论文关键词 司法体制 改革方向 目标 原则
改革开放以后，我国司法体制建设与改革的实践探索创新从未止步，历届政府对于司法体制改革都高度重视，党的十五大提出的依法治国战略标志着我国司法体制改革进入了制度创新以及机制创新的发展阶段，党的十六大更是将司法体制改革上升到了社会公平正义的高度，党的十七大提出了社会主义司法体制改革的具体方向，党的十八大从社会主义民主政治战略高度对于司法体制改革的进行了阐述。经过历届政府的不懈努力，我国司法体制建设与改革成绩斐然，目前已经基本上建立起来了与社会主义市场经济体制相适应的司法体制。然而司法体制改革本身是一项难度大的系统性工程，回顾以往的司法体制改革更多的停留在机制层面，司法体制深层次矛盾并没有得到彻底的解决，这导致司法体制与社会主义建设依然存在诸多的不匹配，严重的拖累了社会主义现代化建设的进程。未来我国司法体制改革将会进入深水区，改革难度以及改革阻力都是前所未有，在这种背景之下，对于我国司法体制改革的方向进行探讨具有重要的现实意义，希望通过本文的研究，能够对于未来我国司法体制改革方向带来有益探索，促进事发体制改革的顺利推进。
一、司法体制改革的现实迫切性
司法体制作为一个国家政治体制的重要组成部分，在经济社会发展中扮演着重要角色，发挥着重要作用，我国司法体制建设起步晚，同时在世界范围内来看，也没有现成的经验模式可以供借鉴套用，因此目前司法体制建设中存在各种问题在所难免。然而随着的经济社会的不断发展，司法体制存在的弊端不断显露，成为了社会主义现代化建设的重要阻力，在这种现实背景之下，司法体制改革的迫切性愈加彰显。
（一）推动经济体制完善的必然要求
经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来又影响经济基础，改革开放三十多年来，我国经济体制改革步伐不断加快，实现了从计划经济体制向市场经济体制的巨大转变，经济基础发生了天翻地覆的变化，生产关系、要素配置机制、生产方式与计划经济时代相比出现了革命性的变化。经济基础的改变必然会带动上层建筑的变化，在经济体制变革的推动下下，我国政治体制也发生了很大的变化，但是一个现实却是政治体制改革的步伐严重滞后于经济体制改革的步伐，政治体制已经成为了我经济体制不断完善道路上的巨大瓶颈以及障碍，二者之间的不匹配已经开始影响到了我国经济的持续发展。司法体制作为政治体制的一部分，属于上层建筑的内容，司法体制落后经济体制发展的需要，经济体制的完善必然受阻，如果司法体制不能够尽快的适应经济体制变化的要求尽快迎头赶上，那么我国经济体制改革必然难以为继，改革开放多年所取得的成果也会功亏一篑。
（二）落实依法治国战略的客观需要
依法治国战略承载了我国从人治走向法治的希望和梦想，依法治国强调的是法律在一个国家中的至高无上的地位，任何人在法律面前一律平等，国家权力机关以及工作人员，需要根据法律法规的授权，依法履行自身的职责，任何人违反社会法律都要依法受到追究。依法治国战略要求有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，司法体制作为依法治国战略的重要内容以及实现手段，是社会公平正义的防线，执法必严与违法必究实现的保障。我国司法体制中目前存在的弊端已经与依法治国所倡导的公平正义要求不相匹配，与民众对于法治社会公平的期盼相脱离，很多司法体制方面弊端导致的社会公平正义受损，严重的影响到了公众对于司法体制信任。这种背景之下，我国必须要加快司法体制改革，立足于依法治国战略的基本要求，建设公正权威的社会主义司法体制，让每一个公民都能够感受到公平正义，从而助推我国依法治国战略的全面落实。
（三）提升政府公信力的现实选择
我国司法体制改革是政府公信力提升的一个现实选择，司法部门作为政府公权力的具体运用组织，其公权力的使用中能否做到公平正义，将会直接影响到人们对于政府信任和满意。我国这些年在经济转型、社会转轨的时代背景下，各种人们内部的社会矛盾呈现出来高发以及频发的趋势，加上社会基层的不断演化，这给司法部门工作的开展带来了巨大的挑战，一些司法部门在工作中没有做到公平正义，一些权势阶层凭借自身的权力资源，倾轧弱势群体，司法部门做不到秉公执法，严重影响到了司法部门的权威，同时对于政府公信力更是一个极大地损害。鉴于此我国要加快司法体制改革，针对当前司法体制中存在的深层次问题，制定有针对性的改革措施，逐渐破除司法体制中存在的影响司法调制不公的因素，让司法部门运用好政府的权利，能够在代表好的政府的形象，保证对各种案件审判的公开公平，增强人们对于司法体制的信任，并带来政府公信力的提升。
二、司法体制改革的目标及原则
党的十八届三中全会对于我国司法体制改革的目标进行了具体的界定，就是要建设公正高效权威的司法制度，切实维护好人民的权益，让每一个公众都能从司法案件中感受到公平。在司法制度建设方面，公正是司法制度的核心价值，只有做到公正，才能够让社会自觉接受、遵守司法制度，每一个人都平等的享有司法制度赋予的权利。高效以及权威司法制度公正实现的支撑，这是因为公正本身相对的，随着时空转换公正的内涵与意义都有所不同，在既定的社会情景内，并不存在绝对的公平正义，因此在司法制度设计中，公正必须要依托于权威以及高效，没有二者的基础，司法制度的公正也就没法实现，当然公正同时又是司法制度权威以及高效的来源，所以公正、高效、权威三者之间是一个辩证的关系，司法体制的改革要正确的处理好这几个内容之间的关系。司法制度公正权威高效的最终目的是维护好人民群众的权益，司法体制是否具公正权威高效，群众最有发言权，这些年来，我国司法体制在维护人民群众切实利益方面作用发挥的不充分，群众对于司法不公存在较大的意见。在人民法律权利意识不断觉醒的背景之下，司法体制改革要切实维护好人民群众的权利。而维护好人民的权益又是提升人们对于司法体制认同，感受到司法公平正义的必然路径，很多司法个案具有广泛的社会影响力，司法个案的公平与否将会直接影响到公众对于司法的认可。综上所述，我国司法体制改革要牢牢围绕这些目标来进行设计，力争通过司法体制改革，更好的实现这些目标。
司法体制改革的并没有一个世界通用的模式，从世界上各个国家的司法体制建设情况来看，各有千秋，通过分析汲取国外司法体制建设的经验，结合我国的实际情况，本文认为我我国司法体制改革需要遵循以下几个基本原则：一是坚持党的领导原则，司法体制改革作为我国市政管理体制改革的重要组成部分，是一项政策性、政治性都很强的工作，需要党的统一领导，才能够统筹协调好司法体制改革中出现的各种情况以及问题，减少既得利益集团的阻挠，解决好各方群体的利益冲突，实现好以及维护好最广大人民群众的利益，实现国家与社会稳定。二是公民参与原则，我国司法体制改革不仅仅是高层管理者、政府部门以及专家学者进行顶层设计、制度制定，作为与司法体制改革存在利益相关的普通公众也应参与到司法体制改革中去，司法体制改革要充分尊重广大人民的意愿，将司法体制改革的过程演变为培养公民法制精神的过程，重塑司法权威。三是尊重司法规律原则，司法体制改革要遵循司法的内在规律，世界上各个国家和地区司法体制虽然千差万别，但是有着内一致性的规律，我国司法体制改革中要尊重规律，一方面注意借鉴他国经验做法，另外一方面要结合自身情况进行调整。
三、我国司法体制改革方向
当前我国司法体制改革正处于一个攻坚期，遭遇到了前所未有的阻力，本文认为只有明确了改革方向，并持续努力，才能最终会获得成功。本文认为我国司法体制改革方向主要包括以下几点：
一是司法机关人财物统一管理。这些年我国司法体制存在的突出问题之一就是司法地方化，我国司法机关人财物受制于地方的情况之下，司法机关工作开展容易受到所在地政府的影响，其独立性的不到较好的保证。因此未来我国司法体制改革的重点方向就是实现司法机关人财物的统一管理，实现司法机关独立，在人员编制、经费来源等方面都由财政统一解决，无需通过地方政府获得支持，这样就能更好的保证司法机关不受地方干扰独立办案，实现司法公正。
二是持续推进我国司法公开。公开是司法公正实现的重要手段，通过将司法审判置于阳光之下，可以减少各种暗箱操作以及以权谋私，获得群众对于司法的信任。因此未来的我姑哦司法体制改革的重要方向就是推进司法公开，凡是属于法律规定的应当公开的案件都应进行公开，从立案到审判，再到裁决以及执行，都要通过合适的渠道进行公开，接受社会给公众的监督，杜绝各种司法腐败。
