的影响，地方经济和人口统计特征的异质性越大，合作中的受益方、受损方越是明显，合作的阻力将越大。相反，同质性越大，共同利益划分的难度将越低，同质性意味着共同的利益与服务偏好，缩小了可接受结果的范围，并使合作协议更有可行性。[9]地方政府的同质性还意味 着旗鼓相当的讨价还价能力，当地方政府之间政治实力差异很大，较强方可能积极争取合作所带来的共同利益，而较弱方则缺乏参与合作的动机，如果较弱方获得与他们议价能力不成比例的局部共同收益，那么他们将误认为自己在合作中的重要性，将不可能产生互相可接受的共同利益划分方案。
共同利益是地方政府合作的激励动机，然而，如果参与方对如何分享共同收益产生分歧，产生高昂的、超出收益的交易成本，那么合作也难以成功。在地方政府合作中，信息成本、成本和分配成本是主要的交易成本。信息不完全将使地方政府无法认识到合作的共同利益；信息不对称使合作参与者试图通过隐藏信息来获得策略优势，并质疑潜在合作者的动机及诚信，阻碍共识的达成。[10]成本的出现是由于委托问题使合作的计算复杂化，在现有的政治体制中，地方政府通常以辖区居民利益的合法 代表者身份参与区域合作，地方政府及其官员的偏好可能偏离他们所代表的居民利益，于是，成本就产生了。[11]成本-收益的分配问题也是一个合作难题，即使地方政府拥有完全信息，基于辖区居民的利益进行合作，也可能由于参与各方的偏好或政治力量的原因而无法对利益分享、成本分担方案达成一致意见，产生高昂的交易成本。
在流域治理中，外部效应的生产者（上游政府）和接受者（下游政府）利益冲突，虽然双方存在改善水质的共同利益，但除非受到利益激励或强制力量的推动，外部性的生产者没有动力改变现状、参与合作，他们处于博弈的优势位置，生产者和接受者之间博弈能力的不均等导致合作参与者难以同意收益和成本的分配方案，出现高昂的交易成本，导致合作困境。[12]但是，高昂的交易成本并非无法降低，网络行动能改变参与方的博弈优劣势，进而降低交易成本，增加上下游地方政府间自愿合作的可能性。在政策网络中，地方政府互相嵌套在能产生可信威胁的网络关系中，如果流域外部效应的生产者违反协议或拒绝谈判，外部效应的接受者能实施可信威胁，并采取行动，那么将会平衡各方的博弈能力，降低交易成本。[13]网络关系增强了外部性接受者实施可信威胁的能力，增强相互信任，降低交易成本，缓解合作困境。
（二）区域合作困境缓解与政策网络
网络和网络分析被运用于讨论政治行动者的动机[14]，以及他们对公共政策[15]和区域合作[16]的影响，并且越来越多的研究关注网络在解决合作困境中的作用。某种类型的网络结构比其他类型更有效率、更创新性地设计政策过程、行动，因为在这些网络中高水平的相互依赖加强了交流、创造了共同规范、约束了机会主义行为，促进更好的合作。[17]成功缓解合作困境的政策网络拥有有价值的链接，连接了不同的制度行动者，搭建“信息桥”（information-bridging），扩展了政策网络的边界。[18]“信息桥”能在不同的行动者或结构洞之间建立链接，加强行动者之间的信息交流，降低合作的信息成本。强关系（strong-tie）或互惠结构使行动者互相嵌套在关系网络中，进行重复性博弈，因而能对试图违约的行动者构成可信威胁，克制逃避或背叛行为，增加相互信任和协议的遵从度[8]，降低监督和执行合约条款的交易成本，缓解合作困境。
虽然，研究者对政策网络到底是一种隐喻还是分析工具、分析单位是关系还是行动者仍存在争议，但是越来越多的理论分析和实证研究采用网络分析方法来讨论区域合作问题。例如，托纳运用解释性的网络途径识别出欧盟区域政策协商中关键行动者，并认为地方政府能利用网络中的各种知识来促进合作，网络的横向关系可以提供创新性的经验和知识，纵向关系能增加合作的合法性以及责任性，政策网络缓解了欧盟合作困境。[19]然而，并非所有的政策网络都能促进合作，不同网络在促进区域公共服务的供给中并不具有相同的效率[20]，只有政策网络结构具备促进合作的结构特征时，政策网络才能降低交易成本，推动合作。区域合作的成败很大程度上依赖于政策网络是否具有促进合作的结构特征，如对话性特征，互惠性、代表性、公平性、参与式的决策和合作式的领导关系[21]，这些“结构信号”表征着合作型网络的共同特点。
可以看出，交易成本是地方政府互动所表现出来的可观测变量，大小受到本质性因素――政策网络结构的影响。政策网络的结构特征决定了地方政府间互动的频率、承诺的可信度，造成行动者在议程设定、资源动员中交易成本的变化，最终影响区域合作的效果。交易成本是使区域合作陷入困境的原因，合作型政策网络则能缓解合作困境，但对于合作型政策网络具有什么样的结构特征、政府间的横向连结与纵向连结是什么样的、上级政府是如何介入地方合作的，诸如此类微观具体的问题尚未充分讨论，而这些问题正是缓解区域合作的关键因素。本研究将对深莞惠交界河流的治理过程进行案例剖析，以交易成本、政策网络视角来分析区域合作困境及其缓解途径。
三、 深莞惠界河治理的案例分析
深莞惠交界河流位于珠江口岸东部，包括：深圳-惠州的“龙岗河坪山河-淡水河”、深圳-东莞的“观澜河-石马河”、“茅洲河”。在深惠界河中，发源于深圳市龙岗镇及坪山镇的龙岗河、坪山河汇合后与惠州市惠阳区的横岭水交汇，形成淡水河，最后汇入东江；在深莞界河中，发源于深圳西部的观澜河由南向北流经龙岗区，流入东莞市，汇入东江。另外，茅洲河上游位于深圳境内，下游为深圳与东莞界河，在沙井境内汇入珠江口。深莞惠界河自九十年代中期开始治理，涉及三个地方政府、多个政府机构、多种合作机制，曾陷入区域合作困境，2008年之后合作困境逐渐缓解。论文将重点分析两个内容：第一，运用交易成本解释深莞惠界河治理困境的原因；第二，解释深莞惠政策网络结构的变化，从而分析合作困境是如何被缓解的。
（一）界河合作治理困境及归因分析：交易成本大于共同收益
深莞惠界河治理在在上世纪90年代中期就达成第一次合作共识。1993年，深莞惠的界河污染严重，深惠的淡水河、深莞的茅洲河、观澜河污染严重，已经威胁到东江流域的水质安全。广东省政府在1993年下发《广东省跨市河流边界水质达标管理试行办法》，要求淡水河上游龙岗河、坪山河的交接标准在1995年达到III类，深惠首次达成治理淡水河的合作意向，但是合作治理仅仅停留在口头意向上，并没有制定具体的工作方案。1998年，深惠在省环保局的牵头组织下制定《淡水河流域污染源调查整治工作方案》，但之后的污染调查结果显示：深圳市的污水总量和COD总负荷分别占淡水河流域的95%和94%，深圳是主要污染源，从而导致深圳、惠州在谁应该承担治污的主要责任问题上展开讨价还价，合作也由于治污责任划分及任务分工的分歧而陷入困境。与此同时，深莞惠流域内的工业发展迅速、人口密度不断增加，污染速度远超治污速度，界河水质是又黑又臭的劣V类，界河治理效果不佳。深莞惠界河合作治理受到共同利益和交易成本的影响，共同利益能改善上下游的收益状况，而交易成本则阻碍合作的达成，当高昂的交易成本大于共同收益时，合作将陷入困境。
1.界河治理的共同收益。流域治理对沿河各方而言具有两大共同利益：治污和防洪。就治污而言，流域污染越严重，治污所带来的共同利益将越大。深莞惠淡水河流域长期污染严重，上游水系观澜河、龙岗河、坪山河在2002-2007年期间水质均为劣Ⅴ类；2008年三条河流的上游水质逐渐达到Ⅳ标准，但中下游仍为劣Ⅴ类；2009年龙岗河、坪山河上游水质为Ⅲ、Ⅱ类标准，中下游仍为劣Ⅴ类；淡水河惠州境内流域也污染严重，2003-2007年惠州境内淡水河水质为劣Ⅴ类。这些数据显示，深莞惠界河污染极为严重，流域治污的共同收益巨大，合作治污对三个地方政府都将带来效益改进，区域合作具有可能性。然而，流域治理是一种将外部效应内部化的区域治理，上下游地方政府扮演着外部性生产者与接受者的不同角色，分别位于不同的讨价还价位置，博弈力量不均而导致参与各方难以制定治污成本与收益分配方案，产生高昂的讨价还价交易成本，从而削减了公共利益的激励，因此，流域合作治理面临的最大挑战并非缺乏共同利益，而是高昂的交易成本。
2.界河治理的交易成本。高昂的交易成本是造成深莞惠合作治水困境的主要原因，这些交易成本源于合作各方不同的博弈力量，上游深圳和下游惠州、东莞具有不同的讨价还价能力，各方对流域治污与水利开发的合作议程设定、资源动员的积极性不同。以淡水河为例，1998年深圳排污量占淡水河流域排污量的95%，2007年占80%，2009年深圳排污量占流域总排污量的84%，惠州仅占16%。从污染数据来看，上游深圳是外部效应的主要生产者，惠州、东莞是外部效应的接受者，如果深圳将维持现状作为博弈初始策略，或 者深圳的未来贴现率比惠州、东莞低，那么深圳将拥有博弈优势，而下游惠州、东莞难以影响深圳在流域开发与治污中的优先权，从而陷入流域治理冲突。在流域开发上，深圳在淡水河上游支流坪山河源头建水库，虽然满足了深圳的饮用水需求，但却严重弱化了河流的自净能力，导致河流污清比例畸高，下游惠州认为深圳在水源地兴建水库不仅弱化了淡水河的自净能力，也对惠州的防洪安全造成隐患，从而造成深圳惠州在流域水利开发的利益冲突。在流域治污上，深圳惠州虽然达成“流域限污、总量控制”的治理共识，但双方就污水排进淡水河还是排进大海、若排进大海是在深圳排海还是惠州入海等细节问题产生分歧，这其中涉及到地方利益，特别是海洋开发利益，深惠双方都反对在自己境内排海，希望在对方境内入海。
囿于上下游地理位置差异，深莞惠在流域开发与治污的利益冲突造成了三市对合作议程及资源动员的分歧，这些分歧导致三市在流域治理成本分担以及共同利益分割方案的谈判失败，未能制定细致的治污方案以及执行方案，合作治水陷入困境。在上下游博弈力量不均衡的合作困境中，来自官僚体系更高层级政府或政治权威的支持和推动，能缩小上下游的博弈力量差异，推动合作。[22]但遗憾的是，2008年前的深莞惠界河治理缺乏来自上级政府有效介入，虽然在1998-2008年期间，多位省人大代表向省人大提出建议，要求对“加快淡水河污染整治，保护东江水资源”议案进行督办，省人大常委会检查深惠两市的议案办理情况，但这些措施仅停留在呼吁或议题讨论阶段，未能建立自上而下的协调机制、监督机制，未能有效协调深莞惠三方在流域开发与治污方面的利益冲突与分歧、无法削减由此产生高昂的交易成本，导致合作陷入困境。
（二）合作困境的缓解途径：合作型政策网络的建构
深莞惠合作困境的缓解体现在两个方面：一方面，三市制定具体可行的合作框架和治污措施，确实实施合作治理。2008年之后深莞惠制定了省-市-职能部门的多层级合作协议，如省级政策《广东省环境保护规划纲要（2006-2020年）》、市级计划《深圳市、东莞市、惠州市界河及跨界河综合治理计划》、职能部门工作方案《茅洲河、观澜河、龙岗河、坪山河四条跨界跨市河流综合整治四年重点项目表》，在这一系列的合作协议中，治理目标、内容自省到市层层分解，落实为职能部门的工作内容。与此同时，深莞惠建立了合作治污的三级工作机制――“三市党政主要领导联席会议”、“三市党政主要领导联席会议办公室”和“重点领域专责小组”，并规定每级组织的具体工作内容；另一方面，合作治理的成效体现水质变化上，2011年1月至8月观澜河深莞交接断面企坪断面的综合污染指数与同期相比下降35.1%；龙岗河深惠交接断面西湖村断面的综合污染指数下降27.1%。这些物理数据说明，深莞惠界河合作治理初现成效。深莞惠界河治理从合作困境走向多层级的合作模式，出现这种转变得益于政策网络结构的变化，原本松散、缺乏横向约束与纵向权威干预的政策网络逐渐演变为行动者互相嵌套的、紧密连接的网络，并形成三角形节点，与此同时，省级政府、区域组织的介入发挥了网络中介者的作用，促进了深莞惠的信息沟通，有效地降低了交易成本。
1. 界河治理网络的三角形节点。2008年至今，深莞惠界河治理是在珠三角一体化、深莞惠一体化的背景下推进的。深莞惠在发展规划、产业发展、区域科技创新、交通运输、资源保障、界河及跨界河流综合治理、信息网络、环境生态、警务协作、社会公共事务十个领域进行合作，建立专责小组，成立三市合作协调机制，签署合作协议，如《深莞惠 规划一体化合作协议》、《三市边界道路建设及连接工作计划》。每个合作领域是行动者的一个链接点，深莞惠在多个领域的合作使原本松散的联系转变为紧密的、闭合的、互相嵌套的链接，成为一个网络节点（bonding），十个领域的合作使三市互相嵌套在多个合作项目，形成互相制约的三角形节点，如图1。在三角形节点中，深莞惠进行重复性博弈，而非单次博弈，任何一方在一个项目中违反合作协议，违约者将会在其他合作项目中受到其他行动者的惩罚，一次的背叛行为将会影响后续或其他项目的合作，三角形节点为深莞惠合作提供有效约束和可信威胁，增强相互信任。
深莞惠嵌套在多个合作节点，他们在多个联席会议上协商谈判、频繁互动、交流信息，这些活动增加行动者相互了解与信任，降低了信息成本与成本-收益分割成本，进而削减交易成本。深莞惠界河治理网络说明：当网络行动者紧密地、重叠地联结彼此时，形成网络节点，产生凝聚型社会资本（bonding social capital），凝聚型资本能促进合作的达成。[23]网络中三角形节点越多，凝聚型资本就越大，在高凝聚资本的政策网络中，行动者的相互嵌套降低行为的不可测性，确保合作执行，简单而言，凝聚型社会资本降低无监督式合作风险，促使区域合作的产生。[24]
2. 界河治理网络中的网络掮客。深莞惠界河治理网络是一个既有竞争又有合作的横向政策网络，地方政府在合作的同时也在竞争稀缺的物质资源或政治资源，因而，上级政府或区域组织的介入极为重要。当相互竞争的地方政府通过一个共同的合作者建立联系，这个共同的合作者就发挥网络中介的功能，成为网络掮客。网络掮客通常是区域合作网络的关键行动者，他们通常是区域组织或上级政府，他们能跨越弱连接的结构洞或行动者束，建立新连接，甚至跨越了不同的三角形节点，在行动者之间搭建了合作的桥梁，并滋生了搭桥型社会资本（bridging social capital），促进合作。
在深莞惠界河治理中，省政府、省环保局等省级机构以及从省到市的《规划纲要》工作领导小组办公室发挥了网络掮客（brokerage）的中介作用，见图2。广东省制定《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009-2020年）》，确立了深莞惠合作的总体框架；省人大常委会以督办的形式推进深莞惠界河治理，以座谈会的形式搭建三市合作平台，加强三市之间的联系，并按期检查三市界河治理的实际成效，以“最大力度”对深莞惠界河治理进行督办；省环保局制定了界河治理的规划目标、并以目标责任考核制来激励地方的治污行为。上级机构的纵向干预塑造网络治理结构、促进管理信息系统的更新、评估审查政策网络的责任义务等[25]，但这些方式与科层体系中的命令、管制的强制性特性不同，这些约束如同上级政府对下级政府投射的阴影一般影响区域中的合作与竞争[26]，Scharpf 将此形象地描述为“在科层制的阴影之下”的横向合作[27]，这些影响、约束来自自上而下的科层权威，但又区别于强制命令管制型的科层体系，多以协调、督办等非强制性方式影响地方间合作，是一种“软科层”约束。
图1 三角形节点
图2 网络掮客
3. 深莞惠界河治理网络及交易过程。深莞惠界河治理是一个嵌套在上级政府“软科层”约束下的合作型政策网络，具有三角形节点，并存在以省人大常委为代表的网络掮客，三角形节点培育了丰富的凝聚型社会资本、网络掮客滋生了充足的搭桥型社会资本，这些社会资本最大程度地降低深莞惠合作的交易成本，破解合作困境。具有三角形节点和网络掮客的网络影响着界河治理具体事项的交易过程，这些交易在省政府-都市圈-地方政府-职能部门的不同层面进行着（图3），进而影响合作的最终结果。
图3 深莞惠界河治理网络结构图
四、 小 结
深莞惠界河治理近二十年，历经长达十年的合作困境，困境并非由于缺乏共同收益，而是由于深莞惠对共同收益分享与成本分担方案的分歧、冲突，这些分歧与冲突产生了高昂的交易成本，导致合作僵局。此种困境直到2008年后才逐渐得到缓解。2008年后，深莞惠在多个领域的合作形成嵌套关系，与此同时，上级政府机构或区域组织的介入平衡了深莞惠博弈力量。互相嵌套的网络关系使政策网络形成三角形节点，使行动者进行重复博弈，能实施可信威胁，并培育了凝聚型社会资本；上级政府或区域组织充当了网络掮客（网络中介者），发挥了协调和信息交换作用，培育了搭桥型社会资本。三角形节点以及网络掮客渐渐地改变了原本松散的、竞争性的深莞惠界河治理网络，使其演变为合作型政策网络。
在区域合作网络中，网络掮客是地方政府的共同的合作者，他们为区域中横向竞争或合作制定了博弈规则，并通过收集和传播关于地方政府间合作的信息，提供公共裁决，制定拨款和激励项目，维持一个便于地方政府识别公共服务潜在合作者的稳定网络，有效地帮助地方政府节约协商、规划、执行协议的交易成本，解除合作障碍，促进合作。网络掮客的这些策略不同与科层制的上下级强制性、命令式的干预，而是以协调、督促的方式来对地方政府实施“软科层”约束。一言以概之，深莞惠的界河治理说明：区域合作的效果很大程度上依赖于政策网络是否具备合作型结构特征，合作型政策网络具有凝聚型社会资本和搭桥型社会资本，并嵌套在“软科层”约束中。
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The Regional Cooperation Dilemmas and An Approach to Mitigate Them： The Case of Boundary River Governance in Shen-Guan-Hui
Wang Huina
[Abstract]Regional cooperation is a collective action in which two or more governments act collectively to capture the gains from providing regional public goods. However， cooperation often drops into dilemma because of high transaction cost. The approach to mitigate dilemma is to build a collaborative policy network. Using exploratory case study， this study focuses on cooperation dilemmas and mitigation measures of boundary river governance in Shen-Guan-Hui. The study reveals that collaborative policy networks have triangle bonding and network broker. The triangle bonding has a strong nesting relationship and can produce bonding capital. The network broker can generate bridging social capital by connecting different actors and bridging structural holes or weak ties. Network brokers often are the regional organizations or a higher level government. Bonding and bridging social capital can decrease transaction cost and help regional cooperation. Collective policy networks are affected by network brokers through “soft hierarchy”， nested in the shadow of soft hierarchy authority.
