住房保障乃民生大事。住房问题的产生与住宅的性质密切相关,住宅需要一次性的大量投资,易产生供需矛盾。伴随着我国从计划经济时代向市场经济时代转型,住房的市场化和商品化进程加快,住房制度改革也随之不断深化,公民通过购买商品房等方式拥有了自住房,居住条件有了很大的改善。一部分公民已经拥有一套以上的住宅,实现了“居者有其屋”。而部分中低收入人群却由于商品房价格急剧上升,并不具备依靠收入购置住房的能力,住房比较困难。住房权是一项基本权利,政府负有保障公民住房权实现的义务。保障性住房以政府主导的模式为中低收入群体提供住房保障,旨在解决因“市场失灵”而导致的住房问题,解决因房地产供需不足而产生的矛盾,进而实现社会的公平正义维护社会的和谐稳定。保障房的建设是政府为公民提供公共服务、实现公民住宅权、保障和改善民生,完善社会保障制度的重要举措。自上世纪 90 年代初,我国展开住房改革的试点工作开始,党中央和各级政府一直高度重视保障性住房建设,采取多项措施推动此项工作开展。2007 年国务院颁发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》①,对继续推进经济适用房制度,建立、健全廉租房制度等提出明确而具体的指导意见,具有一定的指引性和可操作性,为我国下一步推进保障房建设指明了方向。在此文件的指导下,各地政府纷纷增加财政投入,积极探索进行“政府主导、社会参与”的保障性住房建设,以改善困难群众的居住条件。党的十提出建设新型城镇化发展的重大战略,保障性住房建设是新型城镇化建设的应有之义和重要内容,事关我国全面建设小康社会能否顺利实现。在“十二五”规划中将保障性住房建设作为政府工作的重要内容,提出加强棚户区改造等多种措施。2015 年是“十二五”规划的最后一年,如何实现国务院对保障房建设的任务部署,完成3600 万②套保障房建设目标,是一项关系民生的重要历史任务,也是值得理论界和实践界关注的重要课题。
1.2 研究的意义
1.2.1 理论意义
从理论上看,有关保障性住房的研究成果颇丰。但是有关保障性住房融资的系统性成果还不是很多,有待进一步探索。本文将在总结现有的融资模式存在问题的基础上,重点研究、探索新型融资渠道,比较、分析各种融资模式的优缺点,为探索适合我国国情的融资模式提供理论支持。此外,通过研究政府、市场和社会在保障房融资中各自的功能和职责,旨在进一步厘清政府、市场和社会的关系。为多元主体共同参与保障房建设,形成“政府主导、市场调节和社会参与”的机制提供理论保障。
1.2.2 实践意义
当前,我国的保障房建设已经取得了很大的成效,许多中低收入者受惠于保障房建设。在取得一定成绩的同时,我国的保障性住房建设也面临着许多困境。其中,融资难等问题直接制约着保障性住房的发展。积极扩展新型融资渠道,构建多元化的融资模式,加大保障性住房的融资力度,有利于缓解政府财政压力,弥补资金缺口,推动和促进我国保障房建设,并对实现我国住房保障的目标,解决中低收入者住房困难有重要意义。此外,在客观上可以有效缓解房价上涨过快,对稳定房价也有一定的作用。
第 2 章 保障性住房融资的基本理论
2.1 保障性住房的概念
保障性住房在各个国家和地区具有不同的表述方式。在新加坡,保障性住房一般被称为“组屋”,在我国香港地区一般称为“公屋”或“公共公屋”。依据相关立法,在我国,保障性住房,又称保障房或保障安居工程,是指“按照规划由政府投资建设或者通过其他途径筹集的,以限定的价格和标准,向符合条件的住房困难家庭或单身居民出租、出售的住房”。①伴随着住房市场化进程,一般公民需要通过购买商品房的形式获得住房。保障房是与之相对应的一种住房形式,旨在向有住房困难的低收入群体提供住房保障。不管保障性住房的概念如何界定,也无论是否采取保障性住房这一名称,其性质在各个国家基本相同,即房屋具有一定的公益性,通过出售或出租的方式,为住房困难的人提供住房帮助。保障性住房建设是利国利民的重大民生项目,对于改善公民居住条件、改善和提高民生、维护社会稳定具有重要意义。从世界范围看,各国政府都十分重视住房保障建设,为住房困难的公民提供住房保障是政府重要的职责。我国自城镇住房制度改革以来,一直在积极探索建立一套适合我国国情的保障房制度。经过多年发展,保障房建设已经取得一定成效,初步形成了保障性住房体系。包括廉租房、公共租赁房在内的“两租房”,低于市场价的经济适用房和限价商品房,以及在棚户区改造中所建的保障性住房。该体系的建立对于缓解住房供需矛盾、解决居民住房困难大有裨益。
