关键词：城市治理；生态城市；城市政府；市民组织
中图分类号：f290 文献标识码：a 文章编号：1007-2101（2012）05-0094-04
“生态城市”这一概念产生于联合国教科文组织1971年发起的“人与生物圈计划（mab）”。现代生态城市观是指运用生态学原理和方法，指导城乡发展而建立的空间布局合理，基础设施完善，环境整洁优美，生活安全舒适，物质、能量、信息高效利用，经济发展、社会进步、生态保护三者保持高度和谐，人与自然互惠共生的复合生态系统。[1] 从概念上看，城市可以视为一个由经济、社会、自然复合共生的一个生态系统，它包括了人与自然的协调关系和人与社会、人与环境的协调关系。要实现“生态”的城市，就必须建立城市社会经济利益与生态环境效益的统一协调机制，达到人与自然关系的协调以及人与人、人与社会关系的协调，以确保城市经济、社会、自然生态系统的持续、稳定、健康发展。
自生态城市理论创建以来，国际上城市生态的研究得到蓬勃发展，世界上许多城市开展了生态城市建设的积极探索，积累了很多国际经验，表现在：一是减物质化设计的运用；二是闭环制造的运用；三是向服务业转向的运用；四是向自然资本再投资的运用。[2] 瑞典、美国、波兰等西方国家在以上的城市生态管理实践中均有不俗的表现。中国在推进城市化发展的进程中，对生态城市的理解与实践也取得了重要成就，当前许多中国城市建设规划的生态模式主要有健康城市、园林城市、卫生城市、环保模范城、文明城市、绿色城市、山水城市等。尽管取得了成绩，但中国城市生态还存在诸如环境、人口等许多现实问题。正如《2005中国可持续发展战略报告》指出，到21世纪，如不合理控制，我国城市将不可避免地遭遇到环境与发展的巨大挑战，城市生态病将成为未来城市发展的瓶颈制约。[2]
一、城市生态治理理论的提出
（一）城市治理
“治理”已经日益成为现代公共管理的核心概念。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。这是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”。[3] 治理理论对传统的以城市政府统治为主导的权力分配模式提出了挑战。城市权力分配模式由政府一元向社会多元的转变是对城市管理权力分配转型呼声的回应。源于“精英论和多元论”的城市管理模式争论，体现了现代城市治理内涵要求从行政统包的管理模式向多元主体合作促进的治理模式的转型。
在城市中，从统治到治理概念的转变往往被理解为资源分配、利益整合方式的转变，治理就是通过多个利益主体的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源、实现利益关系双赢的利益调节机制和过程。[4]从广义角度讲，城市治理涉及到城市定位、城市规划、城市可持续发展等问题，主要是处理城市发展的各种因素。狭义上的城市治理主要涉及到治理主体的组织形式、利益冲突、利益整合，着眼于城市公共服务的提供。本文对城市治理的理解选择狭义视角，基于城市治理的权力体系构成。
在全球化经济结构转型和市场化推动下，城市政府的权力已经突破了行政区域，发生了各种转移，包括向上、向下、向外、平移等多维分解，趋向于形成一种多元的城市权力体系，并将导致城市权力的新运行方式。这种新的城市权力多维体系的建构就是城市治理理论的本质内涵。西方治理概念涉及的最核心的问题就是权力多中心化，由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化。加拿大学者吉利斯帕奎特提出，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。[5] 联合国人居署和一些学者对城市治理概念的界定都支持了这种观点。城市治理主体多元化最终形成了当前普遍认同的“三因素”基本结构，即城市政府、企业和市民组织。
1． 城市政府。城市政府作为传统城市管理的主体，在现代城市治理机制体系中承担着主导责任。它通过提供制度规范来协调各利益主体间合作协同关系的建立，以此为不同利益方规划共同的发展战略，规避传统治理模式下的各主体间各自为政、行
不统一、目标不明确的不足。城市政府拥有法律天然赋予的行政权力，能够克服诸多城市治理过程中产生的利益外部性和市场失灵现象，从而使得政府在整个城市治理体系中拥有比其他利益主体更大的权力，也相应承担更多的责任。因此，城市政府成为治理体系形成的引导者和维护者，具有其他行为主体难以替代的核心作用。
2． 企业。企业是城市的基本经济细胞，城市间的竞争更直接表现为城市企业之间的竞争，企业的快速发展能够提升城市品牌和竞争力。可以说，企业的活力决定着城市最终的发展潜力和竞争力。在全球化的进程中，企业是经济领域的主导者，在一定程度上企业的状况决定着地方发展的速度甚至决定城市的兴衰。城市中的私营企业参与城市治理，既是企业社会责任和伦理的要求，同时也是为了维护自身利益的具体措施。现代城市中的大企业，尤其是跨国的大企业集团对城市治理的影响越来越大，跨国公司有时被看作是城市中的“私人政府”，城市治理既需要它们在经济方面的强劲推动，也需要它们积极履行企业社会责任。总之，城市企业作为现代城市治理的另一主体将发挥越来越重要的作用。
3． 市民组织政府与市场在经济领域中被认为是两种基本的资源配置手段和方式，城市治理理论认为解决政府与市场在利益分配中出现的各种机会主义行为、整合二者之间利益差异的基础工作是培育良好的城市市民组织。中国的城市化、现代化已经导致市民社会开始出现并在形成之中，由此而来的城市间竞争的加剧、利益主体的多元，对传统城市治理的政府一元模式提出了挑战。从根本上来讲，市民社会出现的意义在于社会组织和社会功能的进步，是现代化的一个必然进程。因此，有学者提出“社区自治是城市治理的基础”的观点不无道理。 的要素构成决定了政府、市场和市民组织是城市治理行为的主体。政府通过强大的组织体系、政治规则来调整冲突、分配资源、协调行动和团体，其中权威是行动的准则；市场通过价格组织供求来调节冲突、分配资源、协调行动和团体；市民组织则通过价值、标准、信念和信任来调解冲突、分配资源、协调行动和团体。在城市治理的过程中，三类组织已经成为资源分配的一个整体，它们之间相互依赖，无论哪一方均无法独立承担资源分配的任务，也无法独立解决问题，它们之间必须通过相互交换信息和资源，从而达到利益分配的融通，最终实现公共利益的最大满足。
（二）城市治理的生态机理与内容
