【关键词】村改社区 社区自治 居民参与
实现社区自治是我国社会基层建设的重要目标，笔者从对云南“村改社区”自治组织的调查得出，社区居民的参与率比较低，根本原因是社区居民对社区的认同率比较低，是制约社区自治的瓶颈，必须进行制度创新，从社区居民的需求出发，实现社区居民对社区的利益认同到情感认同、价值认同、行为认同的转化，才能提高社区居民参与率，实现社区自治。
影响村改社区居民参与的因素
社区居民参与是指社区居民为了满足对社区公共产品的需求，依法行使民利，管理社区公共事务和公益事业，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。社区参与的内容主要包括政治参与、经济参与、文化参与和社会参与。政治参与包括对社区居委会主任、副主任候选人的提名、通过候选人考察过程，了解候选人情况，选举产生社区领导人、监督社区自治行为，居民直接参与社区的重大事务的决策等。经济参与是指居民通过参与社区经济活动，获取社区公共产品，满足社区居民的公关经济需求，是居民参与的基础。文化参与是指通过参与社区文化活动，获取文化产品，满足社区居民的公关文化需求，是居民参与的主要形式。社会参与是指参与社区公共事务和公共事业的决策和活动，是居民获取公共产品的过程。
在社会主义市场经济条件下，社区居民参与社区工作是主动参与，要求社区居民具有“同意权力”。“平等的居民之间需要一种‘同意权力’”，它不具有强制性，但有约束力，约束力不是来自外部压力，而是来自社区居民自愿参与和自主选择而形成的内在动力。①“同意权力”的产生主要来自居民的共同利益需求和对社区的认同。
实现社区自治，就是要形成社区居民的共同利益需求和提高社区居民对社区的认同。人们的利益需求是人的本质属性，它以人的生命为前提，人必然有维持自己生存和发展的物质欲望和需求。人是自然存在物，具有自然属性。人的自然属性表明，物质需要是人生存和发展的本性，人的自然属性决定了人对于物质利益的追求是客观存在的。物质利益是人生存在和发展的必要条件。离开衣、食、住、用、行等物质资料，人就无法生存和发展。社区居民参与社区的政治、经济、文化和社会活动的动机和直接目的是为了获取共同的物质利益；马克思说：“没有需要， 就没有生产。”②“人们奋斗所争取的一切都与他们的物质利益有关。”③村改社区居民对社区的物质需求是社区居民社区参与的本性，满足社区居民的正当需要是社区居民的权利。社区居民对社区共同的利益追求，是社区居民参与的基础。社区组织不能向社区居民提供共同的公共产品，必然失去社区居民参与的物质基础，社区居民参与率必然很低。因此，培养社区成员的社区意识，就是使其利益社区化，形成社区居民的共同利益，强化社区成员与社区间的利益关系，使社区成员在此基础上产生参与社区事务的愿望。
对社区的认同就是指社区居民与社区组织提供的经济、政治、文化和社会利益需求方面的一致性和统一性。要形成社区居民对社区组织的认同感，要求社区组织的发展符合社区居民的利益认同律、情感认同律和价值认同律，才能实现社区居民的共同参与。
利益认同是指社区自治组织的发展与社区居民的物质、精神利益需求方面的一致性和统一性。社区自治组织把利益认同作为社区工作的基础和起点，就是要尊重和关心社区居民的利益需求，满足社区居民正当的合理的利益要求，并注重从根本上帮助其实现好自身的利益，从而达到社区居民在需要理论意义上的利益认同。
情感认同是指社区居民根据社区组织的自治状况在情绪体验方面的一致性和统一性。如果社区组织真正代表社区居民的利益，必然会使社区居民产生情感认同，社区居民就会真正支持社区组织，乐于参与社区自治。
价值认同就是指社区居民对社区发展的价值理想、价值取向、价值标准等方面的一致性和统一性。在社区发展中表现为，社区自治组织要寻求社区居民共同的基本思想、信念的归属感和认同感；形成社区居民对社区组织的行为方式、价值追求、道德规范的依赖、忠诚和践行，价值认同是社区内部凝聚力的源泉，是提高社区居民实效性的关键环节。
要提高社区居民的广泛参与，必须实现社区居民对社区的利益认同到情感认同、价值认同和行为认同的转化。社区居民只有在价值观、思想方法和生活方式上找到共同的认同，才可能自觉地、主动地参与。
村改社区居民参与率较低
村改社区是随着城镇化发展由村委会变迁而来的，与城市社区相比，村改社区具有服务职能和发展职能，在变迁过程中，“由于涉及到原村民的实际利益和今后利益分配等重大问题”，还有一定的集体土地和集体资产，这些集体资产大多以房产、地产为主，每年都有一定的收入，社区居民存在着共同的利益关系，有共同的价值取向和共同的情感，因此社区居民的参与率比较高，是村改社区自治的主体，社区居民比较多地参与社区自治，关心社区公共事务、参加社区公益活动、参与社区决策、监督评估社区组织，成为社区自治的主要力量，成为社区发展、社区建设与社区自治的动力。④然而由于社区组织的变化、社区居民的素质低、社区组织负责人的素质低等因素的影响，社区居民的参与率比较低；另外，一些社区组织的负责人从自己的利益出发，没有从社区居民的共同利益出发，不能满足社区居民的共同需求，社区居民对社区的利益认同律、情感认同律、价值认同律和行为认同律低。
首先，由于“村改社区”组织并没有完全体现社区居民的意志，维护社区居民的利益，特别是当社区居民利益与政府利益发生矛盾时，社区组织往往是从政府利益出发，而不是从社区居民的利益出发，甚至损害社区居民的利益。如在对农民土地补偿问题上，社区组织负责人并不是与社区居民一起，共同维护社区居民共同的合法利益，甚至损害农民利益，因此，不能形成社区居民的利益认同、情感认同、价值认同和行为认同，社区居民的参与率必然低。
其次，由于“村改社区”居民的价值取向首先是获取物质利益，文化生活、政治生活和社会生活的需求比较少；同时由于社区居民对社区公共产品的需求不统一，社区组织提供的公共产品不能满足社区居民的多样化需求。因此，社区居民对社区的认同感与参与率低，社区居民的参与意识和民主意识不强。大多数居民仍普遍缺乏参与社区公共事务和民主管理的热情和积极性，社区居民的自治观念、参与观念淡薄。
最后，由于村改社区“政社”职能不分，部分社区居民甚至包括相当部分政府官员将“社区”等同于政府的管辖区，社区自治组织仍然是政府意志的体现，仍然是政府利益的维护者。因此，计划经济体制下形成的对农村的行政管理模式在村改社区建设中仍大量存在，社区自治事实上仍然是政府行政管理的代名词。在政府和社区组织的领导下，居民一方面缺少参与社区事务决策和管理的途径；另一方面早已习惯于有事直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排，参与社区活动的积极性、主动性差。只有那些年纪大、没有技术和技能，就业困难的社区居民、社会保障对象，有较高思想政治热情的原村干部参与社区事务的热情和积极性比较高，很多人的参与往往带有被动参与的特征，而不是以社区主人翁的精神状态投入到实践中去，因此，社区居民参与率比较低，参与质量不高。
表1：村改社区居民参与社区自治状况表
从表1我们可以看出，村改社区社区居民参与率比较低，参与率达到90%～100%的只有32.3%，参与率达到80%～90%也只有23.7%，参与率达到60%～80%的只有22.5%，也就是说参与率达到60%以上的社区只有78.5%。其原因主要是社区行政化的影响，社区组织并没有代表社区居民的利益和意愿，各利益主体的积极性、主动性得不到充分发挥，社区居民的利益认同律、价值认同律和情感认同律比较低，因此村改社区居民的参与率比较低。
提高社区居民参与率的对策
村改社区居民参与率低，影响和阻碍社区自治组织的发展，不利于构建社会主义和谐社会，因此必须从社区居民的利益出发，深化社区改革，提高社区居民的利益认同律、价值认同律和情感认同律，提高社区居民的参与率。
发挥村改社区自治组织的发展职能，形成村改社区的共同利益需求。利益认同是社区居民参与社区自治组织的动力和源泉，提高社区居民的参与率，培育社区居民的参与意识“就是使其利益社区化，强化社区成员与社区间的利益”，⑤形成丰富的共同利益需求和减少社区的利益冲突，增强社区组织的吸引力和增强社区居民的利益认同律。“村改社区”的发展职能主要表现在两个方面，一方面是充分利用现有的土地和集体资产，加快社区经济的发展，提高社区居民的物资文化生活水平，引进资本，发展壮大集体经济，大力发展民营经济，加快社区经济的发展，形成社区共同的利益需求。另一方面是随着社区经济、政治、经济、文化和社会的发展，社区利益冲突增多，促进社区居民共同参与社区自治组织形成共同的自治组织规则以形成共同利益的均衡点，维护社区居民的共同利益。
村改社区自治组织的经济发展职能并不是社区自治组织从事经济发展职能，而是指社区组织有效推进社区经济的发展，主要包括：促进社区商业、社区服务业的可持续发展，为社区经济发展创造条件，特别是为社区经济发展提供政策支持等。通过社区的经济发展，形成社区居民的利益共同体，提高社区居民的利益认同律，提高社区居民参与率。
发挥村改社区自治组织的服务职能，提高社区居民的认同感。服务职能是村改社区自治组织的主要职能，村改社区自治组织的服务职能主要包括：就业服务职能，主要是培养和培训失地农民，提高失地农民的素质，根据社会需求提高工作技能，拓宽就业渠道，实现充分就业。社会保障职能，其是村改社区的主要服务职能，因为村改社区后，大多数居民失去土地，劳动者的文化素质和工作技能普遍低，就业和再就业的能力低，机会少，更多成为社会保障的对象。因此，村改社区自治组织必须充分发挥社区的社会保障服务职能，做好社区的社会保障工作，增强社区居民的认同律。社区流动人口管理和服务职能，村改社区是我国流动人口最多，也是社会矛盾最复杂的地方，加强流动人口管理和服务，减少矛盾是构建社会主义和谐社会的目标要求，也是社区居民的共同的价值追求。
社区组织充分发挥社区的流动人口管理和服务职能，有利于构建社会主义和谐社区，有利于提高社区居民的价值认同律，同时还要推进社区的救助服务、卫生和计划生育服务、安全服务和社区文化、教育、体育服务职能，这些服务职能的发挥与社区居民的利益需求、价值需求具有高度的一致性，社区服务功能的发挥、有利于提高社区居民的利益认同律和价值认同律，产生社区居民的情感认同，提高社区居民的认同感和归属感，提高社区居民的参与率，促进社区自治组织的发展。
提高村改社区组织工作人员的素质和服务意识，带动社区居民的参与意识。目前，“村改社区”自治组织的工作人员主要是由原村委会的班子简单组合而成，社区自治组织的管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任的，这些人员的学历普遍不高，大多数是高中以下学历，缺乏对社区自治组织的认识，缺乏社区管理理论和管理经验，不可能实现“村改社区”自治的专业化，在管理工作上主要依靠个人威望和传统经验，不重视社区居民的利益，服务社区居民的意识薄弱，不能满足社区居民的多元化需求。在工作方法上，主要还体现缺乏社区自治，再加上年龄偏大、学历不高，导致没有能力维护社区居民的利益和服务社区居民，导致社区居民对社区的认同感较低。
因此，要提高社区居民的利益认同、价值认同和情感认同，提高社区居民的参与率，必须全面提高“村改社区”组织工作人员的专业素质和服务意识。可以通过在城镇和街道办事处选拔一部分具有丰富社区管理经验的干部到社区担任社区党组织领导、居民委员会主任等，在大学毕业生中招聘一部分社会工作专业的大学生在社区任职，实现“村改社区”组织的专业化管理，满足社区居民共同的利益需要、政治需求、文化需求和社会需求，提高社区居民对社区的利益认同律、价值认同律、情感认同和行为认同律，提高社区居民的参与率。
完善社区自治组织的选举制度，提高社区居民的政治认同感。在农村自治组织的选举中，《村组法》规定村民直接提名产生候选人，以无记名投票和公开计票的方法直接差额选举出村委会，农村自治组织比较好地体现农民的利益，农民的认同度比较高。虽然社区自治组织也是采取直接选举的形式，但在实际工作中，社区自治组织成员的产生采取的方法是间接选举或者直接向社会进行公开招聘。对于“村改居”的居民来说，一方面居民没有直接参与社区选举事务，导致居民参与社区管理的权力减少，导致居民缺乏参与社区自治的意识，从而影响社区居民参与社区自治的积极性。另一方面，由于社区自治组织的领导和管理人员是间接选举或是社会公开招聘的，不一定代表社区居民的意志，体现社区居民的利益，导致社区居民对社区自治组织的认同度更低，参与率进一步降低。
因此，要提高社区居民的利益认同、价值认同和情感认同，提高社区居民的参与率，必须改革社区选举制度，实行自下而上的间接选举或直接选举，社区居民委员会主任、副主任和委员的提名由社区居民自下而上提名选举产生，而不应该由政府提名选举产生。通过自下而上的间接选举或直接选举产生的社区组织才可能增强社区居民的社区意识，体现社区居民的意志，维护社区居民的利益，更好地服务社区居民，利益认同律、价值认同律、情感认同和行为认同律，提高社区居民的参与率，实现社区自治。
