作为当前处理金融风险问题的特殊模式，金融风险财政化不仅是我国社会经济转型期对政府职能的＿项客观要求，也是现行财政金融管理体制下的一种制度安排。但随着形势的变化，“﹁事一议”的金融风险化解方式正逐渐暴露出其体制性缺陷和不尽合理的地方，存在着诸如“道德风险”、“逆向选择”，以及地方“倒逼”中央财政等问题。因此，如何借鉴国际相关经验，构建相关法律框架，建立潜在债务风险监控体系，进而弥补我国金融风险财政化运作模式之不足是本文的分析重点。
改革开放20年来，投资一直是使国民经济保持高速增长的巨大引擎，而此引擎的动力源却又来自于财政与金融。在为国民经济发展“输血”、“供氧”的同时，财政与金融又因边界不清、职能模糊、体制摩擦等问题而给整个国民经济体系带来了极大的系统性风险。尤其是在加入WTO后，随着我国经济国际化程度的逐步提高，全球经济运行中的不确定因素将会通过国际贸易和国际资本流动等途径传人中国，这不仅增添了国家财政金融政策的执行难度，也使国民经济运行环境变得日趋复杂。一般情况下，外因只有通过内因才能发生作用，外来风险能否影响我国经济的发展，还需视我国经济运行体系是否健康、安全而定。因此，理清我国财政风险的主要来源，以及财政风险与金融风险之间的关系，是我们深化财政金融体制改革，防范和化解国家宏观经济风险的前提与条件。
一、引言：由理论界对我国财政危机问题争论引发的思考
对于我国是否存在财政危机这一问题，目前国内外理论界有着不同的观点和解释。按照分析问题的角度不同，可将这些观点大致分为3类：一是存在论，二是不存在论，三是局部论。
美国约翰霍普金斯大学童振源博士的“存在论”认为，中国面临着严重的财政危机，其主要论据有：中国财政收入占GDP比重不断下降；中国财政负担沉重，隐性支出严重；积极财政政策对财政危机起了推波助澜作用；中央财政扩大收入有严重障碍，等等。该观点主要是从目前我国财政境况窘迫、隐性负债规模巨大等方面分析问题的，因其角度是静态的，所以得出了当前我国财政问题十分严重的结论。
而以国内学者余永定为代表的“不存在论”则认为，我国目前并无财政危机之实。事实上，一直居高不下的国民储蓄率，为政府国债的顺利发行提供了债源上的保障。而且，近几年来积极财政政策的实施也有力地促进了国民经济的快速增长，而经济的发展反过来又支持了财政收支状况的改善。只要财政可持续性的内外部条件能够保持动态均衡，财政危机就不会发生。我国持续多年的快速经济增长，不仅为我们逐步化解财政风险赢得了时间，也为我们化解财政风险提供了物质基础。该观点主要是从财政的可持续性来分析问题的，所以得出我国目前不存在财政危机的结论。
以赵晓为代表的“局部论”认为，即使在总体上可以证明我国不存在财政危机，但也不能排除爆发局部、地区性财政危机的可能。
由于研究问题的出发点、角度、假设前提不同，所以观点的相左或不同并不奇怪。但他们都从各自的角度看到了我国财政领域存在的问题，这对我们更加全面地研究财政风险问题提供厂借鉴意义。同时，我们还应看到财政活动主体（中央政府或地方政府）的特殊性，政府债务是否会恶化到危机的程度，还得视具体情况而定。因为政府除了可以通过增收节支、扩大举债规模等来缓解财政困境之外，往往还可以通过加快印钞机转速来解决债务问题。因此，从管理和效率的角度出发，在源头上搞清引发财政风险（危机）的主要原因，要比危机爆发后，再“开处方”更有实际意义。
二、财政风险的涵义及主要来源
（一）财政风险的涵义及分类
所谓财政风险就是由于各种原因导致政府债务均衡状态遭受破坏的可能性。
目前，我国财政体制正逐步从“吃饭”财政向公共财政转变。与传统意义上的财政风险相比较，现代财政风险（或公共财政风险）的内涵发生了很大的变化。对前者的研究，主要涉及财政赤字、国债规模、中央与地方事权划分等问题，而对后者的研究，除了要涵盖以上几个方面外，还要涉及公共财政体制下政府职能的方方面面。凡是涉及体制转轨过程中的社会、政治、经济矛盾，都需囊括到现代财政风险的研究之中。借助世界银行提出的政府隐性债务和或有债务概念，可将我国的总体债务划分为四大类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等。直接显性债务是任何情况下政府都要承担的债务，不以任何事件的发生为条件。由于直接显性债务的可控性，与之相对应的直接财政风险也是可控制的。直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务（下面将三者简称潜在债务）是政府的条件债务，它是否构成政府的现时义务，还要以条件是否发生及政府是否会最终确认为前提。又由于它们大多是由准财政行为或非财政行为引发的，有着很强的不确定性，所以很难对其进行量化和估计，因此与之相对应的财政风险具有可测性差、可控性低等特征。
（二）我国财政风险的主要来源
从以上的分析可知，我国财政风险是由直接显性债务和潜在债务均衡状态遭到破坏而引起的，根据中国人民大学陈共教授2003年4月所完成的一项科研课题结果表明：由直接显性债务和潜在债务组成的国家综合负债水平约占（DDP的115%-118%，而其中潜在债务又约占CDP的90%左右…，可见潜在债务构成了我国财政风险的主要来源。
财政风险范畴的大小与财政运行体制有着极大的关系。我国目前的财政体制，既非过去那种包打天下的统收统支的计划财政，也非严格意义上的公共财政。由于财政管理体制改革滞后，常常出现政府管理职能缺位、越位、错位的现象。根据我国现行财政活动所涉猎的范围看，各级政府不仅生产“公共晶”，同时还生产着大量的“非公共品”。从表现形式上看，潜在债务主要包括：部分外债（主要是指“巧借”、“巧还”没有登记的外债）、处理金融机构不良资产所形成的或有债务、社会保障资金缺口所形成的债务、国家政策性银行及其他公共部门发行债券所形成的债务、国债投资项目配套资金形成的或有债务、国有企业亏损所形成的债务、对供销系统及农村合作基金组织援助所形成的或有债务，以及由地方层级所形成的隐性与或有负债等（主要包括地方政府乱担保、乱集资，地方金融机构支付缺口与金融机构关闭、重组所引起的隐性和或有负债等）。
从整体来看，外债、金融机构不良资产、社会养老保障欠款是我国隐性和或有债务的主要组成部分。在体制转型期，从中央到地方，从政府部门到企业，由各种债务所组成的链条之所以能够延伸下去并没有断裂，就在于金融在时刻给这个债务链“供氧”。为了保证不因债务链条断裂而产生危机，金融体系（尤其是国有金融机构）自愿或不自愿的首先担起了“救火队”的角色，通过进一步“输血”以保障原有债权、债务关系的正常维持。只有到了金融无血可输或不愿输血时，财政才作为最后的兜底买单人出场。在我国，绝大部分经济风险（包括各类改革成本）先是通过金融领域集小，然后再通过财政显性化。所以有人说，在中国金融风险就是财政风险，有一定的道理。
（三）我国财政风险的主要表现形式
引发风险主体不同，财政风险的表现形式也不同。根据我国现实情况，财政风险可以分为：大类：一类是由财政活动引起的风险，这是严格意义上的财政风险，主要表现为财政支出的增长速度远大于财政收入的增长速度，政府债
务规模不断膨胀等；第二类是由国有金融机构的准财政活动引起的风险，这类风险虽然首先表现为金融风险，但因国有金融机构的出资人是财政，它们也常常行使部分财政职能，金融风险最终还是要转化为财政风险；第三类就是由非财政活动引起的社会经济风险（包括金融机构因利己行为而引发的金融风险）。尽管这类风险初看与财政风险无关，但由于在社会经济转型期，弱化的计划与扭曲的市场并存，有关约束制度处于真空状态，使一些权力得到扩张的地方、部门以及经济组织在追逐自身利益时，既有可能摆脱原有计划手段的管束，又有可能逃脱自担风险、自负盈亏的市场制度的约束，为了社会的稳定，国家往往不得不背负起它们造成的某些不良后果，所以这类风险最终还是会转化为财政风险的。本文主要围绕后两类情况研究金融风险的转化问题。
三、金融风险财政化的主要途径及成因分析
（一）我国金融业存在的主要问题