生态学的原理本身是一个不断发展和完善的过程。人们一般认为，自然生态系统和社会生态系统所共同遵循的生态学的原理包括胜汰原理、拓适原理、生克原理、反馈原理、乘补原理、瓶颈原理、循环原理、多样性/主导性原理、生态发展原理和机巧原理。其中，“生态系统和生态平衡”是贯穿于这些原理中的基本生态学思想。[6]运动与平衡的统一是生态系统及各因子发展变化的一般规律。一种平衡被打破，经过运动后达到新的平衡，是每个生态系统的基本发展规律。
多元主体参与、多种机制运作，即“多元互动”是治理的本质特征，也是社会生态观的根本特征。这种机制特别强调治理主体用于分配权力、管理公共资源以及形成和执行政策的方法。城市的生态化形态本质地决定了对其治理手段的生态模式选择，城市生态治理机制强调城市政府、企业和市民组织这三种治理力相互交织联系，组成治理力生态系统。在这个生态系统中城市政府处于权力体系的主导地位，企业与市民组织对城市政府的权力起到乘补、分化、替代等作用。三者之间通过不断的力量博弈运动，打破一种平衡，又达到一种新的平衡状态，三者始终寻求在城市资源分配过程中的各自合适位置。对于城市的不同生态因子，生态治理系统的不同权力分别“对号入座”，自觉承担相应的治理责任，在适位施权的过程中，各利益主体之间也互相融合，互相补充，从而真正实现了生态城市目标下的治理生态机制的不断完善。
二、生态城市目标是城市生态治理的必然选择
现代城市是一个具有生产、流通、居住、交通、水源、行政、文化、教育、管理、信息等内容的系统，这些系统下又有各自的子系统相互联系、相互作用。现代城市已经形成了内部、外部各因素间的持续运动的庞大的生态系统。这里的生态是联系人、生物与环境的一种动态关系，是一种竞争、共生、再生和自生的生存发展机制。未来城市治理目标就是保障各因素、各子系统间通
过政治、经济、文化、社会、科技、教育等各方面的协作关系，达到各种力量的均衡和各内容结构的稳定，最终实现整个城市系统的生态稳定与可持续性。
城市生态治理基于城市自然生态、经济生态和人文生态关系生态承载能力的要求，旨在将单一的生物环节、物理环节、经济环节和社会环节组装成一个有很强生命力的生态系统，通过各种技术、手段、体制、规章等渠道来协调城市的物质、能量、信息等各类资源，最终达到公共利益的最优。总之，城市生态治理机制必须体现生态学的天人合一的系统观，道法天然的自然观，巧夺天工的经济观和以人为本的人文观。[7]
三、唐山市生态治理的实践
基于以上若干理论的探讨，本文选取了唐山市作为典型城市进行例证分析。唐山市是传统资源型城市，“十二五”伊始，被称为“钢城”、“煤都”的唐山，毅然选择了奋力突破发展过于依赖资源、能源的束缚，加快资源型城市转型之路。
（一）唐山城市生态治理的历史实践
唐山自改革开放以来主要采取了以下城市治理实践：[8]
1. 加快经济体制改革，从经济“统治”走向经济“治理”。这一时期，唐山市经历了三个阶段的经济体制改革，初步形成了国有资产管理体制的三级架构，即市政府作为市级国有资产管理者；大型企业、企业集团、控股公司或者投资公司、资产经营公司经授权后，作为国有资产营运机构；国有资产营运机构所投资的企业作为市场竞争的微观主体。通过改革，1997年唐山市生产总值达到大幅提高，提前完成了在本世纪末实现国民生产总值比1980年翻两番的奋斗目标，为城市治理的提出奠定了坚实的物质基础。
2. 改革财政管理体制，创新城市治理。1994年开始实行第四次税制改革，按照税种划分中央与地方财政收入，即“分税制”财政管理体制，并成立了国家和地方两套税务机构以分设国税和地税。通过分税制，地方财政收入迅速增长，独立的地方利益开始形成，城市政府的博弈能力进一步增强。
3. 引入市场机制，加强社会管理。社会的转型对单位制为主体的二元城市基层管理体制构成了巨大挑战。在社会转型的大背景下，唐山市自1987年开始试行企业职工退休费社会统筹，1988年3月颁布了《唐山市企业城镇劳动者养老保险规定》，实施了养老保险社会统筹与个人账户相结合的新机制。到1997年底，全市城镇企业职工养老保险的覆盖面达到78.4%。同时，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障等方面发挥着越来越重要的作用，逐步形成城市社会管理的微观重心。
4. 发挥城市社会中间组织作用，提升城市治理水平。1998年以来，进入城市管理的新阶段，这一阶段的开始，公众和企业作为微观主体开始参与城市管理，城市社会中间组织的地位和作用受到重视。1998年，唐山市开展了街道管理体制改革，城市管理的权力进一步下放，确立了“两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街）、四级网络（市、区、街、居）”的管理体制。
（二）唐山城市生态治理存在的问题与反思
改革开放以来城市生态治理实践，使得唐山在城市治理方面积累了重要经验：城市政府剥离、转化了大量不应由自己负担的职能，形成了“双肩挑”的治理格局，即城市政府既要完成规定的城市经济发展目标，又要承担大量的公共管理的职能；城市管理体制和机构改革取得了阶段性的成果，分级分权管理的改革思路使得管理重心下沉，市级管理机构得到精简，管理效率不断提高，实际效果有所加强；城市治理的机制从主要以政府政策为主转向不断建立、健全城市管理的法律法规，但在整体上仍是以政策为基础，完善的城市治理的法律法规体系尚未形成；城市治理的手段日趋多元化，即法律手段、经济手段和技术手段都在城市治理中加以实施，同时也取得了前所未有的效果，然而以行政手段为主的格局没有根本改变；城市治理技术上因为具备了较先进的硬件，并采用了一定数量的软件，大大提高了城市治理的效率，但城市治理技术的整合有待提高；在对城市治理的投入方面正逐步增加。“十五”以后，唐山的城市管理投入比“九五”时期有所增加，但与城市规划、城市建设上的投入相比，缺口仍很大，不能满足需要。 验的同时，也不能回避唐山城市治理改革实践中暴露出的问题，这些问题表现在：第一，城市经营中政府的利益定位不准。对城市经营的片面理解把城市政府定
为政府经营、政府受益，而忽略了市政府同时作为城市公共资源的代表和监督者。这样在缺乏对政府的有效约束条件下，城市经营必然对城市公共资源的有效配置和合理利用产生诸多不利的影响，市政府会将自己掌握的城市资源转化为经营资源，以谋求城市发展甚至是政府自身利益的满足。第二，城市经营容易诱发城市政府中的腐败现象。城市政府作为公共权力执掌者，一旦像企业那样从事经营活动，由于不具备企业那种激励机制和约束机制，会存在更高的道德风险和机会成本。如一些政府机构为了本部门的利益在城市经营中人为设租，从而导致各种寻租和腐败现象的发生，使政府违背了自身公共利益代表者的角色定位，出现“执政道德”方面的问题。第三，城市经营过程中其他利益主体参与的缺失。强调城市管理主体多元化正是基于城市管理面临的新挑战。从唐山城市管理体制上来看，存在明确的二级政府（市政府、区政府）三级管理（市、区、街道）四级网络（市、区、街道、社区）体制与各级责任都不很清晰的矛盾。所有这些问题的根源是管理主体的缺位。