[Key words]regional cooperation， transaction cost， policy network， watershed governance
经济特区?①作为渐进式体制转轨的活性载体，或者说中央政府改革政策选择的“试验田”，发挥了不可或缺的导引作用。近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。在经济特区治理困境的探讨中，经济学学科占据主导地位，并以经济危机、产业结构、资源约束等为主线，取得一些有创见的研究成果。但这种单纯聚集微观经济问题，缺乏整体性思维支撑的学术研究成果，往往会因具体环境的复杂结构与动态变化而丧失理论解释力。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是我国经济特区持续发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者?②，是经济特区治理结构或组织中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定经济特区治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是指经济特区所属行政区中的主政官员[注：按沈荣华教授的观点，地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委、政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方政府核心行动者。他们一般是地方党委、政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。参见沈荣华、王扩建《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2011年第1期。]。以地方政府核心行动者为研究主体，探讨经济特区治理相关问题成为因应之道。
一、改革路径、经济特区及地方政府核心行动者
改革开放以前，经济领域的高度计划性、政治领域的纵向权力控制和社会领域的单位制与公社制形成了社会个体间整体性或者说同质性的利益结构。社会主体在自身利益无法通过主观能动加以维持与增量，只能被动接受利益分配方案时，往往产生强烈的“依赖”心理，自我实现动力严重缺失，最终导致社会发展活力缺失，国民经济濒临崩溃。变革势在必行。20世纪80年代的改革开放赋予了社会个体追逐自身利益的合法性，并创造了相应的制度空间，形成了巨大的发展动能，实现了经济的超常规增长。
上述合法性与制度空间的形成依赖于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革，这些理念创新与制度变革之间似乎又存在明显的矛盾冲突。那么，究竟有没有明晰的路线图指引着理念创新与制度变革呢？对此，学界已有较为丰富的文献讨论，大致形成以下基本共识，即改革目标不是事先设定而是意识模糊下的摸索。具体来说：黄亚生认为，相比苏联改革，中国改革计划性较弱，目标性不强[注：yasheng huang，“information，bureaucracy，and economic reforms in china and the soviert union”，?world policics，?vol．47，no．1，oct.1994，pp．102-134．]；王绍光指出，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应[注：王绍光也坦言：“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。参见王绍光《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。]；因此，改革开放以来的理念创新与制度变革均是基于中央选择性控制的，即“中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制”[注：刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。当然，政策试验有基本规则约束，政治秩序的基本稳定是前提，即中央政府既希望地方政府努力创新，为经济社会发展注入新元素；又希望能迅速纠正可能破坏政治秩序稳定的不当“创新”行为。而地方政府既希望通过政策创新获取相应的经济收益和政治收益，又希望有效规避可能引发的政治风险。为此，以局域性的经济特区为载体进行创新试验，成为中央政府与地方政府基于不同利益视角的共同策略选择。
中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在经济特区治理上也开始实行“政治承包制”，即“国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的”[注：戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。]。这种“行动自由”在经济特区治理中得到集中体现，甚至是某种程度的“放大”[注：由于内部信息控制与纵向权力监督乏力，地方政府往往能变通政策执行，因而可以说行动自由被“放大”。]。正如阿瑟•刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化”[注：［美］阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第259页。]。经济特区治理生态中的这种自由逐步演化为“条块”双重分散性[注：“国家管理体制同时存在‘条的分散性’和‘块的分散性’，体制内的这种双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是‘条的分散’，在分权的时候，形成的是‘块的分散’”。参见林尚立《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。]，这种特性构成了经济特区治理生态的基本特征，也形成了地方政府核心行动者生成和成长的环境条件。另外，经济特区治理既是地方政府组织目标实现（地方gdp增长）的关键要素，也是地方政府核心行动者彰显行动能力和效能的关键行动区域。因此，地方政府核心行动者的行动理念、行动策略和行动绩效会直接反映在经济特区治理的过程与结果上。
二、经济特区治理困境的多元表征与内生性成因
近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。经济特区治理困境的衍生具有复杂的成因系统，但地方政府核心行动者的治论文联盟理动力衰竭及相应行为偏差却是成因系统中的唯一“活体”因素：既扮演着其他因素的作用媒介，又直接决定这些因素的作用结果。
（一）经济特区治理困境的多元表征
经济特区治理困境集中表现在政策、体制和功能三个层面。政策层面主要是经济特区逐步形成的“政策洼地”或者说“特区不特”现象；体制层面主要是经济特区治理体制违背生命周期规律而出现的超前回归与滞后演进问题；功能层面主要是经济特区功能的结构偏差，即经济功能显著，社会功能不足。
1.在政策层面。旧经济特区的政策优势逐步衰减，在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应[注：所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新，对经济发展资源形成强大的聚集效用，将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来，从而减缓了其他地区的发展。]时，“政策洼地”效应凸现，环比经济增长速度放缓。加入wto以后，全国范围的改革开放与诸多国家战略的实施，使经济特区原有意义上的“特”逐步淡化，甚至有一种“特区不特”的感觉。例如，“西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地”
③
罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。]。“特区不特”主要指的是“特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更‘特’”?③。另外，已实施的两税合一政策
中华人民共和国企业所得税条例与中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法合并。]废除了外资的超国民待遇，也意味着特区最重要优惠政策的取消。
2.在体制层面。经济特区的治理体制向传统行政区体制的加速或滞后回归，使经济特区各生命期的原有体制效能无法有效发挥。经济特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期[注：经济特区是社会经济发展的特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的特征。经济特区自创建到衰亡可分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段，而不同阶段具有不同的治理特征。参见闫国庆等《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第77-78页。]。不可否认，依据经济特区的生命周期规律，经济特区向传统行政区的体制回归是必然趋势，但这种回归如果超越了经济特区发展的生命周期规律，呈现加速或者滞后局面，则必然使经济特区各生命周期的原有体制效能无法发挥，进而导致经济持续发展动力不足或导致发展结构的失衡。从现实情况看，国内相当多的经济特区并未完全成熟便迅即进入低位回归期，被传统行政体制同化，“先行先试”效应持续弱化，差异性日渐式微。对此，中央政府有着清醒认识：2003年春，在寄语深圳时就指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。2010年1月4日，国务院也出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，强调海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制。
3.在功能层面。经济特区功能系统严重偏差，集中表现为经济增长功能显著，社会功能严重缺失。这种功能偏差既间接促成了经济特区与母城的矛盾冲突，也形成了独特的特区二元经济形态，成为社会冲突频发的根源性因素。二元经济形态在经济特区中比较普遍，特别是后发的经济特区（如海南）。这些地区农村的落后面貌、农民的收入水平与特区城市化水平、居民收入水差较大。从现实结果看，经济特区的二元经济形态既拖了经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的社会稳定与可持续发展。另外，面对人口的聚集与流动，特别是大量涌入的外来流动人口，经济特区必须增强自己的社会管理功能，并配置以相应公共财政资源，在就业、医疗、住房、教育、心理、治安等问题上有所作为。否则，诸多社会问题的发生就不可避免。在深圳发生的“富士康十三连跳”事件就是力证。
（二）经济特区治理困境的内生性成因
从学理和现实的双重逻辑看，经济特区治理困境的成因结构较为复杂，经济、政治和社会因素彼此交织：既有经济因素，譬如，金融危机扩散、产业结构滞后和资本技术缺乏等；又有政府治理的常见问题，如治理体制僵化、体制效能衰退、变革路径偏差和治理操作失当等。然而，经济特区治理困境的生成、演进及结果均与作为经济特区治理主体的地方政府核心行动者的行动理念、行动策略与行动结果密切相关。可以说，地方政府核心行动者是上述经济、政治和社会因素作用于经济特区的基本中介，并可通过自身治理行为的输出影响上述因素的作用结果，进而决定经济特区治理困境生成与否、走向如何。从政治社会学角度看，“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要”[注：［美］ 安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团2006年版，第3页。]。另外，制度结构虽然塑造着改革，但“结构最终离不开行动者的诠释，诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果”[注：这里的行动者包括组织与组织成员两个部分，与本文的地方政府核心行动者有一定差异。参见zhichang zhu，“reform without a theory：why does it work in china?”。转引自刘培伟《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。事实上，新制度主义者也观察到“核心人物”对制度变化与制度绩效的影响作用，“上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向”[注：［美］v．奥斯特罗姆、d．菲尼、h．皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆2001年版，第152页。]。因此，可以说制度的实施过程、方向与运行绩效均是核心行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[注：［美］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第205页。]。 从政府纵向权力配置结构看，中央政府和省级政府往往侧重于对经济特区共性治理理念、功能结构和体制系统的梳理和模式选取，并通过纵向权力运作加以推广。而各经济特区的地方政府核心行动者更侧重于对经济特区治理理念、功能结构和体制系统的认知及相应政策的执行。因此，地方政府核心行动者的治理行为实际上组成了经济特区的治理过程，或者说经济特区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制[注：纵向政府间存在的信息不对称使上层政府的核查存在高成本和低效率并存的窘境，不足以实现“一核查就发现问题”的理想预期。中央政府与上级政府如果发现目前的治理绩效低于预期，必然会变革现行政策，引发下级政府的“反抗”，即在政策执行上“阳奉阴违”，进行“伪执行”。]，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。具体来说：
利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。从利益结构看，地方政府核心行动者具有三种利益指向：公共人视角下的公共利益、系统维持视角下的政治升迁收益和经济人视角下的个体经济收益。具体来说：
经济特区①作为渐进式体制转轨的活性载体，或者说中央政府改革政策选择的“试验田”，发挥了不可或缺的导引作用。近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。在经济特区治理困境的探讨中，经济学学科占据主导地位，并以经济危机、产业结构、资源约束等为主线，取得一些有创见的研究成果。但这种单纯聚集微观经济问题，缺乏整体性思维支撑的学术研究成果，往往会因具体环境的复杂结构与动态变化而丧失理论解释力。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是我国经济特区持续发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者②，是经济特区治理结构或组织中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定经济特区治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是指经济特区所属行政区中的主政官员[注：按沈荣华教授的观点，地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委、政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方政府核心行动者。他们一般是地方党委、政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。参见沈荣华、王扩建《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2011年第1期。]。以地方政府核心行动者为研究主体，探讨经济特区治理相关问题成为因应之道。