在全面深化司法体制改革的背景下，检察机关的体制改革也一步步迈入改革的“深水区”。根据司法体制改革的要求，检察机关的体制改革势必涉及内部机构的重新整合、内部权能的重新配置，但是由于目前我国未成年人司法理念还未被普遍接受，大部制、主任检察官办案责任制等的试行，给未检工作的未来发展提出了新的问题。未成年人检察的机构设置、团队组织、工作模式、职能及社会支持体系等应怎样适应当前检察体制的改革与发展?新生的未检部门会独立发展还是被整合收编?未检工作是强化还是弱化?未检改革未来发展的路径在哪里?这都值得我们进一步思考。
一、未成年人检察工作的特点
(一)“教育为主、惩罚为辅”的工作理念
我国立法与政策对未成年人刑事司法实行一种与成年人区别对待的基本立场，修改后的《刑诉法》“特别程序”第一条即开宗明义：“对犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”在这样的工作理念下，办理未成年人案件应当侧重于对未成年人的教育、帮助和矫治，把惩罚当做手段而不是目的，即使实施必要的惩罚也是为了实现对未成年人的教育挽救，从而以最大程度地帮助未成年人回归社会。
(二)“捕诉监防”一体化的工作模式
检察机关办理未成年人犯罪案件实行“捕诉监防”一体化办案模式，将审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和犯罪预防四项检察职能统归未检部门，由同一承办人跟进同一案件的全程，这不仅控制和缩短了办案时间，还有利于承办人深入了解未成年犯罪嫌疑人的身心特点、犯罪原因、监护条件等情况，从而合理优化利用资源，开展教育、感化、挽救工作，求得办案的最佳社会效果。
(三)专门、复杂的办案程序
我国原有的刑事诉讼，将成年人与未成年人整体纳入刑事司法系统，忽略了未成年人犯罪、刑罚乃至执行的自身规律。修改后的《刑事诉讼法》设专章规定了未成年人刑事案件诉讼程序，确立了一系列不同于普通程序的特殊原则、制度、程序和要求，如法律援助、社会调查、合适成年人到场、附条件不起诉、不公开审理和犯罪记录封存等等，这些规定使检察机关办理未成年人刑事案件的程序更为复杂，对办理未检案件的要求也更加严格。
二、司法改革中未检工作遇到的问题
(一)“大部制”改革思路下，独立的未检部门被撤销
本轮司法体制改革的一个重要目的是“去行政化”，在改革中的试点检察院几乎都进行了机构整合和“去行政化”的努力，如重庆市某区检察院将内设机构整合为“三局两部一室”六个部门，广东佛山市某区检察院将内设机构整合为“三局一办”;湖北宜昌市某区检察院整合为“五个部”等等，总观这些改革，大都是将未成年人检察部门并入了公诉部门，部分检察院设置了未成年人办案组或者主任检察官，但是不可否认的是，这难以承担起原先独立的未检部门所具有的全部职能，在办案程序、办案机制以及办案的专业性上都会有所弱化，不仅不能反映出办理未成年人案件的特别要求，也不利于对未成年人的教育、感化和挽救。另外，从全国的整体情况来看，绝大多数地方的未检工作尚还处于起步阶段，机构、人员和制度机制的建设都还不完善，实践中，有些地方的未检检察官同时也在办理成年人案件，这种情况下，在改革中又将未成年人检察部门并入其他部门，必然会影响未检工作的进一步发展。
(二)未检工作的完整性和专业性被削弱
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确表示：完善主任检察官办案责任制，落实谁办案谁负责。主任检察官办案责任制是当前检察体制改革的重要内容，但是办理未成年人案件与办理成年人案件有显著的不同，未成人检察中的许多工作并不都适合由某个主任检察官来完成。我国少年司法创建之初十分重视和贯彻的一项基本原则是共同参与、综合治理。一方面，未成年人刑事案件诉讼程序中规定的社会调查、合适成年人到场和附条件不起诉帮教考察等工作专业性强，需由具有相关专业背景、具有广阔社会视角并接受过专业方法训练的人来做;另一方面，教育挽救失足未成年人是一项系统的社会工程。实行司法活动与司法行政行为相分离，由专门的主任检察官、承办检察官办理未成年人案件，他们的主要职责就是办案，要对具体案件的质量负责，这样便难以兼顾除办案以外的其他工作。而检察机关办理未成年人案件的目的是贯彻教育、感化、挽救方针，使失足的未成年人重新回归社会，主任检察官不能承担全部的未检检察工作，其结果只会导致对未成年人的“捕诉监防”一体化工作模式和特殊制度难以得到真正落实，未检工作的完整性、专业性难以保证，最终在未成年人案件的办理上弱化了教育、感化、挽救方针的贯彻。
三、未检工作在司法改革中的发展方向
未成年人检察工作的特点，决定了在司法改革中未检工作不仅不能被削减和弱化，还应继续促进和加强。未检工作应以当前的司法体制改革为契机，在机构设置、团队组织、工作模式、职能及社会支持体系等方面谋求更好的发展。
(一)建立并保持独立的未成年人检察机构
司法改革中的去行政化，旨在实现司法活动与司法行政行为的分离，让办案活动回归司法属性，不用行政层级审批的办法处理案件。未成年人检察工作实行“捕诉监防”一体化的工作模式，其职能范围涵盖侦监、公诉等多个业务部门，以及对未成年人的法制宣传和犯罪预防，正如曹建明检察长指出，在未成年人刑事案件诉讼程序中，检察机关任务更重、环节更长，包括批捕、起诉、审判、刑罚执行、犯罪预防等，涵盖整个司法过程。这就决定了在“大部制”改革背景下不适宜将未检进行整合收编，唯有成立一个单独的部门，才能更好地发挥未检“捕诉监防”的职能。 (二)强化未成年人检察工作专业人员配备
未成年人的身心特点，对从事未成年人刑事检察工作的人员提出了特殊的要求，对于实现对涉案未成年人的权利保护、教育矫治、预防再犯，以及帮助他们重新回归社会具有重要意义。在当前推进“主任检察官办案责任制”的司法体制改革背景下，一方面要结合未检工作实际，科学测算未成年人检察工作量的大小和繁简程度，强化未检工作的专业人员配备，使其更符合少年司法规律;另一方面，实行检察官办案责任制指定专人办理未成年人刑事案件的，指定的专人应具有主任检察官资格。此外，在改革中要确保未检工作专业人员配备的强化，提升未检队伍的专业化水平，需要制定未成年人检察岗位素能基本标准，提升未成年人检察队伍专业化、职业化水平。
(三)着力构建未成年人犯罪预防帮教社会化体系
未成年人刑事案件诉讼程序强调的教育挽救失足未成年人是一项系统的社会工程。长期以来，我国绝大多数地方的辅助司法体系还没有建立起来，使得法律规定的一些特殊制度与要求难以落实，制约了少年司法的发展。在司法改革的大背景下，检察机关应借改革之机充分发挥法律监督角色的权能，拓展工作空间、争取各方面支持，着力构建未成年人犯罪预防帮教社会化体系。
(四)拓宽视野、探索空间，谋求长远发展
党的十八届四中全会《决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都提出了探索设立跨行政区划的检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这为司法体制改革中的检察体制改革拓宽了思路。一般情况下，未成年人犯罪案件数量相对于成年人案件数量要少得多，而这也是制约未检发展的一个重要因素，正是因为案件量少，所以在改革中部分试点单位将未检整合收编到其他部门，但由于未检有其独立存在的必要性，所以，在一些案件量较少的地区可以探索设立跨行政区划的检察院，对未成年人案件实行集中管辖。同时，根据这次检察改革去行政化实行扁平化管理，将现有内设机构框架打破，并根据各业务类别岗位职能进行拆分、重组和调整的特点，可以跳出刑事案件的范围，从充实未检案源、体现对未成年人全面保护的角度，探索未检机构办理未成年人民行案件等工作。此外，为充分体现对未成年人权益的保护，未检机构还需拓宽视野，积极贯彻四中全会的精神，探索在未成年人权益保护领域的公益诉讼制度。
未成年人是国家的未来，民族的希望，未成年人检察工作关系着未成年人的健康成长。在全面深化司法体制改革的背景下，未检工作必须积极应对检察体制改革中遇到的问题，同时抓住改革的有利时机，探寻未来发展的有利路径，谋求未检工作更长远的发展。
Abstract: With modern conditions of the rapid development of building automation, electrical installation on the building made more stringent quality requirements, electrical engineering and technical personnel need to identify the electrical construction quality problems common to prescribe the right medicine to solve the problem.