（三）唐山生态城市的目标与生态治理机制的完善
在有效实施“十一五”规划，取得辉煌成就，并总结历史经验的基础上，唐山市政府编制了《唐山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。该纲要规划了“十二五”时期唐山市努力创建生态城市的经济社会发展目标，主要内容包括：综合实力显著增强；经济结构优化升级；改革开放不断深化；科技创新实现突破；资源环境明显改善；社会建设全面加强。[9] 随着生态城市建设目标的确立，与之对应的城市生态治理机制模式也正在进行着一场深刻的制度变革和创新。这些变革表现在：第一，改革政府行为。唐山市政府作为城市治理的核心，改变过去的行为方式，权力有了很大回缩，为城市其他利益主体参与城市治理提供了空间和可能。第二，加强企业地位。唐山市通过加强各种企业地位、提升企业参与治理的积极性，各种所有制企业在城市治理中地位的差别逐渐缩小。第三，发挥城市社会中间组织作用。城市社会中间组织的官办特征明显，实力较弱，缺乏统一的管理，在城市治理中还没有发挥出应有的作用，亟待加强。
参考文献：
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关键词：潍河；工程；生态综合治理
1 工程建设情况及下步规划
潍河生态综合治理工程，于2001年底动工建设至2010年底竣工，共治理潍河两岸总长42公里，潍河城区段大堤由原来的5米拓宽到10米，防洪标准由原来的二十年一遇提高到五十年一遇，洪峰流量3850立方米/秒，一般河宽350米-400米，最宽处达1000米，最深处达5米。形成5600亩水域和2250亩绿地，拦蓄水总量达2000万方。建成潍河水利风景区，风景区内观光平台、音乐广场、自然堆石、游艇帆船、休闲广场、儿童乐园等景观相映成趣，乔木、灌木、草坪合理搭配，春夏秋冬景色各异，与三里庄水库1.1万亩水面、扶淇河5公里龙型河道、600亩水域、525亩绿地及龙塔、恐龙公园、恐龙博物馆、经济开发区、玉山公园、大舜苑等联体成为恢弘景观群，进一步提升城市品位和档次。目前，城区水域面积已发展到1.72万亩，占城区总面积的31.8%，真正发挥出“城市之肾”作用，贯穿“以人为本、人水和谐”治水理念，2010年被评为山东省十佳水利风景区、国家AAAA级旅游景区，成为诸城市重要的旅游景观和市民休闲娱乐的首选场所，年客流量突破百万
人次。
下步主要是发挥水在生态系统中的重要作用，在风景区横向、纵向延伸和增值土地开发上作文章。将潍河枳沟至古县拦河闸间的50公里河道纳入统一规划，建设“百里水上画廊”。
2 工程管理存在问题
2.1 管理队伍不强，专业技术人员缺乏 管理人员临时工多，流动性大，文化程度低，无相应专业技术，工作不稳定等情况，不适应现代化的管理工作，直接影响工程的全面管理。
2.2 管理制度不健全，安全意识淡薄 各项工程管理制度包括巡查检测制度，控制运用与操作制度，运行记录报表制度，管理责任制度，安全生产、安全保卫制度，考核、奖惩制度，技术档案制度等。目前大部分没建立，即使已建立的，也是执行不严，形同虚设。
2.3 建设管理资金筹措难，维修养护滞后 潍河上有多座橡胶坝、拦河闸、水电站等水工建筑物，受各种荷载和自然因素的作用，由正常状态转化为病害状态或病害状态转化为危害状态的变化，是一个病害发展由量变到质变的过程，必然会导致出现危及工程安全的一些异常的现象。必须加强日常维修和养护，及时发现问题，及时解决，保证工程的安全运行。由于建设管理资金筹措难，向财政申请资金周期长，维修养护滞后，部分建筑物年久失修，带病运行，存在重大安全
隐患。
3 意见和建议
3.1 尽快制定《潍河管理办法》，巩固综合整治成果 制定出台《潍河管理办法》是规范和监督潍河管理工作的重要保证，只有建立完善管理潍河的法治环境，才能把潍河管理纳入法制化轨道，为潍河的建设、保护、开发、利用提供法治
保障。
3.2 标本兼治，切实解决好潍河污染问题 实现潍河河水“清澈”，需要标本兼治。当前，潍河生态综合治理工程取得了阶段性成果，但潍河水质污染问题还没有得到根本解决，因此要引起高度重视，加强组织协调，明确相关部门责任，坚持从源头上解决问题。要不断建立和完善潍河污染治理的良性机制，依靠全社会力量加强潍河污染防治工作。要进一步完善规划，将河道整治规划与整个城市的排污管网建设紧密结合起来，使污水都能得到有效处理。要坚持截污排污工程与河道整治统筹规划、配套实施，不断提高污水处理率，确保实现潍河“绿水长流”。
3.3 进一步完善潍河管理体制 完善潍河管理体制，落实工作经费及各项维修、养护费用，是做好潍河城区段长期管理的重要保障。目前河道管理局为差额拨款事业单位，其职能主要负责潍河景区、河道水工建筑物、滨河路景观和园林设施的维修、养护、保洁、绿化和日常管理，是社会公益性事业单位，由于没有收入来源，管理资金存在缺口，影响了人员队伍稳定和潍河管理工作开展。建议市相关部门在对潍河管理体制进行调研的基础上，及时拨付景区及河道年度维修、养护
费用。
在传统经济学中，只有厂商和消费者才是追求利益最大化的“经济人”，政府则是超乎众人之上，以追求公众利益为目标，赢得公众对他的信任和支持。但公共选择理论认为，政府和厂商、消费者一样，也是理性和私利的“经济人”，他们也有自己的动机、愿望和偏好，同样关心自己在政治活动中的成本和收益，也追求交易过程中的利益最大化。例如，我国环境保护基础设施建设一向由政府部门进行组织建设，在决策过程中，由于缺乏市场调节、公众参与，出现类似于面子工程、形象工程重复建设浪费资源的现象。
伴随着我国城市化和工业化的进程，城市环境污染的问题日益突出，如空气污染、水缺乏与水污染、工业危险废物和固体垃圾的增多、“城市热岛效应”、交通拥挤等，这些问题的存在严重威胁了广大市民的身心健康，也削弱了城市可持续发展能力，甚至为国家安全埋下隐患。要保护、治理生态环境，政府部门在其中起着至关重要的作用，但是传统经济学中政府的形象已经大大改变，在市场经济要求利益最大化观念的驱使下，政府官员也转变成了实实在在的“经济人”，在保护和治理城市生态环境的过程中，政府、企业、公众和环保组织等要共同努力，通力合作，才能实现在整个环境保护过程中成本最低、利益最大。但是，不同的社会团体有不同的利益偏好。例如，政府偏好社会发展的总体绩效、企业偏好利润、公众偏好个人利益（健康）、环保组织等则偏好社会的环境效益。下面从政府与企业、公众和其他组织（环保组织等）之间的不同利益追求分析如何进行城市生态环境的治理。