（作者为曲靖师范学院教师教育学院副教授；本文系云南省教育厅科学科研重点项目“云南省村改社区自治组织研究”的阶段性成果，项目编号：2011z122）
【注释】
①费孝通：“居民自治：中国城市社区建设的新目标”，《江海学刊》，2002年第3期，第17页。
②《马克思恩格斯选集》（第2卷），北京：人民出版社，1972年，第94页。
③《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1972年，第82页。
④梁慧，王琳：“‘村改居’社区居委会管理中的问题及对策分析”，《理论月刊》，2008年第11期，第172页。
一、基层社会管理中的法治化需求城乡社区是大多数居民生活的基本依托，基层社会管理主要体现在对社区社会事务的管理。为使管理有序、有效，应以社区建设为平台，实现依法管理、制度管理，充分发挥其基础作用。 （一）社区管理体制建设的法治化需求 社区管理体制是指社区的组织结构及其制度体系。 我国社区在管理体制上分为城市社区和农村社区。 不管什么形式的社区，在新的历史条件下，都面临人口复杂化、利益多样化、服务专业化等诸多新问题，因此，社区管理体制的协调运行更需要法治规则和秩序。首先，社区管理体制应依法建设。当前，我国社区管理体制建设尚处于起步阶段，社区的组织结构、管理主体、管理权限、管理责任等问题都需要进一步明确。 在城市，随着“单位人”向“社会人”的转变，打破了以“单位”为载体的行政组织化管理，公众的参与和自治成为社区组织管理的发展趋势，有待健全法制，形成行政调控机制同社会协调机制相结合、政府行政功能与社会自治功能相结合的社会管理新格局；在农村，随人口流动和城乡一体化进程的推进，面临新建社区、社区功能转变、社区服务提升等新挑战，社区组织结构与运行机制都有待依法创新。其次，社区管理体制应依法运行。按照“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的总体要求，社区管理体制应实现政府引导机制与社区自治机制的结合，政府的规划指导、社区的议事决策、民主选举以及社区事务的管理、监督等活动都需要依法进行。再有，社区管理体制应依法保障。社区管理体系应适须社会主义市场经济体制要求，适应人民群众日益增长的物质文化需求。在创新社区管理体制方面，各类社会组织和社区成员对社区公共事务的参与和对政府行政过程的监督，都应该以法保障。 （二）社区工作者队伍建设的法治化需求 社区工作者是社区工作的直接承担者，肩负着社区管理、社区服务、社区建设等责任。社区工作的依法开展，是推进社区法治化建设的关键。目前我国的社会工作尚不完善，从事社区工作的人员构成复杂，没有形成知识化、专业化、职业化的社区专职工作队伍，不能适应新型社区建设的需要。为此，在社区工作者队伍建设上，一方面，需要从法律上明确社区工作者的职业身份，对其职责、权益加以规范，另一方面，需要对社区工作者队伍加强法治教育，促使社区工作能依法而为，推进社区建设的法治化。社区工作者队伍建设既需要通过建立和完善学法制度，不断提高社区依法决策、依法建设的水平，还需要大力加强法律知识培训，切实加强对全体公民的法制宣传教育。同时，法制教育是社区法治化建设的基本保障，只有通过宣传教育，才能使广大基层群众真正懂得公民的权利与义务，懂得依法律己、依法维权，从而提高全体公民的法律素质。 （三）社区矛盾纠纷解决的法治化需求 随着改革开放的不断深入，各种新的社会矛盾层出不穷，而这些矛盾大多是群众日常性的矛盾，更多地集中在基层，社区也成了矛盾的集中地。当前，社区内出现的矛盾将呈现内容多样化、主体多元化、原因复杂化的新特点，社区矛盾既涉及婚姻、家庭、邻里、财产权益等民间纠纷，也涉及劳动保障、下岗就业、拆迁征地等社会纠纷。这些矛盾纠纷涉及居民、相关经济组织、政府等多方利益，调解难度大，容易激化，从而导致基层社会管理的任务越来越重。同时，在社区还存在大量弱势群体，如老龄人口养老问题、下岗失业人员社会保障问题、妇女儿童特殊保护问题，这些群体更需要法律的特殊保护，也需要社区具备相应的功能。要化解社区矛盾只有依靠法制，只有把社区各项工作纳入法制化轨道，以民主化、法治化促进社区建设和管理，才能维护社区社会稳定，保障社区经济和各项社会事业的顺利发展。 二、法学教育与基层社区法治需求的有效结合 （一）地方高校法学教育的发展设想 随着社会经济的发展和高等教育的发展，我国法学教育呈现出多元化的发展趋势，正在经历从职业教育———专业教育———通识教育的演变过程。就法学教育整体而言，学校类型、办学条件、人才培养模式和质量标准都存在很大差异。法学教育呈现出多样化的局面。虽然这种现象在一方面反映了我国对法律的现实需求，但另一方面也给各法学教育单位带来了适应市场竞争的挑战。当前，法学教育越是普及，规模越是扩张，特色办学价值就越是凸显出来。作为地方高校的法学教育，尤其是本科层次教育，怎样在多元化的发展道路上，结合地方法治需求，办出地方特色，是引人深思的。从时展背景来看，法学教育是一个国家法治建设的基础工程。我国法学教育承担了三大历史任务，一是适应社会主义法治国家的建设需要，围绕司法改革，为立法、司法、执法环节提供高素质的法律人才；二是营造和弘扬法治文化，通过普及法制教育，推动社会成员把法治作为稳定的生活方式；三是发挥法学教育社会服务的功能，结合社会的法治需求，为社会提供法治研究、决策咨询、司法实践和法律援助等法律服务。地方高校的法学教育在定位选择上，应充分与地方法治建设的需要相结合，更注重社会服务功能的发挥。从社会发展需求来看，法学教育应根据各自学校的类型、层次、办学传统与条件等实际情况，确定各自人才培养目标和模式。地方高校作为地方社会组织的重要组成，应与当地社会发展紧密结合，基于基层社会管理中存在的多种法治需求，法学教育可以在基层社会管理中发挥协同作用，在发展教育型法律的同时，让老师、学生更多地接触社会，走进基层，通过参与基层社会法律服务，实现真正适应社会法治需求的人才培养。从法学教育的培养目标来看，法学是实务性科学，在进行知识性教育的同时，更应注重学生的亲身体验与实践培训，而且这样的体验和培训应贯穿学习的始终，不是靠随意的毕业实习等环节就能完成的，需要长期性与稳定性。如果法学教育能以基层社会管理为平台，通过与基层社区建立长期稳定的协同关系，那么在服务基层社会管理的同时，法学教育既能发挥专业教育优势，又能将专业教育融入社会实际，适应法律职业的现实需要。#p#分页标题#e# （二）法学教育与基层法治需求的有效结合 为实现法学教育与基层法治需求的有效结合，有必要进行各项资源的整合，包括知识的整合、人员的整合和服务平台的整合。 1.法学教育与基层法治需求应进行知识的整合。所谓知识的整合，是将专业知识与社会知识、理论知识与实践知识、课堂知识与社区知识有机融合，使之更具条理性和系统性，从而实现教育的知行合一。法学教育除了强调法律知识和基础理论学习外，更重要的在于培养学生从事法律职业所需要的特有思维方式和判断解决问题的能力，而这些能力的培养是离不开社会的。如美国法学教育界认为法律是一种渊博的社会之学，学生学习法律之前必须有较成熟的思想，才可能对法律有深入的理解。当前，我国法学教育是建立在一种“大司法”观的教育理念之上，即法学教育是广泛地为全社会各领域培养法律人才，为此，法学专业知识与社会知识是密不可分的。在基层社会管理中，接触的是社会基层，同人民群众的生产、生活息息相关，这里有形形的人、形形的现象，存在很大的社会学习空间。 2.法学教育与基层法治需求应进行人员的整合。基层社会管理是一项复杂的工程，需要明确领导主体、管理主体、协同主体、衔接机制和考核体系等一系列问题，同时，基层社会管理涉及政策、法律、政治、经济、心理等多方面知识，要求工作人员在专业知识、协调能力、组织技巧和心理应对等方面具备较高的素质。而当前，我国基层社区的管理普遍存在任务繁重、人员紧张、队伍不稳定的问题，很多基层工作人员结构单一、素质偏低，有些临时聘用人员，缺乏系统的专业培训。同时基层工作人员缺乏相关法律制度的保障，其身份、权责、工作形式都有待明确。基层社会管理进行人员的整合就是一方面应以基层社会管理为平台，整合包括政府、企业、各类社会组织和公民个人等各种社会力量，合作治理社会公共事务；另一方面应重视基层法治需求，重点发挥高校法学人才的专业优势，以协同主体的身份融入基层社会管理，为基层社会管理提供相关知识和业务帮助。高校学生有理想、有知识、有热情，参与基层社会管理，既充实了基层社会工作队伍，又能充分学习与锻炼，为日后成长奠定社会基础。 3.法学教育与基层法治需求应进行服务平台的整合。在基层社会管理中，政府主要负责的是服务，通过提供更多更好的服务，建设服务型政府，确保职能部门形成运转协调的社会管理和公共服务的合力。法律服务属于社会服务之一，在基层，法律服务提供主体具有多元化趋势，既有社区律师事务所、基层司法所等正式主体，也存在大量的基层法律服务所等非正式主体。在这些众多的法律服务主体中，缺乏一个统一的协调机制，有的主体具有专业化、职业化优势，如律师事务所、司法所，但有时与基层实际需求不相协调，尤其在我国农村社区，因为诉求成本因素的考虑，在选择民间纠纷解决方式的时候，更倾向于借助民间习惯和风俗取代抽象的法律条文；有的主体具有符合公共利益、满足群众切身需要的优势，如基层法律服务所，但其没有存在的法律依据。很多基层法律工作者在普通民众“获得司法救济”的道路上扮演了不可替代的角色，但不具有专业的法学教育背景。尤其是在广大的基层农村，很多法律工作者是当地文化水平较高的人、德高望重的人组成，不能满足社会对法律人才的高素质要求。培养法律实用型专业人才是法学教育的目的之一，由法学学生在基层社会管理中提供法律服务，一方面可以弥补律师等专业人才高价位服务标准的不足，另一方面可以弥补基层法律工作者缺乏专业背景的不足。要实现法学教育与基层法治需求的结合，有必要构建一个综合性的服务平台，明确学校教育与基层社会工作的衔接方式。为此，需要将基层社会中多种法律服务主体进行整合，根据不同层次的法治需求来明确各服务主体的服务范围，如涉讼纠纷由律师事务所、司法所等职业主体负责，民间调解、法制宣传等法律服务由基层法律工作者、法学学生承担。 三、法学教育服务社区法治建设的实现途径 社区法治建设是建设社会主义法治国家的一项基础性工程，既有助于提高社区居民的法律素质，也为社区的健康发展、有序运行提供了重要保障。地方高校的法学教育直接以地方社区建设实际为依托，可以在基层社区的法治规划、法治宣传和法律援助等方面发挥作用，促进社区法治建设的完善。 （一）基层社区的法治规划 当前，我国已颁布实施的《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》是推进基层法治建设的两部基本法律，在推动城乡村（居）民自治、村（居）民民主、村（居）务公开方面发挥了积极作用。但“两法”中涉及的民主选举制度、民主决策机制和村（居）务管理工作的开展等问题需要结合社区发展实际，就实施方式、实施过程等进行具体规划。为此，基层社区进行法治建设，首先应进行法治规划，应依据基层社区的地域特点、文化特点和村（居）民特点等，明确依法治区的目标、方式及步骤。在基层法治规划中，地方高校可以社会协同主体的身份，参与基层调查、制度建设和民主监督等工作。以民主选举制度为例，就候选人的情况宣传、基层群众的需求调查、选举人的培训等问题，都可以由法学学生承担。同时，在民主决策机制中，涉及议事规则、听证制度等规范化问题的法学师生也可以参与进来，负责制度建设的咨询、建议和起草工作等。如村（居）务听证制度的建立，其目的在于保证了村（居）民行使当家作主、直接参加民主管理的权利，但这项制度在实践中很多时候流于形式，听证参与人没有真正发挥听证的作用，如果由法学学生参与听证过程，负责听证宣传、监督等工作，有助于听证制度的实效发挥。 （二）基层社区的法治宣传 基层社区进行法治建设，需要有效的法治宣传，并且这种宣传需要长期性和稳定性。如果由地方高校的法学学生承担基层社区的法治宣传工作，既有助于国家基本法律在基层的落实，又有助于学生学以致用。在宣传的形式上，可以采取日常性宣传、阶段性宣传和重点宣传相结合的方法。日常性选传是广泛地普法式宣传，主要通过布置法制宣传栏、印发宣传手册、宣传单的方式进行，以便广大基层群众了解我国的宪法和基本法律。阶段性宣传主要是结合我国某阶段的立法动态，就新法律的颁布与实施进行重点宣传，可以与报纸、电视、网络等现代媒体相结合，采用表演、布置展台等方式开展。重点宣传是与基层群众的现实法治需求挂钩，通过走村入户的方式进行宣传。如在基层进行换届选举时，广泛深入地宣传村（居）民自治的法律法规、方针政策、程序步骤，有针对性地解决村（居）民在自治过程中碰到的疑难问题。还有可以通过讲座形式，就城市房屋拆迁补偿、基层群众社保医疗、劳动保障、失业救济和公共服务等热点问题进行宣讲，让广大群众了解我国的法律，从而增强法律意识，更好地规范行为。#p#分页标题#e# （三）基层社区的法律援助 法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业。在基层社区，存在一些由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而处于弱势地位群体，主要是由孤、寡、残疾、下岗、失业、农村失地、失保等人员构成，他们在维权、经济收入、个人能力等方面都处于弱势。 法律援助通过向这些缺乏能力、经济困难的当事人提供法律帮助，使他们能平等地站在法律面前，享受平等的法律保护。地方高校法学教育可以以社区为基本单位，通过直接在社区建立法律援助站，开展法律服务。地方高校可以与当地司法局合作，以小分队形式，在周边基层社区设立法律援助点。 通过这种免费的法律服务的实践性教学模式的开展，既可以使更多的群众获得免费的法律服务，以维护社会弱势群体的合法权益，促进社会公正，又可以解决法学实践性教学的案件来源问题，使学生接触更多的，不同类型的案件，从而多方面锻炼学生法律职业能力。综上所述，基层社会管理是推进社会主义法治国家建设的重要微观基础，要适应经济社会发展的新形势要求，需要转变社会管理理念，创新社会管理形式。 基层社会管理通过调动一切社会协同力量，有助于整合基层资源，强化城乡社区自治和服务功能。 地方高校作为重要的协同力量，有必要通过专业优势、人才优势的发挥，尝试“校区合作”管理，促进社区法治化建设。