一、改革路径、经济特区及地方政府核心行动者
改革开放以前，经济领域的高度计划性、政治领域的纵向权力控制和社会领域的单位制与公社制形成了社会个体间整体性或者说同质性的利益结构。社会主体在自身利益无法通过主观能动加以维持与增量，只能被动接受利益分配方案时，往往产生强烈的“依赖”心理，自我实现动力严重缺失，最终导致社会发展活力缺失，国民经济濒临崩溃。变革势在必行。20世纪80年代的改革开放赋予了社会个体追逐自身利益的合法性，并创造了相应的制度空间，形成了巨大的发展动能，实现了经济的超常规增长。
上述合法性与制度空间的形成依赖于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革，这些理念创新与制度变革之间似乎又存在明显的矛盾冲突。那么，究竟有没有明晰的路线图指引着理念创新与制度变革呢？对此，学界已有较为丰富的文献讨论，大致形成以下基本共识，即改革目标不是事先设定而是意识模糊下的摸索。具体来说：黄亚生认为，相比苏联改革，中国改革计划性较弱，目标性不强[注：yasheng huang，“information，bureaucracy，and economic reforms in china and the soviert union”，world policics，vol．47，no．1，oct.1994，pp．102-134．]；王绍光指出，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应[注：王绍光也坦言：“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。参见王绍光《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。]；因此，改革开放以来的理念创新与制度变革均是基于中央选择性控制的，即“中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制”[注：刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。当然，政策试验有基本规则约束，政治秩序的基本稳定是前提，即中央政府既希望地方政府努力创新，为经济社会发展注入新元素；又希望能迅速纠正可能破坏政治秩序稳定的不当“创新”行为。而地方政府既希望通过政策创新获取相应的经济收益和政治收益，又希望有效规避可能引发的政治风险。为此，以局域性的经济特区为载体进行创新试验，成为中央政府与地方政府基于不同利益视角的共同策略选择。
中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在经济特区治理上也开始实行“政治承包制”，即“国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的”[注：戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。]。这种“行动自由”在经济特区治理中得到集中体现，甚至是某种程度的“放大”[注：由于内部信息控制与纵向权力监督乏力，地方政府往往能变通政策执行，因而可以说行动自由被“放大”。]。正如阿瑟•刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化”[注：［美］阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第259页。]。经济特区治理生态中的这种自由逐步演化为“条块”双重分散性[注：“国家管理体制同时存在‘条的分散性’和‘块的分散性’，体制内的这种双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是‘条的分散’，在分权的时候，形成的是‘块的分散’”。参见林尚立《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。]，这种特性构成了经济特区治理生态的基本特征，也形成了地方政府核心行动者生成和成长的环境条件。另外，经济特区治理既是地方政府组织目标实现（地方gdp增长）的关键要素，也是地方政府核心行动者彰显行动能力和效能的关键行动区域。因此，地方政府核心行动者的行动理念、行动策略和行动绩效会直接反映在经济特区治理的过程与结果上。
二、经济特区治理困境的多元表征与内生性成因
近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。经济特区治理困境的衍生具有复杂的成因系统，但地方政府核心行动者的治理动力衰竭及相应行为偏差却是成因系统中的唯一“活体”因素：既扮演着其他因素的作用媒介，又直接决定这些因素的作用结果。
（一）经济特区治理困境的多元表征
经济特区治理困境集中表现在政策、体制和功能三个层面。政策层面主要是经济特区逐步形成的“政策洼地”或者说“特区不特”现象；体制层面主要是经济特区治理体制违背生命周期规律而出现的超前回归与滞后演进问题；功能层面主要是经济特区功能的结构偏差，即经济功能显著，社会功能不足。
1.在政策层面。旧经济特区的政策优势逐步衰减，在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应[注：所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新，对经济发展资源形成强大的聚集效用，将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来，从而减缓了其他地区的发展。]时，“政策洼地”效应凸现，环比经济增长速度放缓。加入wto以后，全国范围的改革开放与诸多国家战略的实施，使经济特区原有意义上的“特”逐步淡化，甚至有一种“特区不特”的感觉。例如，“西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地”
③
罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。]。“特区不特”主要指的是“特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更‘特’”③。另外，已实施的两税合一政策
中华人民共和国企业所得税条例与中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法合并。]废除了外资的超国民待遇，也意味着特区最重要优惠政策的取消。
2.在体制层面。经济特区的治理体制向传统行政区体制的加速或滞后回归，使经济特区各生命期的原有体制效能无法有效发挥。经济特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期[注：经济特区是社会经济发展的特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的特征。经济特区自创建到衰亡可分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段，而不同阶段具有不同的治理特征。参见闫国庆等《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第77-78页。]。不可否认，依据经济特区的生命周期规律，经济特区向传统行政区的体制回归是必然趋势，但这种回归如果超越了经济特区发展的生命周期规律，呈现加速或者滞后局面，则必然使经济特区各生命周期的原有体制效能无法发挥，进而导致经济持续发展动力不足或导致发展结构的失衡。从现实情况看，国内相当多的经济特区并未完全成熟便迅即进入低位回归期，被传统行政体制同化，“先行先试”效应持续弱化，差异性日渐式微。对此，中央政府有着清醒认识：2003年春，胡锦涛在寄语深圳时就指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。2010年1月4日，国务院也出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，强调海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制。
3.在功能层面。经济特区功能系统严重偏差，集中表现为经济增长功能显著，社会功能严重缺失。这种功能偏差既间接促成了经济特区与母城的矛盾冲突，也形成了独特的特区二元经济形态，成为社会冲突频发的根源性因素。二元经济形态在经济特区中比较普遍，特别是后发的经济特区（如海南）。这些地区农村的落后面貌、农民的收入水平与特区城市化水平、居民收入水平反差较大。从现实结果看，经济特区的二元经济形态既拖了经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的社会稳定与可持续发展。另外，面对人口的聚集与流动，特别是大量涌入的外来流动人口，经济特区必须增强自己的社会管理功能，并配置以相应公共财政资源，在就业、医疗、住房、教育、心理、治安等问题上有所作为。否则，诸多社会问题的发生就不可避免。在深圳发生的“富士康十三连跳”事件就是力证。
（二）经济特区治理困境的内生性成因
从学理和现实的双重逻辑看，经济特区治理困境的成因结构较为复杂，经济、政治和社会因素彼此交织：既有经济因素，譬如，金融危机扩散、产业结构滞后和资本技术缺乏等；又有政府治理的常见问题，如治理体制僵化、体制效能衰退、变革路径偏差和治理操作失当等。然而，经济特区治理困境的生成、演进及结果均与作为经济特区治理主体的地方政府核心行动者的行动理念、行动策略与行动结果密切相关。可以说，地方政府核心行动者是上述经济、政治和社会因素作用于经济特区的基本中介，并可通过自身治理行为的输出影响上述因素的作用结果，进而决定经济特区治理困境生成与否、走向如何。从政治社会学角度看，“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要”[注：［美］ 安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团2006年版，第3页。]。另外，制度结构虽然塑造着改革，但“结构最终离不开行动者的诠释，诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果”[注：这里的行动者包括组织与组织成员两个部分，与本文的地方政府核心行动者有一定差异。参见zhichang zhu，“reform without a theory：why does it work in china?”。转引自刘培伟《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。事实上，新制度主义者也观察到“核心人物”对制度变化与制度绩效的影响作用，“上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向”[注：［美］v．奥斯特罗姆、d．菲尼、h．皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆2001年版，第152页。]。因此，可以说制度的实施过程、方向与运行绩效均是核心行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[注：［美］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第205页。]。 从政府纵向权力配置结构看，中央政府和省级政府往往侧重于对经济特区共性治理理念、功能结构和体制系统的梳理和模式选取，并通过纵向权力运作加以推广。而各经济特区的地方政府核心行动者更侧重于对经济特区治理理念、功能结构和体制系统的认知及相应政策的执行。因此，地方政府核心行动者的治理行为实际上组成了经济特区的治理过程，或者说经济特区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制[注：纵向政府间存在的信息不对称使上层政府的核查存在高成本和低效率并存的窘境，不足以实现“一核查就发现问题”的理想预期。中央政府与上级政府如果发现目前的治理绩效低于预期，必然会变革现行政策，引发下级政府的“反抗”，即在政策执行上“阳奉阴违”，进行“伪执行”。]，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。具体来说：
利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。从利益结构看，地方政府核心行动者具有三种利益指向：公共人视角下的公共利益、系统维持视角下的政治升迁收益和经济人视角下的个体经济收益。具体来说：
[关键词]地方政府 政府合作 区域一体化
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2009)09－0050－07
随着全球化和区域一体化进程的加速，地方政府深刻认识到只有顺应发展趋势，积极推进区域合作，消除行政壁垒，发挥区域整体优势，才能在国内外竞争中形成整体竞争力以实现共赢。在这种潜在利益的刺激下，地方政府之间正在逐步形成区域合作与协调，如长三角、珠三角、泛珠三角、大珠三角、京津唐等。各地方政府在新的环境下所实施的一系列合作行为，推动了地方政府合作的发展，从而加速了区域经济一体化的进程。但是由于这种新兴的合作还处在起步探索阶段，在现实中遭遇了无法回避的难题，这种现实中的困境也逐渐成为学术界研究的新热点。本文对我国地方政府间合作所面临的困境和对策的研究进行梳理，以期推进区域一体化中地方政府间合作向纵深发展。
一、地方政府间合作困境及解读
对长三角政府问合作的研究发现，当前长三角地方政府合作的主要困境有三：一是议而不决，决而不行。政府每年的协调会所讨论的议题与过去曾讨论过的议题有高度相关性。甚至有些20年前所探讨的议题在20年后依旧原地踏步，年复一年召开协调会签订的合作协议执行情况和效果无人问津；二是缺乏有效的法律约束，地方政府间签订的合作协议因缺乏法律约束力致使各地在很多政策方面仍是恶性竞争；三是中央政策缺乏强有力的宏观政策支持和制度创新来破解政府合作存在的体制障碍。这种困境意味着长三角现尚处于地方政府合作的初期阶段，利益冲突使得地方政府合作貌合神离。虽然各地方政府间合作共识已经确立，但合作因缺乏稳定性和制度保障常常流于形式。有学者把长三角区域政府合作的困境总结为五大难题，认为长三角各地行政区域分割、城市间恶性竞争、产业同构、重复建设以及区域污染严重制约了长三角区域政府合作。
类似的困境也存在于泛珠三角政府合作中。有学者认为，地方政府差异性较大、合作的法制基础薄弱、民间力量参与不足、政府间的合作机制和执行力较弱等等使得泛珠三角区域政府存在着合作困境。㈣’也有学者把地方政府间利益协调的困难看作是政府间合作的主要困境，认为在长三角、珠三角和环渤海湾地区的一体化进程中，相关政府的利益协调非常困难。各个地方政府都倾向于把地方利益放在首位，导致了国内市场分割，妨碍了国内市场的形成；地方政府为提高经济增长速度而进行重复建设，不仅导致了资源的浪费，而且给区域经济发挥比较优势和政府间合作带来障碍。
政府间合作产生的大量费用如政府寻找合作伙伴而产生的搜寻成本、合作谈判成本、合作监督成本也使地方政府经常面临合作困境，如东北三省产业同构和重复建设使地方政府之间失去了合作的基础；地区之间的经济差距与不平衡增加了地方政府合作的难度；合作结果的难以度量性、不可预期性及合作利益难以公平分配的特性增加了地方政府之间深层次合作的难度；对政府合作协调执行情况缺乏硬性监督和法律约束以及契约精神在政府层面的缺失使政府间合作往往流于形式。