一、政府与企业
工业污染严重危及社会公众的生活、生产、生态环境安全，严重制约经济社会的可持续发展，危及人类与自然的和谐关系。工业企业作为污染物排放“大户”，自然是城市生态治理的主要对象，但是作为发展中国家，经济尚不发达，加上企业的主要目标就是追求利润最大化，这是工业污染的内在原因；另外，政府追求短期经济增长，追求政绩，往往也忽视企业给环境带来的负面影响，甚至是视而不见、偏袒爱护，这是工业污染的外在压力；再加上政府官员任期的功利主义行为、追求局部短期效益、利益受损者的漠视和弱势地位、没有强烈的维权意识，这些都是当前工业污染难以治理的原因。
政府作为追求自身利益最大的“经济人”，在制定相关环境保护措施和建设环保设施的时候，考虑的是成本和收益。同样，企业作为环境保护的参与方之一，在生产过程中要遵守政府制定的一系列环保政策，在使用环保设施的过程中要交纳相关的使用费，企业在整个过程中考虑的同样是利益最大化。
目前，限制工业污染的主要经济措施手段有扩大税收政策和补贴政策。扩大税收政策主要是针对污染企业，扩大消费税范围，使污染企业为污染行为“付费”，推行多污染多交税的政策。补贴政策是针对关系到国计民生或政府财政收入的企业，关闭或停产是不可能的，政府针对污染进行专项补贴，建设预防污染的工程技术设施。
二、政府与市民
市民作为社会的弱势群体既是环境污染的直接受害者，也是环境保护的直接受益者；政府作为人民的公仆、城市生态环境保护和治理的主要主导者和执行者，政府部门往往为了追求政绩，忽略甚至侵害市民的权利。
在城市生态环境保护过程中，涉及一系列公共物品的建设，比如垃圾处理和城市绿化的建设、维护和经营等。目前，存在政府重复投资建设公共物品或者投资不当的问题，某些公共物品投资数额较大，主要由政府部门牵头，经营过程中出现厂长垄断，缺乏竞争对手，出现亏损现象。要改变这种现状，就应引进竞争机制，采取由公众选择、民主选举、政府提供（政府引导）的方法。
环境保护公共物品的投入使用，市民直接受益，由于公共物品具有非竞争性和非排他性，特别是某些完全免费向市民提供的公共物品，公众都有免费使用权，在使用的过程中公众缺乏保护意识，往往在投入使用不久就出现损坏现象。比如，重庆菜园坝长江大桥在通车后的第二天就出现乱贴、乱画现象，影响大桥的美观，同时也说明重庆市民的环境保护意识比较低。因此，在生态环境保护的过程中，政府要有效提供物质性公共物品，同时也要切实保证服务性公共物品（规章、制度）的有效执行。市民的行动是一个城市文明的象征，所以市民要树立城市主人翁的意识，主动积极保护居住环境，自觉宣传推广环保知识。
三、政府与环保组织
一、非政府组织参与生态城市治理的契机选择
非政府组织，是“独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，具有非政府性、非营利性、公益性、志愿性四个方面的基本属性”。非政府组织参与生态城市治理的契机，则是指非政府组织参与生态城市治理过程中所选择的能实现其效用最大化的时机和契合点。生态城市治理的最大表征就是多元主体对权力的共享，治理效用与各主体的运作效率呈正相关的关系。这种权力分享的多元趋势必将推动各参与主体参与度的不断提升，而政府机构则必须不断地简政放权，转变职能，部分职权让渡于非政府组织，寻求与非政府组织、市场企业、民众分享生态城市治理权力的契机，实现参与式治理，但是必须明确一个前提，这就是以政府为主导的多元参与。这种政府主导下的参与契机可以分为两种类型：
一是排他契机。排他契机是生态城市治理面临的涉及重大政治、经济或社会性质的事关全局性的公共事务，如果政府失去了对这些公共事务的控制权，就有可能造成无法挽回的损失。所以这类契机应该有政府控制，不应该有非政府组织参与的自然抉择，政府对这些相对比较特殊的公共事务领域，应该提高非政府组织的准入门槛。但是非政府组织可以通过相关渠道了解政府部门在这方面的政策动向，通过网络等平台，参与这方面的政策论证，一定程度上来影响政府最终的决策，当然无法左右政府最终的决策。
二是非排他契机。非排他契机是指在生态城市治理过程中一般公共服务领域中非政府组织与政府合作的一种态势。一般公共服务领域的内涵十分丰富，包括基础教育、慈善救助、帮扶养老、求职就业、医疗康复等等。这些公共产品与公共服务，如果寄托于市场，可能会造成市场失灵;如果完全依靠政府及其财政，可能引起政府失灵。而引入合作机制，塑造政府与非政府组织之间的合作，则是一种“双赢”乃至“多赢”的效果。一方面政府可以把那些“管不好、管不了”的社会事务放权于社会，变“全能型政府”为“有限政府”，专注于城市整体层面的宏观职能;另一方面可以充分发挥非政府组织的专业特长，依托其灵活的机制，实现社会职能的承接。
“排他契机”与“非排他契机”，是对生态城市治理不同公共领域的划分，然后，由于我国传统官僚制的残余和“官本位”意识的尚存，在生态城市治理过程中，哪些公共领域适用于“排他契机”，哪些公共领域适用于“非排他契机”，我们并没有明确的机制界定，主要还是政府的主导。与“排他契机”与“非排他契机”相对应，在政府主导之下的非政府组织参与，存在着“管制型”参与方式和“协调型”参与方式。
一是“管制型”参与方式，与“排他契机”相对应。在具体的生态城市治理中，由于传统行政思维的存在，和实践中行政体制的束缚，政府对于非政府组织的准入有较高的门槛限制，实行“双重管理体制”，即在组织登记上受民政部门的管理，在业务上受相关行政机构的制约。这样，很大程度上降低了非政府组织参与生态城市治理的效率。
二是“协调型”参与方式，与“非排他契机”相对应。新一届中央政府强调要转变政府职能，简化审批手续，放权于社区组织。在政府主导下，充分发挥非政府组织在人才开发、资源配置等方面的优势，调动其参与的积极性和主动性，更好的为市民提供公共产品和公共服务。
二、非政府组织参与生态城市治理的价值分析
不管是“排他契机”还是“非排他契机”，都体现了政府或非政府组织的价值选择，从自身角度实现资源配置的优化。在参与生态城市治理的整个过程中，除了政府和非政府组织的价值利益，还有隐于非政府组织身后的相关利益主体，包括企业和公民个人等。只有依托他们的力量发挥，非政府组织才能更好的参与到生态城市治理的过程当中来。