关键词:司法改革 改革困境 主导方向
Keywords: Building Electrical Construction Quality Measures
作者简介:赵磊(1986―),男,山东东营人,东北师范大学政法学院硕士研究生,研究方向为法理学、公法学。
如果说当代中国法治肇始于70年代末的话,那么中国司法改革则起步于90年代。然而历史是一出没有结局的戏,当我们总结与回顾司法改革的历程时,不难发现中国的司法改革仍然存在诸多问题和面临复杂困境。而中国未来的司法改革究竟向何处去?需要理性、客观、审慎地发现其所存在的问题与困境,并试图确定司法改革所要依循的主导方向,以期持之以恒地推进司法改革。
一、司法改革面临的现实困境
司法改革是为解决中国司法所面临的深层现实矛盾而启动的。因此,在逻辑前提上必须以分析司法改革所面临现实的困境作为始点。中国司法改革是在各方合力作用中进行的。一是学术界对于司法改革问题的关注,对域外司法理念与制度的引介与研究、对先进司法理念的阐述、对理想司法模式的型构,为司法改革注入了丰富的理论资源;二是司法实务部门的现实需要与自身利益推动司法改革的实际展开,将学界的许多理论付诸于实践;三是国家和中央的决策定位着司法改革的方向与可能的路径,为司法改革提供了政治上的正当性与合法性。但是,三者之间的努力目标、改革取向、价值理念却存在差异。学界多理想化,常以域外制度为参照,主张全面、激进地改革;司法实务部门旨在加强自身权威与独立性的举措,但在改革的全面性、彻底性方面与学界主张不尽相同;中央和国家的决策则更多考虑社会与政治秩序的稳定性,要求司法改革采取稳妥性、渐进性的改革进路。在某种意义和程度上,以上原因使得司法改革呈现出错综复杂、相互抵牾的局面。概而述之,可以将其中的困境和问题加以归纳。
(一)司法改革的应然主体错位
司法改革作为一场社会制度的变迁,就应当将其作为社会全体成员的一项共同的责任。“从司法民主性的要求看,法律家的专业思维并非不能与民众的常识相沟通,民众对司法过程的参与和评价也是现代法治的应有之义。”[2]但是,作为改革对象的“司法”自身却成为推动改革的主导力量,社会民众却不能发挥充分的影响力。这是一种改革主体的错位,容易导致司法机关各种机会主义与功利主义行为。使得司法机关对社会民众的司法诉求与利益反映不能及时反馈,结果是民众既不能根据自己的实际需要,从能够解决自己的实际问题出发来回应改革,也不能参与到改革方案的具体讨论、规划与实施之中,民众的要求与整个司法改革的方向渐渐远行。
(二)司法改革的指导理念偏失
改革理念决定着司法改革的方向与未来,影响着司法改革的可行性。然而,司法改革的指导理念却有着偏失之处。贺卫方教授指出:“司法改革不仅仅涉及到法院或司法机构它还涉及到社会调整以及国家治理模式的改变涉及到社会意识的改变甚至是人们思想方式的改变。”[3]司法改革实践中,偏重域外经验,忽视本土资源;偏重权力本位,忽视当事人权利;强调对司法权的独立性、权威性与权力制衡性,对诉讼当事人诉权的关注度不够;过于注重学界的理论践行,忽视民众实际改革诉求。
二、中国司法改革的主导方向
(一)司法改革的应然主体理性归位
“司法改革”的本意应该是“改革司法”。换言之,司法改革的对象应该是司法机关或司法制度,推动司法改革的主要动力应当是社会民众,而不是仅由司法机关自身推动。如伯尔曼所言:“法律活动中更为广泛的公众参与乃是重新赋予法律以活力的重要途径。”[3]因此,司法改革在推动机制上应该做出适当的调整,应当让每一位公民能够成为司法制度和程序的构建主体。积极参与,对于司法制度的内容、司法程序的选择、司法价值的取向均由民众直接或间接决定,由民众主导司法改革的方向和进程。
(二)司法改革指导理念的正确定位
应该将本土语境与域外经验兼顾,司法改革始终坚持开放包容,在适合本土司法传统与语境的前提下,结合我国的具体国情来设计。立足于我国具体语境基础上,选择性地吸收域外先进的司法制度经验。重视学者的理论对策同时,也更重视民众的实际诉求。改革对策应符合广大民众的诉求,应该在吸收学者建言的基础上,最大限度地体现合理的民众诉求。司法制度的设计与改革应当从当事人立场出发,便利公民提讼,体现司法的人文关怀。总之,司法改革应该目标明确、长期规划、中西结合、古今并用。
司法改革是一项面广、度深的庞大系统工程。要素之间相互影响、相互制约,应确立全局式、整体性的改革思路,不能偏执一端。司法改革路漫漫其修远兮,仍将上下而求索,这需要全社会各方面的关注与努力。使司法改革惠泽于民,真正做到“司法代表正义”,实现社会公正,构筑起一个极具中国特色的现代司法制度。
参考文献:
[1] 范愉.法律怎样被信仰.法制日报.2002-11-7
在这篇纲要中，我所反思的问题是现在最高法院主导的司法改革是什么意义上的司法改革，他的实际效果如何，以及在司法改革中应当扮演什么样的角色。我的分析试图表明，当前推动的司法改革在很大程度上是司法管理改革，但是最高法院又想有所突破，因此又带有宪政意义上司法改革的意味[2].但是光靠最高法院自身力气不足，在某种程度上，这次的司法改革不仅宪政意义上的司法改革没有突破，就连自身的司法管理改革实施的效果与设定的目标差别很大。
本文试图解决的问题，即最高法院在司法改革中应当如何进行角色转换，要进行两次转换。[3]第一次，首先论证最高法院在司法改革中由原来的主导角色转变为辅助角色；第二次，不仅最高法院不再主导司法改革，而且进一步来看，她也要成为司法改革的对象，这也是最高法院在未来司法改革中所能够扮演的角色，即成为被改革的对象。具体来讲，我认为最高法院不应当在司法改革中扮演主导角色，而应协助由全国人大组织成立专门的司法改革机构进行。[4]在未来的司法改革中，一方面最高法院对司法改革仅仅具有建议功能，并且应当通过具体的判例推动法律的发展，从而间接推动司法改革；另一方面，最高法院也要成为司法改革的主要对象，需要对从宪政体制上对最高法院进行重新定位。其中需要考虑的因素包括：如何运用宪法解释保证未来对最高法院的改革不违宪、如何促请中共中央理解最高法院的制度逻辑、如何建立全国人大与最高法院沟通的新管道、如何厘清最高法院与地方法院的监督关系等，从而发挥最高法院在社会生活中的作用。
一、总体评价：最高法院主导当前司法改革的实际效果
当前的司法改革主要是在最高法院主导下进行的（中共十六大报告中关于司法改革的规划亦主要来自最高法院的建议，这体现了最高法院主导型的司法改革模式的“政治合法性”）。改革主要是对原有司法体制框架的有限调整，重点是审判方式与审判组织改革，以及法官职业化的问题。而改革方式完全是自上而下的、行政化的，最鲜明的体现就是极具行政规划色彩的《人民法院五年改革纲要》[5].而最高法院机构对自身的改革也完全是按照中共中央的机构改革方略进行的，与普通行政机关的改革在推进模式上并无二致。[6]这与法院是审判机关这一宪法定位所可能涵盖的法院运作模式是相抵触的[7].