关键词：公租房；社区；社会建设；社区治理
中图分类号：C916
一、引言
20世纪末，我国开始实施城市居民住房制度改革，此次改革推动了中国房地产业的发展，也使城镇居民家庭的住房条件得到了显著的改善。但是，近10年来随着房地产市场的发展，各级政府逐渐把房地产业作为拉动地方经济增长的支柱产业。越来越多的人看到房地产市场的投资收益，国民资产纷纷投入房地产行业。商品房不再仅仅用来居住，而成为人们的一种投资产品。由于的确存在一定的刚性需求，商品房价格在一线城市和很多二线城市甚至部分县市被一些投机者炒到越来越高的地位，很多工薪阶层也越发感觉到巨大的购房压力。2009年末，中央政府开始评估房地产泡沫带来的社会和政治后果[1]。为了抑制房价的过快上涨，政府多次实施调控政策：紧缩银行信贷，控制二套房消费，加征房产税。更重要的是，中央还加大了保障性住房的建设力度，以满足中低收入人群的住房需求。
我国的保障性住房主要有两限商品房、经济适用房、廉租房和政策性租赁房[2]，由于这种保障住房制度主要针对社会低收入人群，政府对其的供给与社会对其的需求也未达到均衡的状态，于是从2010年开始，全国各地开始大力投资兴建公共租赁房屋（以下简称公租房），主要的保障对象是社会上那些不够资格申请廉租房、经适房而又没有能力购买商品房的“夹心层”人群。但是，调查中我们注意到，公租房的入住只是意味着居民居住的基本要求得到满足，并不代表人们对自己的居住条件有更好的体验。
以重庆为例，公租房所保障的中低收入人群主要有三种：（1）在主城区工作的本市无房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难户；（2）大中专院校及职校毕业后就业人员；（3）进城务工、外地来主城区工作的无住房人员。这三种不同群体在文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求等方面都存在很大的差异，这种差异导致公租房住宅区就形成了一种与传统城市社区有重大区别的混搭型新型社区，对传统城市社区的治理与管理模式带来冲击和挑战。
首先，对入住居民来说，公租房只是政府为其提供的一个暂时居住的场所，这就有可能使得他们没有将自己融入社区的心理，难以形成长久、持续的社区归属感。可是，社区归属感是社区构成的基本元素，缺乏社区归属感必然会阻碍社区的和谐与发展[3]。公租房社区的组成要素相比传统社区有很大的差异性，在培养居民的社区归属感方面需要做更多的努力，不能把以往关于城市社区的治理经验机械地套用在公租房新型社区上。所以公租房社区此时需要找到适合自己的治理方式。
其次，对地方政府来说，公租房使得政府解决了社会上一个庞大群体的住房问题，在一定程度上消除了某些社会不稳定的因素，但是新型社区潜在的其他不稳定因素的妥善解决与否，成为政府的公租房政策成功与否的另一个变量，这不仅考验着基层政府的行政治理能力，还影响着公租房社区群体的社会情绪。
最后，对经济与社会来说，公租房的入住在一定程度上抑制了房价的过快上涨进而在某种程度上消除了因房价过高所带来的社会不满情绪，但如果公租房的社区治理和社区和谐度不能达到入住居民的预期期望，就一定会大大降低社会对公租房的需求，转而追求商品房的购买，这又回到原点，不仅不能解决低收入者住房保障问题，还可能会导致房价的持续高涨。
如何使入住公租房的居民增大对公租房社区的满意程度？如何让这些有着不同文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求的人群和睦相处、促进社区和谐进步，实现社区的有效治理？这是本文探索的问题，首先分析公租房社区相对于传统城市社区所具有的特殊性质，对公租房新型社区所出现的问题进行解读，然后探索符合公租房社区的治理机制。
二、研究现状综述
“社区”一词最早出现在1887年德国社会学家斐迪南・滕尼斯（Ferdinand Tonnies）的代表作和成名作《共同体与社会》一书中[4]，并被命名为“社会共同体”。1933年我国社会学家费孝通先生首次将“社区”一词从西方学术语境中引入中国的学术界。
（一）新时期社区概念的变化
随着社会的发展进步与发展，社区概念也不断趋于合理化、清晰化和不断深化。根据李沂靖等学者的描述，社区一般被定义为：是一个彼此发生互动关系并且背景各异的人群，这一人群通过社会交往相联系，并具有共同的传统、价值观、文化、守则以及在某种前提下存在需求和利益上的一致性，可以生活在共同地域，也可没有地域关系[5]。而“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用。所谓社区治理，就是指在一定地域范围内由政府与社区自治组织、非营利的非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。
（二）社区治理以政府为主导，引导社会组织积极参与
以前的社区治理是以政府为唯一主导行为主体，社区居委会具有浓厚的行政色彩，居委会重政策执行而轻社区服务[6]。很多文献针对政府包管社区的现实问题，提出社区要求实现多中心的治理，譬如，费孝通先生2002年在“上海社区发展理论研讨会”上的讲话认为不同的人群在内部必然形成不同的关系样式和组织结构，在外部必然要求不同的管理模式和服务方式[7]，并提出，对于这样的新型居民群体，社区建设特别要注重以群众自治为核心的基层民主建设。而对于市民参与社区管理，主要靠文化认同，并在价值观、思想方法和生活方式上找到同一的感觉。根据美国的经验，社区非营利组织在社区治理中能够弥补政府的不足，社区组织在社区的治理与管理中可以扮演好重要的角色[8]。其实，政府并非是提供公共产品的唯一部门，非政府组织也在提供大量公共产品和公共服务，甚至私营企业和公民个人也能基于政府的委托和招标而提供公共物品。因此，胡祥提出，政府在一些领域的公共产品可以采用购买或竞标的方式交由第三方提供，而政府主要制定社区公共产品政策与规划，提供资金和设施资助，并对社区公共产品的生产、提供进行监督[9]。社区自治有其自身的优势，因为其成员相比社区外的人能够获取其他成员至关重要的信息，比如他们的行为、能力和需求，而这些信息的获取和散播越容易，越能激励社区成员为集体利益行动[10]。通常社区的治理需要以行政资源为推动力，注重社区多元利益主体的共同参与，罗峰为此列举了具有公共属性的政府在社区治理网络中初始行动者的产生问题上应当做出的努力[11]，其中，政府的职能转变在治理网络中的协调与整合问题上起着关键性的作用。王芳和李和中认为，合理的城市社区治理模式应该与治理环境相适应[12]。不过，社区的社会组织在社区治理中要占主导地位，必须以成熟的“公民社会”为支撑，而当前我国的现实是民主制度还不完善，非政府组织处于起步阶段，市民还处于利益主导时期，所以，我国的社区治理目前还需以政府为主导地位，同时引导社会组织的积极参与。
（三）弱势群体如何参与社区治理
对于公租房这样的保障性住房来说，其社区居民并非都能参与到社区治理程序中来，一部分弱势群体的社区需求现实中被排斥在制定政策的参考依据外。如何保证这类群体能参与到社区治理的过程中来呢？谢丽尔・迈克尤恩（Cheryl McEwan）在他的研究中证明，处在社区治理边缘地位的人群，他们需要拥有适当的与决策相关的信息，才能参与到社区管理的决策程序中来，而政府要制定激励机制去提升他们讲出自己意愿的自信，并避免在讨论中受到不公正的待遇[13]。美国在20世纪初就开始逐步减少向穷人供应公房的数量，政府通过将公屋的租户多元化，期望那些没工作的居民能够仿效已经工作的居民而改善他们的情况，从而使公屋居民变得自给自足[14]。在新加坡组屋社区治理主体中，有政府设置的专职机构，也有半官方性质人民协会，还有民间福利组织为低收入人群提供公共服务[15]。在我国，经济适用房是保障住房的一种，是为低收入人群提供住房的一种方式，其社区建设注重对居民就业能力的培养，建设社区文化以提高居民素质，同时为社区增添对其生活熟悉的干部进行日常管理[16]。
总的来说，目前关于我国社区治理的模式，多中心治理始终是多数研究的共同指向。对于公租房这类保障性住房的社区治理研究得不多。在借鉴以往对传统社区治理的经验的基础上，本文尝试针对公租房新型社区的特性来探讨其实现有效治理的机制。
三、公租房新型社区面临的新问题
传统的城市社区被定义为具有共同的价值观、传统、文化、守则以及在某种前提下存在需求和利益上的一致性的人群的共同居住区域，这样的社区居民同质性较高。然而，公租房入住居民在属性上有着很多与传统社区居民不同的地方，导致公租房住户所构成的新型社区相比传统城市社区存在很大的差异性，进而为社区的治理增添新的问题。以下从社区普通居民和社区居委会这两个角度去分析公租房新型社区所具有的特别性质。
（一）公租房社区居民自身感受
先从公租房社区居民的自身感受来分析公租房社区治理的特殊之处。源于中国人传统的民族心理和风俗习惯，公租房社区相比其他传统城市社区的一个很大的不同点就在于公租房的“租”而不是“买”进而“拥有住房”的问题上，这种房屋利益关系就可能导致在社区居民和公租房的关系上呈现以下两个特点：
其一，不确定性和强制性。公租房的居住权和所有权分离，按照政策规定，公租房是由政府投资修建，房屋所有权属于政府，居民只有居住的权利，并且承租户不能私自将自己申请的公租房转租、换租等市场交易。虽然承租户在租期满五年后可申请购买公租房，但购买价格按照政府在以后的规定来确定，这就存在很大的不确定性；且购买后的公租房规定也只能用于居住，不能上市交易，只能按照购买时的价格卖给政府。
其二，社区居民的频繁流动性。公租房是属于政府的，人们只能通过租赁的方式来获得房屋的使用权，居民入住公租房的主要动机是低成本地换取栖身之所。当公租房住户的工作、收入情况发生了改变，或者意识到公租房已经不能降低其生活成本时，他们会毫不犹豫地放弃公租房的入住机会，这样就会导致公租房社区居民存在很大的流动性。频繁的流动性不利于社区稳定和社区组织活动的开展，必然给社区公共治理和社区安全建设带来不稳定，传统的社区组织和社区治理方式不适用。
总之，公租房新型社区居民对公租房本身没有所有权和强烈的依赖感，并且这样的社区由于居民流动性大而使其稳定性较低，因此公租房入住居民在心理上无法将自己有效地置于或融入社区之中，并且在自己所居住的社区中找不到归属感、认同感。由于社区归属感、认同感是构成社区的最重要情感元素，是决定社区存在、发展和社区自治组织发挥作用的重要前提。所以，社区居民归属感障碍是公租房新型社区治理所面临的重要问题。
（二）社区居委会服务范围
从社区居委会对社区治理的角度来看，传统居委会在社区治理中扮演三种角色，即“供给者”、“代言人”、“助手”[17]。居委会在供给社区公共产品和服务时，需要考虑到社区每一位居民（或家庭）的利益；“代言人”的角色即是说居委会是连接社区居民和政府的桥梁，居委会需要向政府反应每一位居民的意愿和诉求。同时，传统的居委会是从社区居民中产生的代表全体居民利益和权利的组织，其权力的运用和实现在很大程度上来源于社区居民的认同和支持，要得到这种认同和支持，社区居委会要真正做到服务与全体居民，积极响应社区中各个阶层的利益诉求。但如前所述，公租房社区居民有着不同的文化背景、职业追求、收入待遇和社区归属需求，与传统普通社区居民的组成相比存在很大的异质性。公租房社区居民构成的这种特殊性为传统居委会在供给公共产品和服务时增加了难度。
我国政府为了充分解决城市“夹心层”人群的住房问题，通过兴建公租房、构建新的保障性住房政策体系和准入政策，并把原来廉租房对象在享受补贴的同时纳入公租房其中，以“宽入严出”的做法向这些人群提供公租房，不设户籍限制、不执着于收入限制。这样的政策使得地方各级城市从农民工到大学生等不同阶层的人群都可以入住公租房，但不同的阶层有其各自的利益需求，这必然要求居委会有更高的能力去代言这些有着显著异质性的居民。