1. 相关利益主体的价值结构。在非政府组织参与生态城市治理的价值实现体系中，价值结构中即包括显性的利益主体，如政府和非政府组织，也包括隐性的利益主体，如企业和公民个人。显性利益主体的价值主要体现为社会的公共价值，而隐性利益主体的价值则表现为私人价值。为实现社会的公共价值，显性利益主体更多采取直接的方式，参与到生态城市治理过程中;而隐型利益主体更多采用间接的方式来实现私人价值。相关利益主体的价值结构
2. 相关利益主体的价值博弈。在生态城市治理过程中，相关利益主体处于一种相互影响和价值博弈的过程中，依此来实现自身价值最大化。一方面，政府为了社会公共利益，对非政府组织的活动采取把控措施。如2008 年四川汶川地震发生后，非政府组织都想尽力救助，但“大多数中国的草根NPO 都缺乏资金，地位上的非合法性使他们的生存状态并不乐观，而灾区的状况是如果你没有物资就不允许你进入，这无疑为草根NPO 浇了一盆冷水”。另一方面，非政府组织会通过各种渠道和平台来影响政府决策，如美国议会中的院外集团。他们在生态城市治理过程中，相互影响，相互促进，实现生态城市治理的效益最大化。
3. 非政府组织参与生态城市治理的价值量化。由上述分析我们认为，非政府组织参与生态城市治理的价值总量与各个相关利益主体的价值实现是紧密相关的，但是并一定是相关利益主体的价值单量的简单相加。具体分析，在价值结构中，政府价值包括中央政府和地方政府的价值;非政府组织价值包括社会团体的价值、民办非企业组织的价值和基金会(分为公募基金会和私募基金会)的价值。隐性利益主体的价值包括企业价值和公民个人价值。非政府组织参与生态城市治理的价值总量与各个相关利益主体的价值单量
4. 非政府组织参与生态城市治理的社会和生态效益。非政府组织参与生态城市治理，有利于充分发挥其专业优势，提升治理的社会和生态效益。
(1)社会效益：非政府组织参与城市治理，有利于促进城市和谐共建和有序发展。促进城市和谐共建和有序发展，需要发挥政府、非政府组织、社会的共同力量才能实现。首先，非政府组织在其中则是连接政府和社会的中介和桥梁，发挥着信息传输和力量传导的功效。比如，作为非政府组织表现形式之一的行业协会，它是一定市场主体为了利益而依法构建的组织形式，是沟通特定市场主体和政府部门的有效平台。在这个平台中，行业协会既能发挥政府部门可能不具有的专业优势，弥补政府职能的缺位，又能辅助政府加强对特定市场主体的监管，实现政府职能的转变。再如，作为非政府组织表现形式之一的基金会，在特定的社会管理领域，能够充分发挥“专、精、快”的功能优势，实现与政府职能的互补。其次，非政府组织是政府公共政策制定、执行和反馈的有效助手。当今社会，信息繁杂，这在一定程度上阻碍了政府公共政策的制定、执行和反馈，从而影响了优化再决策。非政府组织则能充分发挥自身的专业优势，为政府决策做好大量的信息收集和甄别工作，有助于政府决策的科学化、民主化和法制化。最后，非政府组织有助于加快依法治市的进程。依法治理城市，是构建和谐城市的一个内在诉求。宪法、法律、行政法规、行政规章和地方性规章为城市治理提供了根本的法制保障，但在操作层面，对政府和非政府组织的约束程度则不尽相同。对于政府部门，应是法无许可不可为，而对于非政府组织而言，则应是法无禁止即可为，亦即在宪法和法律不禁止的领域，非政府组织可以自由发挥它们的自由裁量权，并且不受政府的干预。
(2)生态效益：非政府组织参与城市治理，有利于促进城市生态环境质量的提升。随着我国部分城市雾霾现象的出现，促进城市生态环境质量的提升，已经越来越成为了大家的共识。笔者认为，一方面，需要我们在思想上重视生态环境质量的提升，加强生态保护的宣传、普及和推广，而现代化的宣传平台和手段则助推了生态保护的宣传、普及和推广，如电视、广播、互联网(特别可以运用新兴的微博、微信平台)，此外还可以借助于研讨会、访谈等形式来加以宣传、普及和推广;另一方面，更重要的是，需要环保类非政府组织和政府、市场主体的通力协作，来弥补生态环境治理中的市场失灵和政府失灵：通过民间捐助和企业捐赠的方式，筹措环保资金，实现专款专用;建立城市环保专项整治项目，特别是亟待保护和治理的项目;加强环保非政府组织和国内外相关组织的沟通交流，促进专业水准的提升。
三、非政府组织参与生态城市治理的模式创新
随着公共管理理念的推广、行政管理体制改革的推进和政府职能转变的深入，当排他契机与非排他契机逐步融合时，生态城市治理就由原来的“管制型”参与方式、“协调型”参与方式走向了“善治型”参与模式，因为“管制型”参与方式是传统行政体制的产物，是一种僵化的参与方式，“协调型”参与方式不能有效实现权利和义务的对等。
1“. 善治型”参与模式的内涵。“善治”，源于英文单词“Good Government”, 是指“政府与民间组织、公共部门与私人部门之间一种合作管理和伙伴关系，目的是为了促进社会公共利益的最大化”。“善治型”参与模式的精髓在于要求政府构建一个符合公共管理理念的平台，通过宽泛的多元参与，来促进政府和非政府组织的良性合作关系的形成。在这样的参与模式中，非政府组织不再只简单的扮演一个配角的角色，而是积极地参与到生态城市治理的各个项目中，利用自身的优势，和政府精诚合作，为市民提供更好的公共产品和公共服务。
2.“善治型”参与模式的优势。“善治”的实质在于公共权力向社会的回归，“善治”的导向是加强社会管理[5]。实现社会公共利益最大化，契合当前我国社会管理体制改革氛围。与“管制型”“协调型”相比较而言，“善治型”参与模式具有独特的优势。
(1)“善治型”参与模式弱化了政府的行政等级色彩，强化了其社会服务的功能。善治的价值实现，需要政府和非政府组织的有效合作。以“有限政府”为契合点，构建“师从企业”的政府，加强政府的网络化建设，从而实现弱化政府行政等级的色彩，以提高人民群众的生活福祉为价值归宿，来强化社会服务功能。
(2)“善治型”参与模式使非政府组织拥有了发挥自身功能的舞台。“善治型”参与模式摈弃了传统行政管理体制的束缚，让非政府组织得到了充分发挥自身价值功能的空间和舞台。对于非政府组织自身的价值功能，清华大学王名教授等人认为，主要包括资源动员的功能、公共服务的功能、社会治理的功能和政策倡导的功能。
3. 建构“善治型”参与模式的前提。