以上仅为研究者从不同角度描述的地方政府合作困境的一小部分，本文把现实中诸多的困境归纳为三个方面：其一，地方政府合作中共同利益与地方利益博弈的困境。利益是推动地方政府走向合作的根本原因。在实践中如何整合不同地方政府的现实要求以谋求彼此之间的合作，进而达到满足彼此需求之目的是合作中的地方政府难以理性权衡的问题。一方面，共同的利益需求如教育问题、水资源分配与管理问题、交通问题、港口建设问题、能源问题、环境保护与公共卫生问题等，推动了地方政府自觉地走向合作；另一方面，作为地方利益代表的地方政府，具有追求自身管辖行政范围内经济利益最大化的强烈动机。在各地方政府都同时拥有可利用行政权力来为本地谋利而又没有有效约束或协调机制存在的情况下，任何放弃使用这种权力的地方政府都会处在一种相对不利的境遇之中，各地方政府竞相利用行政权力来试图使本地利益最大化，地方政府合作不可避免遭遇困境。其二，地方政府合作协调机制设置与效率的困境。当前地方政府间合作的沟通渠道和协调机制的制度化程度较低，准确地说地方政府倡导的是非制度化的合作协调机制。政府间的共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障。从而导致这种共识缺乏法律效力和稳定性，一旦地方领导职务变动容易使合作机制失效。而且各地方政府间合作一般采取集体磋商的形式，这种形式在涉及到实质性利益问题时往往由于分歧太大而无法合作。如在长三角，江苏、浙江各地纷纷以长三角区域合作作为自身发展战略，但在很大程度上，长三角各地还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要，而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争。长三角各地区之间的产业结构相似系数极高，重复建设和资源浪费的现象非常严重，现有的非制度化的合作协调机制在解决地方政府间合作的利益问题时不可能不陷入困境。其三，地方政府合作组织形式与权威的困境。当前地方政府合作组织主要采用跨区域联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式。更多带有象征性的宣示意义。这种较为松散的非功能性的组织机构，由于缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果的实施效果也难以保证。但若为保证组织的权威性而设置一个跨行政区的正式区域政府合作组织，又会牵涉到更多的问题，如一个层级政府的设置问题，与上下层级政府的关系问题，行政成本问题等等，而且解决这些问题在我国现行法律体系中也找不到依据。合作组织形式与协调效力的问题也是地方政府之间进行合作时难以逾越的困境。
二、地方政府间合作困境原因及对策的述评
在描述地方政府合作困境的基础上，学者们运用各种理论工具剖析阻碍地方政府有效合作的原因，而进一步完善政府合作的建议是多数研究者的研究归宿，他们从不同角度提出了诸多方案。本文把已有的研究梳理成三个研究视角，在对其简述的基础上，尝试指出其理论解释和分析上的不足。以期引发深入研究。
(一)制度的研究视角及其不足
在对地方政府合作困境的研究中，学者们较多的以制度作为分析工具来解释合作困境和寻求制度性的对策，其核心解释逻辑是：地方政府的合作困境在很大程度上是因为在宏观和微观上都缺乏促成合作的制度安排，在政府间也缺乏达成一致的制度框架和必要约束，因此设计一系列制度安排将有可能促进
地方政府之间的横向合作。制度分析取向的研究者主要是从三个方面来研究地方政府合作困境的。
首先是从制度设计和制度创新原则着手展开分析。这类研究提出的主要问题是：如何合理地进行制度设计或创新，以制度框架来增强地方政府间的互利与合作。认为地方政府间是否存在合作制度，以及合作制度的运行状况是直接影响政府合作运行的实现程度和效率的主要因素。如有研究认为，我国区域管理体制中制度基础缺乏，我国没有专门的机构对区域规划与政策负责；没有可供区域管理利用的区域划分框架；缺乏有效的监督与评估制度。还有学者通过借鉴美国地方政府间关系协调的实践，指出我国地方政府之间合作形成的关键在于合作制度建设，要不断完善地区利益获得和地区间利益分享与平衡机制以为合作提供共识。研究者们强调要形成良好的横向合作机制。要设计增强区域内部矛盾处理能力的制度，并且最重要的是建立地方政府合作的利益分享和利益调节制度。此类研究所指的制度，主要是作为政府间合作的规章、条例等明文规则。研究者试图通过制度设计、制度创新以增进地方政府间的合作。
其次是用制度性因素来解释当前政府合作中各种合作困境的成因。其假设前提是：制度是分析合作困境的重要线索，制度环境对政府合作具有重要影响。因此，此类研究往往是通过分析政府合作中现有制度设计的不足来解释各种合作困境产生的深层原因，或者试图通过构建新的制度安排来提供某种解决问题的途径。如学者们基本认同现行干部考核制度不利于地方政府间的合作。有学者对此进行了剖析，认为不同地区的地方官员在“官场”上为晋升而竞争。在政治晋升博弈中，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，因此，在地方官员的行为对邻近地区存在“溢出效应”的场合。参与人对于那些利己不利人的事情激励最充分。这就是为什么处于政治锦标赛博弈中的政府官员不愿意合作却愿意支持“恶性”竞争的根本原因。所以，改革现行的干部考核制度是推进地方政府合作的必要措施。最早也是最全面地提出建立政府合作中地方政府官员绩效评价的基本思路包括两点：一是对地方政府的评价应该注重该地方的可持续发展能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该有一个综合的指标体系。而不应仅仅局限于发展经济的能力。不过迄今为止，学者在考核制度上还停留在思路提议阶段，尚未能提出可行的具体操作策略。
最后是制度供给和对策研究。这一类研究的数量最多，主要针对政府合作过程中暴露出的各类困境现象从制度层面提出对策和建议。这一类研究往往和用制度因素来解释合作困境的第二类研究联系在一起，其核心逻辑是：制度具有规范个体与组织行为的重要作用，通过不断地完善制度设计。可以逐步理顺政府间的合作关系，促进区域内的资源整合，因此，从制度安排上寻求消除政府合作困境的途径是一种有效而根本的方法。
制度分析视角的研究充分注意到了外部结构性因素对政府合作的重要影响，并将解决的路径锁定在制度之上，这为地方政府间合作困境的分析提供了一个非常好的逻辑起点，但其也有较明显的局限。在当前的研究成果中，有系统地运用制度经济学完整的分析框架、逻辑思维和工具来对制度生成的原因、制度变迁的决定性因素和路径进行研究。也就是说，地方政府合作研究中的制度研究，主要停留在对制度的一般化理解基础上。并且已有的研究对于制度的理解主要限于作为“明文限定的规则和规范”。而这种理解与制度的丰富内涵具有一定差异。“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说，制度定义和限制了个人的决策集合。”这些规则可以是非正式的(如社会规范、惯例、道德准则)，也可以是有意识设计或规定的正式规则，包括政治规则(宪法、政府管制)、经济规则和合同。“制度”(institution)可以界定为工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，应该使用何种综合规则，遵循何种程序，必须提供或不提供何种信息，以及如何根据个人的行动给予回报。在兰斯，戴维斯、道格拉斯・诺斯、罗纳德・奥克森、埃莉诺・奥斯特罗姆、文森特-奥斯特罗姆和弗农・拉坦等人的著作中有关制度这个术语的定义和用法都表明，制度不仅是一种规范和规则，还体现为可内化的文化价值和伦理道德，不仅可以是“明文”的，还可以是“不明言的”。由此可见，当前研究中视制度为简单的“明文规范和规则”的倾向具有一定的狭隘性，这在客观上导致了许多研究仍停留在形式的层面上。缺乏对实际运行中的政府合作的深刻观察和思考。
(二)政策的研究视角及其不足
政策是政府履行职能和解决区域问题的主要工具，从政策视角进行的研究主要包括三类。
第一类政策视角的研究关注宏观的政策保障和具体的政策安排。这类研究通过国内外区域合作实践的比较研究。得出我国必须加强推动地方政府间合作的政策保障和具体政策安排制定的结论。如有学者指出，新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行过不同的区域发展战略，但绩效一直较为低下，达不到政策设计时的理想目标。原因就在于，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策。其理由是：(1)中国没有形成完善的区域政策基础；(2)不存在可供区域政策利用的区域划分框架；(3)区域政策工具残缺不全，缺乏针对问题区域的政策；(4)缺乏有效的政策监督与评估。因此，“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为普遍现象。地方政府间的合作也因宏观和中观政策的缺乏而难见成效。解决的方案是在区域间实行政策一体化，地方政府要通过对合作区域相关政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应；建立如欧盟、澳大利亚和新西兰之间的密切经济关系协调和政策一体化那样的区域政策，通过区域内政策配合、标准和规范的协调、将外部溢出效应“内部化”、对实行合作的成员方进行补偿等政策来增加地方政府间相互合作的动力和助力。
第二类政策视角的研究把关注点集中于合作政策制定的主体及其功能配置研究之上。研究者们首先论证了区域政策的制定和实施是非常必要的，因为区域失衡和市场缺陷要求政府实施区域政策对区域经济进行干预，问题区域的存在是需要区域政策的直接原因。以此为铺垫，研究者们重点讨论了合作政策制定的主体机构设置和职责分配、政策制定的法规依据、政策的重点和方向，认为目前的区域政策中存在多头管理的问题。经常出现部门利益矛盾和政出多门的情况。与其将职能分散到不同的独立部门，不如整合这些机构，设立职能明确的区域政策部，并且在政策制定和执行中要科学划分问题区域，明确区域政策的作用对象。确定具体的政策程序。
第三类政策视角的研究主要强调了相关法律法规缺失在政府合作政策中的严重阻碍作用。有研究认为我国宪法和地方组织法涉及有关政府问合作的具体规定几乎是空白，没有谈及地方政府在合作中合作机制的建立、权利与责任分担等问题，这为政府间合作的政策带来隐患：一是地方合作权限为中央或上级政府所有，地方自治权有被剥夺的危险；二是地方政府注重走上级路线而忽视同级政府间的合作；三
是由于在实际处理经验模式未定、法制规定不足的状态中，府际合作事务的处理存在争权诿责的情形。同时经济区域内缺乏一致性的规则，没有规范区域合作和一体化的统一法规。这个问题不解决，地方政府间合作就缺乏必要的保障，地方政府间合作的政策也无从落实和执行。
政策工具的研究视角为学者们找寻区域协调发展路径提供了利器。但也尚存不足：第一，研究者们把关注的焦点都集中在宏观的区域政策制定上，热衷于给出从中央政府的角度制定全国性的，旨在解决所有区域发展问题的宏大政策建议，却相对忽视了不同区域不同问题的具体领域的中观和微观政策的思量。第二，研究者们普遍把区域政策的制定主体只局限于中央政府，认为区域问题的解决只能依靠官僚体系自上而下的政策来解决，而忽视了区域合作中各级地方政府积极主动性的发挥。虽然目前中外学者对“政策”一词尚无一致界定，但在核心要义上都不排除地方政府也是政策制定和执行的主体，“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策”，“政策是政府的目标”，“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”。地方政府理应是各项具体政策制定和执行的主体，在与其行政辖区经济和社会发展息息相关的合作政策上也不例外。第三，研究者们擅长于借鉴国外先进的区域政策的经验，在列出国外有关区域政策的相关内容后就直接开出我国区域政策的种种药方，但对区域政策的具体制定过程却未详细论述。政策的制定是一个复杂的过程，从政策议程设置、政策方案规划、政策决定模式、政策过程分析都涉及到多元主体、多种利益、多种价值取向的复杂博弈过程，这些内容都亟待在区域政策的研究中进一步深入细化。
(三)治理的研究视角及不足
20世纪90年代以来，始于西方学术界的治理的概念为研究者们寻求地方政府合作模式的构建提供了理论新视野。研究者从地方治理与善治的角度出发，认为以平等合作的方式处理好政府之间的关系，构造政府与其他不同治理主体之间的良性合作关系，是强化区域资源整合的重要路径。治理视角的研究可以分成两类。
第一类治理视角的研究热衷于讨论如何构建地方政府间合作治理的模式。研究者归纳出我国现有的区域地方政府合作模式主要是“市长联席会议模式”，主要有长三角市长联席会议、珠三角市长联席会议、环渤海地区经济联合市长联席会议、武汉经济协作区市长联席会议、长株潭党政领导联席会议、厦泉漳城市市长联席会议、青岛烟台威海三市市长会议等七大市长联席会议制度的模式。现有的这种合作模式在一定程度上推动了区域一体化的进程，但区域公共问题的日渐突显和频发呼吁更有效的政府合作模式。
学者们提出的更有效的政府合作治理模式是网络化治理模式。在构建这种网络治理模式时，研究者们强调治理理论的应用，认为政府之间的合作困境是由于缺乏多元利益主体的参与，并且主要原因是多元主体之间基于合法性认同基础上的横向沟通出了问题。因此，治理理论的研究视角强调多方主体之间平等的协商与谈判，并通过在多方主体之间建立起良好的沟通机制来共同解决问题。此外，这种模式强调必须实现从科层制到网络制的创新，对区域公共事务实施联合治理。因为权威中心的分散化能够代表多样化的利益团体，能够更好地将区域公共问题和各种利益相关者的呼声反映出来，可以更好地修补不同决策机制产生后的偏差以确保政府合作。这些合作模式虽然在命名和构建思路的细节上有所不同，但均预示着传统同质性的科层制走向异质性的多样化组织结构。传统公共行政所秉承的单一中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制与权力集中、公共政策资源主要来源于政府的模式将被自上而下与自下而上相结合的多中心治理、平行发展的网络组织结构、分权化的权力结构与分割化的公共政策过程、多样化的社会资源共享模式所取代，并且强调了区域公共问题的复杂性和利益的多元性要求地方政府合作中必须构建一个网络，政府作为其中一个主体但并不是权威中心，而是提供一个让各方直接交流的平台，多元主体具有平等的地位，就共同关心的问题和公共事务进行协调、合作，达成一致意见并执行。
第二类治理视角的研究侧重于讨论治理模式中不同层级不同形式的治理主体的构建问题。鉴于现有地方政府合作组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立起一套功能性的组织机构，这大大增加了地方政府间的合作成本。所以，建立不同层级不同形式的合作组织并赋予适当的职责权力。是较多学者的解决方案。
在国家层面，要建立中央区域政策委员会这样一个专门统一规划和政策、管理协调地区的组织机构。在中国，行政等级制对行政区划的影响较大，缺乏行政等级的跨区域协调组织实质上不具有有效的协调能力。而且近年来很多区域性合作组织(如西南六省七方联席会、环渤海经济区城市联席会、长三角十五城市市长联席会等等)，虽然都是由当地政府组成和自愿参与，但很难在跨省区合作方面迈出实质性步伐，关键原因在于缺乏有权威的上级协调机构。所以，须成立负责区域发展管理的综合性权威机构，协调地方政府之间的区域发展利益、统一管理区域发展基金运作和组织研究各种重大区域问题。持此种观点的学者们虽然对中央层面区域协调组织机构的名称建议稍有不同，但他们都充分强调了组织机构的综合性和权威性，尤其强调了其对地方政府间自主达成的区域合作规则的执行监督情况，以期用权威性的力量保障地方政府的有效合作。在中观层面，建立跨省都市圈地方政府协会的组织形式是较多学者的设想。在中央倡导推动下，形成自上而下和自下而上相结合的城市政府联合组织。它不是一个综合职能的政府，而是一个针对若干区域重大问题的专门性协调机构和联合执行组织，在区域范围内行使跨界规划、供给、咨询、协调四方面的职能。学者们对此种组织寄予厚望。希望其承担起区域内营造统一的制度政策环境、商业市场环境和社会文化环境的重担，在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。但学者们对组织的权威性来源、组织运行的资金来源及保障、地方政府间自主治理的运行机制都没有深入阐析，也尚无文献能结合实际案例对组织设置的可行性及运作的有效性予以实证。在基层，鼓励建立各类半官方及民间的跨地区组织。以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想束缚少，没有地区利益等方面的影响，因此学者们号召各级政府应打破民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，以民间力量推进地方政府的合作，进而实现区域经济一体化。这些研究成果为地方政府间合作组织形式提供了更多的选择，但是这些成果主要只是介绍了一些新的合作组织形式，缺乏对合作体制创新更深层次的探讨，而且这些研究都回避了20世纪80年代区域性合作组织失败的例子，理论上认为这些新的合作组织形式是解决问题的妙方。而忽视了在实践中这些合作组织失败的可能性。