四、公租房新型社区治理的机制创新
公租房新型社区相比其他传统城市社区有着许多的不同之处，在社区治理上也需要有一种新型的治理模式。基于社区治理理论和对公租房社区的分析，将公租房社区治理新机制概括为：政府指导、专门组织服务、居民积极参与，如见图1所示。
（一）政府指导管理
必须指出的是，这里说的政府作为治理主体，并非等同于政府包管社区治理的各个方面。社区的自治需要以成熟的“市民社会”为前提[12]。通过对公租房社区居民的构成群体的分析，公租房社区的居民大多是中低收入者，某些人群并没有受过良好的教育，他们不能有意识地建立自己的社交网络，从而也不能获益于基于社区的社会关系，他们就会缺少对工作或者其他机会的信息的掌握[18]，缺少对社区情况信息的掌握会导致居民缺乏对社区治理参与的积极性。这样的社区居民更倾向于将自己作为一个独立的主体，而不能自觉地将自己置身于社区这个集体中。同时，公租房对于很多人来说只是一个临时的租赁房屋，没有一个长久的社区归属情感的积累，更会使他们对社区的建设抱着一种漠然的态度。公租房是一种公共产品，在社会上其他组织没有意愿和动力对其进行维护和建设时，就需要政府作为一个掌舵人调动各方面的力量共同为社区的建设出力。政府主导公租房社区治理的途径有以下几种：
1.在社区设置专门的职能部门
公租房社区的治理需要政府主导，政府需要从整体上对社区建设做出规划。政府在社区直接设置治理部门，可以对社区的各方面情况掌握第一手的资料，从而根据居民的需求决定对社区公共产品和公共服务的供给种类和方式，指导社区居委会以及专门的服务机构对社区公共服务和公共产品的供给。同时，在社区设置的治理部门能使居民直接看到政府对社区的治理行为，使得居民对政府的治理措施直接进行监督、评价。在社区设置专门的职能部门，还需要做到以下几点：
首先，社区治理部门要具有开放性。政府在社区设置的专门治理部门，在性质上或多或少会带有一点行政色彩，而社区里有一部分居民因为其没有参与社区决策的意识和能力，这样其利益诉求就会被排斥在政治决策外。使居民直接接触社区的治理部门，不仅能降低治理决策中存在的不公平，还能使政府获得更多关于社区共同利益的信息。所以，要求这样的治理部门能够向社区每一位居民开放，并且在社区治理过程中考虑社区每一位居民的利益。
其次，由居民评价治理部门的治理效果。政府部门因为其特殊的性质，可能导致在社区治理过程中存在效率低的问题，或者只是在社区设置机构，但不为居民办实事。为了保证政府在社区设置的治理部门能够真正意义上地尽到社区治理的职责，就需要社区居民对其治理效果进行评价。比如，可以组织社区居民根据对治理部门日常表现的满意度进行投票，并把这些投票的结果纳入政府部门的考核指标中，从而激励政府设置的治理部门做到以社区居民的需求为治理原则。
2.加大对社区公共设施的资金投入
社区基础设施是社区公共产品的一部分，是有形的公共产品，供给的好坏直接被社区居民所感知。比如，公共设施投入包括公共空间的建设，社区公共空间是一个面向全体居民的开放空间，是居民相互交往，举行活动的场所。有研究发现，公共空间建设的状况与居民对社区满意度成正比关系[19]，社区满意度正向促进居民对社区的归属感[20]。所以，基础设施最能直接地影响居民对社区满意度，也加强了居民的社区归属感。
3.支持社区非营利组织为社区服务
社区非营利组织能够弥补政府在社区治理中的不足[8]，但在我们国家，非营利组织是出现不久的一个群体，各方面都发展不成熟，政府为了更好的管理设置了相当高的非营利组织的准入门槛，导致只有为数不多的社会组织能够存在。非营利组织即使通过注册登记具有合法性身份，对政府仍然具有较强的依赖性，导致其不能发挥非营利组织高效、灵活、贴近需求等优势[21]。要扩大非营利组织对社区治理的积极作用，政府应该给为社区供给公共服务的非营利组织提供一定资金和政策上的支持。
（二）专门组织服务
传统的社区，公共产品和服务的供给者主要是政府和一些社区组织。这两种主体为社区提供公共服务都存在各自的弊端：政府不够专一；居委会不够专业。因为公共产品和服务的供给只是政府主导社区治理的一部分，政府在社区治理上是一个总体规划的主体，治理措施需要交给其他组织执行，如果社区的每项服务和产品都需要政府亲自提供，在社区治理成本上加重了政府负担。居委会和其他社区组织本是由社区居民在内部组织起来的，他们在公共产品时不具有专业的知识和技能，在社区服务过程中也不能以一个专业的角度来服务处于不同群体的居民。
比较香港等一些社区治理比较成功的城市，社会工作者拥有良好的声誉，并且是一种帮助他人的崇高职业，社工的进入需要较高的学历和专业技能，政府对他们支付丰厚的薪资和报酬 [22]。而在我国内地的城市社区治理中，社区工作并没有实质性的影响，社区工作者并不需要有专业的技能，并且只能从这份工作中获得很少的报酬。这样的机制导致了我国内地城市中高学历、高素质、专业的社区从业者数量维持在一个很低的水平。
公租房社会区域是一个由多元化群体组成的社区，这些不同的群体对社区公共产品和服务有各自的要求，这就需要有专门的组织针对这些不同群体各自的要求提供个性化的产品和服务。同时，第三方以中立的态度为社区提供公共产品和服务，防止一些群体因为处于博弈的弱势方而导致权利被社区其他群体所侵犯。
专门的服务机构可以是非营利组织，也可以是营利性的企业。其具体的实现途径如下：
第一，政府对非营利组织的有效服务。非营利组织能够为社区提供公益的服务，政府可以对其进行政策和资金方面的支持。但是这些非营利组织需要政府通过资格审核才能被确定为社区提供公共产品和服务的专门组织，审核标准应该适当放宽，且有后续过程监管措施。
第二，服务和产品外包给企业。政府可以从每一位承租者的租金中分出很小的一部分成立专门的社区服务基金，对于一部分社区公共产品和服务，政府可以外包给企业。企业作为一个外部的营利性组织提供社区所需服务，政府对其进行审核并购买其提供的产品和服务。这种方式的优势在于，向营利性企业购买公共产品和服务意味着存在企业间的竞争，这种竞争会驱动企业创造出更低成本、更高效率、更为社区居民所需求的产品。总而言之，专门的组织提供社区公共产品和服务都需要有政府规划和对这些组织进行的制度化引导，同时这些组织提供的产品和服务还要有多方的监督，尤其是公租房社区居民的监督。
专门的组织为社区提供公共产品和服务有其积极的效果，同时也不能忽视其消极的影响。这些组织因为其所处的角度不同，有可能使其提供的产品与居民的需求有所偏差，例如，非营利组织在向社区提供服务时，因为没有身临其境，就会导致服务与居民的需求出现偏离，从而不能达到借助非营利组织提供社区服务的目的。同样，企业在向社区居民提供公共产品和服务时，因为其营利性，在成本和收益的权衡下，会倾向于损害居民的利益。
为防止这些组织在提供公共产品和服务中的失败，其一，可以组织丰富的交流活动。让这些组织成员与社区居民在生活中有更多的交流，使他们在为社区居民服务时能够更多地站在居民的角度上考虑事情。其二，居民对这些组织所提供的公共产品和服务评价。把居民对公共产品和服务的满意度作为政府审核这些组织是否准入其提供社区公共产品和服务的一个重要因素。
（三）居民参与治理
居民参与社区治理的形式有两种：社区居委会和个人的形式。社区居委会是由居民选举产生的自治组织，是社区居民的代言人。社区公共产品和服务直接关系居民的自身利益，不论是居委会还是个人，在对这些产品和服务进行监督的同时自身也要参与到这些公共服务和产品的供给过程中来。同时，在社区治理过程中，居民参与共同商议能有助于提升社区领导层的治理质量，因为这样的治理决策能够使各个群体的社区利益被包含在社区治理中[23]。提高社区居民参与治理的积极性需要培育社区意识[24]。促进公租房社区居民积极参与社区治理的方式有以下几点：
第一，组织满足不同需求层次的社区活动。以社区居民的需求为导向，针对其所具有的不同服务需求提供具有创新性、个性化的社区服务。例如，在社区可以建立就业交流中心，组织以促进社区不同职业人群相互交流为主题的交流会，通过在不同领域工作者之间的学习，促使社区居民在一定程度上提升其择业能力。这样的社区服务在真正从社区的公共服务中获益同时增加居民社区归属感的。
第二，培养多元化的社区组织。组织化参与是居民进行社区治理的最有效手段[25]。在居委会之外建立其他多种多样的社区组织。如，社区党组织在日常活动中起着领导模范作用，带动其他居民积极参与社区治理。在青年人或者退休老年人群体中组建社区志愿组织，志愿组织能够联系社区中那些年老和低收入的人群，在调动社区居民积极性的方面相比社区居委会有其优势[26]。
第三，完善制度激励居民参与治理。社区制度应该使得居民参与社区治理具有合法性、合理性。政府应该在政策上对居民参与社区治理给予支持，比如，向社区居民公开社区治理过程中的真实情况，使居民在社区公共产品和服务上掌握对称信息，从而激发居民参与社区治理的积极性。同时，政府还要在制度上保障居民参与社区治理过程中的平等地位，并对居民的参与做出及时的响应，使社区能够真正做到民主决策、平等监督。此外，政府对社区活动提供场地、资金或其他政策上的支持，也有助于提升居民参与社区治理的积极性。
五、研究总结
本文以公租房新型社区为研究对象，分析了公租房社区居民和传统社区居民在构成方式上的不同。公租房新型社区在治理过程中会遇到两方面的难题：其一，从社区居民自身的感受来看，因为公租房只是其暂时的住所，同时社区居民存在很大的流动性，这就会使得他们在公租房社区中缺乏归属感、认同感；其二，从社区居委会的服务范围来看，因为公租房的居民包含了从农民工到大学生不同阶层的人群，存在很大的异质性，这样，传统的居委会在社区服务中要努力保证社区各个群体的利益，为其工作增加了难度。如此，公租房新型社区的治理有赖于政府、其他组织和居民三方面的共同参与。首先，政府指导公租房社区的治理，包括在社区设置专门的治理部门，充分了解社区居民的需求；加大对社区公共设施的建设，使居民直接感知从社区空间获得的利益，培养其社区归属感；强化对非营利组织的支持，能够弥补政府社区治理中存在的不足。其次，支持引进和培育专门的组织提供社区服务，这些组织可以是非营利性的社会组织，也可以是营利性的企业，但他们需要实际地去接触服务的对象，并受到社区居民的监督。最后，要激励社区居民参与社区的治理，社区活动应该根据不同居民的个性化需求而多样化，并且根据社区的不同群体，培养多元化的社区组织；同时，政府应该在政策上激励居民积极参与社区治理过程。
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关键词 城市社区治理域 域动力 合成
中图分类号：F299.22 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdks.2016.07.077
Abstract Based on the "field" theory proposed by Pierre Bourdieu， a French sociologist， the concept of "urban community governance domain" is a system which contains many aspects. On this basis， the separation of urban community governance innovation， "the four major areas of power"， namely： the grass-roots government， community enterprises， community residents， community organizations， such as the four main body. The four main body has its own specific role and function， but it is not absolutely independent of each other， but interrelated and interact with each other. To give full play to the "urban community governance domain domain dynamic function， need to build four domain dynamic of innovation of urban community governance action and influence the synthesis mechanism to realize benign operation and coordinated development of urban community governance.