(1)政府必须转变职能，厘清其与非政府组织的关系。政府必须认识到，非政府组织“是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的供给”。非政府组织的产生是“市场失灵”“政府失灵”的产物，可以弥补政府部门的先天不足。非政府组织和政府应该是良性合作的关系、契约关系，而不是互补信任的关系、主从的关系。
关键词：城市河道；综合治理；生态
中图分类号：X171.1 文献标识码：A水环境是人类文明、生态文明的一面镜子，古往今来，人们喜欢逐水而居，滨水而栖，城市中蜿蜒流淌的大小河流，不但是防洪排涝的通道，也是城市景观建设的重要要素和城市生态系统的重要组成部分，直接影响着一个城市的生态平衡和经济社会发展，关系着广大市民的生存环境和生活品质。建设人水和谐的河道生态系统，打造水生态良好、水景观优美、水文化丰富的亲水型宜居城市已成为许多城市的发展目标。
1 阜新市区河道概况
以“煤电”著称于世的阜新市，地处辽宁省西北部，内无大江大河，外无客水入境，水资源主要来源于境内的大气降水。城区河道属漫岗丘陵水系，为季风区雨源型山溪河流，河床比降大，源短流急，暴涨暴落。河道河床狭窄，上游多为自然冲沟，河道下游河道汇流口宽度多为100～200米左右。河道水源靠季节性降水补给，径流量季节变化性大，正常降水年份，多数河道夏、秋两季有水，冬、春两季干涸。市区现有10条主要河道，分别为细河、九营子河、高林台河、塔子沟河、韩家店河、长哈达河、沙海河、下洼子河、沙扎兰河、于家沟河，总长度95.85km，流域面积557km2。
2 河道治理现状及存在问题
2.1 治理情况
随着城市化、工业化进程的不断加快，城市河道生态系统承受的压力也越来越大，脏、乱、差问题日益突出。在河道治理和管理过程中，由于过于强调防涝、泄洪作用，而忽视了生态、景观等其它功能，导致河道成了毫无生机与活力、缺乏美感的“泥水排污沟”、“臭水沟”，既有碍观瞻、破坏城市形象，更影响了沿河居民的生活居住条件。为加快精品城市建设步伐，优化人居城市形象，近年来，阜新市把城市河道治理作为落实科学发展观、实现人与自然和谐相处的重要举措，于2008年将其列为城市建设重点工程的一号工程，对市区九条主要河道进行了大规模治理。此次治理突出截污治污为重点，在查清污染源的基础上，全面推进截污管网敷设、污水并网、雨污分流，先后投资1亿多元铺设污水管道近百公里，并网排污口30多个，每天约有10万吨排河污水得到了有效拦截，河流和城市河道水质有了较大改观。
2.2 存在的问题
虽然经过多年努力，阜新城市河道水域环境有了较大改观，但受种种因素限制，距离预期治理目标仍有较大差距，一些问题亟待解决，例如河道垃圾清理不及时，周边卫生死角多，影响环境质量；河床淤泥大量沉积，雨水井沉砂池等设施清理不及时导致泥沙堵塞，既造成河水黑臭，又影响防涝泄洪；部分区域雨污混流，乱排污水现象时有发生；大多数河道采用混凝土垂直护岸及混凝土河道衬底，视觉空间单一，植物覆盖性差，缺乏景观观赏性。
3 河道治理对策措施
总体思路是以建设健康、生态、亲水河道为目标，坚持集中治理与长效管理相结合，工程改造与生物净化技术相结合，治污与造景、防洪相结合，因河制宜、一河一策，重点实施河面保洁、沿岸截污、上游造景、下游蓄水，建设和保持水清、河洁、岸绿、景美的河道生态环境，把河道打造成城市重要景观亮点。
3.1 突出抓好防涝泄洪
防涝泄洪是城市河道的首要功能。根据各河道实际情况，按照五十年一遇洪水标准，针对不同的断面形式校核计算，以满足河道不同设计断面情况下的泄洪能力，使河道在流量、宽度、深度等方面实现动态平衡，达到行洪要求。其中对河堤均采用直立式挡墙，对河道沉积的淤泥进行清理，清黑除臭，畅通水流通道，给洪水以出路。禁止在河道保护管理范围内搭建建筑物和阻水设施、填堵河道，加强河道及沉砂池等设施的养护管理，对涉及河道的建设工程强化防汛排涝要求，确保河道畅通和行洪安全。
3.2 突出抓好截污治污
河道污染主要来自于城市污水大量排放，导致水质恶化，因此恢复河清水澈，截污治污是根本手段。要坚持管网配套和环境执法软硬一起抓，一方面贯通沿河排污管网，推进雨污分流改造，为污水收集强化硬件支撑，另一方面加大对违法排污行为的查处力度，将所有排河污水全部截流并网，削减进入河道的污染物总量，保护水体环境。在截污治污过程中，采用高科技手段加强对河道未知污染源的勘察，为截流提供准确依据。对属重大水污染事件的，由环保部门立即进行水质取样送检，对污染原因进行调查，并按程序及时上报和通报。
3.3 突出抓好景观打造
本着一河一景、因河制宜的原则建设河道景观，尽量保留河道自然的流线状态，避免裁弯取直。在考虑防护强度、安全性和耐久性的同时，着力建设水体和土体、水体和植物或生物相互涵养，适合生物生长的生态型河堤；通过在水中种植各种水生植物、投放鱼苗等来增加河道生物多样性，建立河道天然净化系统，提高河道自净能力和生态功能、美学价值；针对河道流量不足问题，充分收集利用雨水，同时将中水作为河道的补给用水，对下游进行蓄水造景；岸边形成一定宽度的湿地环境，构成一个人水和谐的带状景观空间。
3.4 突出抓好源头治理
阜新城市河流为季风区雨源型山溪河流，河床比降大，源短流急，暴涨暴落。如源头防护措施不到位，一旦遇有大的降雨，裹挟着大量山石、泥沙、树枝、垃圾的泥水浊流顺河而下，对河道生态系统造成冲击破坏。因此，河道管理必须逐步从末端治理向源头治理、事后处理向事前预防转变，做到标本兼治、治标更治本。要认真研究制定防止雨季山体滑坡、泥石流以及雨污混流等问题的根本性措施，例如在上游修建大型沉砂池等，从源头上根除隐患，保护河道治理成果。
3.5 突出抓好长效管理
在河道管理中借鉴城市园林绿化、环卫等管理模式，全面落实河道管理目标责任制，成立专业化队伍，分区、分河、分段，定岗、定点、定人，每天由河道保洁人员对所负责的区域进行全方位巡视检查和管理，并做好巡查纪录，将巡查发现的有关情况及时通报管理和执法部门处理。广泛开展河道管理有关法律、法规的宣传，增强全社会维护河道生态环境的意识，广泛发动群众参与河道管理。对破坏河道设施、污染河道环境、破坏河道安全的违法行为，依法严肃查处，并通过新闻媒体予以公开曝光。
结语
在满足排涝要求、保证行洪安全的前提下，着力完善城市河道的生态和景观功能，还其优美、宜人、充满生机的自然风貌，是改善城市人居环境、优化城市生态平衡的必由之路。各级各部门应从贯彻落实科学发展观的高度出发，不断创新思维、强化措施、严格保护，认真做好新时期、新形势下的城市河道管理工作，努力实现人与水和谐相处、经济发展与环境保护共赢。
参考文献
[1]裘江海.河岸景观设计初探[J].水利规划与设计，2004（3）：26－29.