新中国成立后，作为国家“簿记”机关的银行，长期在金融领域是“一花独放”，直到改革开放初期依然如此，虽然当时还有中国人民保险公司，但其业务范围很小，所以当时的金融业很难算得卜是现代意义上的金融业。经过20多年的发展，现代金融业的主体框架已经搭建完毕，从监管机构（财政部、中国人民银行、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会等）到经营主体（银行、保险公司、信托公司、证券公司、期货公司、财务公司等）再到金融市场（货币市场、证券市场、债券市场、期货市场、黄金市场、基金市场等）均已到位。我国金融业在快速扩张的同时，也存在着不容忽视的发展质量问题。尤其是在我国加入WTO后，为了“跑马圈地”、“抢滩布点”，各金融机构已无暇“精耕细作”，原来不良资产存量问题未及解决，新的增量资产问题又出现了。除此之外，还有诸如：监管法律不健全、不完善；经营主体违法、违规现象严重；缺乏开放条件下金融业管理经验；金融市场结构不完善、流动性差等问题，这些问题也都在累积着金融风险。
虽然证券等直接融资方式有了很大的发展，但其比重还很小，融资渠道仍以银行为主，所以金融业的主要问题都集中在银行业上，而银行业的问题又主要集中在它的不良资产上。
1997年的亚洲金融危机使我们第一次近距离地感受到了危机给所在国带来的严重后果：国际资本外逃、货币贬值、金融机构倒闭、国际收支严重恶化、资产大幅缩水等。我国之所以躲避过了这次金融危机，其主要原因是我国资本项目还没有开放，受国际资本冲击小。虽然到目前为止，我国还没有出现过货币危机或大面积的银行倒闭事件，也没有出现系统性支付危机，但并不能说明我国不存在爆发金融危机的可能性。而恰恰相反，我国金融业目前蕴藏着巨大的风险。作为存、贷款均，占全部金融机构60%以上的工、农、中、建4大国有独资商业银行构成了我国金融业的主力军，它们目前的资产质量状况尤为令人担忧，其经营与管理存在着不容忽视的安全隐患问题。
1.不良贷款比例过高。国有商业银行的不良贷款到底有多少，一直众说纷纭，并出现了官方和非官方之间、非官方之间估计数字不一致的情况。目前，人们对国有商业银行不良贷款占其整个贷款余额比例的估计数从百分之十几到百分之几十不等，但大多研究者的估计数均在20%～30%之间，其绝对值应数以万亿计是没有争议的。
不管这一比例的准确数字是多少，它肯定已经远远超过了《巴塞尔协议》对银行贷款相关比例的要求。根据该协议，不良资产占贷款余额的比重不能超过15%，其中逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款的比重分别为8%、5%、2%.如果按此要求去比照，恐怕没有一家国有商业银行符合相关要求。
论文提要：当前金融风险逐渐加大,金融风险以各种途径转化为财政风险。本文在论述上述问题的基础上,指出其转化的负效应,并结合我国国情,提出可操作性的防范对策。
潜在债务是我国财政风险的主要来源,而在整个潜在债务链条中,金融业又占了很大比重,所以控制金融风险就成了防范和化解我国财政风险重要的一环。
一、当前金融风险逐渐加大
尽管目前我国还没有出现过货币危机或大面积的银行倒闭事件,但我国银行的资产质量状况尤为令人担忧,其经营与管理存在着不容忽视的风险。
1、自有资本不足。金融机构自有资本的数量决定其弥补经营损失的能力,通常用资本充足率来反映。该指标是指资本净额与加权风险资产的比率。由于计算资本充足率需要对金融机构的资产按风险等级进行加权,而这方面可用的数据很少,因此我们只能用相近指标来替代。2001年国有银行的所有者权益仅占总资产的3.97%,信贷类金融机构为4.94%,均远低于1988年巴塞尔协议对商业银行资本充足率不得低于8%的要求。由于我国金融业仍处于高速发展阶段,再加上自身的积累能力相对较弱,这将使得资本不足的问题变得更加严重。
2、资产质量低劣。主要表现是不良贷款所占比重很高。2001年底,按四级分类,国有独资商业银行的不良贷款比例为25.37%;按照五级分类,则接近30%,其中需要核销的不良贷款比例大约是8%,这样的不良贷款比例是很高的。
3、经济效益很差。尽管受美国金融危机影响较小,我国各大银行在2008年度取得了骄人成绩,但这与国家4万亿元刺激内需政策关联度较高,而其潜在风险未得到显现,潜在风险仍然不可小视。
4、统计信息失真。国有商业银行在一定程度上还存在财务会计、统计数据不准、信息透明度不够等问题,使监管缺乏必要的信息数据,并留下了监管真空。
二、金融风险呈现向财政转化的趋势
由于金融问题的公共性以及国有独资或控股金融机构在整个金融体系占主导地位的现实,解决金融风险的重担自然要落到政府财政的身上,在这个过程中,金融风险也逐渐转化为财政风险。
1、股权无偿划转。由于我国金融业在1999年以前实行过一段时间的混业经营,国有商业银行持有相当数量的证券公司、信托投资公司的股权,为了控制混业带来的风险,国家对银行、证券、信托、保险实施了“分业经营、分页管理”的体制,并将银行持有的其他金融机构的股权作了无偿划拨的处理。
2、追加注资。如1998年3月,财政部发行特种国债2,700亿元,用来补充国有独资商业银行资本金;2004年1月,国家又动用外汇储备450亿美元,向中国银行和建设银行注资。
3、冲销呆账。如1997年冲销了国有商业银行的呆账300亿元;1998年冲销了400亿元。
4、间接减征营业税。通过缩短国有商业银行应收未收利息的计收年限,以缩小国有商业银行营业税税基。
5、成立资产管理公司。将四大商业银行的不良资产剥离出来。
6、债权转股权。将有问题金融机构的债权转化为股权,以减轻原债务人的负担,使其得以继续延续下去。
7、中央银行再贷款。为了化解金融机构的支付危机,并对其重组,中央银行往往需要增加再贷款支持。但中央银行贷款损失最终还要中央财政补助。
8、地方财政的支持。在处理地方金融机构问题时,地方财政也需要提供多种形式的支持。
9、中央财政的直接补偿和暗补。某些被关闭金融机构的外债,由中央财政负责偿还,这些外债多为应付国际金融机构的债务。在处理一些被关闭金融机构时,对接手其相关资产和债务的国有商业银行,在一定期限内,可减免上缴中央银行的再贷款利息。
三、金融风险向财政转化的负效应
1、加大了财政风险。财政要支持各项事业的发展,本身就具有了一定的风险。如果金融风险向财政转移,就会冲击原有的预算平衡,给财政预算留下缺口,造成政府财政收支恶化。
2、不利于培植健全的银行运营机制。在市场经济条件下,银行是“四有主体”,优胜劣汰。但由于考核监督机制不完善,国有银行为了完成国家或上级交给的任务,可能会自觉不自觉地利用隐性和或有债务的方式做表面文章。一旦出了问题,政府为了社会稳定的大局被迫救助金融机构。这种做法不但使问题层出不穷,也不利于培养银行建立完善的运营机制。
四、金融风险向财政转化的防范对策
1、政府要退出竞争性领域。一些地方政府出于“政绩”和“形象”的考虑,仍然有着不可遏制的投资冲动,盲目投资和重复建设把本来就很拮据的财力沉淀在无望的工程上。所以,划清政府与市场边界是化解政府财政风险的首要的一环。
2、理顺和规范银企关系。首先,深化国有企业改革,建立“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业制度;其次,加快金融体制改革,通过股份制改造,建立多元主体的现代商业银行体系。进一步加快商业银行上市步伐,并强化财政作为出资人的监督作用。
3、完善政府投融资体制。要加强投资决策的民主化,以杜绝政府投资决策的随意性和投资行为的短期化。对目前地方政府的各种融资行为要加以规范,在条件成熟的地区,应允许地方政府发行市政债券,以解决资金缺口问题。
4、建立债务监控体系。一是通过潜在债务监控系统,对债务出现异常情况的地方政府或金融机构付出预警信号,对出现债务危机的地方财政和金融机构依法实施接管或限期整改;二是当地财政出现紧急情况时,从法律上明确中央政府向地方政府提供援助的标准和程序,杜绝地方“倒逼”中央财政的现象。
主要参考文献:
目前对风险导向审计模式的理论研究更多地是站在注册会计师角度以企业为背景进行的。在实务中，公共财政绩效审计也基本上还是停留在传统的以检查账户、报表为主和以被审计单位内部控制制度为基础，主要审查财政资金的使用是否符合相应的国家财政制度规定，偏重的是“合规性”（compliance）审计。将风险导向审计引入公共财政绩效审计中不仅可以有效地揭露、阻止由于决策失误、管理不善造成的国家财政资金的重大经济损失、浪费等问题，而且可以促使公共部门提供真实可靠的信息，增强政府工作的透明度，提高公共部门管理的质量。