概言之，治理模式的分析为解决地方政府合作困境提供了一个非常好的思路，但是这一研究视角的
学者大多未将研究继续深入下去，即未能进一步说明如何在实践中构建多元主体的合法性问题。这些问题可能在治理的研究框架中很难得到解决，因为自上世纪90年代治理理论提出以来就在自身的研究范式上面临着一个重要的问题。它强调多主体多重心多向度的横向合作模式，却无法从理论的高度来阐明组织横向合作所基于的普遍化逻辑和秩序保障，从这个意义上来说，治理理论只是为解释地方政府合作困境指出了一个方向，却远未能提出细致的分析路径。
三、后续研究的展望
地方政府间合作困境的研究是伴随着全球化和区域一体化进程而日渐突显的研究热点和难点。对其深入有效地研究需要各种理论工具的运用和多维研究角度的切入。
制度的研究角度需要系统地运用制度经济学完整的分析逻辑和工具来对制度生成的原因、制度变迁的决定性因素和路径进行研究。把对制度的体察建立在对地方政府间合作的实际行为进行深刻观察的基础之上。同时，要全面理解制度的丰富内涵，除外在刚性的规范条约之外，可以从内在制度的角度进行探索，考察区域内是否有共享的基本价值体系及其元规则。以及这些内在制度对地方政府间合作的影响及其重构和演化，还可以采用实证的方法调查研究区域内存在的社会资本的状况以及其对地方政府间合作潜在和实质的影响，考察社会资本的存量及特性与地方政府间合作的状况之间有无线性关系及相关度如何。
治理的研究视角需要进一步说明如何在实践中构建多元主体的合法性问题。当包括多个地方政府。以及政府以外的区域各种社会公共机构和行为者，在合作寻求区域问题解决方案的过程中，多元治理主体之间的界限和责任方面的模糊性问题应当如何解决、如何建立多元主体合作形成的自主网络和相互沟通机制、如何阐释组织横向合作所基于的普遍化逻辑和秩序保障以及合作所遵循的秩序如何解决地方政府的合作困境，这些都需要研究者更深入系统地从理论的高度来阐明。
关键词：精准扶贫；内源发展；农村社会工作；贫困治理
如何实现在2020年全面消除贫困的战略目标，是当前中国社会从政府到民众普遍关注的重大社会发展议题，也是7 000万仍然处于贫困生活中的中西部欠发达地区群众需要共同面对的重大社会问题。在这一轮新的扶贫攻坚的战略追求中，“精准扶贫”作为反贫困的新举措，在突显政府解决贫困问题的决心和态度的同时，也提出了怎样才叫做扶贫中的“精准”和怎么做到精准扶贫，以及谁来做的问题。从当前“精准扶贫”战略的实施情况来看，如何避免在新的扶贫攻坚中出现急于求成和简单化的偏差，防止因行政性的干预和各种外来资源的输入而使受援者产生对政府资金、社会帮扶的依赖，就成为反贫困行动中理论探讨、政策研究和实务推进等各个层面开展精准扶贫工作必须要考虑的基本问题。本文以内源发展的社会政策理念为核心，把精准扶贫工作方略的实施放到发展型社会政策的理论分析框架中，探讨在农村贫困地区开展反贫困的农村社会工作的策略和方法，以期对正在全面开展的“脱贫攻坚”行动提供一点建议。
一、以发展型社会政策为依托的内源发展观
“内源发展”概念早在20世纪70年代末就已出现，而作为一种新的发展理念进入社会发展的理论和实务领域，并引起各国关注的原因，是20世o的80年代初期联合国教科文组织发起的一项研究计划：“对促进适应各国社会实际和需要的内源发展和多样化发展过程的社会文化条件、价值体系以及居民参加的动机和方式进行研究”。这一研究从历史和现实两方面总结二战以后新独立的发展中国家现代化发展的经验教训，对各种关于社会发展的现代化理论和实践进行梳理，对它们的局限进行分析批判，特别是在各种现代化的话语系统下，后发现代化国家追赶型社会发展模式带来的不良后果进行反思而提出的新发展战略和政策思维。按照这种新发展观，“一个社会不能完全照搬另一个社会的发展模式，每一个国家都应根据本国的资源、需求、文化特性、思维结构和行动方式”，“找到适合其发展的模式和风格” [1 ]来确定自己的发展道路和政策路径，运用内源发展战略来解决自己发展中的问题。而所谓“内源发展”的理念强调的是“发展是人民的发展。人民的发展最核心的是人民的创造力和自主性的提高，它们必须是来自于人民的生活、自己的文化和从中形成的知识体系和价值观。” [2 ]因此，“内源发展”的理念，是把发展看作“生长的人自己的一种行动（一种努力、一种创举等等）” [3 ]，强调各民族在解决发展时，应该是一个“由人自己并为自己来完成的发展过程”，“把发展的各种目标、道路、方法和所使用的技术等方面的考虑都归集到人的整体和统一体中去” [1 ]。
内源发展观的提出，将解决社会发展问题的焦点，集中到了人的主体性在发展中的地位和作用上，为发展中国家开展反贫困行动提供了重要的哲学理念。对发展中国家摆脱他们对西方现代国家的依附性，探索自主发展道路产生了重要启示。但是，过于哲学化的讨论，使这一理念往往陷入逻辑应然的理想状态，而在实践上限制了内源发展理论对人们开展政策思考的社会想象力。随着20世纪90年代末阿马蒂亚・森的《以自由看待发展》一书的出版，以发展人的真实自由为目标的“可行能力”理论，使内源发展的抽象观念能够具象为由各种“工具性自由”，即政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保护所组成的个人主体性所需要的实质自由，使这一发展观念的内涵得到了极大充实，其外延也扩展到实现人的主体能力的获得所需要的条件。在他看来，“这些工具性自由能帮助人们更自由地生活并提高他们在这些方面的整体能力。” [4 ]而获得了这些“工具性自由能直接扩展人们的可行能力”，并通过它们的“相互联系及互补性”而“相互强化” [4 ]，能够增强人们应对现代化背景下市场经济体系不断扩张挑战的主体性。这将使我们在考虑发展政策时具有更广阔的视野，并在建构以内源发展为内涵的反贫困行动体系时具有更深刻的实践意义。
在整个20世纪90年代的发展中，发展型社会政策形成了由众多理论观点和实际行动支持的研究谱系。这个谱系既包括了前面所提及的阿马蒂亚・森的可行能力理论，也包括了安东尼・吉登斯的社会投资战略、詹姆斯・梅志里（James Midgley）的可持续生计理论、迈克尔・谢诺登（Michael Sherraden）的资产建设理论、艾伦・沃克（Alan Walker）的社会质量理论等一系列具有重大社会政策创新意义的研究方式和方法论。这些理论的焦点都集中在以积极的社会政策干预穷人的生计过程，围绕着社会资本和人力资本的培育进行投资，消除对穷人的社会排斥，减少其脆弱性，以增加他们的机会，增强他们的能力，形成可持续生计能力来促进他们的社会发展。
在发展型社会政策研究的谱系中，以梅志里为代表的整体性社会政策思维，在关于农村发展模式的探索方面提出的可持续生计发展政策框架，“把那些在传统上一般被主流现代化政策忽略的乡村群体的利益置于优先考虑的位置”，将“焦点集中于老百姓身上……以更好地解决农村人群的迫切需要。” [5 ]这是一种把民众置于政策议程中心的思路，但又不是那种目光短浅和为实用主义所驱使的“民众需求第一” [5 ]的民本主义（或许某种意义上的民粹主义）。它是一种基于整体性社会政策思路的社会投资行动，这一政策思路不同于传统的意识形态支配下的规范性社会政策的国家主义、市场主义或平民主义思路，而是融合这三种思路，针对个人、家庭和社区面临的困境，建立国家、公民社会、民营商业部门和国际发展机构等政策行为人结合的共同行动，去增进他们的福利，提升他们的人力资本和劳动力的竞争力，增强社会凝聚力和抗击社会排斥的能力 [5 ]。按照这样的政策思路，农村发展中的可持续生计策略应统筹考虑“所有与生计维持相关的机遇与制约因素”。既要强调受益人的参与，也要协调政府部门、营利性机构、发展机构、社区和志愿者组织等的行为。要采取社会投资的方式去发展农民的人力资本和社会资本，为他们增加各种资产性积累创造条件。“因此，从社会政策的角度来讲，这一过程可以通过实行传统的福利项目（诸如教育、健康和住房）或者以在关键性的非福利部门（诸如农业和资源保护部门）进行社会投资的方式来实现。” [5 ]
在农村可持续生计发展框架的陈述中，梅志里也特别提醒到，尽管整个解决问题的过程“不能寄希望于依靠单一机构来解决农村发展问题，而必须将多重行动者考虑在内。”但是，“善加组织”，注意协调不同机构、不同参与者的行为，以产生“整体大于部分”的结构性效果，也是实现这一战略目标的关键。历史的经验证明，由于利益分配和责任分担的问题，不同的参与者和发展政策往往会相互竞争，彼此抵牾，导致农村发展计划的失败。譬如“有关受益人（或称‘利害关系人’）参与的说法常常有高估现实的问题。”“要想把那些在社会层面上矛盾重重、在空间上七零八落的人群纳入发展工程和项目之中，会存在很多操作上的困难。”“一堆机构不恰当地凑在一起，各个组织以一种恶性的方式进行竞争并且毫无必要地重复行动（就像在‘整合性农村发展项目’的案例中经常发生的那样）”，不仅会使扶贫计划失去预期的效果，更重要的是会破坏人们对发展的信心和对各种发展计划及其行为者的信任，使农村发展失去社会基础。因此，在可持续生计计划的工具性运用中，既要充分肯定国家在农村可持续生计发展中“独一无二的作用”，也应注意发挥非政府组织在服务供给领域“容易与草根阶层打成一片”，调解他们与政府关系的作用。同时也应该看到，地方社区“经常拥有极有价值的社会资本和人力资本以及关于地方生态和自然资源的地方性知识”，发挥他们的作用对实现发展目标也具有不可替代的作用。此外，国际发展组织对地方社区所提供的财政支持和服务起到的工具性作用，也推动了社会政策的变革。而私人部门作为可持续生计战略的“一个重要的合作伙伴，可以为农产品拓展营销渠道，也可以通过特殊的安排为小农产生者提供贷款。”总之，组织协调各个行为体之间的行为，与受益人进行充分的协商，“确定正确的先后顺序和建立最为恰当的制度安排，都是通向成功的关键环节。” [5 ]
二、“精准扶贫”中的内源发展战略
“精准扶贫”是中国政府根据到2020年国家实现“全面小康”的战略目标，以及“到2020年让7 000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标”①的要求而提出的扶贫政策新思路，也是国家在总结以往扶贫工作的经验，针对目前扶贫开发中存在的一系列突出问题，如对贫困人口的“底数不够清、指向不够准、针对性不够强”，“不同程度存在‘大水漫灌’的现象”②而提出的工作方针。它把“扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感”③作为现阶段国家“脱贫攻坚”战略的基本方略之一，明确了“精准扶贫”的目标和方法，成为各地开展“脱贫攻坚”行动的指导原则和行动纲领。在这一政策方针的推动下，全国各地在党委政府的领导下，组织大量机关干部“入村包户”，订立目标责任制，举地方财政之力，实施“脱贫攻坚”的“三年计划”、“五年计划”，掀起了声势浩大的“精准扶贫”攻坚行动来落实中央决策，并取得了一系列明显的效果。但是，在这一重大的国家行动战略的落实上，如何解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的问题，实现“扶贫成果的可持续性，让贫困人口有更多的获得感”的目标，一些地方的做法却需要进行反思。
比如“谁来扶”和“怎么扶”的问题，许多地方采取的是领导干部做表率，干部职工总动员，入村包户，一对一，面对面地开展扶贫行动。这些措施以强有力的政治动员和行政干预为特色，以政府机构为主体和行动者，在精准扶贫的力度上也显得非常有力，体现了党和国家对贫困人口的关心和负责任的态度。然而，我们知道，贫困是一种复杂的社会现象，它既有经济和政治制度方面的原因，也有历史文化和社会环境的影响，尤其是到了脱贫攻坚的阶段，贫困程度深，脱贫难度大的中西部地区，又是少数民族聚居区。复杂的社会文化因素绝不仅仅是靠政治行动和经济干预措施就能解决贫困，需要广泛的社会动员和包括贫困群体在内的更多的行动者参与，以复杂的方式去应对复杂的问题，才能切实提高扶贫效果的可持m性，实现现有贫困人口全面脱贫的目标。因而，所谓“谁来扶”的问题，实质是谁是扶贫的主体和行动者的问题，而“怎么扶”则是如何进行广泛的社会动员，让包括贫困者和专业发展工作者在内的相关主体也参与到“脱贫攻坚”的行动中来的问题。
按照发展型社会政策的分析框架，反贫困行动是由多个行动者组成的行动体系。其中，政府和行政体系固然是居于不可或缺的主导地位，专业人员和专业队伍的参与也是重要的保证。但是，“真正的扶贫是以小的增量投入激活巨大的存量，是帮助贫困者提升‘自主性’的一个过程”，要在增强“贫困者的主体性上下功夫”④。从这一基本的方法论要求来理解精准扶贫，我们必须明白，过多的政府干预，过大的物质、技术和资金投入而又缺乏贫困者在脱贫过程中的责任担当，可能带来的后果是使贫困群众、贫困家庭、贫困社区产生依赖性，削弱他们自主解决问题的主体性和意愿。因此，“坚持群众主体，激发内生动力。继续推进开发式扶贫，处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系”的原则？q？，对于解决好“谁来扶、怎么扶”的问题，具有从战略到实践的政治意义和社会政策指向性。从内源发展的观点看，“精准扶贫”应该瞄准贫困者的主体性培育，通过激发他们的内生性动力，培育可行能力，形成内源发展的主体，使之能够参与到脱贫行动中，才能最终实现可持续的脱贫发展。
从发展可行能力的视角来理解“增强贫困者的主体性”，我们首先要把主体看作是一个由个人主体和社会系统组成的社会主体。它的内核是由个人的知识、经验和思想观念与价值观组成的主观世界。然而，这种主观性又是来源于它所处的生活世界：一个由它所生活的环境、文化、习俗、教育、制度和体制组成的社会系统。个人主体由这个社会系统所形塑、改变和再造。因而，任何主体的发展，能力的改善和提升都应从其所处的生活世界的改变入手，通过制度体制的改革、教育的完善、社区的移风易俗和文化创新、社会关系的调整和社会资本的培育等一系列的活动来实现。也只有如此，“增强贫困者的主体性”才不是单纯乐观主义的浪漫理想，也不是唯意志论的主观意念，而是可望可及之事，脱贫攻坚和精准扶贫也才能成为贫困地区通往全面小康社会可持续发展之路。
“增强贫困者的主体性”又是和“扶持谁”这一前提性问题联系在一起。为此，我们还需要进一步分析当前我国农村的贫困问题和贫困人口的构成及其特点。这是在精准扶贫中培育贫困者主体性，推进内源发展的前提。在我国的经济高速增长和城市化快速推进的过程中，资源、机会和财富的分配不公带来的城乡差别、地区差异和个人家庭收入差距扩大变得越来越严重，农村贫困格局也发生了新变化。李小云最近提出，农村贫困格局的新变化主要表现在两个方面：“一是在城乡二元结构的限制下，快速的城市化和工业化进程催生大量的贫困人口，从贫困特性上看，可见这种贫困称之为转型贫困”。这一部分贫困人群中的一部分有机会在转型中获得发展机会而摆脱贫困，另一部分则会随着社会保障制度的完善而避免陷入贫困，还有一部分则会落入贫困陷阱，形成贫困的增量。“二是原来一直没有摆脱贫困的，而且处于贫困代际传递状态” [6 ]。这两部分贫困人群构成当前农村贫困人口的主体，增强他们的主体性，激活他们的内生发展能力，就成为精准扶贫的关键议题。