二、最高法院在当前司法改革中角色之反思[8]
由最高法院主导的司法改革，除了司法改革的行政化措施违背司法的制度逻辑之外，还存在如下问题：
㈠法律改革问题并非“法律问题”，而是“政治问题”。由最高法院进行“行政主导”式的司法改革与最高法院作为纠纷解决机构的角色是相冲突的，最高法院是适用法律、解释法律的机构而不应当是法律改革机构。最高法院主导司法改革实际上不具有合宪性，也就是说司法改革的计划应当由全国人大组织进行，或者至少要由全国人大批准。
㈡外在压力下的司法改革实际上导致了最高法院既得利益的形成。司法受到外在强大的压力，不仅导致司法改革与司法独立在一定程度上发生冲突。而且外在压力下的司法改革实际上可能导致了最高法院既得利益的形成。我们都知道，自己不得为自己问题的法官。司法改革直接触及法院利益，由其自行推进无法保证公正性。最高法院每年要向人代会做报告，为了树立新形象，最高法院必须大力推动司法改革。[9]
㈢自下而上的改革大量存在，却未获恰当评价。虽然最高法院谋求的改革是自上而下进行的，但是实际上各地法院以实践经验为基础的改革层出不穷。比如，郑州市中原区法院推行的“先例判决”制度就突破了最高法院设定的改革框架，并引起社会的关注，但官方对此改革方式却无任何评价。[10]
㈣当下改革只是技术层面的改革，并非宪政体制改革。司法改革是涉及到宪政体制的问题。而最高法院主导的司法改革虽然涉及体制问题，但改革措施比较大的主要是司法技术方面如审判程序方面的改革。
三、个案分析：“法官职业化”改革中最高法院之角色
在这一部分，我将以最高法院推行的法官职业化改革为切入点进行分析，那些由最高法院主导的改革措施在实际运作中或多或少的带来了问题。我们也许会认为，这些具体制度的利弊看起来似乎与最高法院并无直接的联系，其实并非如此。我想提醒读者是，不要过分关注这些具体制度的利弊如何，而应当看到这些制度背后的因素，这些制度的推行其实与最高法院在司法改革中的主导角色有关，与最高法院在推行这些制度的时候缺少审慎的态度、没有考虑到可能带来的后果有关。[11]：
㈠法官衔制度的弊端：与西方国家推行的法官衔制不同，最高法院推行的法官衔制实际上对军衔制的复制，法官衔制度与工资待遇挂钩，[12]这使得法官更讲究等级秩序，不利于司法独立。
㈡法官助理制度的尴尬：中美法官助理制度有很大差异。美国的法官助理都是法学院最优秀的毕业生，法官助理的工作只是其寻求律师和检察官等职业的必要经历和资本，法官助理并不可能直接进入法官职业[13]；而中国的法官助理与法官同属一个序列，是作为晋升法官的前提要件。甚至，我们往往让那些素质比较低的人担当法官助理。因此最高法院在设计这一制度的时候实际上是存在偏差的，也许并不能解决问题。
㈢对法官职业化的片面理解：最高法院主张为了实现法律职业共同体（法官、检察官、律师），认为法官的任职必须要么通过国家统一司法考试，据称这是借鉴了西方国家的经验。但实际上在美国，包括最高法院在内的法官并不是完全来自下级法官以及律师，还包括非法律职业的行政部门的首脑以及国会议员。因此关键的问题在于法官职业化首先是法官的专业化，即都受到过系统的法律专业训练，而并不能仅仅局限于法官、检察官和律师。
虽然最高法院试图在法官职业化改革上扮演改革先锋的角色，但是问题在注重外国经验的时候，忽视了本国的司法体制框架和本国的政治架构。因此，问题的本质也许在于要要从宪政层面上和其他各项改革协同推进司法改革。
四、改革模式的改革以及制约瓶颈：最高法院在司法改革中角色的再定位
㈠最高法院在司法改革当中应当扮演消极的角色，淡化最高法院在司法改革中的作用。应当由人大组建的专门机构而不是由最高法院主导司法改革。例如，在日本是由国会制定通过了《司法改革推进法》，并批准成立了司法改革审议会。在拉美地区如阿根廷和哥伦比亚亦成立了司法委员会。并且这种改革机构是开放的，成员不仅仅限于最高法院法官，甚至可以吸收国际组织包括世界银行参加。同时，还要看到司法改革不能仅仅局限于司法体制内部，重要的是要随着整个国家的管理方式的转变而转变。这种国家的管理方式将由行政主导管理控制转向事后监控，凸现司法机关尤其是最高法院的作用将是发展的方向。
㈡最高法院在未来司法改革中应该成为被改革的对象，改革的核心是对最高法院进行分权。最高法院的分权要从三个方面着手：一是实现审判权和司法行政权的分离；二是中央司法权与地方司法权的分离；三是实现事实审和法律审的分离。具体的措施是：
⒈废除最高法院向全国人大报告制度。这并不仅仅是因为不符合世界各国的通行做法，[14]而是不利于司法独立，不利于最高法院作为维护社会公平和正义机关的形象。有人认为这一改革举措过于激进，不符合中国现在的宪政体制，因而不具有操作性。实际上，我国的宪法上没有明确规定最高法院必须向全国人大报告，而仅仅是说向全国人大负责，因此，完全可以通过宪法解释克服这一问题[15].而全国人大对最高法院的制约主要侧重于制定有关最高法院法律制度和法官选任方面。
⒉改变最高法院对下级法院的行政化管理方式。也就是说，最高法院对下级法院主要是对其审判业务进行监督，对各级法院的行政管理不应该采取行政化的方式强制推行。成立司法会议或司法管理局（与最高法院没有直接的联系），做到审判权和司法行政管理权的分离。建立最高法院法官选任审查制度
⒊强化最高法院审判和解释法律的功能是改革最高法院的出发点。其保证的必要条件是，最高法院内部首先要实现审判与行政管理的分离。改革最高法院的受案范围（例如重新设定其案件管辖权）、改革司法解释制度等。
在这篇纲要中，我所反思的问题是现在最高法院主导的司法改革是什么意义上的司法改革，他的实际效果如何，以及在司法改革中应当扮演什么样的角色。我的分析试图表明，当前推动的司法改革在很大程度上是司法管理改革，但是最高法院又想有所突破，因此又带有意义上司法改革的意味[2].但是光靠最高法院自身力气不足，在某种程度上，这次的司法改革不仅意义上的司法改革没有突破，就连自身的司法管理改革实施的效果与设定的目标差别很大。
本文试图解决的问题，即最高法院在司法改革中应当如何进行角色转换，要进行两次转换。[3]第一次，首先论证最高法院在司法改革中由原来的主导角色转变为辅助角色；第二次，不仅最高法院不再主导司法改革，而且进一步来看，她也要成为司法改革的对象，这也是最高法院在未来司法改革中所能够扮演的角色，即成为被改革的对象。具体来讲，我认为最高法院不应当在司法改革中扮演主导角色，而应协助由全国人大组织成立专门的司法改革机构进行。[4]在未来的司法改革中，一方面最高法院对司法改革仅仅具有建议功能，并且应当通过具体的判例推动法律的发展，从而间接推动司法改革；另一方面，最高法院也要成为司法改革的主要对象，需要对从体制上对最高法院进行重新定位。其中需要考虑的因素包括：如何运用宪法解释保证未来对最高法院的改革不违宪、如何促请中共中央理解最高法院的制度逻辑、如何建立全国人大与最高法院沟通的新管道、如何厘清最高法院与地方法院的监督关系等，从而发挥最高法院在社会生活中的作用。
一、总体评价：最高法院主导当前司法改革的实际效果
当前的司法改革主要是在最高法院主导下进行的（中共十六大报告中关于司法改革的规划亦主要来自最高法院的建议，这体现了最高法院主导型的司法改革模式的“政治合法性”）。改革主要是对原有司法体制框架的有限调整，重点是审判方式与审判组织改革，以及法官职业化的问题。而改革方式完全是自上而下的、行政化的，最鲜明的体现就是极具行政规划色彩的《人民法院五年改革纲要》[5].而最高法院机构对自身的改革也完全是按照中共中央的机构改革方略进行的，与普通行政机关的改革在推进模式上并无二致。[6]这与法院是审判机关这一宪法定位所可能涵盖的法院运作模式是相抵触的[7].