Key words urban community governance； domain dynamics； synthesis
社区是城市的细胞，是社会管理系统中最基层的构成部分。而社区治理，是指一定的社区内部各种机构、团体或组织，为维持社区正常秩序，满足社区居民物质、文化需要，促进社区发展，而进行的一系列管理活动。面对社会发展的新形势，社区治理需要尤其注重社区治理创新，以促进社会管理体制创新与和谐社区构建。
1 “城市社区治理域”的内涵界定
“城市社区治理域”的概念是基于法国社会学家皮埃尔・布迪厄的“场域”理论提出的。布迪厄将以各种社会关系联系起来的社会领域作为场域，场域是由社会成员按照特定的逻辑与规则共同建构的，由依据特定位置所产生的力量所组成，并包含着各种力量的比较与运动而存在。虽然场域中存在社会成员、组织和规则等因素，但其本质是这些构成要素之间的关系，是“社会网络”。这个社会“网”的每个结点就是组织和社会成员在这个网络中所占据的“位置”，谁占据“位置”谁就拥有社会资源及权力。场域具有能动性，它不仅为社会成员及组织提供了社会互动的空间，也通过调整各种要素的功能而使自身获得特定的结构与秩序。而在多元管理主体构建的合作网络下，社会成员的参与式管理，加之城市社区治理中的组织和规则等因素则共同建构了“城市社区治理域”。“城市社区治理域”是由社区成员按照特定逻辑要求共同构建的，是社区个体参与社区治理活动的主要场所，是集中着符号竞争和个人策略的场所。在“城市社区治理域”中的符号竞争是围绕着各主体的利益而展开的，各主体从自身利益出发而采取不同的策略，如一项措施能使社区居民受益，那他们会采取拥护和支持的策略，反之，如若利益受损，则会表现出反抗的态度和行为。场域是一种具有相对独立性的社会空间，在“城市社区治理域”这个特殊的社会空间中，社区治理围绕着特定的逻辑与规则开展，继而由社区治理行动者和社区治理组织采取具体的社区治理行动。
2 “城市社区治理域”的动力构成
在“城市社区治理域”中，不同的行动者或组织占据着不同的位置，占据这些位置的行动者或组织为控制在这一场域有的合法形式的权威而相互竞争，从而形成种种关系，即特定的客观关系结构。依据各主体占据不同的位置和资源，可分离出城市社区治理创新的“四大域动力”，即基层政府、驻社区企业、社区居民、社区社会组织四大主体。
2.1 基层政府
基层政府由于其所处的独特位置，使其在宏观调控方面具有优势。在“城市社区治理域”中基层政府扮演着领导者、决策者、协调者、教育者等多重角色，各个角色之间彼此交错，构成了基层政府在“城市社区治理域”中的角色集，其多重角色中，最主要的作用体现在以下两个方面：
首先，规划社区发展。基层政府凭借其对社区信息和资源的掌握，可以较客观、全面地评估社区的环境与社会的形势，从而确定社区发展的使命与目标。社区不仅有社会目标，同时也有社区自身的特有目标，因而在社区治理的过程中，一则遵循社会总目标的指导，二则挖掘社区自身的特性和独特的目标追求，结合本社区自身的特色来完善城市社区治理。其次，协调社区平等。政府拥有着宏观调控的能力，运用这种调控优势可以有效调节社区资源。“城市社区治理域”内各成员因为历史积累缘故，在城市社区治理过程中彼此间存在着一种起点的不平等，对此，我们需要在过程和结果平等方面着手，以实现社区资源满足社区成员需要的目标。基层政府应在社区基本生活保障资源、社区公共资源的分配等方面，做好政策上的规定以及实施上的落实。
2.2 驻社区企业
驻社区企业是处于社区地理区域外，但处于“城市社区治理域”的企业，在这些企业中包含着一定数量的社区成员，而数量的比例情况无法确定。由于企业具有运用各种生产要素的特性，因而驻社区企业内部拥有一定的资源，以及对这些资源的调控能力。借助驻社区企业的力量，可以使得社区内部资源得到发挥与延展，如将社区内部的特色资源借助驻社区企业这一平台向外推广。
驻社区企业与社区之间是相互依存的关系。社区的居民在驻社区企业中工作，实现自我需求的满足，在社区内生活，满足自身安全、尊重的需求。而当社区居民暂时无法在工作中获得自我实现需求的满足时，社区会对失业人员等弱势群体提供相应的帮助，减少“集群事件”的发生，从而减轻企业压力。此外，当社区居民在驻社区企业中实现自我价值，则会激发其生活热情，有更多的动力和精力去参与社区事务，促进社区的稳定与和谐，为社区创造价值。
2.3 社区居民
在社区治理中，社区居民的自我评估是社区治理需求分析的重要信息源。由于社区居民亲身经历社区生活的缘故，他们对社区的生活环境、文化环境以及社区中存在的问题等具有较深入的了解。此外，社区居民还可以通过社区居民委员会等平台表达自己的意愿与诉求。
社区居民由不同的年龄、职业的人群组成，日益呈现多元化的态势。多元化带来的是多元的需求，这便加大了社区治理的难度，对此，可将社区居民依据某种特性进行分类，并发挥各群体的特性来满足某群体的需求。如，按职业进行分类，将社区内的老师组织在一起，对社区内的在读学生群体在周末开展相应的课业辅导，或由社区内的医务工作人员定期为社区居民开展志愿体检活动等，这样既能充分利用社区内的现有资源，又能加深社区居民间的互动，增强共同意识。
2.4 社区社会组织
伴随着社区建设的纵深发展，我国的社区社会组织也开始步入前行的快车道，不断实现着“量”的扩展和“质”的提升。所谓的社区社会组织，特指的是城市社区社会组织，是以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多元、多样需求为目的，由居民自发成立并自觉参与、以公益或共益为目的的社会组织形态。在组织形式上，大约可以分为社区文体科教类、社区环境物业类、社区服务福利类、社区医疗计生类、社区治安民调类、社区共建发展类等六大类。社区社会组织为实现政府行政管理与居民自治的有效衔接和互动，提供了组织平台，对锻炼居民基层政治参与和有序公民社会的形成具有重要意义。
3 “城市社区治理域”的动力合成
正如力学的合力一样，“城市社区治理域”动力的合成也是多个力的共同作用的结果，各个力的方向的一致与背离则决定了合力的大小。因而，要想达成合力最大化，需要设定“城市社区治理域”的发展主线，在此基础上，明确四大主体的职责，进而达到合力最大化的效果。在发展主线的设定上，一方面，需要保证符合社会发展目标的基本要求，这是主线设定的基础；另一方面，需要充分考虑城市社区作为独立个体的自身发展需求。依据四大主体自身存在的资源优势，以及其对社区特定部分惯习的影响作用，四大主体在域动力合成中，基层政府在社区治理是引导、协调动力，驻社区企业是支持动力，社区居民是内驱动力，社区社会组织是整合动力，如图1。
具体表现为，基层政府从宏观方面着手于规划社区的发展，为社区指引方向，并且运用宏观调控的力量来缓和与协调由于多重原因造成的社区不平等；驻社区企业凭借其独特的资源优势，借助市场发展的平台扩展社区的发展，并通过企业与社区的良性互动促进社区的稳定；社区居民作为社区需求的信息源和社区惯习的传承者，以自身的多元来包容和满足社区的多元需求；社区社会组织作为一种特殊组织，可以更广范围地扩大社区资本的作用。四大主体之间既相互独立，又彼此关联，彼此间相互作用。例如，基层政府在社区政策方面发生转变，那么驻社区企业等其他三个主体则需要做出相应的调整，以达到相互关系的动态平衡。此外，由于变化的永恒性与绝对性，域动力的合成并不存在最佳值，只存在相对最优值。基层政府、驻社区企业、社区居民、社区社会组织各司其职，各尽其责，相互协同，再加之信息技术的整合，为“城市社区治理域”的各方面输入动力。
参考文献
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关键词：人性理论；思想政治工作；大学生社区
中图分类号：C41文献标识码：A文章编号：16738268（2012）04010004
《现代汉语词典》对“进”的解释有六个义项，前三个义项与本文研究的思想政治工作进社区有直接关系：“①向前移动（跟“退”相对）；②从外面到里面（跟“出”相对）；③收入（进货、进款）等，与减少和失去相对。”根据这些解释，高校思想政治工作进社区至少应产生三方面的现实效果：第一，它是高校思想政治教育在工作上实际意义上的提升或者推动；第二，它是高校思想政治工作空间的扩展或延伸，即思想政治教育工作由原来的学校教学区向大学生社区扩展；第三，思想政治工作进社区所带来的教育时空的拓展，也应取得相应的成效――在原有思想政治工作的基础上，教育的覆盖面扩大、实效性增强。
纵观目前高校思想政治工作进社区的研究成果，人们多从外在“四进”、“五进”乃至“七进”着手，即在硬件设施方面侧重于办公场地的修缮、设备的添置；在人事配备方面停留在教育管理人员的配置补充；在制度建设方面满足于岗位责任制度和社区管理制度的建立完善；在机构设置方面注重组织构建的完善。我们现在谈思想政治工作进社区，是否能真正“进入”到大学生心中去，并产生预期的教育效果呢？
一、高校思想政治教育进社区实效性的多视角分析
1.社区心理视角
高校的学生社区与普通的居民社区不一样［1］，但它同样具备成员、地域、成员互动和社区认同四大要素。其成员主体由大学生构成，还包括与大学生相关的教育管理和生活服务人员；在地域位置方面，大学生社区紧邻大学学区，是大学地域不可分割的部分；在成员互动方面，大学生社区中的人，即学生、教、管、服务人员生活在同一空间，衣、食、住、行、育、乐等方面必然要形成某种互动。因此，相关的交往互动关系和规范这种互动关系的相关规定或制度由此形成；在社区的社会认同方面，一个大学社区成员往往以本社区的名义与其他社区的成员沟通，而成熟的大学生社区的成员对自己生活的社区会产生“社区情结”和明确的“归属感”，这种“情结”是与成员间交往互动紧密联系的，是与这所大学所追求的精神文化紧密相关的。大学精神越是被社区大学生接受，社区成员的交往越是亲密融洽，社区中的大学生的归属感和社区情结就越强烈。
所以，从社区社会学的视角来看，所谓思想政治工作进社区，就必须要把所倡导的主流价值观作为社区思想文化建设的重要部分融入社区的情感培育、环境营建和制度管理等方面，在潜移默化中赢得社区成员的认同。
2.教育规律视角
根据教育活动规律，教育的功效不是由施教者单方面的意愿和活动决定的，而是由施教者和受教者、中介及教育环境多方面因素综合互动实现的。教育的作用也不是单一的，它可以起促进作用，也可以起中性作用，甚至还可以起到负面作用。那么，思想政治教育进社区，就不仅仅是只有组织、人员、设备、规章制度等外在的、显性的、物质的“四进”、“五进”、“七进”大学生社区，最根本和最重要的在于――作为受教育者主体――大学生的健康成长必须得到尊重。这种尊重是以人为本的科学发展观在大学生社区的具体体现，更是大学生社区思想政治教育以生为本的体现。表现在对大学生人性需求的尊重上，应注重当代特殊环境下对大学生意识形态接受机理规律的充分把握与遵循。这既是马克思主义教育思想中“人自由全面发展”的要求，也是当代科学技术高度发展需要的创新精神要求。
二、人性化理论对大学生社区思想政治教育的启示
思想政治工作就是人对人所做的工作。增强高校社区思想政治教育的实效性，除了硬件设施、制度管理、机构设置等必须的、“固态”、“外在”的进之外，还要注重“动态”、“内在”的进，即从人性基础出发，让大学生社区思想政治教育工作真正体现出实效性。
1.人的自然属性是大学生社区思想政治教育的出发点
马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都是和他们的利益有关，思想如果离开利益的话，就一定会使自己出丑。”［2］思想政治教育实际上也是无法回避个人利益的。马克思在这里所说的“利益”，就是指人在衣、食、住、行等方面的基本生活需要，也就是人的自然需要。人的自然属性决定了人的自然需要在人的生存和发展过程中的基础作用。因此，大学生社区思想政治工作要想真正收到实效，就必须尊重大学生的生理、心理特点，在后勤保障部门的配合下，尽可能完善相关的硬件、软件配套设施。
2.人的社会性是大学生社区思想政治教育的核心
人的社会属性是人性生成、进步和发展完善的依据和条件，并由此规定人性的整体风貌和特质。人性的本质规定在于它的社会性，生物人只有经过“社会关系”及其历史运动的洗礼才能提升为真正意义上的人。而学生社区不仅是大学生学习、生活的主要场所，更是大学生成长、成才、成功的园地和获取信息、交流思想、探讨问题、沟通感情的重要领域，同时也是培养大学生自我教育、自我管理、自我服务能力的实践课堂。它对大学生的人格塑造、道德养成、人生观、世界观、价值观的树立和形成，甚至生活道路的选择都产生着直接或间接的影响。因此，思想政治教育必须充分发挥大学生社区化的管理优势，尊重人的思想品德的形成发展规律，以人的社会性为核心内容，培养他们在社会经济、政治、文化、生态等方面的能动性、创造性和自主性。这也是思想政治教育工作进社区的社会价值所在。
3.人的精神属性是大学生社区思想政治教育的根本目的和归宿
马斯洛把人的基本需要划分为生理需要、安全需要、爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要五个层次。这五个基本需要“是以一种层次的和发展的方式，以一种强度和先后的次序，彼此联系起来的”。从“爱的需要”开始，就折射出生活在社会中的人在精神上、心灵上所需要的慰藉和寄托。因为人类有思想、有精神，能理性认识其存在、存在环境以及存在方式，所以，人类最不能缺少的是精神家园。但是，当今社会转型时期的激烈文化冲突，使得整个社会的价值、规范、准则处于一种调适状态，多元文化思潮的涌入对大学生影响最突出的就是社会失范和价值的多元化。因此，大学生社区思想政治教育显得任重而道远，必须为他们的发展提供精神关怀和人文关怀，引导其守住自己的精神家园，而不至于在物欲横流的社会中找不到前行的方向。
三、基于人性化理论对提高大学生社区思想政治教育实效性的思考