【关键词】城市；河道治理；生态景观；设计
前言
长时间来，传统河道将工作重心放在航运、泄洪等方面，使用河道渠道化、局限化的模式治理，却忽略了生态功能。这类做法的缺点是隔断了生物活动，很容易影响河道生态环境。刚性护岸限制了河水流向，如果河水流量较大，势必会破坏周边环境。因此，在河道景观设计与规划中，不能只是停留在美学层次，而是设计出集交通、文化、排水、防洪、生态、绿化综合一体的河道景观环境，这样才能获得理想的成果。
一、城市河道治理必须遵循的设计原则
河流环境一直活跃在历史传说与人类历史中，截至当下河流与河流所在的区域都成了河道治理的重点。同时，人类也将大量政治、经济、生态、科学投入河流管理与利用中。但是我们发现：过量的创新与投入是一种错误表现，甚至属于功利主义，为稳定水源、控制洪水、方便航行，人类将管理集中在河漫滩与河流改造中。因为河流都是相连的，所以在治理河流时，必须弄清管辖责权与责任关系，同时遵循治理原则，这样才能取得良好的成绩。
（一）自然安全
城市河道的首要职能是防洪，所以在治理城市河道时，必须考虑防洪能力，从根本上确保河道安全。然后是规划好河道附近的景观，对河道生态环境进行改造，这样才能保障城市河道环境、经济效益的改善。河道作为典型的自然景观，有很多深浅不一、曲折的姿态，这些都是自然的杰作。因此，在治理河道时，必须尊重河道的自然发展规律，这样才能保障河道形态，最终设计出和谐、自然的河岸景观。
（二）生态观赏
在城市河道景观设计中，必须注重美感，同时为其设计出具有美感的景观，尽最大努力为现代市民提供宜居、优美、生态的生活空间。除此之外，在河道设计中，还必须保障生存空间，这样才能为生物提供良好的繁衍环境，确保生态平衡，促进现代化持续发展。
（三）亲水性与文化性
城市文化应展现出这座城市的思想与内涵，同时这也是一个城市的精神体现。在治理城市时，必须渗透城市文化，让河道拥有良好的文化内涵与人文特性。而一个良好的城市河道必须是自然与人文的整合。亲水性则是人类发展的天性，所以必须在河道两边修筑亲水设备，这样才能为市民提高观赏、亲近水源的平台，为其构造出优美、舒适的空间。
二、城市河道治理中的生态景观设计
（一）河道工程的整体布局
在河道治理中，应该将防洪工作放在第一位，结合河道主槽状况，借助中间墙将河道划分成两个领域，然后再把其中一侧堤防与中间墙设置成洪水槽，专门用来行洪；另一侧堤防与中隔墙作为景观规划地带，而景观专门用来蓄水。滨河生态景观区设置在河堤角偏高的滩地，在修建护滩工程的同时，更好的发挥固堤防洪价值。这种方案不仅化解了蓄水、洪水与泥沙间的问题，同时还设置了蓄水景观与滨河生态园区，既有城市河道防洪的作用，又能用作泥沙型河流治理。
（二）城市河道平面设计
河道的首要功能是防洪，所以河道平面设计必须迎合河流走势，适量后退河道暗线，这样才能为岛屿、河滩、湿地留有足够的中间地带，水生、陆生生物才有足够的空间生存。城市河道与人工开挖都属于景观内容，水流较缓，所以在河道平面设计中必须避开笔直与较宽敞的河道，或者结合河道自然趋势，为其设置蜿蜒的水路、水塘，同时设计出多种河岸线，打造多变、灵活的河道模式。通过研究发现：一条曲折蜿蜒、宽窄不一致的河道具备更多的自然气息，它更加活泼、灵活，同时也更适合生物生长。
（三）河道断面设计
在城市河道断面设计中，应避免河道中的浅滩与深潭形态，不能让河床固定，结合多样的水面，让河流拥有良好的摆幅。对于河道纵断面，应形成交错的浅滩与深潭，这样才能避免直线横断面。在河道断面设计中，必须整合园林设计理念，为其建成景观式河道，这样才能着重突出河道的亲水性与绿化功能。传统驳岸属于一墙到底的结构，它隔离了水与人，既不经济也很生硬。现代复式断面和传统驳岸相比，它更注重人性化与经济。在一般水位上面种植低矮灌木、杨柳或者草皮植物；在常规水位搭建水平台，不仅经济而且美观；在常规水位之下使用挡墙与护坡。这种复式断面，不仅能节省投资，还很好的展现了自然、生态与绿色的理念，拥有很好的经济效益。
（四）选择材料和生态护岸
传统的河岸更多的是刚性护面，地面、河岸、护岸会形成三面光与两面光的形式。而现代城市河道在迎合水流冲刷的过程中，结合了河道水生物繁殖与生长状态，它是符合环保生态要求与自然规律的设计。最近几年，在科研力度加大的同时，工作人员也开发了很多新型护砌材料。具体如：江苏南京已经开始应用的随机多空绿化混凝土，它属于生态环保材料，不仅能改变河岸周边植物生长环境，还具有很好的防洪功能，目前已经得到广泛应用，并且得到了很好的成果。
在生态护岸中，它使用的是卵石笼、山石与干砌石等通透的材质，既能在材料中覆盖土壤植物，还能避免流水冲刷影响。先在水位较低的区域铺设土工布，然后在上面放块石，需要注意的是块石堆放周边应自然弯曲，将种植土铺设在块石上，填满块石间隙。这样过水后，块石缝隙就会长出水生植物。使用木桩、植物梢、棍相整合的河道护岸属于自然、生态的模式，可以在坡面分层进行杨柳、灌木、草皮种植，这样才能形成良好的植物护坡形式。
另外，在植物造景中，还必须考虑因地制宜，充分运用空间、时间得到富有个性与艺术魅力的河道景观，着重景观层次、质感与季节变化，这样才能满足城市气候特性。
三、结束语
城市河道作为城市建设中变化最多、最具生命力的景观，它不仅能满足人类对自然生态的渴望，还能回归自然。因此，在现实工作中，必须结合实际情况，做好防洪处理，在改造自然的同时，欣赏自然给予的美感，这样才能实现人文、水清、景美、岸绿的城市河道规划要求。
参考文献：
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【关键词】城市河道；河道治理；景观生态模式
随着整个社会的不断发展，人类对于城市河道的要求也不仅仅局限于古时的防卫及用水需求，为此，治理城市河道也就不再只是拘泥于城市运行的需要。更加的重视河流自然生态，不断地保护和恢复自然环境，更好的做好景观建设与生态的结合，逐步成为城市水利建设的热点。
1 城市河道基本功能
对于城市河流而言，其自然状态和其他的天然河流一样，由河床、水体、河滩及河流的上下游、左右岸共同组成有机的整体。但是，对于城市的河流其还要受到防洪、用地、供排水等因素影响，对于绝大多数的河道还需要我们通过人工的方式进行改造，因此城市河道系统应主要具备防洪排水、景观文化、生态环境改善、雨洪利用等功能。
对于城市河道的防洪排水功能而言，其直接关系到整个河流防护区的安全，同时，河流需要做到的防洪标准也决定着河道治理的标准范围。结合大多数城市发展的经验我们看到，城市河道除了需要能够有效地排出过境洪水外，还需要能更好的容纳流域内设计标准降水带来的地表径流。为此，城市河道的排水能力要满足保护对象的防洪标准，有效修正汛期河道内水位与流量的关系，降低河道周边防洪目标的洪水风险；城市河道的景观美感通常来自于知觉。狭义的景观美学重视视觉感受，重视河道空间布局、色彩效果、层次搭配等；广义的景观美学不仅重视视觉感受，而且更加注重听觉、嗅觉等各种知觉的体验，包括体验者头脑对整个知觉感觉的思考。从空间分布模式上讲，河流的条带型特征可以改变以地块拼接的城市地块镶嵌模式。人类是景观环境的构建者，环境中个体与社会群体对环境对象的审美判断，会随着时间趋同；城市河道的景观结构类型属于廊道，是上下游营养传输、污染物运移转化和水生生物迁移的重要通道。同时，滨水地区是城市生态敏感带，应重视植被群落的生态功能，尤其为各种软体动物、鱼类、爬行动物和植物资源等提供栖息场所，这对维持滨水生态系统的稳定至关重要；传统的河道治理往往忽视了河道在雨洪利用中能发挥的作用。随着城市管理水平的提高，不但要防止洪水对城市的破坏，而且要尽可能通过城市河道用好雨洪资源，实现以丰补欠和雨洪资源化。
图1 城市河道生态构成图
2 景观生态学原则
景观生态学指的是研究景观单元空间配置、结构组成及其与生态学互动的综合性学科。其更加强调空间异质性的发展和维持、生态学尺度与过程的相互作用，此项学科研究的核心是人类对景观及其元素的影响，其过程中需要遵循：①系统性原则：在景观系统内，每个要素或生态系统均可视为一个具有相当宽度的斑块、狭长的廊道、背景或基质，景观组成的最基本模式是斑块-廊道-基质模式。从本质上看，景观结构是生态客体在景观中异质性分布的结果，生态客体在景观中的运动直接影响着景观结构的变化；②可持续性原则：景观生态学过程研究需要兼顾景观变化与资源利用的协调性、可持续性，河道治理过程强调对改造对象景观目标的实现，同时，要符合水文、动植物资源和土地资源长久发展的需求；③景观改造的谨慎性原则：景观改造的过程与研究范围内的异质性为因果关系，人类通过改造景观的异质性来提升景观价值，但在一定范围内，异质性增加对景观的影响是非线性的，强烈的生态流增加更容易破坏所在系统的稳定性。一般认为，越复杂的系统，其稳定性越强，但稳定性遭到破坏后恢复稳定的难度越大；④经济合理性原则：景观过程是通过工程项目实现的，经济上可行是重要的衡量标准，不仅需要考虑项目实施的投入产出状况，还要对项目后期运行维护费用的落实进行研究。
3 治理关键
3.1 基本要素
基于传统水利视角，河道治理重点在水位、流速及雨水入河口高程等3个因素，其对河道治理有直接影响。设计水位依照城市总体规划及防洪规划确定，同时，还需要让雨水入河口内顶高于设计水位。城市河流流速是河道设计的一个重要参数，一般城市河流流速不宜太快或太慢。河道水位与流速可以通过沿途闸坝进行调度控制。
3.2 断面选择
河段不同则河道就有不同的功能，河道断面有多种选择，如梯形断面、矩形断面、复式断面等。受制于城市用地紧张的情况，河道空间布局限制可谓多重。采用梯形、矩形断面设计能够有效地提升滨水地带土地利用率，但枯水期与丰水期水位波动大，且硬性护砌切断河流水体与河岸物质能量交流，生态和景观效果并非最好。城市河道整治过程中的断面选择是区域景观结构选择的过程，构成景观的要素数目、类型、大小、形状和外貌特征对生态客体的运动特征产生直接或间接的影响，进而影响系统的整体功能。河道断面设计重点考察标准洪水的影响范围，根据土地条件尽可能预留较宽的河道宽度，再根据河道基本的水量水位关系设计河道河槽和滩地分布比例，这样不仅可满足城市河道景观设计的空间需求，而且可在极端天气条件下起到缓冲作用，提高城市河道行洪能力。
图2 河道断面-矩形断面图
图3 河道断面-复式断面图
图4 河道断面-梯形断面图
3.3 河道景观设计
作为一个线性系统，城市河流景观设计需要依照线性工程特性及经济性原则选择尺度，景观设计核心基于生态原理，需要引导城市河道与周边生态良性互动，尽可能的用好自然力促进系统有机更新再生。设计策略上面，需要尽可能满足多尺度多目标的景观需求，了解区域居住者、办公者、旅行者不同时期需求差异。同时，设计者要用发展的角度思考自然系统自身的变化和发展过程，运用适宜的人工干预引导自然系统向着有利的方向发展。例如，河道在自然状态下产生的水生生物群落和水陆两栖生物群落，会逐渐演化成一个复杂的“水生-水陆两栖-陆生”生态系统，考虑到系统发展带来的景观变化，应在设计阶段做出科学合理的解决方案。对河道滨水空间的规划设计是当前城市景观规划的一个重要内容，同单一的水域治理不同，滨水空间规划以生态理论为指导思想，将影响河道与滨河生态的所有问题加以考虑，制定综合规划，从而达到恢复水域生态稳定性的目的。
图5 河道景观设计示意图一
图6 河道景观设计示意图二
图7 河道景观设计实景图
3.4 生态环境与景观效益