一、风险导向模式下公共财政绩效审计风险评估程序
在风险导向审计模式下，公共财政绩效审计将审计风险的评估贯穿于审计的整个过程中，包括对接受审计任务之前的风险评估、制定审计计划阶段的审计风险评估、具体测试阶段的审计风险评估以及审计终结阶段的审计风险评估，同时对环境风险、管理风险和财务风险进行整体评价。
1.接受审计任务之前的风险评估
接受审计任务之前的风险评估主要是针对审计环境风险的评价，即项目的审计可能会有什么风险，可以通过大量审阅相关政策、制度文件，采用问卷调查方式进行。
2.审计计划阶段的审计风险评估
审计计划阶段的审计风险评估主要是针对计划中有关防范风险措施是否可以降低审计风险，可以通过对防范措施进行可行性分析。
3.测试阶段的审计风险评估
测试阶段的审计风险评估是针对测试程序、结果的进一步风险评估，可以通过账户层次和报表层次的实质性测试进行，同时还可以通过内部审计工作的内容、遵循的审计规范以及审计成果的可信程度的评价，确定是否可以依据内部审计结果提高审计效率，降低审计风险。
4.审计终结阶段的审计风险评估
审计终结阶段的审计风险评估主要是评价总体审计结果是否控制在可以接受的水平之内，可以通过评价审计项目结果与审计目标之间的差异进行。
二、审计准备阶段对审计环境审计风险评估的测试
由于公共财政绩效审计涉及的范围广泛，审计内容繁杂，审计测试程序也会随着审计对象的不同将有较大的差异。在审计调查时可以通过被审计单位内部的财政资金、人力资源以及管理风格方面初步判断审计风险。如在审计环境风险评估测试时可以将重点放在财政资金充足率、人力资源素质状况、管理水平的高低、职责分工的明确程度、机构设置的合理性五个方面来判断审计风险的大小。当测试的结果表明被审计的对象出现财政资金不足、人力资源素质偏低、机构设置缺乏合理性、职责分工不是很明确、管理水平有限等类似情况时，审计的初步判断就应显示为高风险，这时审计的实质性测试的程序就需要相应地进行调整，以便降低整体审计风险。
三、审计调查阶段预算编制审计风险评估测试
公共财政收支预算是一个年度内政府公共收支计划的总和。它可以反映政府公共收支状况和范围，是控制政府公共支出的有效手段。预算编制可以从预算编制的完整性、预算编制程序、预算编制方法、预算编制内容、预算编制标准、预算编制格式、预算结构与范围、预算编制的结果、预算编制基础数据等具体项目进行风险评估测试，并将测试结果分为不适当、适当、非常好三个方面来确定预算编制项目审计风险的大小。
四、审计实施阶段审计风险评估测试
1.公共财政收支决算审计风险评估测试重点
公共财政支出应坚持量人为出、量需为出以及公平、效率的原则，强化预算约束观念。公共财政收支决算（预算执行）审计不仅涉及财政部门，还会涉及税务部门、国库等相关部门。预算执行审计包括一般预算收入和基金预算收入的真实可靠性以及预算支出使用的合规性和结构的合理性。通过预算收支测试程序表中项目的调查测试，可以了解公共财政收支决算审计风险的大小，确定重点审计内容。同时，公共财政资金决算执行，可以进行纵向比较，通过本年预算数与本年预算实际完成数比较、上年预算实际完成数与本年预算实际完成数比较，确定预算收入完成情况和预算支出完成情况，还可以通过分析单位“人均开支数”、“预算收支节余率”、“资源利用率”等指标，分析被审计单位收入和支出的结构变化和发展趋势。（1）对于公共财政预算收入可以通过应缴预算收入项目、收缴国库金额、相关收费标准、收入征收依据、财政资金收缴时间等方面设置调查测试程序，将调查测试结果分为不适当、适当、非常好三方面进行判断，以确定审计风险；（2）对于公共财政预算支出可以通过预算支出总体、经费开支、预算支出增减变动的理由、预算支出增减变动的审批、转拨经费等方面设置调查测试程序，将调查测试结果同样设为不适当、适当、非常好三方面进行判断，以确定审计风险。
2.公共财政专项资金审计风险测试重点
为了减少因财政资金管理不善、使用效益不高、甚至造成重大经济损失情况，避免“形象工程”、“政绩工程”等无效益项目的产生，必须加强重大投资项目决策和全过程管理审计。公共财政专项资金的审计首先要调查了解资金的规模、结构，分析资金分配布局，熟悉国家相关政策，审阅相关制度文件，在此基础上对投资项目资金与转移支付项目等重要项目进行测试。公共财政专项资金审计风险调查测试重点可以从重大投资项目和转移支付项目两方面进行测试。（1）重大投资项目可以从投资项目建设必要性、可行性研究程序、可行性研究内容、可行性报告提出的结论、中介评估机构独立性、项目资金拨付、项目资金使用等方面将调查测试结果分为不适当、适当、非常好三方面进行判断，确定审计风险。（2）转移支付项目可以从资金项目设置规模、转移支付资金用途、转移支付资金分配、转移支付拨款程序、相关管理制度等方面将调查测试结果分为不适当、适当、非常好三方面进行判断，确定审计风险。
对重点项目所涉及的实施单位可以进行延伸审计，可以从调查管理人员的基本素质为出发点，分析、探讨、评价管理岗位设置是否合理，人员配备的数量结构是否最佳，以及内部分工是否明确。对有关管理人员的绩效评价可以从以下两个方面进行：（1）业绩考核包括是否主动完成计划工作、是否在规定期限内完成任务、是否注意费用开支、社会效益是否明显等；（2）能力评定包括是否能够准确理解工作中的关键点、是否有培养人才的意识、解决问题的能力是否强、工作效率是否高等。通过这些具体项目可以对管理人员绩效进行绩效评价，以便帮助判断专项资金审计项目风险的高低。
3.政府采购资金审计风险评估调查测试重点
市场经济本质决定公共财政具有“公共性”，因此公共财政支出安排应遵循厉行节约的原则。公共财政支出管理中，政府采购是一种国际上通行的办法。政府采购是从国内外市场上为政府部门或所属公共部门购买社会公共产品和劳务的行为，是公共支出管理的一个重要手段。政府为了加强资金的管理，提高资金的使用效率，对公共财政中的购买性支出部分（消费性支出与购买性支出），主要采取竞争性的招标方式。
国库集中收付制度包括国库集中收入制度和国库集中支付制度两方面，它是指将所有政府性收入均纳入国库，在国库或国库指定的行开设账户统一管理，目的是加强公共财政资金的统一调度和管理，强化预算约束，简化拨付资金的程序，减少资金拨付过程中的漏洞，防止资金使用过程中低效率行为的发生，提高公共财政资金的使用效率。实行国库集中收付制度后，财政资金不必再经过支出单位转账结算，统一由国库单一账户转给商品或劳务供应商。
政府采购制度与国库集中收付制度是公共财政支出管理的两个主要内容，二者是相辅相成的。政府采购制度可以提高公共财政支出过程的公开性和透明度，国库集中收支制度将财政资金全部集中于国库，保证了政府采购制度的全面实行。政府采购实际上是国库集中支付的一项具体表现形式。对于国库资金直接支付情况审计风险评估测试可以通过以下项目进行：工资发放明细表或采购合同（预算单位），财政直接支付申请表（预算单位），请款表（国库支付执行机构），财政直接支付凭证（国库机构），财政直接支付人账通知书（银行），记账凭证（预算单位），会计账簿（预算单位），财务报表。
对政府采购项目除了可以通过国库集中收付制度进行测试外，审计部门还可以结合预算会计制度、部门预算以及相关政府采购方面的政策法规对其进行调查测试。如通过测试与部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购法以及预算会计等制度的相符程度来判断。
五、结束语
本文着重研究风险导向模式下，在公共财政绩效审计中识别可能存在的重大错报风险、降低审计总体风险的方法，设计公共财政绩效审计风险评估程序及公共财政预算编制、公共财政决算、公共财政专项资金、政府采购等公共财政重要项目的风险评估调查测试重点程序。风险导向审计模式下的公共财政绩效审计要研究的内容还有很多，其研究具有一定的理论意义和实践价值，值得我们进一步关注。