“在思想政治教育实践中，效果好的，一般是符合人性的；人性化的思想政治教育，一般也会取得良好的效果。从一定意义上说，思想政治教育人性化，便是对思想政治教育客观规律的自觉遵循。”［3］在时间和空间上，大学生社区占了大学生生活的三分之二，大学生社区的人员构成主要为80后、90后的青年知识分子女，且多为独生子女，他们除了具备人所具有的上述属性之外，在自然属性方面，新陈代谢更为旺盛，情感世界更为敏感丰富；在社会属性方面，他们的个性尤为突出。在信息时代成长起来的他们，在精神属性上，有着更为广阔和开放的视野。因此，大学生社区的思想政治教育机制，理应从物质环境入手，从情感培养切入，以精神文化营建为目标追求，将大学生社区建成他们精神归依的家园。
1.教育管理人员的思想情感投入
教育管理人员思想情感进社区是大学生的生活需求、情感需求与精神文化需求的人性基础需求的需要。教育管理人员思想情感进社区不仅仅是指进入社区这个空间，更重要的是管教人员的思想情感要放在生活在社区里的人――大学生的身上。所谓思想情感放在人的身上，并非指教育管理人员对大学生的偏执溺爱，而是指站在大学生健康成长、全面发展的角度，对他们给予符合教育规律的教育与帮助。无论是思想影响情感、情感决定行动，还是情感影响思想、思想决定行动，人的思想和感情都会对他的工作方法、处事态度甚至面部表情产生重要影响。动之以情、晓之以理、导之以行的基础是与受教对象在情感上的融洽。如果教育管理人员的心思与感情不在大学生身上，对大学生没有感情，仅仅将他所从事的工作作为一种职业和求生的“饭碗”，那么，他将很难从思想情感上拉近与大学生的距离。在这种情况下，即使他进了社区，哪怕他天天与学生打交道，也不可能在其所在的教育管理范围内与学生建立起一种亲密融洽的关系，当然也就不可能营造对学生具有感召力的社区氛围。社区是大学生生活的家园，它同样也应该是大学生的精神家园。只有当大学生把他所居住的社区当成了生活、情感与精神的皈依地，社区所倡导的思想文化与价值取向，才会被他们所认同、接受、内化和外化。如果社区的教管人员心中没有学生，过分严肃刻板，拒人于千里之外，与学生格格不入，即使社区有再好的硬件设施，再“科学”的管理条例，也不可能产生与之相匹配的教育效果。因为，这些东西脱离了思想政治教育人性基础的核心内容――大学生被关爱与被关注的需要。从这个意义上说，教育管理人员的思想情感进社区，远远比先进的硬件设施进社区更重要。
2.尊重学生自治组织的独立性
教育家陶行知指出：智育重自学，体育重自强，德育重自治。管理是为了不管理，尊重学生自治组织的独立性，满足青年学生的自治热情，是社区育人工作的一项重要内容。
目前，大学生自治组织包括学生代表大会、学生会、学生社团等自治组织。的活动范围从最初相对封闭的社团内部或校内，逐渐走出校园、深入社会，呈现出深刻的社会性；自治权限也由最初的指导教师全权管理逐渐走向独立，学生开展活动的方式、内容都有较大的自主性；另一方面，由于社团活动经费紧张，一定程度上限制了社团的发展，许多大学生社团想办法走出校园，积极与一些企业联系，利用自身的智力和文化优势，为企业发展做贡献，同时得到企业的资金支持，以求得社团向更高层次和水平健康发展。这些社会化的社团活动为同学们提供了一个接触社会、了解社会、适应社会的舞台，促使大学生从被动者、无责任者向主动者、有责任者的社会角色转变。另外，学生社团还可以团结不同意见和背景的学生，有利于学校的管理与和谐，学校应该对学生社团大力扶持，并鼓励言论自由，实现学生自治，从而更有利于社区的管理。
3.淡化专业界限，推行“混住制”
借鉴国外高校，如耶鲁大学、剑桥大学等的“住宿学院制”模式，打破学院、年级、班级、专业集中住宿的管理模式。大学新生入校后，将不再是同一学院、同一专业院校学生住在同一宿舍，而是跨学院、跨学科，随机分配到某一社区。社区学生的活动不再由各个学院的辅导员分割管理。负责社区教育管理的辅导员会进入“社区”，党团组织也会进入［4］，大学生将在社区里管理自己的生活。这种淡化专业界限的“混住”方式，不但使学生摆脱过往“集体宿舍”那种整齐划一、缺乏自主性的管理方式，而且通过不同专业学生意识碰撞、互通有无，还可以使大学生的组织管理、时间管理、人际管理等社会化潜能得到开发和挖掘，让大学生找到置身于社会的感觉，更可以让他们找到并实现自己的社会价值，寻找一种社会认同感。
4.畅通学生意愿表达、情绪释放机制
充分表达学生意见的机制包括三方面的内容，即学生意见表达机制、有效解决矛盾机制和平衡利益机制。从政治哲学角度来看，凡有人的地方皆有矛盾。如何解决矛盾？无疑，遮掩矛盾不利于思想政治教育，而公开矛盾、有序解决矛盾才能实现社区的动态平衡，有利于增强思想政治教育的有效性，有利于构建和谐社区。大学生作为特定年龄段和具备一定知识量的人，无论是个体还是群体，都有着自然生理需求、社会需求和精神文化需求，这些需求无处不在。但大学生社区的规章制度、工作方法、活动方式、运作模式等，都有可能与学生的生理、心理、社会与精神需求不一致，这原本是高等教育由精英型向大众型转型过程中高校社区化管理不可避免的。所以，要解决大学生各种需求与大学生社区教育管理之间的矛盾，就必须建立起大学生社区的学生意见表达机制，使学生的各类需求通过科学规范的程序及时反映到相关部门，并通过这些部门进行职能范围内的有效解决或妥善处置，将矛盾解决在爆发之前，将问题消除在萌芽之初。相反，如果所有相关部门与人员的“进社区”都是各自为政，没有将学生的生活需求、社会交往需求、思想文化需求作为一个基于人性基础综合考虑与妥善处置的话，那么，大学生社区的思想政治教育效果必然会降低。同时，如果没有一个以生为本的指导思想，没有以维护大学生的全面发展、健康成长为根本目的，仅仅是形式上的“网络进社区”、“心理咨询进社区”、“党建组织进社区”等，就有可能在工作过程中将大学生反映出来的精神价值偏差取向等问题，简单的视为一种“情绪状态”、“思想动态”，并简单粗暴地开展维护“安全稳定”工作。这无疑会加剧矛盾双方的分歧，引起大学生对思想政治工作的反感和排斥。
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Brief Analysis on the Pragmaticality of Political and Ideological
Education in University Community Based on Humanity
HUANG Dan， XIE Huaijian
（Chongqing Jiaotong University， Chongqing 400074， China）
关键词：瑞典学习圈 社区治理 制度变迁 多元治理
在高速发展的现代社会，各国都在寻求适合自身的治理模式，以应对不断出现的社会现象和问题。在中国同样如此，随着改革开放的不断深入，原有的集中统一的治理模式已经无法应对新问题，我们必须探索行之有效的治理模式。社区作为现代社会治理的新生力量，作为社会资本的重要来源，其在公民美德和社会价值方面有着法律和体制的约束力无法实现的作用。所以社区是公民社会重要的的培育基地。
对于社区治理的研究，中国相比于国外起步晚，也不如国外研究深入，所以我们可以学习国外的模式经验，借鉴国外有价值的治理模式，进行制度移植。不管是美国的社会组织主导型的社区模式还是新加坡的政府主导型社区模式都是切合本国实际，社区治理制度移植并非市照搬外国模式，而是将先进的经验引入中国后不断“调试”，使之适合中国现阶段在国情。
学习圈式社区能够凭借其互动性和参与性为社会民主、多元治理奠定基础。学习圈式社区能够进一步培养公民美德，进而逐步推动公民社会的发展；同时又能为公共行政提供参考，是公共治理的补充和重要组成。制度分析框架下，本文通过分析制度的主体及社区治理制度供给与制度需求，探讨社区治理制度变迁与制度均衡。
1.理论基础――制度变迁与制度均衡
按照诺思的定义，制度均衡是指在给定条件下，现存制度安排的任何改变都不能给任何人或者团体带来额外的收入。[1]制度均衡可以说是一种帕累托最优，而在现实社会中不同个人或群体在社区治理中的利益存在冲突，对于制度的需求和供给是不同的，因此不一定能达到帕累托最优。显然现阶段社区治理制度处于非均衡状态，所以需要制度变迁。制度变迁是新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程，是从一个制度的均衡想另一个制度均衡转移的过程。基于制度主义理论分析，学习圈模式作为一种社区治理模式，其本质上是一种制度，所以本文对其进行制度需求和制度供给的分析并探究学习圈模式在中国社区治理中的应用。
2.学习圈模式的制度分析
2.1瑞典“学习圈”模式
瑞典的学习圈产生于一百多年前，是一种“大众成人教育”模式，如今已成为瑞典非正规教育的主干部分。1902年，奥斯卡・奥尔森创立了瑞典第一个学习圈，并撰写了第一个学习圈的内容。学习圈采取铁三角模式，即：训练有素的领导者而不是主导者、催化性的材料而不是教本、主动积极的参与者而不是被动接受的受教者组成了学习圈的铁三角。
2.1.1遵循平等、民主的原则。每位公民都有权利参与到学习圈中，并承担相应的责任。 学习圈的成员享有、平等的发言权，每个人的观点都应该被接纳，每个人都是积极的参与者而不是被动的接受者。学习圈的领导者只能对学习圈进行主持，而不是主导。
2.1.2具有自发性和自愿参与性。公民因相同的兴趣爱好或者相近的地域、教育背景而自发组成学习圈。人们也可以从报纸等媒体上获得各种学习圈的信息，根据自己的需要自主选择，每个人都能够参与其中。
2.1.3具有高效性。学习圈的规模一般控制在5到10人，这确保了成员获得均等的参与机会，更好地与其他成员进行互动与合作，分享彼此的观点、收获，共同承担责任；还使成员们能够深入地学习、探讨。此外，学习圈是成员自主组成的，所以具有较高的学习积极性。
2.1.4成本性较低，资金来源范围广。学习圈的地点选取较为灵活，多选在成员的家中进行学习，其花费一般用在购买学习资料上，是一种低廉的学习形式。同时，学习圈受到政府、企业及各类社会组织的支持，有较广泛的资金来源。
2.2学习圈模式下社区治理的主体分析
治理是“政府与民间，公共部门与私人部门之间的互动”。[2]社区治理则在一定区域内公共部门与私人部门之间互动下实现配置有效资源的一种重要方式。我国长期实行的单一制的社区管理模式已经无法适应社区管理向社区治理的转变，更无法满足现阶段复杂多变的社区问题，以及居民多层次的物质文化需求。借鉴诺贝尔经济学奖得主埃莉诺・奥斯特罗姆的“多中心治理”理论，社区治理的主体应多元化，公共服务的供给与生产应区分。本文将社区治理的主体归纳为公民、政府、市场和社会组织。
2.2.1公民
这里的公民主要是指社区居民，本着以人为本的宗旨，他们是社区最核心的主体，我们应对他们给予充分重视。社区是否能够达到善治，关键在于社区居民是否能够树立起公民美德。我们可以将社区看做国家为了实现善治的一种手段和公民表达利益诉求的共同体。社区治理不仅是为了公民生存，不仅是为了提供交易便利的场所，不仅是提供治安保障，而是要实现美好的生活。学习圈是组织管理学习的一种形式，还是一种持续探索、质疑的精神和学习气氛（奥斯卡・奥尔森）。学习圈参与者都是平等、自愿、自我负责的，在这种氛围下，有利于公民民主意识、权责观念的形成，进而有利于培育公民美德，最终实现公民社会。
2.2.2政府
政府在社区治理中，主要是社区公共服务的提供者，主要是通过行政管理机构，社区服务中心和学期工作站来提供公共服务。[3]根据新公共管理运动的理论，政府应该是“掌舵”而不是“划桨”[4]，政府应该向社区分权而不是集权。但是依据我国现阶段实际，社区公共服务的生产和提供并未真正分离。在学习圈模式下，政府无法直接管理每个学习圈，这就要求政府转变职能，提供财政支持，制定方针政策，简政放权，由社区具体实践。
2.2.3市场
在政府与市场差异功能的比较分析中，我们可以借鉴西方将市场机制引入社区治理，在市场准入规则的条件下，明确市场和政府承担职能的界限，把市场激励和服务机制以提高资源在社区中配置的效率。
2.2.4社会组织
社区治理与宏观经济运行相似，同样存在市场失灵和政府失灵的现象，而社会组织凭借其非营利性、民间性、互益性很好地弥补市场和政府在社区治理中无法实现的作用。社会组织能够为学习圈提供必要的公共资源，能够完善基层民主自治制度，能够营造社区公益氛围。正如瑞典的学习圈就是起源于社会组织和大众运动，如工会、禁酒社团和农场主运动等，社会组织对学习圈的形成发展发挥了重要作用。[5]在学习圈模式中，财政问题可能会影响其进一步发展，瑞典亦然，所以我们必须把社区基金会纳入社区治理中。
2.3在中国应用学习圈模式的制度供给与需求分析
2.3.1制度需求分析
正如消费者对于商品的需求受到各种因素的影响，社区治理主体对社区治理制度的需求也受到各种因素影响。这些因素的变化导致制度需求的变化，进而影响制度均衡。社区治理对于学习圈的需求，是因为学习圈能够给公民提供便利，增加收益，这也就是学习圈发挥的作用和功能。学习圈模式可以说是一种帕累托改进，推动社区治理制度趋向制度均衡。分析制度需求就是要说明中国社区为什么要移植学习圈制度。
传统社区制度是以政府主导，单位制为核心的社区管理制度，人情关系为纽带的管理制度。社区传统的管理模式虽然逐渐被打破，但是它的残余势力还在侵蚀现代社区治理制度的有效实施。社区迫切需要一种现代社区治理模式，它不仅依赖于制度，还依赖于人的能力和素质。
社会资本的需求。在现代社会中，社区人口流动性强，结构复杂，居民的社会背景差异较大，导致人与人之前的信任感大大降低。社区治理需要人与人之间形成信任感和公共精神，通过托克维尔的观点可知，结社可以促使人们形成公共参与的习惯。[8]学习圈模式下能为人们结社减少机会成本，降低风险。通过学习圈系统性、程序化的构建方式，为学习互动提供稳定和秩序，减少人们学习互动所消耗的精力和财力，提高人们结社的效率。人们依据个人偏好，自愿组成学习圈，平等对话，主动参与，增强了互动与沟通能力，逐步建立与他人的信任感，方便在生产生活中的合作，最终为社区培育公共精神奠定社会基础。