恢复河道生态则代表着河道及滨水带生态恢复，有效地保证河道生态系统衍生。通常，河流廊道生态功能主要分为通道作用、栖息地功能、源汇作用、过滤和屏障作用等。治理河道时，硬质衬砌堤岸可作人工廊道，依照人工廊道距离―效益理论，距离延长，其经济效益就逐步下降，而自然廊道环境效益随距离延长而提升。其中，存在一个平衡点，在这个长度条件下，人工廊道的经济效益和自然廊道的环境效益大致相当。这反映了城市河道通过适度的人工干预，可以扬长避短，也可以解释为适度的局部衬砌可以提高防洪效益，对区域公共与财产安全起到积极作用。城市河道生态恢复设计时，在河道的重要部位需要通过人工措施进行加固，对保障经济效益并发挥环境综合效益是有积极作用的。景观生态设计需要了解景观元素之间的连通性，避免降低景观多样性与生物多样性，考虑在影响生物群落的重点地段保留生境和廊道。在生态系统设计时，尽可能以本地植物为主，以降低外来物种入侵对生态系统的破坏作用。河床坡降设计应避免大跌水方案，充分考虑鱼类洄游和上下游双向的物质、能量联系。
图8 生态效益与景观效益的结合
4 结论
经济社会的发展对城市河道治理有了多样化需求，我们通过景观生态设计做到城市防洪、景观改造和生态修复，更好的推动人工河道治理更亲近自然，推动河道生态系统的平衡与稳定，更好的实现城市与河道的有机共存。
参考文献：
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[3]陈杰，黄凌.城市河道综合整治与河道生态景观[J].水电与新能源，2012（3）.
【关键词】 整体性治理 城市生态环境治理 整合策略
一、整体性治理理论
1、定义
整体性治理理论是目前在西方最为推行和前沿的治理理论，希克斯在其著作《迈向整体性治理》（2002）中将整体性治理理论定义为政府机构之间在充分沟通与合作的条件下，达到有效的协调与整合，使得彼此的政策目标能够连续一致，政策的执行手段能够相互配合，创造相互强化的效果，达到没有间隙的合作治理。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。
2、问题指向
碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”；“碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”。韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”。棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题（Joined-up problems）……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”，“解决跨部门边界（Boundries）的复杂难题，需要新的途径”，“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”。按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。
3、核心概念
（1）目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。
（2）信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性（或项目责任）三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩；效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系；有效性（或项目责任）指的是行政人员应对其行政行为负责。
（3）信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。
（4）协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合；治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合；公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合；规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合；服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合；监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。
二、我国城市生态环境治理现状
1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题
（1）存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费；二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况；同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管；遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”，遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”，最终导致行政效率低、信任度缺失。
（2）存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境NGO等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境NGO等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保NGO在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。
（3）存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞；二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据；有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”。网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达14257个，其中国家级机构45个，省级400个，地市级2252个，县级环保机构8866个，乡镇环保机构2694个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。
2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因
（1）政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是GDP，即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但GDP在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。
（2）制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。
（3）社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限；企业追求利益，不惜以破坏环境为代价；环保NGO很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。
（4）技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。
三、我国城市生态环境的整体性治理策略
1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略
（1）加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”。我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色GDP制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式（即大部制）还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”，将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。
（2）加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”、“市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。
（3）加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国E.S萨瓦斯提出的BOT与TOT模式、大力推广清洁发展机制（CDM）等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保NGO，拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。
2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略
（1）加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。
（2）加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。
（3）加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。
（4）加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系；在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业；在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。
3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统
（1）改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。
（2）建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。
（3）通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将国家级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。
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