二、最高法院在当前司法改革中角色之反思[8]
由最高法院主导的司法改革，除了司法改革的行政化措施违背司法的制度逻辑之外，还存在如下问题：
㈠法律改革问题并非“法律问题”，而是“政治问题”。由最高法院进行“行政主导”式的司法改革与最高法院作为纠纷解决机构的角色是相冲突的，最高法院是适用法律、解释法律的机构而不应当是法律改革机构。最高法院主导司法改革实际上不具有合宪性，也就是说司法改革的计划应当由全国人大组织进行，或者至少要由全国人大批准。
㈡外在压力下的司法改革实际上导致了最高法院既得利益的形成。司法受到外在强大的压力，不仅导致司法改革与司法独立在一定程度上发生冲突。而且外在压力下的司法改革实际上可能导致了最高法院既得利益的形成。我们都知道，自己不得为自己问题的法官。司法改革直接触及法院利益，由其自行推进无法保证公正性。最高法院每年要向人代会做报告，为了树立新形象，最高法院必须大力推动司法改革。[9]
㈢自下而上的改革大量存在，却未获恰当评价。虽然最高法院谋求的改革是自上而下进行的，但是实际上各地法院以实践经验为基础的改革层出不穷。比如，郑州市中原区法院推行的“先例判决”制度就突破了最高法院设定的改革框架，并引起社会的关注，但官方对此改革方式却无任何评价。[10]
㈣当下改革只是技术层面的改革，并非体制改革。司法改革是涉及到体制的问题。而最高法院主导的司法改革虽然涉及体制问题，但改革措施比较大的主要是司法技术方面如审判程序方面的改革。
三、个案分析：“法官职业化”改革中最高法院之角色
在这一部分，我将以最高法院推行的法官职业化改革为切入点进行分析，那些由最高法院主导的改革措施在实际运作中或多或少的带来了问题。我们也许会认为，这些具体制度的利弊看起来似乎与最高法院并无直接的联系，其实并非如此。我想提醒读者是，不要过分关注这些具体制度的利弊如何，而应当看到这些制度背后的因素，这些制度的推行其实与最高法院在司法改革中的主导角色有关，与最高法院在推行这些制度的时候缺少审慎的态度、没有考虑到可能带来的后果有关。[11]：
㈠法官衔制度的弊端：与西方国家推行的法官衔制不同，最高法院推行的法官衔制实际上对军衔制的复制，法官衔制度与工资待遇挂钩，[12]这使得法官更讲究等级秩序，不利于司法独立。
㈡法官助理制度的尴尬：中美法官助理制度有很大差异。美国的法官助理都是法学院最优秀的毕业生，法官助理的工作只是其寻求律师和检察官等职业的必要经历和资本，法官助理并不可能直接进入法官职业[13]；而中国的法官助理与法官同属一个序列，是作为晋升法官的前提要件。甚至，我们往往让那些素质比较低的人担当法官助理。因此最高法院在设计这一制度的时候实际上是存在偏差的，也许并不能解决问题。
㈢对法官职业化的片面理解：最高法院主张为了实现法律职业共同体（法官、检察官、律师），认为法官的任职必须要么通过国家统一司法考试，据称这是借鉴了西方国家的经验。但实际上在美国，包括最高法院在内的法官并不是完全来自下级法官以及律师，还包括非法律职业的行政部门的首脑以及国会议员。因此关键的问题在于法官职业化首先是法官的专业化，即都受到过系统的法律专业训练，而并不能仅仅局限于法官、检察官和律师。
虽然最高法院试图在法官职业化改革上扮演改革先锋的角色，但是问题在注重外国经验的时候，忽视了本国的司法体制框架和本国的政治架构。因此，问题的本质也许在于要要从层面上和其他各项改革协同推进司法改革。
四、改革模式的改革以及制约瓶颈：最高法院在司法改革中角色的再定位
㈠最高法院在司法改革当中应当扮演消极的角色，淡化最高法院在司法改革中的作用。应当由人大组建的专门机构而不是由最高法院主导司法改革。例如，在日本是由国会制定通过了《司法改革推进法》，并批准成立了司法改革审议会。在拉美地区如阿根廷和哥伦比亚亦成立了司法委员会。并且这种改革机构是开放的，成员不仅仅限于最高法院法官，甚至可以吸收国际组织包括世界银行参加。同时，还要看到司法改革不能仅仅局限于司法体制内部，重要的是要随着整个国家的管理方式的转变而转变。这种国家的管理方式将由行政主导管理控制转向事后监控，凸现司法机关尤其是最高法院的作用将是发展的方向。
㈡最高法院在未来司法改革中应该成为被改革的对象，改革的核心是对最高法院进行分权。最高法院的分权要从三个方面着手：一是实现审判权和司法行政权的分离；二是中央司法权与地方司法权的分离；三是实现事实审和法律审的分离。具体的措施是：
⒈废除最高法院向全国人大报告制度。这并不仅仅是因为不符合世界各国的通行做法，[14]而是不利于司法独立，不利于最高法院作为维护社会公平和正义机关的形象。有人认为这一改革举措过于激进，不符合中国现在的体制，因而不具有操作性。实际上，我国的宪法上没有明确规定最高法院必须向全国人大报告，而仅仅是说向全国人大负责，因此，完全可以通过宪法解释克服这一问题[15].而全国人大对最高法院的制约主要侧重于制定有关最高法院法律制度和法官选任方面。
⒉改变最高法院对下级法院的行政化管理方式。也就是说，最高法院对下级法院主要是对其审判业务进行监督，对各级法院的行政管理不应该采取行政化的方式强制推行。成立司法会议或司法管理局（与最高法院没有直接的联系），做到审判权和司法行政管理权的分离。建立最高法院法官选任审查制度
⒊强化最高法院审判和解释法律的功能是改革最高法院的出发点。其保证的必要条件是，最高法院内部首先要实现审判与行政管理的分离。改革最高法院的受案范围（例如重新设定其案件管辖权）、改革司法解释制度等。
近年来，我国的司法改革正逐步向纵深发展，15大之后，司法改革已成为国家的政治目标。继1999年10月20日最高法院制定公布了《人民法院五年改革纲要》之后，最高人民检察院于2000年1月10日通过了《检察改革三年实施意见》，改革还准备进一步向“深层次”的推进。从目前改革的现状看，具有以下几个特征：
首先，15大提出的法治国和的司法改革目标主要是加强法律与司法在社会调整中的功能和作用，因此，当前的司法改革并未从政治权力的配置和司法权在政治体制中的地位的高度设计总体的发展战略，而是把重点放在实现司法公正和提高效率上；不是通过修改宪法和法院组织法等改革政治体制的基本框架，而是在现行法制的框架中对司法制度进行完善和改进。许多改革，实际上只是对现行法的原则和具体规定的落实，如公开审判、执行等；司法机关地位的提高实际上也只是对宪法模式的确认。因此，现在还不能断言，司法改革必然以政治体制的全面变革为前提和归宿。
其次，改革的主体以司法机关（法院和检察院）为主。例如法院从审判方式改革、落实公开审判、抓审判质量和执行等环节入手，逐步把重点放在人事组织制度的改革上。从改革的实际运作及结果看，已经在很多方面上突破了现行法的规定或基本框架，并且实际上已经把目标直接指向政治体制。这样，局部改革的指向和实践结果必然会影响到整体目标：如果没有政治体制变革的支持，司法改革不可能继续深入下去，也难以取得某些预期的目标。
最后，由于我国正处于社会转型和市场经济建立过程中，改革缺少整体布局，又同时与人大和政府行政部门的改革相互交错，因而从总体而言，改革的发展状况十分不平衡。一方面，各地区之间在司法程序和司法机关的人事组织方面都出现了较大的差距；新的改革举措层出不穷；在落实最高司法机关制定的改革方案方面，也出现了较大的灵活性和差别，这样就难免出现与改革的目标相悖的司法不统一的结果。另一方面，改革与现行法之间的冲突日益突出，司法与立法权之间的矛盾也开始显现；同时，各种从不同角度进行的司法改革本身，也可能会发生冲突或相互抵消。
二、司法机关发动和运作的改革之利弊及局限性