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针对社会有效需求不足，经济增长缓慢，通货持续紧缩的经济态势，从1998年起，我国实行以增发国债为主要内容的积极财政政策，在一定程度上弥补了内需的不足，拉动了投资和消费需求的增长，有效地遏制了经济增长速度下滑局面。与此同时，随着积极财政政策的实施，我国财政赤字和债务规模也在不断扩大，2001年中央财政赤字达到2598亿元，占GDP的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占GDP的比重为16.3%。虽然财政赤字率和国债负担率都在所谓的安全警戒线以内，但我国财政基础相对脆弱（两个比重低），潜在财政债务风险很大，特别是我国财政债务风险有其特殊性，因此，不仅需要从数量关系上，更要从本质特征上把握财政债务风险问题。
1、国债发行额与财政赤字额的互动
财政赤字既可能是由被动发生收不抵支现象引起的，也可能是政府为刺激总需求而主动采用的一种积极财政政策。1997年以前，我国财政赤字主要是收入增长缓慢而支出膨胀引起的，实施积极财政政策以后，财政赤字的弥补，主要有三种方法：一是用历年的财政盈余；二是以货币融资形式向中央银行借款；三是以债务融资形式向社会发行国债。我国1986年以来政府财政全为赤字，《中华人民共和国预算法》现已明确规定财政不允许向银行透支。因此，财政赤字只能靠债务融资来弥补。从财政赤字与国债发行额的关系来看，赤字是原发性的，债务是由赤字派生的，二者在数量上具有正相关性，财政赤字高的年份，国债发行额也较高，近年来的实际情况也是如此（见表1）。但是，现在存在的问题是债务发生并不纯粹是被动发生的，债务额与赤字额具有相互推动的发展趋势。其中一个原因是由于宏观调控政策的需要，把增发国债作为积极财政政策的操作工具，主要用于基础设施建设，其资金回报率较低，随着国债规模的扩张，还本付息额也迅速增加，国债规模的迅速扩张反过来推动财政赤字的急剧攀升，陷入借新债还旧债的恶性循环当中，如1997年国债发行额为2412.03亿元，同年的还本信息额为1820.40亿元，还本付息额占发行额的75.47%，在财政收入不可能有较大增长的情况下，中央财政的偿债成本和偿债风险都相应增加。
2、低债务负担率与高债务依存度并存
国债负担率（国债余额／当年GDP）反映了负债规模与一国尝债总体经济实力的对比关系，这一指标对不同国家有着不同的实际意义，经济发达国家的债务是建立在雄厚的财政经济基础上的，整个国家对债务的承载能力较强，其国债负担率可以高些，如《马约》规定欧盟成员国这一指标上限为60%，而发展中国家由于经济规模和经济实力较差，其债务负担率也应较低，一般国家应不超过45%。我国的国债负担率一直低于17%，2001年也仅为16.3%，远低于国际警戒线。但是从动态分析，我国国债负担率近年来增长很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
从财政对国债的依赖程度和财政承载债务的能力上看，则需要考察国债依存度和偿债率两个指标。由于我国国债的发行和偿还都是由中央政府操作的，在分税制条件下，真正能衡量国债所蕴涵的财政风险的应为中央财政的债务依存度和偿债率，所以研究中央财政的债务依存度和偿债率也更有实际意义。
中央财政的债务依存度是指当年国债发行额与中央财政支出（包括国债还本付息额）的比重，它反映了中央财政支出对国债的依赖程度。债务依存度过高，表明财政支出过度依赖于债务收入，财政处于相对脆弱的状态，因为国债毕竟是一种有偿收入，高依存度对财政的未来发展形成潜在的威胁。国际上公认的控制线为25%-30%，而我国的财政依存度表现出不断上升的趋势，从1994年开始超出国际警戒线，1999年高达62.49%（见表1），是国际警戒线的两倍多，也是美国、日本、英国等发达国家的3-10倍。显然，中央财政支出有60%的资金来源于国债收入，财政风险较大。
表1财政收支与国债有关指标
附图
资料来源：2001年中国统计年鉴
反映中央财政偿还债务能力的指标是偿债率，即当年国债还本付息额与中央财政收入的比重，这一指标越高，说明中央财政的还本付息压力越大，偿还能力越弱，国债的承受能力越差。从国际经验来看，偿债率的安全线为8%-10%，警戒线为22%，1990年我国中央政府的偿债率为11.43%，1998年迅速攀升为45.91%，是国际警戒线的两倍多，近两年虽然有所下降，但仍然高于国际警戒线（见表1）。考虑到我国财政收入大幅增长的潜力不大，加之国债发行期限多为中期，还本付息相对集中，国债的偿还困难还是较大的。
上述分析表明，我国国民经济总体应债能力相对较强，而财政本身特别是中央财政对国债的承载能力有限，也从一个侧面反映了财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重过低，既压缩了国债继续增加发行的合理空间，也说明潜藏着财政债务风险。
3、国债筹资成本硬约束与投资收益隐性化
国债筹资是有代价的，到期偿还本金是不言而喻的，同时还要支付国债利息。国债是以国家信用为基础的借贷形式，其发行主体是政府，在所有的本币市场参与者中信誉最高，信用风险最小，流通性能好，变现能力强。正因为国债具有这些特征，西方国家一般都以国债收益率作为金融市场的基准利率，从投资者角度来看，投资是国家政权担保的此种金融产品最安全，风险几乎为零。因此，国债利率通常低于银行同期存款利率。我国的情况与此正好相反，由于缺乏科学的债券定价方法和基准利率形成机制，债券发行定价反而比照银行储蓄存款利率，国债利率比同期存款利率高出1-3个百分点（见表2）。
表21990-1996年银行储蓄利率与国债利率表单位：%
附图
资料来源：袁东：《中国证券市场论》，东方出版社，1997年，250页。
近年来虽然二者利差在减少，但国债利率仍高于银行存款利率。1999年发行的2、3、5年期国债利率分别是2.55%、2.89%、3.14%，而同期银行存款利率分别是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低与风险大小相悖，同时也增加了国债的利息支出，1997、1998年的利息支出分别高达563.3亿元和763.6亿元。甚至有个别种类国债的真实利率高于产出增长率，如1998年第一期、第二期凭证式国债、30年期的特种国债利率偏高，从而增加了国债的筹资成本。
国债是信用性质的财政收入，是一种集借、用、还三者于一体的政策融资工具，其主要特点就是国债资金使用的有偿性。国债资金的偿还就要考虑它的使用效益。国债资金的使用效益包括社会效益和经济效益两方面：从社会效益来看，通过国债投资，可以增强国家的宏观经济调控能力，改变社会消费与投资结构，促进基础设施建设，有利于环境保护等，但这些溢出效应是隐性的，很难用投资收益率等指标衡量的，因此、在短期内不能作为国债的偿还基础。从经济效益上看，国债资金主要用于弥补财政赤字和还本付息，用于生产建设上的比例很小，况且基础设施投资的盈利水平较低，想用这些投资项目的盈利来偿还国债是不现实的，国债投资的自偿能力是十分有限的。
4、隐性债务显性化
随着国民经济的发展和体制改革的深化，将促使以前的隐性债务显性化。目前我国尚存在各种形式的债务，虽然在名义上不是中央财政的债务，但在性质上类似于国债的国家债务，在实际运作中将由中央财政承担其中的大部分支付责任，最终构成中央财政的实际债务组成部分。
(1)社会保障资金债务。改革开放以前，我国实行的是低工资、广就业、多补助的收入分配制度，养老、失业、医疗等社会保障全部由国家和企业承担，个人未形成养老积累，也不承担任何费用。改革开放以来，我国新的社会保障制度也逐渐形成，这就产生了弥补历史欠帐，支持国企改革，对原有职工的偿债问题，这部分债务具有很大的不确定性，取决于未来经济增长率、实际工资率、利息率和人口因素等参数的变化。按照世界银行1997年测算结果，我国养老金隐性债务为1994年GDP的46%-69%，即21468～32202亿元，而他们最近的一项测算则认为在1998年中国养老金隐性债务占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限计算这部分债务也达2万亿以上。
(2)国有银行不良贷款形成的国家隐性债务。在我国的全部金融资产中，银行资产占85%以上，但由于多种原因，我国四大国有商业银行不良贷款比重居高不下，1995年末为21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高达29.2%，国有商业银行不良贷款总规模至少在27000亿元以上；四大国有商业银行在1997～2000年由于国有企业改制而核销呆坏帐1829亿；截止2000年末，在四大国有商业银行开户的企业中，逃废债企业达32140户，悬空银行贷款本息达1851亿元；三家政策性银行的不良资产，根据朱民1999年提供的数据也在3000亿元左右。而以上也仅是冰山一角。