在增强贫困人口的主体性、实现贫困地区和贫困人口的内源发展过程中，开展农村社区建设和发展贫困人口的可持续生计能力是两项彼此关联的实践性议题。改革开放以来，在市场经济和城市化、工业化的冲击下，农村社区的原子化和空心化使农民失去了社区依托，变成脆弱群体。近年来，国家加大对农村开发扶持的力度，出台大量涉农政策解决农村发展问题，极大地改善了农民的生产生活条件，遏制了农村社区衰落、农业生产力的下降和农民增收乏力的趋势，一些区位、交通和经济条件较好的农村社区，在城乡一体化的推进中甚至反超城市，成为富裕农村。但是，在中西部脆弱程度较深、贫困人口存量较大的地区，社区衰落、劳动人口流失、资源匮乏，且社会保障与公共服务体系不健全等方面的问题，仍然是困扰社区发展和农民生活改善的基本问题。要解决这些问题，必须通过社区建设来夯实基础，借助“脱贫攻坚”计划和“精准扶贫”措施，通过扶持农民合作组织、建立社区发展机构、发展农村教育、丰富农村文化生活、建立和完善农村公共服务体系与社会保障体系等社区重建措施，激活社区潜能、整合社区资源，重建农村自组织体系来推动农民的组织化，增强社区、家庭和个人抗御自然风险、市场风险和各种生活风险的能力，形成以“社区能力建设为基础的内源发展” [7 ]新格局。在这个过程中，贫困者的主体性将由个人主体联合为社区主体，生存方式也将由原子化的个体生存转变为组织化生存，自主性及主体能力将得到极大的提升。
在农村反贫困的行动中，通过发展生产、增加农民收入来提升贫困地区农民经济能力，一直是扶贫工作的主要议题。从以往的经验来看，通过提供政策、资金、技术，以项目化的方式扶持产业，建立专业合作社等方式来激活农业生产潜力，发展农村经济，开发式的扶贫政策在实践上取得了较大的成效。但是，随着技术进步和国民经济中第二、第三产I的不断发展，“经济增长的主要领域越来越远离贫困人口所能从事的产业……长期以来一直具有很强的减贫效应的农业，在国民经济中所占的比重不断下降” [6 ]，发展农业产业的减贫效果逐渐降低，靠开发式扶贫政策解决那些受脆弱性影响较大的贫困人口的问题，变得越来越困难。在这样的背景下，以解决贫困人口生计能力不足为主要目标的“可持续生计发展”政策框架就成为一个有用的工具。作为发展型社会政策主要支柱之一，可持续生计的发展思路，“其具体的工作一直集中在诸如贫困、脆弱性、农场体系、参与性和可持续发展等问题上。” [5 ]它的基本观点是：一个生计维持系统包括人们所拥有的能力、资产和维持生活的各种活动。对于可持续的农村生计而言，它追求的目标是多重的，既追求人们收入的增长，也要考虑增加他们受教育的机会、减少脆弱性和规避风险的社会保护与能力提升。而要实现这多重目标，就必须对人们进行社会投资：投资于教育、健康、从事各种农业和非农业生产的技能，以及改善环境和改变生活态度的能力与方法。通过这种社会投资，形成对他们有实际意义的可行能力，即拥有自主开展生计活动的财政资本、人力资本、物质资本、自然资本和社会资本等资产性资本，为推动他们的内源发展提供支持。
但是，内源发展并不是仅仅由社区和个人单独的行动构成的，尤其是处于困境中的贫困人口和贫困社区，其资源的短缺和能力不足，需要有外部力量的介入来激活内生动力，也需要有政策体制的支持帮助他们摆脱困境。因此，内源发展战略并不排斥外部力量的介入来帮助贫困人群和他们的社区改善环境，为他们的生计发展提供支持。通过外因激发内部活力，为农村社区的内源发展提供协助，就构成关于内源发展战略的完整内涵。
三、通过农村社会工作推动“内源式”精准扶贫
农村社会工作是以“促进农村社区生产方式和生活方式的转变和发展，改善村民的生活品质，增强社区凝聚力，提高村民的发展能力，达到农村社区的公平、公正、生态、和谐的可持续发展” [8 ]为目标的社会工作样式。专业化的农村社会工作是在社会工作专业价值观引导下，以社区为基础，以促进农村人们的自主发展为目的，运用社会工作的方法技巧去协助村民以自我发展的方式，解决他们面临的问题和困难，实现农村生产方式和人们生活方式在社会现代化变迁中的转变与发展。
在近二十年的探索中，我国的农村社会工作发展出一系列以反贫困和社区能力建设为基本议题的社会工作实务模式，并在实践中开展了以促进社区参与、改善社区治理、提升社区能力、发展社区文化、推动社区建设为内容的策略和方法探索，围绕扶贫、生计发展、能力建设、文化建设、城乡互助、留守儿童和留守老人社区服务、农村生态与环境保护等不同议题，为个人、家庭、社区提供服务，在所开展服务项目的农村社区产生了积极影响，极大地改善了这些社区的状况。在这些实践经验中，坚持以人为本的社区内源发展，激活人的潜能及其身边资源，支持村民自主发展，作为农村社会工作的基本经验与核心价值，对反贫困及社区发展具有不可替代的实践价值。总结这些经验，发展农村社会工作，将对“精准扶贫”战略的实施产生积极促进作用。
在“精准扶贫”战略的实施中，以促进农村社区内源发展的理念为指导的农村社会工作，首先将人置于战略的中心地位，把精准扶贫的重点放在人身上，以培育和激发贫困社区、贫困家庭和贫困者的主体性与自我发展责任能力为基本着力点，关注他们的生活形态，了解他们的所思、所想、所愿，发现他们的优势及局限，分辨和澄清他们的真实需要，用专业化的社会工作助人方法去影响、改变他们的观念和行为，促进其发展动机的形成。我们之所以强调以人为中心的精准扶贫的重要性，是因为在以往的“扶贫”实践中，尽管也谈“以人为本”的原则，但在实际工作中，往往只是把贫困群众的物质需要当作工作的重点，把技术、项目和资金的投入当作主要的措施，而忽视受助者的想法和内心感受，忽视生活环境对他们的影响和制约，以及他们在面对自然和社会的变化中所表现出来的智慧与知识，在各种压力和挑战中所形成的策略和技巧。因而，在扶贫行动中，农村社会工作从优势视角的观点出发，“致力于动员村庄及村民的力量（资源、智慧、知识、能力等）来实现他们目标和愿望，以提高农民的生活质量。” [9 ]而社会工作者则以协助者、陪伴者的角色开展服务，运用助人自助的方法去培育和发展贫困者的主体性，通过发掘他们的潜能，活化社区、家庭及个人的资源，来促成贫困社区的内源发展格局。
农村社会工作在反贫困中的另一个基本策略和方法，是以能力建设为重点开展精准扶贫。按照阿马蒂亚・森的“可行能力”观，真实的自由是建立在人们所具备的可行能力基础上的行动自由，即对生活中的挑战和风险能够做出积极的回应，从而使他们摆脱困境，得到发展。在这里，社会工作所倡导的能力建设，不是简单地培养和发展某种适应现代社会需要的技能的问题，它也是一种态度、一种价值观和一种理解力及批判精神的培育与发展的过程。它是一个新的技术、方法和技巧的掌握与人的生活态度、生活方式、行为模式和世界观的转变相结合的整体成长过程。因而，在反贫困行动中，农村社会工作必须把“精准”放在人的转变上，以“助人自助”为出发点，“自助助人”为归宿，把“授人以渔”和“授人以鱼”结合起来，开展以能力建设为重点的精准扶贫，把扶贫的着力点放在社区能力、家庭能力和个人能力的激活培育上，针对贫困社区的社会环境、文化特质、生计方式、生活习俗、经济状况，以及贫困人群个人和家庭的具体困难，运用社会工作专业技巧，不仅给予他们资金、技术、信息、生产经营、市场营销等技能层面支持、辅导和培训，也针对他们的生活方式、行为方式和价值观念等方面存在的不适应农村发展和现代化的缺陷和不足，开展观念更新和行为改变的社区教育、个别辅导。增强他们应对困难和挑战的能力，提升他们抗御生活风险、发展生计的个人家庭能力和社区集体行动的能力。
农村社会工作推进精准扶贫的第三种策略和方法，是针对当前农村社区组织化水平低，生产的个体化和社区生活的原子化导致的社区衰落，开展农村社区的组织建设。组织是人类应对自然和社会压力与挑战的最有效方法。通过组织化，人类摆脱了自然生存的状态，以各种形式的组织联合起来，进行合作交往，建构出形态多样的社会生活方式。对于贫困社区和贫困人群来说，组织化或再造组织化的社区及其个人的生产、生活形态，对实现他们的脱贫发展及政府实施的“精准扶贫”目标，具有关键战略的意义。诚如德鲁克所说，“现代社会，经济和社区的核心不是技术，也不是信息和生产率，而是作为‘生产’成果的社会器官的管理有方的组织机构。” [10 ]然而，随着中国经济不断融入全球经济体系，市场经济不断向农村扩张，农村地区个体化的生产方式和原子化的社会状态与经济发展和社会建设要求不协调、不适应的矛盾愈加突出，社区的组织化也愈加迫切。在这样的背景下，贫困地区的农民不组织起来，会使他们“在面对有组织的市场力量和变化莫测的市场风险与社会风险时，变得非常脆弱和无能为力。” [11 ]因而，推动农村贫困社区的组织化，以有组织的方式去解决贫困问题，也就成为农村社会工作介入“精准扶贫”工作，协助农民脱贫发展的重要内容。从以往农村社会工作的实践来看，运用社区组织的社区工作方法和沟通协调、互助合作的技巧去组织农民开展自助互助活动，帮助他们建立专业合作组织和社区协调组织，引进社会组织为村民提供解决他们生产和生活问题的协助和支持，对凝聚社区共识，激发社区活力，完善贫困治理结构，实现社区的内源发展，将起到积极的作用。
除了上述三方面的策略和方法外，农村社会工作在参与“精准扶贫”的攻坚行动中的另一个重要使命是移风易俗，推动贫困社区的文化建设。“文化是包含一套工具及一套风俗―――人体的或心灵的习惯，它们都是直接地或间接地满足人类的需要。” [12 ]人们可以因为拥有一种文化而生活得稳定富裕、有成就感和幸福感，也会因为所拥有的文化而因循守旧，陷入困境。同时，文化又是一种因人的活动而不断生成、不断改变的创造过程。适应和创生、守成和变革作为人的文化行为的基本特质，全面而深刻地影响着人，塑造着人的思想观念和行为方式。因此，从文化人类学的视角看，贫困是人们受到社会环境、传统习俗和生活观念的影响和制约而产生的一种文化现象。这就是美国人类学者奥斯卡・刘易斯所f的“贫困文化”。在他看来，“‘贫困文化’是一个特定的概念模型的标签，是一个拥有自己的结构与理性的社会亚文化，它表达着‘在既定的历史和社会的脉络中，穷人所共享的有别于主流文化的一种生活方式。’也表达着‘在阶层化、高度个人化的社会里，穷人对其边缘地位的适应或反应’。” [13 ]对于生活在贫困文化中的个人、家庭或群体来说，仅仅减少物质贫困本质上不可能减少贫困的。因为它是一个根源于经济、社会、文化的综合现象，不消除贫困产生的社会文化根源，不作以改变人的生活信念、行为方式和价值观为主要内容的文化建设，贫困文化的存在既会阻碍人们脱贫意愿，又会再生出新的贫困。从这一基本观点出发，我们认为，把精准扶贫同农村社区文化建设结合起来，既重视贫困者的经济发展，生活改善的物质文化建设，又重视精神文化和生活态度与行为方式的改变。通过文化建设来解决贫困社区及其成员自主发展的文化局限，为实现贫困者及其社区的内源发展提供文化支持。
然，农村社会工作并非实现贫困社区内源发展的万能工具，也不是解决精准扶贫问题的点金石。它也有自身的局限和适用范围，也需要借助于政府、社区和社会组织的力量来与国家实施的“精准扶贫”计划相对接，才能在内源发展的策略中发挥专业作用。这就要求农村社会工作必须把自己置于“精准扶贫”的整体战略中，与政府和社区建立战略合作伙伴关系，与扶贫机构开展专业合作，运用社会工作的专业技巧和方法参与到“精准扶贫”的过程中。同时，政府职能部门也要转变扶贫观念和工作方法，用社会治理的理念创新贫困治理方式，把现有的自上而下的行政治理，变成具有广泛社会参与的社会治理过程，将过多的行政管理权让渡给社区、社会组织和社会工作者，使农村社会工作有机会、有空间参与精准扶贫工作，形成政府主导、多主体共治的贫困治理新格局，为实现以内源发展策略推进精准扶贫的最终目标创造条件。
注 释：
① 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年11月29日）。
② “副总理在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上的讲话”2013年6月28日。
③ 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年11月29日）。
④ 李昌平：“关于扶贫之一”，来源：四月网。
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Social Policy Thinking with Endogenous Development
to Help“Precise Poverty Alleviation”
――On the Strategies and Methods of Rural Social Work
QIAN Ning，BU Wenhu
滔滔江海，流动的是水，博弈的是利益。水流域的划分，无不体现的是水利益的争夺。流域水污染的治理，凸显出地方行政分割体制下的结构性矛盾。水资源可持续利用和保护问题无疑已成为中国社会面临的重大现实问题。《从地方分治到参与共治———中国流域水污染治理研究》一书选题立足于我国流域水污染的严峻现实状况，剖析作为治理制度安排的地方行政分割体制已经陷入的困境，通过分析流域水污染治理的基本属性，治理存在问题的性质，采用实际的案例和效率比较的方法，在大量数据的数理分析和事实报道的基础上，客观地提出了中国流域水污染治理的理性选择是从地方分治走向参与共治。
全书第一章概括了我国流域水污染的现状，对当前流域水污染的治理措施进行了详尽的利弊分析，带领读者发现当前治理对策所面临的多重困境，引发读者审慎思考造成这些困境的根源问题，此部分提供了作者立足于现实问题去展开后面章节更加深入分析的逻辑起点。
从文中引用的国家环境保护部总工程师对当前我国环境总体趋势的归纳“重点流域区域污染治理取得初步成效，环境保护成效不断闪现但形势依然严峻，潜在的环境问题还在不断显现”可以让们清醒的认识到流域水污染治理已经到了非解决不可的程度。政府也意识到治理水污染的重要性和迫切性，设计和实施了一系列的对策措施，但都由于制度本身无法根除的局限因素以及法律规范等不健全的客观原因，使得治理对策的实施难以落实到基层，收效甚微。因此，认真分析流域水污染治理到底面临什么样的困境以及造成困境的根源显得尤为重要。
第二章开篇就以十年治理淮河水污染失效的种种表现和松花江突发水污染事件案例，反映了我国流域水污染治理的困境，进而深入探讨分析了治理失效问题的原因，归根结底在于流域水污染治理属地管理下的块块分割的制度安排简称为地方行政分割体制。地方政府对本地区经济发展的片面强调，使得流域水污染的治理服从地方或者地区的经济发展和GDP片面增长，由此导致地域分治。行政分割造成的碎片化和局限性，使得不同层级的地方政府及其职能部门无法针对整个流域以及污染突发事故承担公共责任，并采取整体性技术应对措施。看到地方环保工作所面临的“三重困境”(地方行政保护主义的困境，部门分割的困境以及环保机构自身面临的困境)，促使作者思考不仅从努力改进生产方式和生产力状况，改变我国流域水污染的治理结构的自然属性角度去着手，更要从制度创新上去探寻治理流域水污染的根本出路。
第三章作者透彻分析了当前流域水污染治理的地方行政分割体制的概念、结构，以及这种结构下所凸显的制度矛盾。单一行政和层级控制下的权利运作方式的地方行政分割体制，致使不同行政区各自对辖区内的流域水污染治理负责，因此各地行政区根据属地管理的原则对流域水污染实行“分治”，由此引发我国流域水污染治理中不同行政区划之间的块块分割现象，块块权力体系又很容易对流域管理机构形成制约关系，当各级、同级各部门权力交叠在一起的时候，难免会出现职能部门之间的职能重复或空白，导致政府行为失效，政策失灵的现象。地方政府权力的行政性分割在利益驱动下往往又会延伸为市场的行政性分割，进而形成地方分利集团，分利集团的形成加大了管制的难度，提高了政府作用的复杂性。考虑到地方行政体制的诸多制度结构特点以及无法克服的结构性矛盾，认为我国流域水污染治理的根本出路还是在于治理制度的创新，从制度根本上来解决这一结构性难题。
紧接着全书第四章讲到国内超越地方行政分割体制的案例实践。地方行政分割体制导致地方政府间缺乏协同合作的动力机制、地方政府部门内部只有分工缺少协作、流域内市场和自组织以及公民个体缺乏参与治理的激励，都是形成流域水污染治理的制度安排失效的原因。地方行政分割体制从根本上违背了流域水污染治理的准公共物品的属性，由于结构性矛盾的存在使得制度本身缺乏有效性和激励，继续执行既有的地方行政分割体制对我国流域水污染治理无济于事;制度的改良措施也不可能解决制度结构性集体行动困境，消除制度困局的内在原因。因此。我国流域水污染治理的制度选择出路职能是建立超越地方选择分割体制的制度安排。