应该承认，由司法机关发起和推动的司法改革具有重要的积极作用。尽管这种改革最初可能是起源于一种简单的功利性动机（如民事审判中的举证责任，最初是为了提高办案效率而全力推行的），但一旦启动就可能成为推动改革的重要一步，并可能在短期内出现明显的效果，有利于克服司法机关长期以来存在的某些错误做法或惯例，并以一种积极的态度回应社会对司法公正和效率的需求。司法机关作为改革的主体，还有利于通过司法实践设计出符合司法实际需要的改革方案。同时，在国家的总体改革方案不可能很快出台的情况下，实际上也只能由司法机关来充当改革的先行者。
然而，另一方面，这种方式的改革自始就存在着一些问题和局限性，主要是：
首先，作为改革主体的司法机关所处的地位，决定其无法将改革真正推动下去。司法改革涉及到政治权力配置以及司法功能的定位，并关系到整个国家结构和体制，需要调动国家和社会的大量政治资源和财政投入。因此，这种改革不能、也不应由司法机关自行进行。否则既不可能从全局上掌握司法改革的正确方向，也难以克服体制上的障碍，实际上，即使单纯的程序改革往往也并非司法机关自身的力量所能完成。
其次，完全由司法机关推动的改革可能会因为其自身利益的作用，对改革的走向产生不利影响，例如，当前尽管采取了收支两条线，但法院的经费乃至法官的收入都直接与诉讼费挂钩，这样不仅会导致地区之间的差距拉大，而且必然导致法院围绕诉讼标的额、诉讼率等出现管辖之争、送法上门、以及地方保护主义等不良结果。而程序方面的改革如果完全以法院为基点，容易忽视社会的整体利益和当事人的实际情况或操之过急；并容易诱发法院在市场经济条件下的市场化倾向、削弱自律的约束力。而一旦司法人员失去了对职业道德和自律的认同和尊重，任何制度上的制约可能都会无济于事。
第三，由于司法机关本身不具备立法权限，其推行的程序改革如果与现行法律不符，就会出现有关改革的合法性、正当性及成本问题。例如，当前法院的审判方式改革中确实反映出现行法院组织法和诉讼法存在许多不完善、不明确之处，但同时也存在法院随意突破现行制度和法律的框架的现象。而许多在司法实践中经尝试似乎行之有效的措施和制度，又往往由于得不到立法机关的支持而不得不取消。在这种改革的反复尝试中，不仅会消耗掉大量社会公共成本，而且会导致法律适用中的不统一和可预测性的降低，损害司法的权威性。同时，还会无形中造成司法机关的规则创制权和自由裁量权过度膨胀，不利于培养司法人员的法律信仰和对立法机关的尊重。
综上所述，司法改革既然以作为国家提出的一项政治目标，就应从全局的角度提出总体的改革方案，之后通过立法加以统一的施行。在改革方案未经充分论证之前，可以允许司法机关进行改革的尝试，但应有一定的限度或作出明确的授权，避免过大的随意性和灵活性。
三、司法改革中的一个关键问题：司法独立与司法人员素质的矛盾
司法改革的目标是实现司法公正，而实现司法公正的一个基本保障是司法独立。在现行政治体制不变的前提下，对于实现司法独立而言最重要的是两点：首先，是确保司法的权威，减少法律程序外的监督和制约对司法活动的掣肘；其次，是确立法官和检察官的身份保障制度，最终实现法官的独立审判。然而，现实中司法腐败的存在和对司法人员素质低的现状，以及“错案”效应，使得当前的司法改革仍把加强监督放在核心地位。随着实现司法独立呼声的提高，虽然党政机关直接干预司法的情况逐渐减少，然而，从错案追究到个案监督，实际上，对司法的制约和监督变本加厉。
我国司法制度中的许多制度在建立之初都是基于司法人员素质较低的估计而设计的，包括没有采用前苏联的审判员独立原则而设立的审判委员会、院长审批等制度。同时，现行诉讼法的基本程序如合议制、举证责任、回避、审级和审判监督程序等制度本身已经具有基本的制约功能。然而，在今天的司法改革中，往往出现一种矛盾：一方面，根据司法独立的原理，主张改革或取消一些传统的制约机制，如审判委员会、院长审批等，力求还权于法官和检察官；另一方面，又以治理司法腐败和司法人员素质低为由，创造出更多的新的监督制约制度。例如，在实行主审法官和主诉检察官制度的同时，又以竞争上岗、错案追究等自毁长城的措施，破坏了《法官法》和《检察官法》初步确立的身份保障原则。
在实现司法独立和提高司法人员素质之间，前者是原则和司法公正的根本保证，后者则是一个需要在发展中客观对待的现实问题。为了从根本上解决司法公正和效率的问题，必须以司法独立作为改革的方向。因为，受到重重制约监督的司法人员无法独立行使司法权、无法形成职责的神圣感、也不具有承担责任的条件和资格。然而，正因为司法人员的素质还不够高，才需要在循序渐进的过程中实现对其身份的保障。在条件不具备的情况下，与其迷信一种“万能”的制度，不断设立、尝试新的“改革”措施，毋宁首先严格地落实现行法（宪法、组织法、法官法、程序法等）规定的基本原则和制度，使宪法规定的司法权的独立行使和司法人员的身份保障成为现实，最终逐步实现法官独立。总之，司法腐败现象的存在和司法人员素质低的现状，不应成为破坏其身份保障原则和司法独立的借口，当然，也不应幻想理想状态的一蹴而就。
司法改革的上述困窘，反映出法学理念中的普适性原理和制度迷信与社会现实存在着较大的差距，西方法律传统中的司法独立和程序正义在中国的现实环境中遇到了难以解决的阻力，这种现实不仅包括司法人员素质问题，也包括国家和社会对法的态度以及社会主体的法律意识和实际能力，在这些因素的综合作用下，我们看到，尽管改革声势夺人、司法机关的工作也堪称成效显著，但不仅司法独立和司法权威远未实现，社会对司法机关的评价、特别是司法腐败的激烈批判也并未减弱。不仅如此，一些急功近利的改革措施急于冲破现行法律的规定，反而会带来潜在的危害和公共成本的浪费。目前，无论是人大还是新闻媒体，都在不断呼吁着加强对司法权的监督。无论是执行年、质量年，还是改革年，都表现为一种运动，最终却很少形成统一的、可操作的规则，这就不禁令人担心它们的效用和意义。
如何评价此轮改革，中国司法改革将向何处发展？著名法学家、北京理工大学法学教授徐昕给我们作出了详尽的解答。从2009年开始，他连续三年带领团队撰写《中国司法改革年度报告》，在法学界引起重大反响。他认为，尽管中国的司法改革面临诸多困难，但依然可以在现有政治框架下，作出许多改变，司法改革应该去政治化、去意识形态化，司法独立可以从法院系统内部做起。
官方和民间的改革分歧
时代周报：对此轮从2008年开启的司法改革，官方和民间作出了截然不同的评价，为什么会出现这种分歧？你对此轮改革如何评价？
徐昕：关于法治建设和司法改革存在两种表达，官方表达是取得重大成就。当然，官方对任何工作通常都如此总结。这一轮司法改革启动于2008年11月，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。改革任务包括60项，应该会在“十”之前全部完成，作为重大成就向党中央献礼。现在是“两会”前夕，宣布取得重大阶段性成果，也可视为向“两会”的献礼。
长期以来，出台文件成为官方评估司法改革任务是否完成的标志。实际上，这只是改革的第一步。只有司法改革措施切实贯彻，良好运转，才可视为改革任务的完成。这一轮改革规模宏大，许多改革项目的力度也相当大，但总体效果不尽如人意，原因就在于司法的独立性等关键问题没有得到解决，甚至还有退步，司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端有增无减。所以，即使技术层面的司法工作机制和方法改了很多，民众仍感觉改革不到位，因此滋生失望情绪。
时代周报：那么在这60项改革中，有哪些可以算得上是实质性的进步？
徐昕：至少有10多项改革值得高度肯定，例如，案例指导制推行，政法经费保障体制改革，铁路公检法系统转制，强化司法公开，执行体制及工作机制改革，刑事证据规则出台，量刑规范化改革，建立健全多元化纠纷解决机制，职务犯罪案件逮捕决定权上提一级，全面试行社区矫正工作等。但哪怕再好的司法改革措施，由于关键问题没有解决，甚至退步，改革的成效都会大打折扣。