(3)粮食企业在采购和流通中累积的亏损债务，目前高达2000多亿元，这最终也将成为政府负担的债务。
(4)截止2001年底，全国拖欠当年国家统一政策规定的工资65亿元，占应发工资总额的1.8%。
我国国有经济是由财政、银行、国有企业三部分组成，政府财政实质上为银行的不良贷款和企业债务提供担保，为社会保障提供资金来源，在动员银行和企业最大潜力仍存在缺口的情况下，上述隐性债务必将最终由财政负担，其本质与国债是相同的。所以说，虽然名义国债负担率低于国际警戒线，但如果在名义国债规模基础上，再加上社会保障资金缺口、国有商业银行和政策性银行的不良资产债务、粮食企业亏损挂帐、各级政府欠发工资等隐性债务计算在内，我国财政债务至少在5万亿元以上，占我国GDP的50%以上，即国债总体负担率超过50%，财政债务风险是不言而喻的。
5、外债风险虽小，但成本较高
财政债务包括国内债务和国外债务两部分，近年来总的趋势是内债规模大幅增长，而外债负担相对减少，外债风险相对较小。一是外债余额增幅较小，由1995年的1056.90亿美元增加到2001年的1700余亿美元，个别年份甚至绝对减少，如1999年。二是从外债风险指标上看，2000年我国外债的偿债率为9.2%，债务率为52.1%，远低于国际公认的警戒线（即偿债率为25%，债务率为100%），2000年我国外债负债率为13.5%，也低于同期世界平均水平。三是从外债偿还期限结构上看，2000年长期外债余额占全部外债余额的91.0%，而短期外债余额仅占9.0%。四是我国外汇储备逐年增长，到2000年已达1655.74亿美元，为外债偿还提供了坚实的基础。可见，我国的外债规模、债务风险指标与国民经济增长速度和外汇储备比较起来，其负担较为合理，均在国力可承受范围内。
但是，另一方面，从外债借款成本来看，贷款利率较高的国际商业银行贷款占主导地位，2000年国际商业贷款余额占整个外债余额的65%，而利率较低的外国政府贷款和国际金融组织贷款仅占16.9%和18.1%，这必然导致我国外债的借款成本提高。从外债币种结构上看，币种单一，主要是美元和日元，外债币种缺乏多样化，增加了外债的汇率风险，因此，对外债风险同样不能掉以轻心，仍需加强外债风险管理。
二、财政债务风险的防范
积极财政政策的效应是双重的，在充分发挥其促进经济增长正面效应的同时，必须看到积极财政政策也导致国债规模有所扩大，进而放大财政债务风险的负面影响。为此，应针对财政债务风险的本质特征，采取有效措施，防范与化解财政债务风险。
1、适时淡出积极财政政策
一般而言，财政政策的行政色彩较浓，人为因素较大，往往侧重于需求管理，是一种熨平经济周期的短期措施。我国1998年制定并实施积极财政政策之初，只是把它作为一项应对东南严金融危机的特殊手段。而数年连续实施积极财政政策，已经使这一短期政策长期化了。但社会经济及财政方面深层次的问题并没有从根本上得到解决，却积累了大量财政债务风险。因此，有必要适时调整财政政策，逐步淡出积极财政政策，控制财政赤字规模，优化财政支出结构，提高财政支出效率，深化预算制度改革，规范财政分配秩序，完善税费改革。
2、控制国债规模，调整国债结构
发行国债既要考虑社会公民的应债能力、国民经济的承载能力和财政的偿还能力，更要注重国债资金的使用效益和运作成本，兼顾国债发行的可持续性，科学界定国债的合理规模。(1)加快“费改税”进程，规范预算外收入和各种制度外收入，把它们纳入到统一的财政收入中，使财政收入稳步提高。同时，加强财政支出管理，合理调整分配结构，遏制行政经费膨胀，杜绝资金浪费，全面推行政府采购制度、零基预算、单一帐户制度，以此强化支出约束，压缩财政赤字，这是控制国债规模的最关键因素。(2)广泛采用竞争性招标发行方式，降低发行成本；动态调整国债利率，形成科学规范的基准利率机制，适度调低国债利率，降低筹资成本，控制国债利息负担；调整国债期限结构，增加短期和长期国债品种，均衡分布国债还本付息额度。(3)提高国债资金的使用效应，走出借新债还旧债的怪圈。对于投向非盈利性公共物品的国债资金，在选择项目时要兼顾经济效应和社会效应并重的原则，在保证工程质量的前提下，尽量降低成本，尽可能地发挥基础设施的效益，创造更多的社会价值。在今后一段时间内，国债投资应逐步由基础设施投资转向有市场需求、有经济效益的制造业领域转移，加大用于竞争行业的投资比例，同时采取有效的管理措施，缩短项目建设周期，项目建成后，采取公司运作方式，保证资产的保值增值，提高国债资金的自我偿还能力。(4)为了使国债资金的筹措、使用和偿还步入良性循环轨道，应建立国债偿债基金制度，坚持基金有效运作，预算上单独列支，闲置部分可以投资，确保基金增值，使国债偿还有一个可靠的基础。
表3国家外债余额及风险指标
附图
资料来源：2001年中国统计年鉴
3、多元分散债务风险
当国债资金投向基础设施项目时，一般具有巨大的社会效益，地方有关部门可能从中获益，因此，这些国债的偿还应按受益大小由中央和地方政府按比例分摊；目前我国不允许地方政府发债，为解决地方政府使用债款，一般由中央统一发行国债，再从中转货一部分给地方政府使用，这实际上是中央政府替地方政府发债，所以按谁受益谁偿还原则，这部分债务理应地方政府负担；对于银行不良贷款和坏帐损失，最终不应由财政全部“兜底”，而要以法律法规形式明确规定银行破产后财政负担偿还储户资产的比例，按照利益与风险对等原则，规定财政、银行、储户各承担一定比例风险；对于地方政府债务，要严格界定责任，真正属于政府的，由地方政府列入预算；对于商业性债务、有关政府担保的企业债务，首先由债务人偿还；对于社会保障资金缺口这种隐性债务，应由财政、企业及个人按比例分摊，财政和企业分摊部分可通过开征社会保障税、国有股减持、出售转让国有资产等方式弥补。
4、强化外债管理，防范外债风险
由于外债具有特殊的传导机制，一国外汇市场可能成为国际投机商追逐的目标，东南亚金融风险的教训应引起我国高度重视。必须建立外债统一管理机构，结合国家的进出口政策、汇率政策，运用科学管理方法和现代化手段，统筹政府外债的借入、使用和偿还；在合理控制外债规模条件下，降低借款成本，尽量多争取外国政府贷款和国际金融组织贷款：对于国外商业贷款，一定要注重提高外债资金的使用效益，使外债本息偿还有一个可靠的保证。同时，还要注意汇率风险，合理安排外债币种结构，提高汇率走势的预测能力，把外债风险控制在较低水平。
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关键词：财政政策；积极财政政策；政策风险；决策风险；执行风险
1998年，受亚洲金融危机和特大洪涝灾害的影响，中国的国民经济发展遇到了前所未有的冲击和挑战，1993年以来经济增长速度下滑的趋势不但没有改变，反而进一步加剧。中央政府针对我国经济增长速度持续数年下降的严酷现实，为抑制这一趋势，并相应带动经济增长速度的回升，及时改变了1998年年初所制定的适度从紧的财政政策，决定实施积极的财政政策。积极财政政策实施近3年来，在拉动经济增长方面确实起了一定的积极作用。但积极财政政策风险问题也逐步凸现出来，引起了大家的关注。如何在发挥积极财政政策作用的同时，有效地防范积极财政政策的风险，既是政府高度重视的一个问题，也是财政专家、学者们正在积极探索的一个重要问题。但从目前对这一问题的研究现状来看，主要集中在实施积极财政政策以来所可能发生的国债风险方面，很少关注积极财政政策本身所可能发生的风险，这种研究是片面的，本文将集中研究积极财政政策本身的风险问题，对积极财政政策风险的含义、表现、成因及风险的防范进行深入的分析和研究。
一、积极财政政策风险实证分析