通过书中详细列举的四大流域水污染治理的案例，看到从中所蕴含的制度创新的思路。分析这些以地方行政分割体制所带来的治理困境为背景的相对成功的案例，目的在于探讨解决地方行政分割体制给流域水污染治理带来的困境的途径是制度创新和水利工程技术以及资源的结合，作者把这种由地方政府间的合作形成一个跨区域的强制力，通过地方政府间的合力来确保和引导社会多层次利益主体共同参与合作的流域水污染治理的制度创新模式称为参与共治机制。
第五章是谈到借鉴国外流域水污染治理的经验。结合各国流域水污染治理的实例，看到国外局部水污染治理对策在水污染未从局部恶化到水流域的前提下是十分有效，具有较强针对性的解决问题的方法。不管是对于水体的监测，技术手段的运用，还是环境经济制度的安排，以及政府与市场结合的机制，都能够提供制度激励，使工业污水和农业污染得到一定程度的控制。当流域性水污染发生时，不应该再依靠局部性的治理制度，此时国外先进的流域水污染治理观念就强调应该依靠建立严格的制度体制来预防全流域发生水污染事故了。治理制度的安排包括流域污染排放控制制度、控制型的环境管理制度、水权理论，以及直接管制模式、市场治理模式和协商治理模式的三种基本的流域治理模式。综合本章内容，国外流域水污染治理的实践诉述可以为我国流域水污染治理提供有益的借鉴。
关键词环京津贫困带；生态；贫困；博弈分析
[中图分类号]F127 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）03-0057-06
2005年8月17日，由亚洲开发银行公布的一份调查报告中首先提出了环京津贫困带的概念，指出：“在国际大都市北京和天津周围，存在着环绕河北省的24个县（区）组成的贫困带，贫困人口达180.4万人”[1]。这份报告引起了我国政府和学术界的巨大震惊，由此国内开始对环京津贫困带的贫困问题展开了广泛的探讨和研究。查询中国文献数据库，关于环京津贫困带相关问题研究的文献共有536篇，其中以环京津贫困带为题目的仅有88篇。纵观这些文献，学者们主要从宏观层面深入探讨了环京津贫困带的贫困现状、原因与发展对策，普遍认为自然与人为因素是造成环京津贫困带贫困问题的根源[2-5]，提出了建立生态经济区、跨区域生态补偿制度、旅游扶贫、政策扶持等经济发展对策[6-8]。从现有文献来看，目前有关环京津贫困带贫困问题的研究视野较单一，就“贫困”而论“贫困”居多且研究方法多为宏观论述。在当前“京津冀协同发展”上升为国家重点战略并进入实质推进阶段背景下，有学者称：“如果把京津冀区域一体化比作木桶，环京津贫困带则是木桶上最短的那块木板”。因此，关于环京津贫困带的研究需要深入拓展。
本文基于“京津冀协同发展”战略背景下，从环京津贫困带的生态―贫困耦合关系为切入点，试图通过理论分析与博弈演绎，从而寻求造成当前发展困境的原因以及探讨京津冀大区域生态―经济―减贫协同发展的共赢模式。环京津贫困带范围为《中国连片特困区发展报告（2014～2015）》中“燕山―太行山”片区与原环京津贫困带（24个县区）重合的22个国家级贫困县：包括承德地区的承德县、平泉县、隆化县、丰宁满族自治县、围场满族蒙古族自治县；张家口地区的宣化县、张北县、康保县、沽源县、尚义县、蔚县、阳原县、怀安县、万全县；保定地区的涞水县、阜平县、唐县、涞源县、望都县、易县、曲阳县、顺平县。
一、环京津贫困带贫困问题与生态环境现状分析
（一）环京津贫困带贫困现状分析
自2005年环京津贫困带概念被提出到现在，环京津贫困带的贫困问题依然很严峻。如图1所示，以2005年物价水平为基年，可以得出：2005～2014年，环京津贫困带人均GDP、农村居民人均纯收入与河北省平均值、北京市和天津市同类指标相比，其绝对差距呈持续拉大的趋势，自2012年起绝对差距增速有所降低；目前，环京津贫困带人均GDP与天津市的差距最大，2005年天津市人均GDP较环京津贫困带高出29 916元/人，2014年绝对差距增长至64 985元/人，9年期间差距拉大了一倍有余，年环比增长速度平均为9.1%；环京津贫困带农村居民人均纯收入与北京市的差距最大，2005年北京市农村居民人均收入较贫困带高出5 117元，2014年绝对差距增长至10 583元，9年期间差距翻了一倍，年环比增长速度平均为8.5%。
为了更好地比较环京津贫困带县（区）的贫困差距问题，如图2所示，以2005年物价水平为基年，取京冀边界两侧县区（北京市的房山区、密云县、延庆县和河北省的怀来县、丰宁县、涞水县）相关指标作对比来看：2005～2008年，京冀两侧县（区）人均GDP差距持续缩小，随后2008～2010年出现大幅上升并超过2005年差距水平，且2011年后京冀两侧县（区）人均GDP差距基本维持在15 382元左右，较2005年差距拉大了19%；从农村居民人均纯收入来看，2005～2013年，京冀两侧县（区）收入差距呈现缓慢拉大的趋势，2013年较2005年收入差距拉大了34%。
综上所述，环京津贫困带与周边地区收入差距没有缩小，反而呈现不断拉大的趋势，已陷入了缪尔达尔所述的“贫困导致贫困”的恶性循环，环京津贫困带贫困问题的严峻程度不容忽视。
（二）环京津贫困带生态环境质量现状分析
根据《2005-2006年中国区域经济发展报告》[9]，环京津贫困带多分布于燕山和太行山区，处于半干旱和半湿润过渡气候带，属沙化、石化严重的生态脆弱区，自然条件和生态环境退化，有效耕地面积不足30%。环京津贫困带除属于典型的生态脆弱区外，还是京津重要的水源保护区和生态屏障区。因此，受生态保护压力，据调查，自“九五”期间开始，环京津贫困带实施了国家“退耕还林（草）工程”、“京津风沙源治理工程”、“稻改旱”、“21世纪首都水资源可持续利用工程”等，环京津贫困带关停企业多家，承德仅潮白河流域先后禁止的工业项目就高达800多项，每年造成利税损失达10亿多元。经政策性治理，环京津贫困带近年来生态环境状况良好，2015年，如图3所示，河北省生态环境良好的县区中80%以上均属于环京津贫困带区域（2015年河北省环境状况公报）。2014年，张家口市和承德市被国家列入首批“生态文明先行示范区”。
二、环京津贫困带生态―贫困耦合关系的逆EKC曲线解释
反映生态环境与经济发展或人均收入之间关系的研究，早期最著名的研究成果当属20世纪50年代诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨的环境库兹涅茨曲线（EKC曲线）。EKC曲线如图4所示，说明国家或区域在经济发展水平较低时，随着人均收入的增加，生态环境质量不断下降，当到达某个临界点如图中L点后，随着人均收入的增加，生态环境质量逐步改善。然而，随着区域性研究的不断深入，研究者们发现环境库兹涅茨曲线并不是解释经济与环境、贫困与生态关系的普适定理，特别是生态脆弱区域，出现了生态性贫困的逆EKC曲线特征。生态性贫困的概念源于世界环境与发展委员会（WCED）在1987年的报告《我们共同的未来》中提出：“穷人为了生存被迫过度使用环境（自然）资源，而他们对资源的过度开采进一步导致贫穷”[11]。如图4中所示，生态脆弱区域往往生态环境敏感性强、自然调节和恢复能力较其他区域差，生态脆弱^域经济发展中，人均收入或经济发展水平还远未达到临界点L前即L0点，其生态环境已达到了承载临界点即E0点，经济发展在EKC曲线上的X0点出现了逆向反转，生态环境的恶化抑制经济发展，人均收入降低，贫穷进一步促进当地居民加剧对生态资源的索取，进而进一步导致生态环境质量大幅下降，区域陷入了生态环境质量下降与贫困加剧的恶性循环即X0点沿着虚点曲线向原点逆向发展。
环京津贫困带是我国典型的生态脆弱区，20世纪90年代已显现出明显的X0拐点特征。现今之所以没有陷入生态环境与贫困的“双困”境地，而是呈现出生态环境良好、当地居民贫困加剧的特殊情况，其原因是：环京津贫困带生态性贫困除具有生态脆弱区典型的“生态抑制性”特征外，近些年来更重要的是受京津生态保护压力作用而导致的“生态保护性政策致贫”的特征，表现在环境库兹涅茨曲线上为：EKC曲线上自X0点沿曲线倒退发展的特殊情况，其实质是以抑制当地经济增长来换取生态环境质量的被动模式。当今，在京津冀区域协同发展背景下，环京津贫困带是影响京津冀区域一体化发展的最短的那块木板，解决环京津贫困带生态贫困问题势在必行，而根本路径如图4所示，必须要实现X0点向右上方向的彻底逆转即虚线所示，即最终达到维持一定良好生态环境质量水平上，人均收入能够持续增长。然而，如何实现这一目标，本文将构建导致环京津贫困带生态贫困现状的地方政府间、居民主体间的进化博弈模型，来分析造成环京津贫困带生态贫困与生态环境关系现状的原因，进而探求破解方法，实现该区域减贫、经济发展与生态环境的共赢。
三、环京津贫困带“生态保护性政策致贫”的主体博弈分析
本文选用进化博弈模型，进化博弈模型属于有限理性博弈模型，与大多数约束条件为完全理性的博弈模型相比，更符合人们在现实决策活动中的实际行为模式，能够分析有限理性博弈方组成的群体成员的策略调整过程、趋势和稳定性。
（一）京津冀地方政府间非对称进化博弈分析
假设地方政府的决策受政府官员群体策略的影响，政府官员个体为有限理性人。河北省环京津贫困带地理位置上处于京津上风上水的生态涵养区，生态保护压力大，河北省政府在贫困带生态环境与经济发展问题上拥有“治理环境”和“不治理环境”两个策略，而京津政府在“搭便车”和“生态补偿”策略间进行选择，博弈模型如表1所示。
表1中，河北政府选择治理环境策略的收益为w1，不治理环境策略的收益为w2，由于监管和治理环境需要付出成本，因此，w1l2。很容易可以看出，在一次博弈中，河北政府和京津政府都有严格优势策略，博弈的纳什均衡为：不治理环境，搭便车。为了更好地反映博弈方的长期博弈趋势与特点，以下使用有限理性进化博弈模型来具体分析。
假设在河北政府官员群体中，有比例为z的博弈方采用策略1，比例为1-z的博弈方采用策略2；京津政府官员群体中，有比例为r的博弈方采用策略1，比例为1-r的博弈方采用策略2。河北政府博弈方的策略1和策略2的期望收益分别为u1e和u1d，平均收益为u1。京津政府博弈方的策略1和策略2的期望收益分别为u2e和u2d，平均收益为u2。因此，期望收益和平均收益分别为：
u1e=r×w1+（1-r）×（w1+a）=w1+a-ra
u1d=r×w2+（1-r）×（w2+a）=w2+a-ra
u1=z×u1e+（1-z）×u1d=z（w1-w2）+w2-a-ra
u2e=z×l1+（1-z）×l2
u2d=z×（l1-a）+（1-z）×（l2-a）
u2=r×u2e+（1-r）×u2d=z（l1-l2）+l1-a-ra
由此可得河北政府博弈方和京津政府博弈方的复制动态方程分别为：
■=F（z）=z（u1e-u1）=z（1-z）（w1-w2）
■=F（r）=ru2e-u2=r（1-r）a
首先，分析河北政府官员群体的复制动态方程，当■=F（z）=0时，复制动态方程是稳定的。由于w1w2，可通过减少w2收益或增加w1收益达到。近些年，环京津贫困带“生态保护性政策致贫”的现状正是通过外力强制减少w2收益所导致的，在政治地位不平等下，京津地方政府（中央政府）通过对河北省地方政府施加惩罚压力，迫使其对环京津贫困带进行生态环境治理，这种被动性短期进化稳定策略在长期是不可持续的。
其次，分析京津政府官员群体的复制动态方程，当■=F（r）=0时，复制动态方程是稳定的。由于a>0，因此r=1是进化稳定策略（ESS），说明京津政府官员群体受地方利益至上驱使，在任何环境下均倾向于搭便车行为，根本不会有对环京津贫困带进行生态补偿的动机。
（二）环京津贫困带居民群体对称进化博弈模型
假定居民群体间是无差异的，构建环京津贫困带居民群体对称进化博弈模型如表2所示。
居民群体有两种类型：节约环保型和非节约环保型。节约环保型居民注重生态环保，不过度破坏资源与环境，非节约环保型正好相反。居民群体A采用节约环保和非节约环保的比例分别为r和1-r；居民群体B采用节约环保和非节约环保的比例分别为z和1-z。同时，鉴于环京津贫困带所处的经济发展阶段，α
u1=z×α+（1-z）×α=α
u2=z×β+（1-z）×β=β
u=r×u1+（1-r）×u2=rα+（1-r）β
■=F（r）=r（1-r）（α-β）
分析h京津贫困带居民群体的复制动态方程，当■=F（r）=0时，复制动态方程是稳定的。由于，α0，即α>β。
（三）博弈分析结论
经过以上进化博弈分析，总结分析结论如下：
第一，在京津冀地方政府各自为政现实情况下，京津地方政府长期不会有对环京津贫困带进行生态补偿的动机。在目前经济发展水平下，河北省地方政府的长期稳定策略是不进行强制监管和治理环京津贫困带生态环境，而近些年来的强制性治理措施是由于京津冀地方政府间政治地位的不平等、外部（中央）政策性施压造成的w1-w2>0下实现的被动短期进化稳定策略均衡，这种策略均衡在强烈的河北省地方政府原稳定策略（z=0；不治理）下是不可持续的。只有通过实现增加w1收益下即河北省采取治理环境策略后的收益高于不进行治理的收益才能实现主动性长期稳定策略即进行环境保护和治理的策略。
第二，环京津贫困带居民群体在目前人均收入水平下不具有节约资源、保护生态环境的意识，其长期稳定策略为非环保型居民类型。近年来，在“退耕还林（草）工程”、“京津风沙源治理工程”、“稻改旱”等政策性压力下，以惩罚性措施降低当地居民β收益促使环京津贫困带居民遵守保护环境的政策，这种进化稳定策略同样是被动的、短期的和不可持续的。只有通过有效提高居民节约环保策略下的α收益，才能实现r=0（非环保型群体）向r=1（环保型群体）的进化稳定策略转变。
第三，只有实现河北省地方政府w1收益和环京津贫困带居民群体α收益增加，才能最终实现京津冀生态环境与经济协同发展，这是解决环京津贫困带贫困与生态环境关系困境的根本路径，而实现这一路径的关键是要打破京津冀三地政府不平等的政治地位以及各自为政的地方管理观念，需要京津冀大区域政策的顶层设计和协同发展。
四、解决环京津贫困带生态―贫困关系困境的对策
由以上分析可知，环京津贫困带概念自2005年被提出到现在，区域居民的贫困问题不但没有改善，贫困差距反而呈不断加深的发展趋势。环京津贫困带生态―贫困的耦合关系与一般生态脆弱区生态性贫困的特征不同，表现为经济发展低水平阶段上EKC曲线逆向倒退发展模式特征，即随着经济倒退和贫困加剧，其生态环境质量逐步提高。经博弈分析，这一现状的实质是“生态保护性政策致贫”的主体间博弈后所达到的被动性短期进化稳定均衡，在长期发展中是不可持续的。为了从根本上解决环京津贫困带生态贫困与生态环境的困境关系，实现生态、经济与减贫协同发展，提出以下对策：
（一）破除小区域个体理性、构建京津冀大区域政策性顶层设计机制
环京津贫困带所处的特殊地理位置决定了其生态环境与经济发展是京津冀大区域的共同课题，是决定“京津冀协同发展”战略最终能否顺利实现的最短木板。然而，博弈模型告诉我们，在京津冀地方政府政治地位不平等、地方利益个体理性下，京津地方政府没有对环京津贫困带进行生态补偿和合作发展的动机。因此，要解决环京津贫困带不公平的“生态保护性政策致贫”的现实问题，必须构建突破小区域个体理性的京津冀大区域政策性顶层设计机制。然而，虽然我国于2014年8月成立了“京津冀协同发展领导小组”，但目前仍以三地政府领导协商会议为主，“京津冀协同发展领导小组”顶层政策设计与统筹仍待进一步加强。理论与现实经验证明：只有根本性形成“中央统筹”、“地方合作”、“利益共享”的协调运行机制才能突破京津冀区域发展的难题，这是京津冀区域发展的关键和重中之重。
（二）认识生态资本，规划区域生态资本运营战略
从人类对资本的认识次序（生产资本―社会资本―人力资本―自然资本―生态资本）上来看，生态资本是人类对资本认识的深化和高级形式，生态资本是在自然资本概念基础上更加强调生态环境质量有价。只有深刻认识生态资本、规划环京津贫困带生态资本\营战略才是解决该区域生态―贫困关系的根本出路。一方面，加快规划环京津贫困带生态资本的产业战略，应根据环京津贫困带生态资本存量的分类划分基础上具体制定，包括如生态农业及有机食品产业、生态工业、生态旅游业、生态建筑和房地产业、生态文化产业等；另一方面，进一步推进京津冀区域“生态补偿机制”取得实质性进展，明确界定环京津贫困带水资源产权，确立水资源定价机制，实现公共资源有偿使用与保护治理。
（三）加强区域教育资源建设、提高居民科学知识水平
现实中，贫困与教育往往是高度相关的，教育通过提高居民的知识水平，能够促进经济发展、资源节约与社会稳定。环京津贫困带必须加强区域教育资源建设，除正规的升学教育外，还应切实发挥村委会、居委会、街道办等机构的知识教育与宣传作用，采用公益性知识普及讲座等形式，提高当地居民科学知识水平。