时代周报：之所以出现吃力不讨好的局面，是不是因为官方和民间对司法改革的目标尚未达成共识？
徐昕：这是一个共识缺乏的时代。官方“维稳”，体现了一种实用主义的态度，而民间求变的呼声日益强烈。官员通常在任期制的约束下追求收益的最大化，因此往往只管本届任期的工作，而不管未来如何，因此哪怕意识到问题很多，也会采取“击鼓传花”的策略。实用主义容易导致缺乏理想，而民众出于对自身权利保障和实现正义的追求，迫切希望改革司法制度。
官方提出建立“公正、高效、权威的社会主义司法制度”。但这显然不够，没有审判独立，怎能实现公正？没有公正，如何权威？因此，根本的分歧就在于司法的独立性上。我们每年《中国司法改革年度报告》，将这一目标表达为“提升司法的独立性”，因为司法的独立性是一个程度问题，应不断提高，这应当可以达成共识，或许也是官方比较能接受的表达。
司法改革需要公众参与
时代周报：可是，提高司法的独立性不单是民间的呼吁，也是法院的愿望，包括最高人民法院也在不断强调司法审判的独立性，司法不够独立的主要原因是什么？
徐昕：司法面临最严重的问题，是司法的地方化和行政化。干预司法最多的往往是地方，地方法院实际上被视为地方政府的一个部门。但法院是中华人民共和国的法院，而不是“地方”的法院，必须实现司法的去地方化。绝大多数情况下，干预司法通常都是利益集团凭借各种名义来影响司法，其实是为了自己的利益，而损害国家利益。因此，司法的独立性有利于维护国家和人民的根本利益，有利于国家的长治久安，有利于维护党的领导。中央政法委可以发挥引导司法政策的功能，地方政法委是否有存在的必要，可以研究讨论。
时代周报：如果要进行司法改革的顶层设计，应该由谁来负责比较合适？
徐昕：司法改革涉及国家基本制度，最高权力机关全国人民代表大会下设司法改革委员会，发挥设计、组织和协调的作用，更为恰当。世界各国通常的做法也是在议会设立法律改革委员会或司法改革委员会。司法改革委员会负责司法改革的顶层设计。顶层设计有助于司法体制的根本性改革，其要义可以概括为：顶层优先，抓住核心，着眼高端，自上而下，整体关联，全局视野，系统建构，通盘设计。
目前，公众可以就立法提出意见建议，如刑诉法修订收到7.8万余条建议，个人所得税法的修改收到23万条意见，起征点因此从3000元提高到3500元，但公众却没有适当的途径参与司法改革。司法改革遵循自上而下的改革路径，由此伴生了司法改革的封闭化和神秘化。司法改革事项被视为“国家机密”。新一轮司法改革的纲领性文件《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》至今未见全文公布；改革的部署、安排和进程，只能从领导讲话、会议报道中寻找线索，60项改革措施只能透过各种线索把握框架；改革的总结、评估和效果，只能看到“基本完成”之类的描述，难以获知制度运行的具体细节。
实际上，司法改革面临停滞不前、动力缺失、利益集团障碍等种种问题，与作为司法使用者的民众缺位紧密相关。改革效果需民众评价，改革举措需民众认同，改革共识需探讨沟通，改革动力需广泛积蓄。司法改革若要突破瓶颈，首先必须改革司法改革，破除司法改革的封闭化和神秘化，调整自上而下的改革路径，引入自下而上的底层动力，鼓励公众积极参与。
时代周报：你们在今年的年度报告中也提到公众参与的问题，顶层设计如何让公众参与进来？
司法改革的公众参与，对当下中国徘徊不前的司法改革具有破局性的关键意义。对于举步维艰的司法体制改革而言，司法改革的公众参与也具有充分的可行性。阳光政府、司法公开也是官方二十多年来未曾改变的承诺。在一个共识缺乏的时代，有关如何推进司法改革的方法论相对容易达成共识。而且，在现有制度框架下，通过科学引导，司法改革的公众参与完全可以有序进行，而不会产生任何负面效果。
司法改革的公众参与主要从四方面展开。第一，司法改革的公开化，司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开。第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程。国家为公众参与司法改革提供条件和保障。特别需要建立司法改革的网络平台，通过网络公开司法改革的相关信息，公众可利用网络等方式提出意见和建议。相关部门须及时、全面、有效回应公众的讨论和意见。第三，破除，积极支持司法改革研究，鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立，提升公众参与司法改革的能力和有效性。第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构。司法改革委员会吸收法律学者、律师等不少于一半的民间人士参与。
法院系统内部改革可成突破口
时代周报：关于司法的独立性改革，很多人认为要在政治改革做出实质举措之后，才能有所进展，你如何看待？两者是一种怎样的关系？
徐昕：其实不需要。官方一直有一种误解，认为司法独立有损党的领导，其实并非如此。司法独立完全是一个技术问题，是司法发挥功能的基本条件。因为只有独立的司法，才能作出公正的判决，如果权力可以干预司法，审判就难以公正。而最终，一切纠纷都涌向了政府和党委，上访成为党政不能承受之重。
司法的独立性，有利于终局性地公正解决纠纷，这实际上是为党和政府分忧。从历史来看，司法部门从来都是保守的形象，即使司法独立，司法机关仍然会小心谨慎地为政府考虑。司法独立并不是不要党的领导，而是应坚持党的领导，改善党的领导。在坚持不干预个案的前提下，党对司法的领导主要体现为政治领导和组织领导：政治领导主要是通过司法政策的制定，对法院产生影响；应改善党对司法的组织领导，建立符合司法规律的司法官遴选委员会，党组织对法院院长、检察院检察长等领导干部的考察任免，改为有权推荐人选。
司法改革和政改有重要关联，但并不代表两者不能分离。理性地看待，绝大部分司法改革措施是不涉及政治的，或者说跟意识形态没有关系，司法与政治可以实现相对的分离。
同时，司法改革可以作为政改的一个切入点优先突破，由此带来的震荡可能是最小的。司法是关于纠纷解决的程序规则，在这个缺乏共识的时代，关于程序规则的共识相对容易达成。司法改革是法治改革的核心领域，如果司法机构能够有效运行，框架基本上就具备了，如果能确立被广泛认同的司法体制及体制，将有助于保障和推动民主及其他改革。司法作为社会的“稳定器”，可以为这个急剧变动的时代提供一种缓和机制。
时代周报：那么在目前体制下，司法改革可以做的具体工作有哪些？
徐昕：在现有框架下，司法改革其实还是有较大的行动空间，假设观念再开放一点，摆脱司法改革的政治化逻辑。现实令人悲观，但对未来还是要有一定的信心。中国司法改革已经迈过了决定方向的十字路口，虽然有所反复，甚至回头，但“轻舟已过万重山”，在这样一个时代背景下，任何人、任何机构都不可能使我们走上一条跟法治完全相悖的道路。
人们对于司法改革寄予莫大希望，一方面出于对公平正义的追求，另一方面，亦希望以司法改革为切入点，带动政治体制改革。然而，事实正如台湾著名民法学家苏永钦所言：“透过司法改革成功达到体制改革的例子，情况还没有发生。”
2008年岁末，中共中央政治局通过《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。随后，中央政法委员会出台《司法改革意见》，提出优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面改革任务。据中央政法委副秘书长王其江透露，中央政法委正在抓紧制定实施《改革意见》的分工方案，逐项明确改革的牵头单位和协办单位。而法院、检察院等系统也正在制定和落实各自的司法改革方案。
至此，自中共十七大提出“深化司法体制改革”后，新一轮司法改革正式启幕。
改弦更张?