积极财政政策风险是指积极财政政策的预期目标不能实现或失败的可能性。其风险的表现大致可分为两个方面：一是政策决策风险，二是政策执行风险。这说明积极财政政策风险不是局限于某一个环节，而是贯穿于政策的全过程。一般而言，导致积极财政政策风险的原因可以归纳为以下几个方面：（1）积极财政政策目标确定方面的偏差。确定的政策目标严重脱离实际，或财政政策目标与国民经济发展目标脱节，或财政政策目标本身的模糊性，都会带来相应的政策风险。（2）在财政政策决策和执行的过程中，由于信息不充分、信息不对称和未来不确定性因素的存在。（3）财政政策决策者和执行者的水平和能力也影响积极财政政策风险程度。（4）财政政策工具选择上的失当，且政策工具之间缺乏有机配合。（5）财政政策严重滞后，没有随经济运行状况的变化而作出相应的调整。（6）财政政策作用的力度过大或过小。（7）在财政政策执行过程中，由于特定利益集团的阻挠或政策执行者对政策理解上的偏差。
以上只是从纯理论的角度对积极财政政策风险的含义、表现及成因进行了抽象分析，对中国积极财政政策风险的分析不能停留于此，而必须密切联系中国积极财政政策实践来具体进行分析。1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《国务院关于提请审议财政部关于增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财政预算调整方案（草案）的议案》，决定由财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，专项用于基础设施建设，决不搞一般性工业项目。根据这一原则，当年安排的国债资金项目主要包括：农田水利和生态环境建设；铁路、公路、电信和一些重要机场建设；城市环保和城市基础设施建设；建设500亿斤仓容的国家储备粮库；农村电网改造和建设工程、城市电网改造；增加公检法及司法设施建设投资；向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债，补充其资本金；调整部分商品的出口退税率和进口设备税收政策。1999年，中央政府为进一步扩大内需和鼓励出口，决定继续实施积极的财政政策。在政策措施的运用方面，既向银行增发国债用以扩大投资，又增加居民收入以促进消费；既加强基础设施建设又支持企业技术改造。2000年，积极财政政策的主要内容包括：一是发行1000亿元长期国债，重点投向基础设施建设和企业技术改造，并向中西部地区倾斜，60％以上的国债投资用于中西部地区；二是继续贯彻落实1999年出台的调整收入分配的各项政策措施，保障城镇居民的收入稳定增长；三是进一步应用税收等手段，鼓励投资、促进消费、增加出口。根据中央的精神，在2001年继续实行积极财政政策，主要的政策措施包括继续追加现有国债资金项目的投资，加大西部地区开发力度，加强社会保障制度建设等。
从近3年实施积极财政政策的效果来看，通过积极财政政策的实施，1998年拉动经济增长1.5个百分点，1999年拉动经济增长2个百分点，2000年拉动经济增长1.7个百分点（中国官方估算）。2000年GDP增长速度8％，增幅比上年提高0.9个百分点，这表明2000年我国国民经济已出现了走向良性循环的重要转机。在取得成绩的同时，我们不得不清醒地认识到，尽管2000年国民经济出现了明显的回升，但经济回升的基础还不稳固，我国的经济竞争力还比较弱；有效需求不足的问题还没有得到根本解决，民间资本投资的积极性还没有充分调动起来，消费需求增长的潜力还没有充分挖掘出来；国有企业经营机制还没有根本转变，企业经济效率没有明显的提高，不少企业经营十分困难，就业压力进一步加大；农业发展基础不牢，农民收入增长十分缓慢，农民负担过重问题仍没有很好解决；产业结构不合理的状况还没有得到根本改变，经济与社会发展的信息化程度较低；国民经济可持续发展缺乏坚实的基础。
积极财政政策的实施虽然取得了明显的成效，但政策的作用效果同我们的预期仍存在一定程度的反差，这说明积极财政政策在其决策及实施过程中客观上仍面临着一定的风险。导致政策风险的原因主要有：首先，就积极财政政策的目标而言，集中在拉动经济的年度增长上，对国民经济可持续发展关注不够。其次，在分析经济增长速度连年下滑的原因时，认为是内需不足造成的，因而拉动经济增长的政策着力点只是放在扩大内需上，而对社会供给方面存在的问题缺乏充分的认识和应有的重视。再次，在政策工具的选择方面，主要是通过增发国债、扩大财政支出规模来扩大内需，带动经济增长，其他政策工具很少使用，不同的财政政策工具之间缺乏有机配合。第四，在2000年经济增长速度已经开始回升的情况下，我国财政政策的重点仍然放在扩大需求上，而没有适时地进行战略上的转移，财政政策显得严重滞后。第五，在处理财政政策作用和市场机制作用的关系方面，片面强调前者的作用，而忽视后者的作用，没有摆正财政政策在市场经济中的地位和作用，致使财政政策的力度偏大，财政风险尤其是国债风险进一步加大。第六，积极财政政策没有体现其应有的公平性，而是过于向国有经济倾斜，对其他所有制经济存在明显的歧视，尤其是在财政投入方面。这不符合市场经济的要求，不利于经济增长目标的实现。第七，由于层层截留、挪用，据估计，约有20％的国债资金不能到位，致使通过国债投资项目拉动经济增长大打折扣。
二、防范积极财政政策风险的基本对策
1.在积极财政政策目标的确定上，必须从片面追求年度经济增长转移到确保国民经济可持续发展上来。作为我国的最高决策层，在制定财政政策目标时，不能仅仅局限于确保年度或任期经济增长目标的实现，而应将重心放在国民经济可持续发展方面。只有这样，我国的国民经济才能真正步入良性发展的轨道，经济增长的可持续性才有保证。在国民经济可持续发展目标方面，既包括国民经济持续增长，也包括经济增长方式的转变、产业结构的合理化、地区经济结构的合理化、城乡经济结构的合理化、生态环境的好转等。2.积极财政政策的重心应该从拉动需求转移到改善供给上来。在积极财政政策实施的初期，针对需求严重不足的严酷现实，财政政策作用的侧重点放在拉动需求方面，这样做简单、容易操作，而且见效快，因而是无可厚非的。到了2000年，我国的经济增长速度开始回升，固定资产投资增长速度明显加快，投资品及消费品价格开始止跌回升，这说明我国的需求管理政策已经取得一定的成效。尽管有效需求问题还没有得到根本解决，但矛盾的主要方面已经转移到有效供给上来了。经过3年积极扩张的财政政策的实施，我国的财政赤字率、偿债率、债务依存度都已接近或超过警戒线，虽然负债率还较低，但我国的经济发展水平，相对于西方发达国家而言，国民经济对国债的承受能力相对低下，因而以西方发达国家及欧盟成员国所确定的警戒线标准来说明我国的国债发行还有较大的空间，这是不正确的。根据我国的经济发展水平，我国的国债负担率应控制在20％以内为宜，最多不得超过30％，否则有发生财政危机的危险。由此可见，以扩大国债规模和财政支出规模为主要内容的旨在拉动需求增长的财政政策已没有多大的回旋余地。单一的需求管理政策只能解决短期的经济增长问题，不可能解决国民经济可持续发展问题。因此，要确保国民经济持续、快速和健康发展，积极财政政策的重心应放到改善供给、增加有效供给上来。要通过财政政策的作用，推动经济增长方式的转变，并使产业结构、地区经济结构和城乡经济结构逐步合理化，经济增长与生态环境的保护能够有机协调起来。
3.在积极财政政策目标及政策的重心发生转移的情况下，对财政政策工具的运用必须做出相应的调整。首先，在国债方面，虽然维持一定数量的国债发行是必要的，但国债发行规模要加以严格控制，国债增长速度应低于GDP的增长速度，从而使国债风险程度能得到有效控制和降低。国债资金的运用应仅限于具有经济效益的领域，并重点投向基础产业及基础设施，以及企业技术改造和信息产业及生物医药等高新技术产业。国债资金向这些领域的投入不是包办或垄断，而是重在发挥其对民间资本的引导作用。国债资金应退出纳消费性领域，有关社会保障事务应通过税收等无偿性收入来解决。在国债资金投资结构上，要逐步加大新兴产业及企业技术改造方面的投入，推进国民经济和社会信息化，用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，以推动我国产业结构、产品结构的升级，充分发挥国债投资的“扩散效应”和“乘数效应”，拉动民间投资的快速增长。要加大对国债投资过程的监督管理，确保国债资金的到位，提高其使用效益。在利用国债投资加大西部地区开发力度的过程中，投资的重点应放在西部地区的基础工业及基础设施方面，优化西部地区投资环境，并使不同地区之间的经济互补性得到进一步加强。其次，要充分发挥财政贴息的杠杆作用。