住建部领导在宣布这一喜讯时还指出：完成这一宏伟规划，到“十二五”末，我国的保障房可以覆盖城镇居民总数的20%。闻此，令人十分痛心，十分内疚。痛心的是，“十二五”末正是新中国成立66周年，值此六六大顺之年，我国保障房的覆盖率却只能达到20%。内疚的是，我是一个参与房改文件起草的人。如果我们不在房改进程中下出大“昏招”，保障房的覆盖率会远远高于这一水平，到今天许多城镇的覆盖率超过70%也不是难事。
我与一位朋友讲述以上论点时，他吃了一惊，提了很多问题。我把他提的问题和我的回答整理成以下八条，似能比较全面地解释以上论点。
一问：为什么建国60年后的“十二五”才开始大规模建设保障房，直到“六六大顺”之年，保障房的覆盖率才达到20%？
答：党和政府一贯地关心人民的住房问题。新中国建立之初，面对“一穷二白”的国情，实行了低工资制，力求多节省出一些资金来加快建设。在那种情况下，我国推行了与之相适应的公房低租金制度，以求在当时的条件下较好地解决广大职工的住房困难。现在我们可以看清楚，这种公房低租金制度，是一种符合当时国情的以保障房为主体的住房制度（以下简称保障房制度）。最好的证明是，而今正在推行的廉租屋，就是一种公房低租金制度。在当时比较艰难的条件下，通过各级政府和各单位千方百计地努力，每年都能建设一批公房。再加上各城市还进行过三、四次住房解危、解困活动。累计到上世纪九十年代，全国已有60%以上的城镇居民住在这种保障房内，因而当时我国已经成为世界上拥有众多保障房的国家之一。
二问：这样巨大数量的保障房到哪里去了？
答：根据当时住房商品化的房改理念和政策，我们决定把可以出售的公房全部出售成为私房，从而“消掉”了当年实有的数量巨大的保障房。
三问：为什么会形成这样的房改理念和政策？
答：形成房改理念和政策，决定于当时的历史条件。我国推行房改初期的主客观条件主要有三：其一，长期受外国封锁的“闭关锁国”，使得我们对国外的住房情况知之甚少。房改之初我们就不了解什么叫保障房，更不可能把旧住房制度认定为保障房制度。其二，当时我国的大局和主流是推行商品经济和市场经济，因而从房改一开始我们就毫不犹豫地走住房商品化的道路，并认定提租补贴和出售公房是符合商品化要求的、最佳的改革举措。其三，在改革进程中逐步地认定：房改的对象是旧的公房低租金制度，住房商品化的主要对象是公房，因而把可以出售的公房全都出售使之成为私房，是全面推倒旧制度“彻底革命”的举措。
四问：当时人们列举了旧住房制度许多弊端，使人们认为必须推倒它，是否属实？
答：旧住房制度确实存在许多弊端。但其中不少弊端，例如有的单位分配不公，有的单位有人恃权多占住房等，在近些年分配保障房的过程中仍时有发生，并非旧制度所专有。旧制度所专有的弊端是所建公房全都只租不售，并让所有的租房人都享受低租金待遇。这种办法，政府和单位每年都要投入大量资金建公房，却一分钱也收不回来。更由于低租金不敷维修之用，每年政府和单位还要补贴大量维修管理费用。产生这一弊端的主要问题是，没有区别对待，每个居民没有尽其所能地参与住房负担。这种全由公家负担的办法，已使旧制度逐步地处于难以为继的境地。对此，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号，下称“23号文”）决定停止旧制度、推行住房分类供应制度是完全正确的。因为住房分类供应制度正是一种按居民经济承受能力区别对待，有租有售，使每个居民都能尽其所能地参与住房负担的制度。
五问：从“23号文”至今已过去15年，为什么没有人去研究旧制度的问题？
答：当年人们认定旧制度是房改的对象，列举了它存在的诸多弊端，最后由“23号文”做出予以停止的定论。对于已有定论的事，人们不去研究它是完全正常的。只有我这个既研究住房问题也研究房改历史的84岁老翁，通过近十几年的漫长岁月才有所感悟。今天我在此发表的属于反省性质的意见，就会使我成为全国唯一的提出旧制度是保障房制度的人，也是唯一的提出我们下出了“消掉”数量巨大保障房大“昏招”的人，如因其不当而引起众怒，很有可能受到严厉批判。以上意见，没有经过长期的房改经历是难以感悟出来的。我这个产党员既然感悟到了，就不能让其“淹没”，而应以对党对人民负责的态度把它讲出来，使之成为研究房改历史的后来人兼听则明的参考资料，即使受到批判也无怨无悔。
六问：在房改之初决定走住房商品化的道路，可以理解。但在“23号文”做出推行住房分类供应新制度决定后，如果再继读出售公房变成私房，岂不成了先卖掉数量巨大的保障房，然后再去建设保障房吗？