集体利益的需求。现代社区系统比以往更加多变，社区治理面临更为复杂的利益关系。现代社区常常需要利益代言人，以一个利益共同体的形式表达集体利益诉求。参考学者的相关调查（闵学勤，2009）我们发现，居委会和业主委员会即使是通过民主选举产生也无法真正代表集体利益。居委会机关化、行政化[9]，被大量行政事务拖累无法扮演好利益代言人的角色，业主委员会缺乏动力机制，社区居民参与合作能力不足，导致其“形同虚设”[10]。瑞典前首相奥罗夫・帕尔梅（Olof Palme）把瑞典称作为“一个学习圈的民主”。学习圈创建公民聚会的场所，通过平对对话，共同讨论，互动参与，缩小社区中不同人群知识和信息的差距，加强社会民主文化，让公民在日常生活中感知民主的价值，从而激发民主的活力。充满民主活力的社区中，公民拥有较高的参与能力，能够为业主委员会运行创造动力，调解社区利益冲突，构建和谐社区。学习圈下，成员拥有平等的学习权利，是否能够得到知识和技能的收益，取决于是否能对自己行为负责，这有利于培养公民的权责意识。学习圈下的公民能够以文明的方式，在集体谈判和集体行动中解决利益冲突，对自己负责，而不是有事就找“组织”，这就推动居委会职能转变，使其为化解利益冲突提供机会。
教育稀缺的需求。中国教育资源有限，导致成人教育发展不足，成人教育的渠道少，教育成本高，师资力量薄弱。随着经济社会的发展，人们已经拥有了基本生存资料，教育资源的需求将会进一步增大，但社会供给不足。学习圈因其成本较低，学习范围广，教育门槛低，受众面大，能够满足社区教育需求，整合、创造更多的教育资源，维护教育资源公平，形成开放性、激励性、包容性、可持续性的社区教育体系。
政府失灵的需求。政府在提供公共产品领域并非万能的，政府对公共物品的供给缺乏效率，对于长期的公共供给不足，官僚机制膨胀导致公共物品供给扩大趋势，政府为纠正外部性采取的行动可能会形成新的外部性。[11]在社区治理中，政府也会面临以上难题。社区治理在政府主导的模式下，成本高效率低，政府难以满足人民对公共物品日益增长的需求。市场无法完全弥补政府在公共领域的失灵，社会组织也只能在社区治理的局部提供公共物品。经由社区的集体交换是达到基于经济公正的实质自由的最好途径[12]。学习圈能够激发社区自身的生产力，实现社区自我服务、自我管理、自我教育，弥补政府在社区治理中的不足。
2.3.2制度供给分析
制度供给是对制度需求的回应，即制度的生产。分析学习圈的制度供给也就是研究学习圈对制度需求回应的方式。即学习圈制度如何对社区治理产生效用。影响制度变迁的供给因素主要有：宪法秩序和规范准则，知识积累和社会科学知识的进步，当权者的利益，制度的设计与实施的成本[13]。
宪法秩序和规范准则。1982年，社区居民自治用国家根本大法的形式确立下来（82年《宪法》第111条）。这使学习圈能够在法律的保障下得以确立，并以宪法精神发挥作用。规范受到社会文化传统和意识形态的强烈影响。学习圈只有与文化准则相和谐才能使制度迁移的成本大大降低。中国熟人社会中人情在社区治理中尤为突出，诚然随着单位制社区的瓦解，熟人社会开始分化，但是熟人社会与人情文化在制度变迁中不可忽视的因素。学习圈能够承接熟人社会中的人情，为传统的人情关系提供互动的平台，并且建立有共同偏好的新的人情关系。这种人情关系更加趋于非利益化，有助于够打造和谐社区。
知识积累和社会科学知识的进步。学习圈可以采用远程学习互动的方式，打破地理局限，为社区居民共同探讨问题提供更多的渠道，拓宽基层民主的方式，使公民更加积极主动参与到社区治理中来，同时能够使政府多渠道把握民情。社会科学和自然科学进步一样都会使制度供给曲线向右移。因为社会科学知识的进步降低了制度发展的成本。[11]学习圈能够有效提供社会科学知识，比如瑞典的一些农民、工人，就是通过学习圈获得了社会、经济、管理等社会科学知识，后来成了议员和贸易联盟、工会组织、政党的领导。
制度的设计与实施的成本。按照菲尼的观点，制度设计的成本主要取决于人力资源等要素的价格。就人力资源而言，若要保证新的制度安排的供给是非常高素质的尖端劳动力投入，这种制度的设计成本必然很高，反之，设计成本则较低。由业余爱好者担任领导的学习圈相比于由专业老师组成的学校教育人力资源的投入是很小的，并且其收益更加有效，因为参加者共同为学习的结果而负责。
当权者的利益。我国是人民民主的社会主义国家，人民政府代表最广大人民的利益，作为上层决策者对制度供给起重要作用。只有当制度变迁的方向与当权者的利益一致，上层决策者才有激励供给新的制度。学习圈式的社区治理模式，是解决社会冲突中文明温和的治理模式，是与当权者维护社会稳定的利益需求向一致的。应用学习圈模式治理中国社区响应学习型社会的号召，适应精神文明社会建设，顺应先进文化的发展方向。
3.结论与启示
3.1结论
经过以上论证不难发现，学习圈模式能够在社区治理中发挥重要的作用。本文认为可以通过制度移植的方式，将该模式引入中国，以完善我国的社区治理制度。
3.1.1逐步构建以公民自治为核心、以学习圈为依托的社区多元治理模式
在社区治理中，培育民主协商、平等对话、独立互助的公民美德，调动公民参与社区治理的主动性创造性。合理发挥政府协调引导作用，大力发展社会组织力量，完善市场激励机制的学习圈模式，全面整合政府、社会和公民三方面优质资源，实现科学高效的社区治理机制。
3.1.2进一步形成互助共享、互利共赢的合作治理网络
通过学习圈模式，培育公民的合作互助能力，相互激励，共同创造社会精神财富；逐步编制资源共享型、邻里互助型、环境友好型的治理网络。
3.1.3稳定性、包容性、开放性社区系统
新型社区治理模式能够整合单位制崩离后的分散资源，维持社区秩序，维护社区稳定；能够包容社会群体的差异性，协调社区发展；能不断容纳新的外部资源，内外统筹兼顾。
3.1.4通过社区学习圈由点及面建成学习型社会
结合宁波镇海的案例，学习圈可以从局部试点到大范围推广，由点到线， 由线及面，从而实现“学习圈―学习型社区―学习型城区―学习型城市―学习型国家”的发展模式。
3.2启示
3.2.1以社区治理需求为导向
社区问题具有多样性、复杂性，组织学习圈时应根据社区自身特点，考虑不同社区的需求类型。组建学习圈时要依据原有规范、经济水平、文化背景、风俗习惯等因素。
3.2.2坚持以人为本的原则
社区治理以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。社区治理应当借鉴学习圈通过影响人的行为进而影响整个社区的运作机制，践行以人为本的理念。
3.2.3以民主平等、权责统一为关键
民主平等作为学习圈最大的特色，是公民自治的本质，社区治理的必要条件。平等协商为公民参与创造激励机制。区分治理主体权责，各司其职，充分调动各方资源，实现社区治理的效益最大化。树立公民权责意识，积极行使社区自治的权利，对社区负责，进而协调内部矛盾，构建和谐社区。
3.2.4提高可持续发展能力
要实现社区善治必须大力发展社区自身生产力，提高其可持续发展能力。学习圈模式能够社区根据社会环境变化自动调试、自动整合。社区治理平衡供给关系，从而从不均衡走向均衡。
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在城市实施依法治市，是建设社会主义*文明的重要内容之一。依法治市的基础是社区法治建设。“法律进社区”是社区法治化的初步实践和必然途径。 社区是城市广大群众工作、居住和生活的重要场所，是城市社会稳定的基础和关键部位，其建设和发展与法治的关系日益密切，社区法治化已成为摆在司法行政人员面前的一个重要课题。2001年，中宣部和司法部等国家9部委颁布了“四进社区”的意见，“法律进社区”放在了社区法治化的重要日程。南京市白下区司法局作为区委、区政府主管“法律进社区”的职能部门，进行了初步的实践，并对实现社区法治化作了有益的探索。 一、法律进社区，是社区法治化的客观要求 在计划经济的体制下，国家对企事业单位的管理，一般是通过隶属关系管理，国家对居民的管理，一般是通过单位实现的。随着市场经济体制的建立，许多企事业单位成为“无主管”，单位和居民的社会需求和生活需求主要通过社区得以满足。社区与单位和居民的关系越来越密切。如何处理好社区成员之间的关系，需要法律来明确，依法规范各方面的社会行为，“法律进社区”顺应了这一客观要求。 维护社区稳定，需要法律进社区。居民是社区的主体，也是社区法治的主体，居民稳定社区就稳定。随着人民生活水平和文化水平的提高，对法律需求的不断增强，居民维护自身权益的意识也不断增强。随着市场经济的发展，居民的思想观念、生活方式、相互关系发生了较大变化，人们遇到更多的社会、经济、法律等问题，社区成为纠纷矛盾相对集中的敏感地。例如在社区内占用公共绿地的纠纷、建筑物影响居民采光通风的纠纷、物业管理与业主的纠纷、遗产继承和赡养纠纷，等等，这些纠纷与过去相比，具有复杂性、难调性、易激化性等特点，仅仅依靠说服教育、行政手段远远不够，还必须依靠法律手段，化解矛盾，促进稳定。 实现社区有序管理，需要法律进社区。随着城市管理中心的下移，社区作为辖区基层管理的载体，管理任务越来越重，首先是社区成员自治事务管理，如治安、环境、物业、人口、生活等等，还担负着一定的行政工作的管理，如计划生育、流动人口、刑释解教人员安置帮教等等。各种社会问题使社区管理职能加大，要想管理好，必需步入法治化轨道。 促进社区健康发展，需要法律进社区。社区是城市居民和单位居住、生活及工作的重要场所。它要围绕满足人们高质量的生活需求和生活发展为出发点，进行全面发展，包括社区管理、社区服务、社区文化、社区教育、社区卫生、社区治安等，致力于形成安全的社区治安秩序、团结和谐的人际关系、健康向上的文化氛围、舒适优雅的环境、规范有序的管理等。要使这样一个庞大的社会系统工程有序运作，需要法律进社区，通过社区法治可以发挥其教育、规范、引导、惩诫功能，依法保障社区健康发展。 二、法律进社区，是社区法治化的初步实践 社区法治化建设必须从基础抓起，法律进社区是社区法治化的一项基础工作，它适应社区单位和居民的法律需求。近年来，白下区在区委、区政府的统一领导下，以司法行政部门为主导，在各街道办事处的密切配合下，通过组建工作网络、构筑工作平台、建立志愿者队伍，提供便捷法律服务，有效地缓解社会矛盾，保障社区秩序稳定，从而使城区社会稳定。 组建工作网络，保障法律进社区有序开展。法律进社区，其主要内容是：对社区成员进行普法教育和法制宣传，为社区成员提供法律咨询和法律援助，依
法调处社区民事纠纷，开展刑释解教人员安置帮教工作，帮助社区成员开展诉讼代理等等，要使这些内容落到实处，必须有相应的工作网络。白下区司法局本着从社区实际出发，在社区组建了四个方面的工作网络：一是民调工作网络。利用社区居委会原有“人民调解委员会”和驻社区单位的“人民调解委员会”，从事依法调解民事纠纷工作。二是法制宣传网络。在社区成立了普法学校和设立法制宣传员，开展普法教育和法治宣传。三是法律咨询网络。在社区设立法律咨询窗口，组织法律工作者定期或不定期为社区成员提供义务法律咨询和法律援助，开展公益性的诉讼代理。四是安置帮教工作网络。这些工作网络的组建，保障了法律进社区工作落到实处。如社区安置帮教工作网络的建立，有效推进了刑释解教人员安置帮教工作。全区60个社区有一千多名安置帮教工作志愿者，他们组成500多个帮教小组，对全区近千名回归人员进行帮教，取得了显著效果。近两年来，白下区刑释解教人员重新犯罪率仅2.7%，低于全省3.3个百分点，今年白下区人民政府被省综治委评为刑释解教人员安置帮教工作先进集体。 整合社区资源，保证法律进社区健康发展。法律进社区，最终目的是为了建设法治社区，是一项长期的工作。要使法律进社区工作健康发展，必须解决法律服务人员的来源问题。白下区通过整合社区法律资源，组建法律服务志愿者队伍，收到了较好的效果。法律服务志愿者队伍，包括政法系统的干部、律师、公证人员、基层法律工作者以及其他社会志愿者，如“政法系统离退休干部志愿者”、“法律系大学生志愿者”、“红灯笼志愿者”等，引导他们自觉参与法律进社区工作，参与社区法治化建设。目前，该区有一千多名志愿者活跃在各个社区，分别担任法制宣传员、义务调解员等。通过法律讲师团、社区普法学校、市民广场等形式不定期应社区成员需求授课和开展法律咨询活动。广大居民切身感受到法律就在自己身边。该区建康路街道把驻街的几家律师事务所和法律服务所与街道五家社区居委会结成对子，由社区提供工作平台，由法律工作者定期或不定期到社区为社区成员开展法制宣传、法律咨询、调解民间纠纷、代理相关诉讼等，这种充分利用社区法律资源的方法，为法律进社区工作，注入了活力，增强了生命力。这个街道的建康新村社区还组织“红灯笼志愿者”，进行法律宣传和维护社区治安。社区居民普遍反映：法律进社区给他们带来了“依法自治”的观念。 形式灵活多样，促进法律进社区深入开展。法律进社区，是向社区成员灌输法律精神和法治观念。社区成员文化水平的差异、职业的不同等等，对普法宣传的接受程度和法律服务的要求各不相同，这就需要有针对性地开展工作。白下区在法律进社区的形式上，因地制宜，因人而异，灵活多样，受益匪浅。如在普法宣传上，在社区建立宣传栏，采用漫画、问答式进行宣传，并在有条件的社区成立了“普法学校”，有针对性地为社区成员讲授《人生与计划生育法》、《预防未成年人犯罪法》、《老年人权益保护法》和《江苏省城市房屋拆迁条例》等，今年，区人代会换届选举前，区司法局专门印制一批选举图板送到社区，深受社区成员欢迎。针对一些社区老城改造拆迁任务重，就组织律师、基层法律工作者到社区广场，直接为社区成员提供拆迁方面的法律咨询。去年以来，先后在西华门、瑞金路、月牙湖、光华路等市民广场举办法律咨询活动。有些社区成员因工作需要，寻求法律服务白天时间有困难，社区采取制作“法律服务联系卡”的形式，在“卡”上印刷法律工作者的姓名、电话、服务内容，全区印制卡片近万张发致居民和法人单位。以便社区成员根据自己的时间与法律工作者联系，获得需要服务的内容。有