本轮司法改革的取向，在此之前已可窥见若干端倪。2008年4月10日，履新不久的最高人民法院院长王胜俊在珠海市中院座谈时提出，对待判不判死刑的问题有三个依据，其中一点就是“要以社会和人民群众的感觉为依据”。王胜俊对死刑问题的看法，与其前任肖扬“少杀慎杀”、强调“每一起死刑都经得到起死刑检验”的思路形成了明显不同的两种取向，被视为新一轮司法改革的政策风向标。
上一轮司法改革的主导者，前最高人民法院院长肖扬曾将中国现行司法制度存在的问题概括为：审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化。在此认识前提下，强调司法独立性、程序正义、精英司法、以法律事实代替客观事实等原则成为前10年司法改革的进路。在此期间，推行立案和审判分立、审判和执行分立、审判和监督分立的“三个分立”，施行统一司法考试、严格法官检察院准入制度，死刑核准制度改革，审判委员会制度改革等都取得了一定突破。
2008年以来，新一届司法高层领导则特别强调了司法的人民性与司法的民主化。7月23日，王胜俊又提出“坚持司法为民的宗旨，更好地满足人民群众对司法工作的新要求、新期待”。与此相应，过去曾被认为不符合程序正义原则和司法特性、已经过时的“马锡五审判方式”(始自陕甘宁边区，由马锡五开创的一种走群众路线的审判方式，归结为“就地审判，不拘形式，深入调查研究，联系群众，解决问题”)，又重新被宣传和重视。
区别之外，更有传承。譬如在保障政法经费方面，本轮改革强调建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，特别是加大对中西部困难地区政法经费的支持力度。这与《人民法院第二个五年改革纲要》一脉相承，体现出政策的延续性。若能贯彻实行，将是这一轮司法改革最大的亮点。基层法院经费受制于地方财政，是法院难以独立审判的重要原因。若能直接由中央掏钱，将在一定程度上缓解审判不独立带来的司法不公。
综观新一轮司法改革，在原则上强调“中国特色社会主义方向”和“从国情出发”，明确提出要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”，在措施方面则多侧重实务，对于争议较大的一些体制性问题却未过多触及。显见在原有路径难以深入的局面下，改革者转而以保持稳定为重，透过财政手段为司法制度提供最低限度的独立性保障，维护最基本的司法公正要求，并引入“人民感觉”这一变量，力争在道义正当与政治正确之间维持微妙平衡。
路径之辩
较之上一轮以司法专业化和司法独立为鹄的改革，新的司法改革更强调大众化与监督制约。这一变化，令孜孜于法官职业化和司法独立的学界人士顿生歧路亡羊之惑。
司法改革的路径之争已有经年，由此而衍生出对改革路径的不同擘划。择其要而言之，一方认为，司法之不独立，是司法腐败的最大诱因。而在另一派看来，司法不独立尚且如此腐败，一旦独立，或将造成法官擅权、专横腐败的灾难性后果。
就前者而言，北京大学法学教授贺卫方说：“司法不独立，永远屈从于某些地方政府官员的权力，还有什么公正可言?”他认为，“现在的局势是，一些人要否定过去十多年的司法改革的最基本的思路。他们认为，不能走专业化道路，要走大众化道路。”在贺卫方看来，中国的司法独立好不容易才开始起步，却又有走回头路的趋势；国家一方面追求司法的专业化，另一方面又强调司法的民主性，强调“大众司法”，两个目标相互矛盾，相互冲突，从而使司法独立大打折扣。
而反对司法独立的学者如中国政法大学法学教授何兵则认为，司法界之所以弊案丛生，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他更指出：这些年司法改革的根本性错误在于司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。司法受制之后才谈司法独立，应当成为司法改革的基本方向。
应当明确的是，必先使司法成为司法，然后才能谈及制约司法。在司法独立性不受保障的情境下，司法权往往不过是其他权力的延伸，这也就意味着，人们看到的司法腐败实际是其他权力的腐败。司法廉洁之不存，遑论司法监督?因此问题在于，什么是司法?
司法的实质并不在于司法范围的深广，而在于司法之所以成其为司法的底线。司法以中立裁判为特征，没有中立，就没有司法存在的必要性；而中立又以裁判者独立为必要条件，无时不受人干涉或受人影响的裁判者要做到完全中立地处理问题是不可想象的。是故，1985年11月29日通过的联合国《关于司法机关独立的基本原则》将“司法独立”原则规定为对各国司法的最低限度要求。这一国际司法文献特别强调：各国应保证司法机关的独立，并将此原则正式载人其本国的宪法或法律之中。司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁、或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。
换言之，司法的本质就决定了，只要社会中存在着使司法权受到不正当控制、干预、影响的力量或权威，司法独立就将是不可回避的司法目标。
司法缺乏独立性，既是腐败得以产生的
一个重要根源，又是腐败得不到有效遏制的一个重要原因。新近发生的最高法院原副院长落马一案，即凸显司法缺乏独立性对于司法腐败的催生作用。据报道，涉案标的近10亿元的广州中诚广场烂尾楼工程执行案，虽然具体承办的是广州中院，但来自最高院的指令自始至终主导了中诚广场的收购进程。
在现代法治国家，司法机关以及司法官员之间只有审级之分，而无等级之分。我国宪法亦规定上、下审级法院之间是一种审判监督关系。但黄案中，远在京城的大法官可以向下级法院的法官发出指示，而下级法官只能接受、服从，上下级法院之间的审级监督关系沦为实质上的行政性领导关系。正是这种司法权运作中的行政化趋向，使法官的司法活动丧失了基本的独立性和公正性，导致司法腐败的发生。
另一方面，从披露的情况来看，案中的另一主谋杨贤才是利用执行局局长的身份受贿的。执行权具有主动性、单方面性、非终局性等行政权属性，本质上是一种行政权。法院享有行政权而导致腐败，更证实了孟德斯鸠有关司法独立的论断：一旦司法权同行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。
改革特区?
主张司法制约先于司法独立的人们认为，司法独立即意味着司法可以不受约束，这是对司法独立的极大误解。事实上，放纵的司法权与不独立的司法权同样为法治社会所排斥。对司法权的制约是在确保司法权独立行使的前提下，对司法权的范围、内容、行使程序、要求以及错案的避免与补救措施作出规定，其目的在于使司法权在法律范围内得以正确行使，二者并非不可共存。
值得强调的是，对司法权的监督权也是一种权力，也有可能被滥用，因此，现代法治国家都尽可能地通过立法对审判监督，包括立法机关的监督、审判机关内部的监督、检察监督等的内容、方式、程序等作出规定，以防止借审判监督之名行侵犯审判独立之实。如德国法官法即明确规定：“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”
毋庸置疑，中国的司法改革正处于关键时期，改革路径的选择十分重要。在司法权出现严重的行政化、官僚化甚至地方化的今天，如何使司法机构摆脱来自行政机构、地方政府、立法机构甚至各级党政干部的非法干预和控制，是中国今日的司法制度所面临的一个极为严峻的问题。尽管在此时此地谈论保障司法独立性问题显得有些奢侈和不切实际。但正因为如此，更凸显维护司法独立性的紧迫性和必要性。
人们对于司法改革寄予莫大希望，一方面出于对公平正义的追求，另一方面，亦希望以司法改革为切入点，带动政治体制改革。事实上，10年前之所以首先启动司法改革，正是因为司法改革是继经济改革之后敏感度最低的地带。然而，事实正如台湾著名民法学家苏永钦所言：“透过司法改革成功达到体制改革的例子，情况还没有发生。”
中国30年的改革经验表明，改革越向深层推进，各方面、各领域的联动性就越强，当改革进入深水区，一些深层次的问题亟待解决，新的问题又在不断涌现，各种矛盾相互交织，社会任何重大问题的改革，都有牵一发而动全身的效果，这使得改革的难度大大增加，而各方面改革能否协同配套推进，不仅制约着改革的进程，而且决定着改革的成效。司法制度作为政治制度的一个环节，处于特定的权力结构和制度网络中运行，在政治体制的配套改革阙如的前提下，司法体制自身的变革注定无法走得更远。
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