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关键词：边境民族社区； 社区管理 ；社会问题
一、边境民族社区相关概念及社会问题的认定
（一）社区内涵的再认识及边境民族社区的界定
“社区”一词作为社会学的基本概念，学者的理解始终不尽相同，到目前为止已有140多种定义。德国社会学家滕尼斯在《社区与社会》做了最早的的论述：“社区一种由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出入相扶、守望相助、富有人情味的社会群体。”[1] （P.54）美国社会学家罗伯特・E・帕克认为，社区既是人的汇集，也组织制度的汇集，组织制度包括：生态体制（居民和组织所在地理空间分布）、经济组织（社区中的企业组织及其所构成的经济结构）和文化、政治体制（约束社区成员、组织的规范体系）。[2] （P.48）上世纪30年代初，费孝通在翻译帕克的“Community is not Society”时，将“Community”译为“社区”，自此，社区概念被引入我国。章人英认为，社区是指一个居住在同一地域里、进行共同的经济政治活动、具有相同的价值取向和认同意识的生活集体。[3] （P.146）学者们对社区概念的界定都具有“表述有异，本质相似”的特点，都提及人口、地域、共同关系、社会互动等构成社区的基本要素。我们博采众家的观点，把“社区”界定为：在一定区域内共同生活的人群基于利益依赖、地方公共事务和共同人文价值的社会交往与合作而形成的一定区域范围内的共同体。[4] （P.11）
民族社区，是指居住在某一特定地域的单一少数民族，或是以某个少数民族为主体，几个民族杂居的，具有某种互动关系和共同的文化认同感而强有力的联系在一起的群体构成的区域共同体。[5] （P.61）概念中的“地理区域”、“以少数民族为主体”和“对社区文化的认同”是核心词。在民族社区概念的基础上，我们可以把边境民族社区理解为由“边境”和“民族社区”组成的复合概念，是指居住在边境地区的某一少数民族，或是以某个少数民族为主体，几个民族杂居的，具有某种互动关系和共同的文化认同感而联系在一起的群体构成的区域共同体。边境民族社区应具备两个条件：必须少数民族聚集居住的地区或者行政区划上的民族自治地区所辖的社区；必须是边境地区。
（二）社区管理及社会问题的认定
社区管理，是指社区主体在一定的社会环境和条件下，为了满足社区居民的物质生活、精神生活等需要和实现居民自治、自我服务、自我管理而对社区各项事务进行有效管理和调控的过程。其内涵包括：（1）主体是社区内的各种组织，包括社区基层政权组织（城市社区的街道、居委会和农村社区的村委会）、业主委员会、居民自治性组织、物业管理公司、社区居民组织等；（2）客体是社区内具有公共性的地区事务、社区内部成员之间的相互关系、社区内群众广泛参与的群众性事务、社区内的公益性和福利性事务；（3）目的是维护社区整体利益、调动各种资源、协调多方力量，促进政治稳定，发展社区经济，创建和谐社会；（4）性质是社区居民自我教育、自我服务和自我管理。
社会问题（Social problems），在西方称社会病态、社会解组、社会反常、社会失调等。社会问题的界定标准主要有：其一，是一种现实真实存在的客观事实；其二，对公众造成不良影响的公共麻烦；其三，违背社会主导价值和规范而被限制的社会行为；其四，是具有可以改变、解决的希望。只有可改变的现象才能成为社会问题，才会采取行动来救治，一个毫无解决希望的问题，不会成为社会问题。根据上述界定标准，潜伏未被认定的社会问题一般都要经历一个阶段才能形成一种被――社会敏感集团及社会上有识之士的呼吁――社会舆论和大众传媒的呼吁――大众的普遍认识和接受――社会权力集团的认可与支持――解决问题的开始。
二、云南边境民族社区社会管理面对的社会问题
（一）边境民族贫困严重、脱贫困难、返贫率高
云南边境民族地区因自然地理条件差、开发较晚，工业落后，农业基础薄弱，至今还有600多万人的温饱问题尚未解决，其中贫困程度较深的300多万人。云南25个边境县中有13个边境民族贫困县，16个沿边跨境民族，总人口189.84万人，贫困人口114.84万人，其中有独龙、德昂、基诺、怒、阿昌、普米、布朗等7个人口较少民族，总人口22.9万人，贫困发生率为74.2%。还有12个从原始社会末期、奴隶社会或封建社会初期直接过渡到社会主义社会的“直过民族”贫困人口138万，贫困发生率91.1%。[6] （P.100-131）云南边境民族社区在管理过程中面临着边境民族贫困严重、脱贫困难、返贫率高的恶性循环：在物质生产方式上表现为“越穷――越乱耕乱垦――越穷”；在人口繁衍中表现为“越穷――越超生――越穷”；在经济建设中表现为“越穷――国家投资越少――与发达地区的差距越大――越落后”；在文化教育上表现为“越穷――越无条件读书――文盲率越高――越穷”。
（二）禁毒防艾问题严峻
云南毗邻“金三角”地区，在中越、中老、中缅边境地区，国际贩毒集团、少数不法分子便乘云南边境地区对外开放、边民往来日益频繁、跨境民族走亲串友、通商互市、人熟地熟的便利之机，把云南作为过境通道和消费市场，导致云南成为全国贩毒、吸毒、艾滋病感染的“重灾区”，边境地区各族人民深受其害，一些人染上毒瘾、患上艾滋病，身心受到极大损害，扰乱社会治安，阻碍当地的经济发展，破坏边境地区的稳定。[7] （P.83-96）2009年10月31日，全省累计报告艾滋病感染者和艾滋病患者共有72 939例，占全国22.8%；[7] （P.83-96）截至2011年10月底全省累计报告艾滋病感染者和病人业已达到93 567例，大多在德宏、红河、临沧、文山边境沿线地区。
（三）跨境赌博、拐卖妇女、等各种违法犯罪活动问题
在经济利益和其他因素的驱使下，云南边境民族地区一部分人铤而走险，进行偷盗、抢劫、诈骗、贪污，甚至行凶杀人，严重扰乱社会治安，影响边境民族的生产、生活和家庭关系。跨国贩卖枪支弹药、跨国拐卖妇女、、赌博等各种违法犯罪活动急剧增多，对民族的发展进步造成巨大危害。[7] （P.83-96）比如跨境赌博，二十世纪90年代中后期，在中缅边界中下段境外开始出现，并逐步蔓延到了我国整个边境沿线的大部分地区。基本特征是我方境内人员出资兴建并招募员工在境外开设赌场，以类似于传销的方式诱骗我国公民出境参赌，然后施以关押、殴打、虐待甚至抽筋、拔舌等暴力手段勒索钱财，严重侵害了我国公民的生命财产安全，危害中国边境地区和平、稳定与安全，给边境民族社区管理带来很大的困难。
（四）民族宗教管理工作力度不够、非法传教活动猖獗
由于边境地区大部分少数民族人口文化程度偏低、生产技能低、综合素质低，缺乏自力更生、艰苦奋斗精神。因此，边境民族社区民族宗教工作面临诸多挑战：一些部门及领导对反渗透的重要性和必要性认识不足，工作懈怠，对宗教工作抱有一不支持、二不反对的态度，致使非法传教活动猖獗，给宗教事务管理工作带来许多困难；社区的领导干部和工作人员对国家法律法规、党的宗教政策、宗教知识不理解，分不清合法权益与非法行为、合法宗教与会道门的区别，在工作中不会管、不敢管，严重影响国家对宗教事务的管理；教职人员素质低，对教规、教义、传经布道不熟悉，不规范，违反教规教义；宗教活动场所管理组织（管委会未发挥应有的作用；宗教活动场所自养能力低，给境外宗教势力打着捐赠援助旗号进行宗教渗透提供了可乘之机。[7] （P.83-96）
（五）境外流动人口对云南边疆安全的影响
境外流动人口，主要指云南边疆沿边境一带的境外人员，指邻国或者第三国单向流入我方境内的流动人员。比如 “非法入境、非法居留、非法就业”的“三非”人员。边境民族社区在对“三非”人员管理过程中，配合多部门进行全面调查、清理，登记边民涉外婚姻、生育子女等情况。社区民警对辖区内因涉外婚姻而非法居留的人员进行调查清理，加大对“三非”人员的清理遣返力度，但这部分人已在中国成家立业，遣送时出现“遣送――入境――再遣送――再入境”的工作难度现象。“三非人员”往往影响边境地区社会治安、引发境外黑社会势力进入境内，导致边境民族社区维护边境社会稳定和计划生育工作的难度大。
三、云南边境民族社区破解复杂社会问题的对策
（一）加大对边境民族贫困地区的扶贫工作力度，帮助少数民族脱贫致富
1.改善基础设施服务，夯实扶贫基础
边境民族社区居委会要修通硬化沿边公路和进村道路；把饮水工程、水利灌溉、农网改造、沼气等基础设施作为建设重点，加强安居房改造，强化沼气池、节能灶、沟渠、人畜饮水管道、输电线路建设；改造学校危房，改善村文化活动室、卫生室、兽医室、新边境村民族文化广场和村“两委”办公用房；丰富边境地区群众生产生活及文化生活，夯实扶贫基础。
2.强化科技培训服务，提高致富能力
结合边境民族地区群众劳动力素质不高、竞争力不强的实际，边境民族社区要加大对边境民族村寨群众的培训力度，增强边境民族自我发展能力。加强实用技术培训，举办各种实用技术培训班，让群众懂得更多的农业生产技术、科学种田、科技致富的知识，提高依靠科技增收致富的能力，真正造就一批学法守法、懂技术、善经营、会管理，能从事专业化生产和产业化经营的新型农民。
3.建立长效机制，鼓励农民创业
既要挖掘农业内部增收潜力，又要拓展边境民族村寨内部增收空间，还要广辟边境民族村寨外部增收渠道，促进农民充分就业，鼓励农民积极创业，使边境民族地区村寨群众敢创业、会创业、创成业。在政策环境上，要研究制定促进边境民族地区农民就业创业的税收优惠政策，严格制止乱收费、乱摊派，乱罚款、乱检查，降低创业门槛；要健全民族地区农民权益的保障机制，加强以培训、维权、社保、子女教育等为主要内容的农民就业创业制度环境建设；在管理体制和工作机制上，要加快建立城乡统筹的就业机制，建立城乡统一、规范的人力资源市场，在经营场地、工商手续等方面给创业者提供更多方便；加快县域经济发展，提供更多的创业机会和创业空间；要加快小城镇建设步伐，引导广大农民群众进城入镇、经商创业。
4.整合各方资源，鼓励社会参与
一要认真抓好项目建设。各行业各职能部门要密切合作，形成合力，要积极为边境民族地区村寨群众提供项目信息和致富门路，推广科技含量高、辐射面广、投资少、见效快的增收致富项目，在用地、资金、技术等方面给予政策优惠，推进边境村寨各项建设。二要积极动员社会参与。组织送科技、文化、医疗、法律、培训等服务下乡活动，强化社会关爱，充分发挥相关部门的作用，加强对边境民族地区村寨群众的关心与扶持，切实维护边境民族地区村寨群众的合法权益，使这一特殊群体在和谐社会建设中得到健康发展。三要营造良好发展环境。加大对边境民族地区村民违法犯罪的打击力度，对边境村发生的治安、刑事案件要尽快处理，鼓励农民积极同违法犯罪作斗争，弘扬正气。四要切实转变工作作风。各有关部门干部要深入调查研究，掌握新情况，切实做到想群众之所虑，急群众之所难，谋群众之所求，从群众最盼、最忧、最急、最难、最怨的问题入手，积极为民办好事、办实事。
（二）治本清源，创建“无毒社区”，维护边境民族地区社会稳定
1.创建“无毒社区”
边境民族社区按照“有毒治毒创无毒，无毒防毒保净土”的原则，把创建“无毒社区”与创建“安全文明社区”结合起来，形成齐抓共管的局面。针对边境民族地区是过境的通道和禁毒防艾前沿的实际，边境民族社区居委会把禁毒防艾作为社区党建工作的一项重要任务，把社区居委会党建工作与边境安宁稳定结合起来，以边境民族社区党组织书记为第一责任人，以共产党员为骨干，以广大干部群众为基础，以创“两无”（无毒村、无艾滋病村）、建“三村”（富裕村、文明村、和谐村）为目标的禁毒防艾党建类型，有力推动边境民族社区禁毒防艾工作开展，让危害和艾滋病蔓延的势头得到有效遏制。[8]
2.多管齐下，堵源截流，减轻境外对边境民族社区的危害
边境民族社区要按照云南省“政治规劝、法律惩治、经济替代”三管齐下的对策，坚持云南省“三个结合、三个立足”（标本兼治结合，立足治本；堵源截流结合，立足堵源；境内禁毒与境外禁毒结合，立足境内，把禁毒工作延伸到境外）的工作方针，[8]依照云南省委“采取积极措施，有效遏制境外渗透”、“变被动查缉为主动进攻”的指示精神，外堵入境，内堵易制毒化学品出境，努力减轻危害，削弱境外制毒能力。避免境外对边境民族社区的危害。
3.加强国际禁毒合作
我们应该加强犯罪情报交流、国际禁毒司法协助、学术交流与培训、国际经济援助等方面的国际禁毒合作，建立中、老、缅、泰四国边境会晤会谈制度和禁毒联络官制度。边境一线地州与缅甸、老挝、越南等国开展跨境缉毒执法合作，在边境地区开展了扫毒联合行动，努力开辟境外禁毒战场。
（三）保护合法、制止非法，抵制渗透，打击犯罪，维护宗教领域的稳定
1.做好民族宗教政策法规宣传培训工作
边境民族社区要以民族村为重点，进行民族宗教政策、法律法规宣传，在广大群众和信教群众中宣传党和国家有关民族宗教会议精神，深入开展马克思主义民族观、党的民族宗教政策、法律、法规和“三个离不开”（汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各族之间也相互离不开）、“四个维护”（维护人民利益，维护法律尊严，维护民族团结，维护祖国统一）的宣传教育。提高“三支队伍”（党政干部、宗教工作干部、宗教教职人员）素质，增强少数民族和民族地区信教群众的法律意识。
2.树立“用好两支队伍，发挥两个作用，强化两个建设，解决两种需求”的民族宗教工作思路
加强边境民族社区党组织对宗教工作的领导，以部分村委会、边境村寨和民族村委会支书或主任担任民族宗教工作信息联络员，及时发现并处理各项矛盾纠纷，建立健全民族宗教工作管理机制，使各项工作趋于规范化、制度化。采用“用好两支队伍，发挥两个作用，强化两个建设，解决两种需求”民族宗教工作思路，即用好宗教工作管理队伍，充分发挥宗教管理部门的职能作用，全面贯彻落实党的民族宗教政策；用好宗教团体组织队伍，充分发挥宗教团体组织联系党委政府和信教群众的桥梁纽带作用，积极引导信教群众爱国爱教。强化信教地区经济建设，着力解决信教群众物质生活需求；强化信教地区文化建设，着力解决信教群众文化生活需求。使党的惠民政策的优越性在信教地区得到充分体现，使爱国爱教的精神在信教群众中蔚然成风。[8]
3.遵循“慎重认定、区别对待、依法处置、综合治理” 的民族宗教工作原则
根据党中央国务院、公安部及各级党委政府的指示，边境民族社区应遵循“慎重认定、区别对待、依法处置、综合治理”的原则开展民族宗教工作，正确地贯彻执行党的宗教政策，依法加强对宗教事务的管理，关注境外宗教渗透和宗教非法活动迹象，取缔非法宗教活动，慎重处理宗教内部纠纷，采取有力措施，抵制境外宗教势力的渗透破坏。边境民族社区积极配合党委政府及宗教部门严格审查境外宗教组织及个人各种名义的投资、捐赠、帮助建设等行为，对附带条件的一律拒绝，对不附带条件的慎重处理。
（四）建立“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式
边境民族社区人员居住情况呈现出“四多一高两复杂”的特点，即行业场所多，暂住、流动人员多，“三非”人员多，吸贩毒人员多；刑事、治安案件发案率高；社会治安复杂，人群结构复杂。边境民族社区里时常丢失东西，治安混乱、刑事案件频发，居民普遍缺乏安全感。要实现边境民族社区和谐稳定，必须搞好社区治安，完善社会治安防范体系，加强社区房屋出租管理和流动人口管理，采用“以证管人、以房管人、以业管人”办法，建设平安社区，确保群众的生命财产安全。同时，实行“一站式”、“全程式”服务。统一信息采集，统一组织管理，统一提供服务，准确登记流动人口的各类信息、出租房屋信息、就业服务信息，建立以证查询或信息查询制度。以方便、快捷、周到的人性化“一条龙”服务为载体，真正做到让基层群众“有地方说话”、“说了有人听”、“有事能解决”，构建起流动人口居住、就业、就学、就医、养老以及精神、物质、文化、法律需求的常态化、动态式服务管理平台。
参考文献：
[1]滕尼斯，林荣远译.社区与社会[M].北京：商务出版 社，1990.
[2]陈柳钦. 现代城市社区的内涵、特性与功能[J]. 郑 州航空工业管理学院学报，2008，（12）.
[3]章人英.普通社会学[M].上海：上海教育出版社，1990.
[4]马西恒.社区治理创新[M].上海：学林出版社，2011.
[5]郑杭生.民族社会学概论[M]. 北京：中国人民大学 出版社，2005.
[6]杨福泉.云南社会形势分析与预测[M].昆明：云南大 学出版社，2010.
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