的社区还把普法内容编排成文艺节目向社区成员宣传。这些灵活多样的形式，深受社区成员的欢迎，有效地促进了法律进社区工作深入开展。 三、实现社区法治化必须提高法律进社区的层次和水平 法律进社区在白下区刚刚起步，就一年多的实践而言，还有许多方面有待进一步完善。法律进社区工作要进一步拓宽领域，提高层次和水平，为社区提供全方位、多层次、多角度的服务，促进依法行政和依法管理，使社区建设的方方面面都纳入法治化轨道，实现社区法治化。 一是各阶层形成共识。要明确法律进社区最终是为实现社区法治化。要从落实党的十六大精神和实践三个代表重要思想的高度，把实现社区法治化作为社区*文明建设的重要措施。要贯彻依法治市的方略，营造城市社区法治环境，以规范社区管理和保障社区稳定为宗旨，以法制宣传教育和法律服务为切入点，以提高社区成员法律素质为核心，促进社区发展的法制化。 二是要提高层次和水平。社区法治化是社区发展的必然途径，社区管理和服务要从行政命令式的人治转向依法治理，弱化行政强制色彩，实现社区成员自治法治化，以达到自我教育、自我管理、自我服务、自我发展。这就需要法律进社区工作在现有的基础上，提高层次和水平。注重向社区成员灌输法律精神和法治观念。在为社区提供法律服务方面，有条件的社区配置电脑、设立“148”专线和“148”信箱，与市、区“148”平台联网，使“148”成为一项社会性、群众性、综合性的法律服务工作，通过电脑触摸屏把法治的内容和要求传达给社区成员，帮助社区成员解决工作、生活中遇到的涉法问题，解疑释惑。在调处矛盾纠纷方面，实施“上下左右联动，协同作战”的机制，即社区调委会、企事业单位调委会、街道调委会、公安派出所调解室相互配合，形成“大调解”的格局，定期或不定期地对社会各类矛盾纠纷进行排查治理，将可能影响到社会秩序稳定的苗头消灭在萌芽状态，创建“四无”（无*案件、无民转刑案件、无群众性械斗、无群体上访）社区，确保社区平安。在刑释解教人员安置帮教方面，逐步走上社会化、市场化、人性化、法治化的轨道，最大限度地降低刑释解教人员重新犯罪率。通过法律进社区，规范社区管理和社区服务，从而实现社区法治化。 三是要营造社区法治环境。法治环境是社区*文明建设的一部分，是社区精神的体现，良好的法治环境对居民素质的提高产生潜移默化的影响，更重要的是为物质文明提供精神动力和法律保障。它对于改善投资环境、为企业创造良好的经营氛围，具有重要意义。法治环境的营造，仅靠一两个部门是难以实现的，需要相关部门齐心协力，齐抓共管，齐助共建。使广大社区成员逐步达到思想健康、精神充实、热爱公益、维护法治的文明程度，最终实现“共处一地、共美家园、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展”。从而实现社区法治化，为依法治市打下坚实基础。
[关键词]社区党建；积极探索；共治自治
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）05-0050-03
上海市黄浦区老西门社区（街道）党工委在推进社会建设和社区管理中，面对社区出现的二元结构、多元需求的新情况、新问题，始终坚持以“人文老西门，和谐新社区”工作理念为指导，充分发挥社区党委的领导核心作用、社区管理委员会的协调作用、社区居民的参与作用、社会力量的协同作用，积极探索社区共治新途径、新平台和新机制，着力推进社区共治与居民自治共赢共享的新格局，为城市社区治理积累了一定的实践经验。
一、二元结构、多元需求呼唤社区共治自治
（一）老西门社区（街道）面临的二元结构特点。老西门社区（街道）地处老城厢，社区二元结构特征明显。一是街区形态较旧。在辖区内，高楼大厦和弄堂旧里遥相呼应，老百姓对旧改的呼声日益高涨，对改善居住环境和完善公共服务设施的愿望也越来越迫切。二是困难群体较多。其中，仅无业人员就达8500人，持证残疾人2826人，失业登记人数2262人，低保家庭2200人。三是老龄化程度较高。社区目前60岁及以上人口占总人口比重达27.75%，比上海高出约3个百分点。
（二）老西门社区（街道）面临的多元需求分析。一是利益需求增多。利益需求呈现出分化的趋势。二是服务需求增多。一方面，既要有政府提供的公共服务，也要有市场提供的私人服务，还要有社区提供的特殊服务；另一方面，民众对提高社会保障水平的期盼越来越高，希望在养老模式创新、医疗水平提高、居住环境改善、心理健康保健、社区公共服务等方面给予改善和突破。三是民主需求增多。民众对基层组织和社区发展不仅仅满足于民生需求，还希望通过民主形式行使人民当家作主的权利，解决普遍关注的公平正义等问题，直接参与到与自身利益密切相关的社区事务中。四是文化需求增多。一方面，居民对传统文化具有依恋怀旧的情怀，对喜闻乐见的文化习俗和文化活动充满期待；另一方面，商务楼宇的白领阶层热衷追求现代文化和时尚文化，期待丰富多彩的文化生活和经典时尚的文化氛围。
二、构建区域党建新格局，探索社区共治新途径
（一）加强区域化党建，实现“三互”。在新形势下，老西门社区（街道）不断完善以社区（街道）党工委为核心、居民区党组织为基础、服务群众为重点、驻区单位党组织和社区内全体党员共同参与的区域化党建新格局。一是促进党群联动，实现组织互联。充分发挥基层党组织的资源优势、政治优势和一线优势，推进党建联建的成功经验，建设左右联动、上下联动和内外联动的组织体系。二是完善制度保障，实现功能互补。三是发挥整合优势，实现资源互动。有效整合基层党建资源，积极整合社区各方力量，最大程度地实现资源的优化配置。
（二）建立健全动力机制，实现“三共同”。老西门社区（街道）坚持以目标为主导，以需求为导向，以利益为先导，建设人文和谐的社区共同体。一是健全组织格局，凝聚共同目标。二是健全服务体系，满足共同需求。始终坚持以服务群众为重点，在实践中优化和提升服务群众的工作方法，千方百计地解决民生问题和满足群众的合理需求。三是健全整合机制，实现共同利益。依托平建、力量联合、工作联动、信息联网、矛盾联调，着力推进适应多元利益主体的整合机制，增强社区居民的归属感、认同感和安全感。
三、发挥多元主体作用，搭建社区共治新平台
（一）协商社区事务，激发社区共治活力。老西门社区（街道）成立了社区管理委员会，由党政领导、部门负责人、人大代表、政协委员、居民代表、驻区单位代表等组成，体现了社区事务协商的广泛性、民主性和真实性。
一是鼓励社区居民参与，推动民主协商。居民是社区治理的直接利益相关者，居民直接参与社区事务体现了民主协商的科学性和民主性。一方面，建立健全体制机制，完善党组织主动联系社区党组织、在职党员主动联系居民区制度；另一方面，充分调动居民民主协商的热情，推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督有序进行。
二是建立社区互动网络，激活基层协商。依托社区丰富的载体资源，努力推进社区网络化管理，以条块服务区为点，实现以点带面、以优促优。从点上来看，将18个居民区有机划分为171个块区，每块区落实服务200户左右家庭；从面上来看，组建基层骨干团队力量，有效发挥块区服务群众的资源优势，激发了社区共治网络结构的活力。
三是推进社区人文关怀，促进社会协商。广泛开展面向社区居民的便民利民服务、面向驻区单位的社会化服务、面向特困群众的社会救助服务、面向困难群体的社会保障服务，坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，进一步提升社区的人文关怀。为社区老人提供助餐、助洁、助医、助学、助急等服务充满了温情与感动。
（二）协调利益矛盾，增强社区共治的动力。老西门社区（街道）积极探索社区共治方式，将矛盾化解做到细处、深处和实处，在细处体察民情，在深处关爱群众，在实处加强监督，有效破解二元结构、多元需求现实难题。
一是充分发挥民主意识，尊重群众的主体地位。通过听证会、议事会、协调会、评议会等推动社区居民参与民主，强化社区居民的民主意识、责任意识和社区意识，努力化解社区内各种不和谐的因素，探索社区民主管理的有效途径。
二是畅通利益表达渠道，维护群众的切身利益。开展块区普遍走访，在走访中带好“一卡一册”，开展“四必问、六关心”活动，覆盖社区居民31000户，仔细倾听群众的意见和呼声，及时反映居民的各种需求和各类诉求，建立舆情报告制度化、矛盾预警常态化、信息传导机制化和危机处理科学化，努力营造“西门是一家”的和谐氛围。
三是提高化解矛盾的针对性，满足群众的合理需求。紧紧围绕区域性、群众性、公益性、社会性的工作需求，采取直接解决、归口办理、协同整改、优化递进等工作方式，进一步发挥好民生工作“排头兵”、化解矛盾“过滤网”、维护稳定“安全阀”、社区共治“平衡器”的作用。
社区（街道）一直高度关注特殊人群的帮教管理工作，一方面联合综治、司法、、劳动、民政等部门直接参与的各方力量；另一方面整合公安、卫生、保障、房管等职能部门的有效资源，从源头直接化解矛盾，形成解决问题的合力。建立个性化帮教和风险评估机制，提高防范风险预警能力；建立协调联动的整合机制，使特殊人群能顺利回归社会、回归社区、回归家庭；建立专群结合的载体机制，建立“新晨小组”、“万木春”项目组、心理咨询室等干预机制，为协调解决社区矛盾积累了有益的经验。
（三）协同完成重大工程，发挥社区共治的合力。新世纪以来，面对辖区内的重大工程涉及面广、任务重、时间紧，老西门社区（街道）在完成世博会、旧区改造等重大工程中，有效发挥社会协同和公众参与的合力作用，充分展现了“西门人”社区治理的能力和社区共治的魅力。
一是充分调动社会力量，联系群众，服务社会。社区（街道）不局限于社区辖区范围，实现从内循环到外循环的扩展；不局限于传统的体制机制，实现从体制内到体制外的转变，将社区中最有影响力的辖区单位、最有代表性的服务组织、最有广泛性的利益群体、最有号召力的代表阶层吸纳到社区建设中，形成力量聚合、资源整合、优势汇合、社区融合的服务格局。
二是积极培育社会组织，深入基层，扎根社会。明确社区党组织、居委会、业委会、物业服务公司的职能定位，培育服务群众的社团组织、中介组织、非营利性组织、志愿者组织、草根组织等，深入基层接地气，联系实际增底气，发挥多元共治的包容性、服务性和社会性。
三是优化整合社会资源，凝聚力量，引领社会。坚持依托社区共治主体多元化、社区共治方法弹性化、社区共治结构网络化，积极搭建社区共治的各级各类平台，积极发挥驻区单位、社会组织、群众团体、妇女代表、业主代表、人大代表、社会工作者等骨干力量和中坚力量的作用，构建社区、居民区、基层组织、社会组织共同参与和社会协同的工作局面。
社区（街道）充分发挥资源整合、组团服务、联动建设的有效性，协同发挥组织力量、部门力量、基层力量、团队力量、社会力量的合力作用，努力营造协同力量参与社区治理的良好氛围。近几年来，成功完成对花鸟市场的联合整治、对河南路小桃园绿地前期等地块的动拆迁工作，形成了有序治理、有效作为、有力整治的工作局面。
（四）协作社区活动，挖掘社区共治的潜力。社区共治不只是要打破传统的条块分割、行政体制和单一模式，还需要进一步推进社区治理的观念转变、职能转变和工作方式转变，进一步优化基层管理与社会管理、基层组织与社会组织、社区共治与居民自治的结构框架。老西门社区（街道）着力整合资源、积聚力量、多方联动，强化多元主体参与社区活动，发挥团队、平台、组织等各种潜力，为居民开展丰富的社区活动和提供良好的社区公共服务。
一是搭建社区共治平台。以联建结对和共建结对为载体，加强“所院办”单位派驻联络员与居民区共建结对，推进“两新”党组织与企业、居民区联建结对，开展党建研究会、党建联席会议与社区党组织、驻区单位党建联建，有效发挥社会管理委员会的协作共治作用，开展各种互助活动，搭建社区共治网络的合作平台。
二是扩展社区共治空间。发挥社会整合的有效性，实现社区共治的组织覆盖、工作覆盖、机制覆盖和功能覆盖的有机统一，形成优化管理有方、凝聚群众有力、发挥作用有为、社会协作有效的良好局面。
三是提升社区共治能力。发挥社区事务受理中心、社区生活服务中心、社区文化中心、社区卫生中心、综治中心、党员服务中心的合力作用，努力为居民提供优质、全面、便捷、良好的社区公共服务。通过“组团式服务”、“零距离服务”、“凝聚力工程”、“志愿者服务”等地区性、社会性、群众性、公益性活动，开展鲜活的为民服务。
老西门社区始终坚持以文化工作品牌营造“西门是一家”的社区氛围，形成了合力建设社区和创新社会管理的新局面。结合组织资源和团队力量，进一步提升社区文明；结合文化资源和居民力量，积极发展社区文化；结合统筹资源和社会力量，努力营造和谐氛围。一方面，充分发挥社区文化资源优势，用文化品牌做强做优社区工作，增强社区居民的归属感和凝聚力。另一方面，充分利用各种文化活动，统筹各类文化资源，创新文化活动载体，用人文关怀和社区关爱提升社区形象。
四、增强居民民主意识，建立居民自治新机制
（一）推动基层民主的发展，发挥居民自治的积极性。居民参与度是提高居民自治的主要内容，居民参与社区事务的自觉性、积极性和主动性直接关系到居民自治民主化发展的效果。社区（街道）党工委一是着力推进居委会、业委会和社区自治组织的民主选举，以党员推荐、群众推荐、个人自荐和组织推荐相结合的方式有效落实公推直选，孕育和发展基层民主生活方式。二是着力推进知、议、决、行、反馈等民主决策，深入开展政风行风评议、民意调查、民主测评，加强社区党风廉政责任制建设，扩展基层民主的生长空间。三是着力推进居委会和社区居民的民主监督和民主管理，有效发挥社区管理委员会的协调作用，实现具体事务公开、实施规则公开、重大项目公开，巩固基层民主的基础。
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