在市场经济条件下，依靠财政投资支持国家重点建设、优化产业结构和对社会投资实施调控，这是必不可少的。但在财政投资占全社会固定资产投资比重日趋下降、国债风险加大的情况下，面对中长期优化产业结构方面巨大的投资资金需要，财政的直接投资往往显得力不从心。当前一种切实有效的方式是通过财政贴息支持政策性融资，变直接投入为间接拉动与引导。目前要扩大财政贴息的资金规模，使之成为加强供给管理的有效工具。再次，要通过税制改革，优化税制结构，刺激民间投资。要废除固定资产投资方向调节税；变生产型增值税为消费型增值税，并相应调低其基本税率，取消一般纳税人和小规模纳税人的区分；统一企业所得税，给内外资企业以公平的税收待遇。取消地区性税收优惠待遇，实行以产业为导向的税收优惠待遇。第四，要切实解决乱收费、乱摊派、乱罚款和乱集资问题，充分发挥人大、政协、人民群众及新闻舆论的监督作用，规范和约束政府本身的行为，切实减轻企业及个人的负担，调动其投资积极性。如在政府收费方面，有关政府收费的立项、收费标准的确定等都必须通过全国人大或省级人大的审批，收费标准的调整由全国人大常委会或省级人大常委会举行听证会。各级政府只是收费的执行者和管理者，无权进行收费的立项、收费标准的确定和调整。
1 财政金融如何控制农产品商业率绩效风险的理论基础
1.1 制度分析
在我国建国期间，为了能够使工业化建设得到更好地发展，并减少外来压力的影响，使工业化体系能够更早的投入使用中，从而确定了相关制度，具体如下：国家具有参与农业剩余分配的权利，但此种权利的行使需要在财政制度的规范下进行，除此之外也完善了金融制度，在此制度的应用过程中充分动员农民将剩余的储蓄和经济资源投入到国家发展中，如在城市建设、工业化建设方面，形式为将金融财政化与实行农产品低价限制为主，此举并不会真正威胁到农民的权益，只要做好宣传工作，即可以得到很多农民的支持。当然这只是我国刚刚开始起步时所采取的方式，也是当时最为适合的方式，在此种制度的应用下，我国农业发展方面的资金问题能够得以解决，但却也在资源积累方面造成了困扰。
为了能够改善以往制度中暴露的问题，我国对此制度进行了改革与优化，并在“工业优先发展战略”目标下实现了财政金融服务体制、结构、功能以及农产品价格的管控工作，至此我国的市场经济逐渐走入了正轨，但若从宏观角度来看，当时我国的经济、财政金融发展方面依然未得到平衡，往往更加倾向于工業建设和城市建设。经过长时间的发展后我国进入了21世纪，社会理念和金融发展理念均随时展而发生了变化，我国政府纷纷转变以往的模式，不断向金融机构以财政还款的方式实施融资，并积极参与到城市建设中，但却忽略了财政金融服务调控农产品商业率的绩效风险方面。
1.2 理论基础
财政金融在农业发展中具体扮演怎样的角色，其定位究竟如何其实至今并未得到统一，如有些人认为合理的农业投入可以帮助农民识别风险，甚至可以在很大程度上减少因风险而带来的经济损失，但也有人认为这只是政府想要干预市场而出现的托词，主要是因为政府想要全权掌握农业发展的主导地位，当然在此方面还有其他的想法，如部分人认为政府的参与、支持或许可以起到促进农业发展的作用，但若干预程度过大，也会在一定程度上成为阻碍农业发展的根本原因。财政金融、绩效风险等会对我国的产业结构产生影响，也会对商品流通形式产生限制影响，由此也就会降低商品率。我国作为人口大国，若无法很好的完成金融改革，势必会在农业发展中成为阻碍，也会使得人均收入大幅度降低，在此种情况下人们若要提升经济收益，则需要组建金融中介体，这样人们才能够真正参与到农业发展中。鉴于农业方面的影响因素较多，往往是“看天吃饭”，这也使得此方面经济发展存在着不确定性，因此也导致了很多家庭存在资金短缺现象，为了更好的改善此种问题，今后应持续做好财政金融的服务工作。
1.3 模型构建
农产品商业率方面往往会存在很多影响因素，从而导致绩效提高过程中让容易出现问题，甚至会侵蚀农民的农业经营增值，在此种情况下则必须采取其他措施来改善，并开发有效工具投入使用中。我国在此方面也已经有了相关应对政策，如农业生产函数，在此函数的应用中需要将实际的数据应用其中，这就需要做好数据收集工作，只有保证数据的有效性、时效性，才能够保证最后的数据结果具有准确性，数据收集完成后将其引入控制变量I和P，建立实证模型：
Yt = aRt + γIt + δPt + ωt
每个变量均有不同的意义，如Y，其往往代表农民收入变量；R代表农产品商业率变量；I、P则是控制变量；I代表投入；P代表农业生产资料价格；a、γ、δ为影响系数；ω为随即因素；t为时间。为了能够得到农产品商品率R、农民收入Y之间的关系，需要对影响因素进行分析，之后对I进行分解，与此同时将影响因素加入其中，建立起相应模型：
Rt = a Yt + γKt + βDt + δPt + φPkt + πTt + Zt + μMt + σWt + εLt + τXt
Y为农民收入变量；R为农产品商品率变量；K为财政金融资本投入变量；D为土地投入变量；P为农业生产资料价格；M为农产品质量；W为自然灾害率；L为劳动投入；X为农产品消费者的偏好；a、γ、β、δ、φ、π、μ、σ、ε、τ为影响系数，t为时间。
2 实证研究与分析
2.1 变量选择、数据说明以及研究方法
本文将针对我国2000-2015年间农村居民家庭的人均农业经营纯收入作为Y变量，将与之相对应的商品率视作R，并确立相应的变量，之后在农业公司、金融服务以及绩效风险（下转P）
（上接P）方面进行综合比对，对各个变量的数据进行确认，并带入公式中进行计算，所得到的结论展示如下：
2.2 单位根检验
单位根检验方式的应用较为普遍，其将含截距项、趋势项融入其中，并针对多个指标进行检验，如农业贷款和财政支农支出方面，或是农保险方面，在检验过程中主要是为了确定其是否具为非平稳变量。在确定此方面后，要对其进行差分处理，一级差分值的确定极为重要，对该值进行分析后，能够在第一时间发现数据序列规律，并将相应的数据填入其中，之后利用模型来计算，即可以得到相应结果。
2.3 Johansen协整检验
此检验方式与上述检验有着异曲同工之妙，但也有所不同，如其相应的变量在一般情况下均是单整平稳状态，只有在此种状态下才可以应用协整检验方式，其属于基于向量自回归模型，需要利用協整方程的优势来开展工作，然而此方式的应用过程中会受到一些因素的影响，因此在正式计算之前需要针对影响因素进行确认、解决，否则在一阶差分值方面的结果往往会具有较大的失误。在此方式中会拥有5个评价指标，不同的评价指标代表着不同的意义，对其分析后可以确定在一段时间内的农产品商业率情况究竟如何。
2.4 格兰杰因果检验
此检验方式往往应用在协整检验方式之后，换言之其需要有一定的前期数据作为基础，该检验模式主要是为了能够确定变量之间的关系，但滞后期现象的存在会对此方面有着影响，因此需要对滞后期进行分级，如滞后1期、2期、3期、4期等，一般来讲最佳的时机是1期，但到达4期后，财政支出的增加会显得微不足道，难以对最终的数据结果产生作用。我国在此方面也积极做出了调整，如针对农业补贴方面采取了人头补贴制度。
3 研究结论与政策建议
根据本文的论述可以知道，财政金融的出现与应用确实具有相应作用，如增加农产品商业率，控制其中存在的风险等，而财政服务也有很好的影响作用，可以减少农业贷款带给农民的不良影响，而农业保险的作用并不十分明显，起码在短时间内难以看到显著成效。今后政府应改变管理理念，将传统农业改革建设重视起来，并分为多个阶段，如前期、中期和后期，针对不同的阶段制定不同的财政金融服务模式，将政府干预的力度降低，充分给予农业发展空间。
4 总结
综上所述，研究关于农产品商品率绩效风险与财政金融服务控制方面的内容具有十分重要的意义，其不仅关系到农产品产业率方面的提升与优化，也关系到国民经济发展。农产品作为我国重要的资源之一，其在促进社会发展、经济发展等方面均有着十分重要的意义，而我国也越来越重视此方面发展，为了能够改善此方面存在的问题，我国针对此方面的绩效风险与财政金融服务控制方面采取了诸多措施，且小有成就，但在实际发展中依然会暴露出些许问题，因此相关机构和人员应加强此方面的研究。
[参考文献]
[1] 皮竟，魏萍，葛昭宇，蒋信一，蒲昌权.九龙坡区农产品商品率及优质率指标实现路径研究[J].南方农业，2014（28）.
行政单位中的财务风险主要包括管理、核算、支付及信贷风险，单位内部的财务结构失衡、融资方案或方式不合理、偿债能力降低等是引发财务风险的重要原因，由于行政单位的日常工作涉及面较广，包括福利、体育、教育及文化等，这就给风险管理工作带来了一定的难度。就目前的情况来看，行政单位中的财务风险具有不确定性、客观性与可预测性的特点。不确定性指的是难以确定财务风险发生时间、范围、波及程度等，且在风险发生后难以掌控风险发展趋势。客观性指的是财务风险具有客观存在的特点，风险事件的发生、发展均不受到主观意志的控制，且风险发生后及发生转移时，无法通过主观意志实现扭转，因此具有较强的必然性与客观性。此外，行政单位中的财务风险还具有可预测性的特点。虽然财务风险出现、发生难以完全确定且不会因主观意志发生转移，可以采用有效方法预测风险是否发生与风险类型等。这主要是因为财务风险的发生与发展过程具有规律性，且随着现代化管理方法的应用，风险控制与预测能力也在不断增强，因此对财务风险实现科学预测，并在此基础上采用有效的控制措施，便可以有效减少风险事件带来的损失。
2.完善行政单位中财务风险管理的措施分析
2.1建立起与行政单位财务管理相适应的内控体系
行政单位中的内控体系由政府采购内控、资产管理内控、收支管理内控及预算管理内控等组成，根据行政单位中的财务管理特点完善内控体系是控制财务风险的有效途径。为了建立起相对完善的内控体系及控制财务风险，则可以采用以下措施：（1）对内控环境进行合理优化。优化内控环境的主要目的在于强调风险管理的重要作用，并为各项风险管理制度的落实提供有利条件。在优化内控环境时可以通过强化文化宣传的方法，让相关人员意识到风险管理对于本单位的意义，包括高效管理各职能部门，提高本单位在全社会范围内的公信力等；还应认识到强化风险管理对于社会稳定、和谐与发展的意义，例如减小公共事业建设支出成本，确保公众资源能够得到充分利用等。（2）在行政单位中建立起防腐预警与反腐机制。企业内控工作的主要目的在于提高经营效益，而行政单位开展内控工作的主要目的在于有效阻止个别人员滥用公共权力，避免专项资金被非法挪用及预防腐败问题的发生，以确保财政资金实现专款专用，充分发挥最大效能，从根本上遏制财务风险。对此，应将防腐、反腐机制建设的内容融入到内控管理工作中，以“不能腐败”及“不易腐败”有效防范财务风险。（3）应重视完善行政单位的监督体系。监督体系由外部监督与内部监督两部分构成，控制财务风险的关键点在于强化内部监督管理工作，保障审计监督具有一定的独立性与权威性，以通过提高内部审计监督质量有效约束各类财务风险操作行为，从而降低财务风险发生率。
2.2根据财务管理目标建立起完善的风险管理流程
管理财务风险的主要目标包括提高财务资源的利用效益，降低财务资源的运行成本，有效防范违规性财务活动出现的风险，保证财务工作科学、准确及规避会计系统中出现操作风险。为了实现上述目标，则应建立相对完善的风险管理流程。（1）收集财务风险信息及识别财务风险。收集风险信息是实施风险管理的前提，也是开展风险管理工作的首要环节，对于行政单位而言，应重视收集、整理财务管理工作中与公共服务目标背离及损害公共利益的信息。在收集好财务风险信息之后，应通过分析信息识别行政单位潜在、面临的风险因素与财务风险。（2）分析风险及计量风险。分析财务风险指的是计算或估计风险出现的可能性与风险发生后可能引起的损失、损失程度等，同时预计风险发生时对内部管理工作造成的影响与带来的后果。例如，在实际工作中可以通过计算财务会计核算的差错率评价财务风险。差错率的计算方法如下：先采用内部稽核的方法找出差错凭证，随后计算出差错凭证与凭证总数之比即可；也可以通过抽查差错收费票据，随后计算出差错票据金额与票款总额之比。通过采用具体的指标对财务风险进行定量分析能够为管理措施的调整提供依据。（3）风险决策与风险处理。风险决策指的是根据风险分析与计量结果，比较风险管理成本与风险收益，并在此基础上选择风险偏好，以决定风险应对态度及优化组合风险管控技术措施，从而消除或减少风险。风险处理指的是严格执行各项管理方案，确保单位中的各个部门协同应对风险事件。
2.3强化行政单位中的财务预算工作
财务预算不合理可间接引发多种财务风险，因此在实际工作中要重视强化财务预算管理工作，通过编制相对合理的预算方案积极防控财务风险。在开展预算管理工作的过程中可以从以下几个方面入手。（1）在编制预算的过程中应将收支平衡作为基本原则，并考虑预算安排与发展计划等方面的内容，保证预算计划及收支预算的合理性与科学性。同时在行政单位当中建立起相对完善的财务预算管理机制，以便统一强化管理财务风险。此外，在管理财务预算的过程中要重视做到勤俭节约、突出管理重点及统筹兼顾，确保财政经费预算计划中突出新技术开发或引进方面的内容，并全过程及动态化监督经费使用过程。（2）应在行政单位中建立起信息平台，利用信息平台及时掌控财务工作情况，包括各个部分资金预算情况与资金使用情况等。在编制财务预算方案的过程中应考虑到项目实施的实际情况，适当调整或追加预算金额，确保收支预算处于合理及公平状态。此外，应基于信息平台建立起财务管理系统。利用网络及时各项财务预算信息，包括管理成本、员工工资、预算方案等，以便共同管理及监督财务预算工作，保证财务管理工作具有一定的透明性，从而有效防范财务风险。
3.结束语
基层财政局要进行体制创新，有效加强风险控制，建立新融资模式，可以引入银团贷款模式，由于基层财政局融资平台所筹资期限较长、金额较大等特点，运用银团贷款模式可以有效的节约相关的成本，并满足其融资的需求，有助于对基层财政局的融资平台经营进行相关的规范。另一方面，运用银团贷款可以提高信贷资产的流动性，有利于对信用风险的识别，促进信贷结构的优化，通过对银团贷款风险管理的加强，有利于信息平台的建立与协调机制的形成，有效防范融资平台建设的风险。另外，针对担保风险，可以采用银保协作的机制进行控制，通过政策性担保公司与基层财政局融资平台合作，比一般商业性担保公司更加安全可靠，有的强大后盾，当融资平台出现违约的现象时，可以有效地将损失降到最低，也避免了大规模的信用危机的爆发。
（二）提高风险评估的意识
应提升风险意识，管理者可以通过定期培训、定期检查考核等方式对工作人员进行风险教育，以进一步提升其风险意识，在融资中保持高度的警惕，对宏观经济数据及市场的新变化对其进行教育。也可以通过聘请专业的风险控制团队、定期咨询管理咨询公司、内部员工培训等方式来提升其风险控制的专业度，通过有效的风险控制报告上交决策者与管理者，更好地进行风险控制。要充分分析融资环境的变化，熟悉相关产业的新政策和新环境，防止因筹资环境的变化带来的相关的成本增高的风险。要充分了解投资环境的变化，对投资的空间、环境、预期收益率、回报率等问题展开研究，有效进行风险评估，防控风险。在整个风险管理的过程中，要知道相关的策略的计划，建立整个风险评估工作的措施，包括风险识别、风险大小的识别以及风险发生可能性大小的识别等多个方面。要针对基层财政局融资平台融资的特点，对主要的业务和重点环节进行确认，要对可能面临的风险进行识别和分析，确认其引发的诱因并选择相应的风险指标进行确认，之后针对风险的原因和大小采取相关的措施。
（三）建立健全风险控制信息系统
良好的信息系统是进行风险控制的重要基础。应建立一套与财务运行相关的信息系统，使之能够适应融资平台运行实际情况，重点利用信息系统做好重大交易的识别与记录，筹资的分类与记录，投资项目的跟踪，重大战略决策的记录以及市场调研信息的记录等。同时还要在信息系统的基础上进行有效的人员沟通，包括管理层与员工的沟通、与对外部的客户、金融机构的沟通、针对重大决策的沟通等等。
（四）重视风险检测与控制
要针对基层财政局融资平台的特点，建立健全一套科学准确、合理、及时反映平台风险的检测指标和体系，并根据相关的经营和科学的设计，确定预警指标的数值，充分发挥出数据处理和信息的有效性，对数据进行跟踪处理和有效地分析，并对各种信贷风险进行等级的划分，当发生风险偏高时，会以警报的形式向工作人员发出预警，提示风险过高。基层财政局融资平台在建设中应加强自身对风险的处置能力，充分利用资产置换和市场操作等方式，将土地、现金以及专项的贷款等具有较强变现能力的实务进行置换，也可以通过资本市场的操作将自身的风险进行转移，有效减少相应的平台建设风险。
（五）做好各项活动的全程控制
做好风险控制工作的全程控制，首先，针对筹资活动重点做好权责分离，相互制衡，同时严格按照业务流程进行操作，首先拟定筹资规模、筹资方案，签订筹资合同和协议，之后进行筹资的使用并记录其全过程，最终进行筹资偿还。在整个过程中都要有专业的风险控制团队进行控制。对于融资平台的贷款，要有严格的评审机制。建立科学的标准细化的评级体系，在此体系的基础上充分评估借款企业的现金流状况、还款能力、盈利能力等因素，并给以其一定的信用评级。在评级体系设立好之后要有严格的审批机制，严格按照评级的等级进行审批。同时在进行审批的过程中应秉承着严格、偏紧的原则，有效方法融资平台的建设风险。
（六）推动资产证券化发展
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