答：你的提问建立在我前面讲的旧公房也是保障房的基础上，现在来看当然提得很有道理，但却不符合当时的历史实际。从“事后诸葛亮”来讲， 即使当年没有认识到旧公房是保障房，“23号文”也面临着两种选择。第一，将出售公房变成私房的改革进行到底；第二，把出售公房改为出售保障房，使改革旧制度与建设新制度紧密地结合起来。可惜当时人们认为，旧公房是住房商品化的对头，是改革的对象，把可以出售的公房全部出售使之成为私房是“彻底革命”的举措。而人们对保障房重要性的认识还处于起步阶段，对保障房需要用半产权房等办法予以稳固更是毫无认识。因而，当时没有一个人能够超越历史局限提出第二选择的建议，也就毫无疑义地把第一选择写入“23号文”。我曾在1992年（与林志群同志合作）和1997年发表过两篇介绍国外推行住房分类供应制度的文章，似乎对此问题了解得稍早、稍多一些。其实了解得很肤浅，当年我在参与“23号文”送审稿起草时，就从未想到过第二选择。
七问：如果当时决定实施第二选择，会不会增加困难？
答：实施第二选择，主要的内容是把出售公房改为出售保障房，与出售公房的任务量完全相等，不会增加困难。如果采用第二选择，主要应采取以下四项措施：第一，宣布将旧制度所有的公房全部改为经济适用住房，出售公房就成了出售经济适用住房。第二，出售价仍按当年定的“房改价”，不让居民多出一分钱。第三，只要居民愿意在这套经济适用住房里住一辈子，政府也不干预，不影响居民拥有住房的愿望。如要出售，则由政府或主管单位依照经济适用住房的有关规定予以回购。第四，在1998年以前各城市已经出售了一定数量的公房，但都没有发产权证。只要在发产权证时申明按新规定所有出售的公房都属于经济适用住房就行了。
八问：实施第二选择有何好处？
答：最大的好处是，在2000年出售完可以出售的“公房”即经济适用住房后，我国的经济适用住房的覆盖率就超过居民总数的60%。回想这些年我国建设供应保障房的波折坎坷和艰难困苦，把第二选择叫做“好得不得了”也不算夸张。在保障房60%覆盖率的基础上继续提高就容易得多。因为其比较容易，各城镇政府的积极性也会高得多。可以这样估计，考虑到城镇人口增加和有些住房必须折除等因素在内，大约用十几年时间，依靠建设廉租屋和经济适用住房齐头并进，许多城镇的保障房覆盖率超过70%也不是太困难的事。个别条件特好的城镇，为了争当“冠军”或“前十”，就有可能率先达到保障房覆盖率超过80%的既定目标。
实行第二选择，还有以下几大好处：一是，城镇内大多数居民住在数量巨大的经济适用住房内，就成了城镇政府必须十分关注和认真抓好的重要工作。规章制度会越来越完善，管理水平会越来越提高，保障房的运行会越来越健康。而前几年每年建设的经济适用住房只占总房量的5%左右，反而出现了建房很少、问题很多的怪现象。二是，按一户只能住一套经济适用住房的规定（旧制度也规定一户原则上只能住一套公房），完全符合我国人多地少需要在住房建设供应上节约使用土地的要求。三是，要求公务员每户住一套适用于公务员的经济适用住房（我在之前发表的文章中论述过），有利于廉政建设。四是，前些年我国对房地产业的宏观调控，曾对房价和住房套型多次提出要求，但都未落到实处。如果大多数居民住经济适用住房，其房价和套型由政府确定，既解决了广大中低收入者的住房难，切实地成为惠及大多数居民的德政，又抓住了解决上述问题的关键。五是，解决了中低收入者的住房问题，房价问题就成了高收入者的住房问题而“不足为虑”。只要针对高收入者大都拥有多套高档住宅而采取征收较高税收的办法，就会抑制这些人的“购房热”，房价也能平稳。
十分内疚，我们当年囿于历史的局限，在“23号文”中下出了先把数量巨大的保障房“消掉”，然后再从头开始去建设保障房的大“昏招”，使得以上的估计和好处只能是空想，因而成了我国房改进程中另一大遗憾。由于这一“昏招”阻滞建设新制度进程特别严重，也可以称之为最大的遗憾。
这一“昏招”还曾延续到制定经济适用住房的管理办法中。由于建设经济适用住房用地免收土地出让金，因而规定：居民购买经济适用住房超过5年后，只要补足土地出让金就可以上市出售。它再一次证明，当年流行的出售公房是“彻底革命”的思想对人们影响之深，以及对保障房需要大力维护认识之浅。现在人们一看就会十分惊奇，辛辛苦苦建起来的经济适用住房，五年之后就可以通过出售把它“消掉”，完全是一种“狗熊掰棒子”的办法。这一“后续”的“昏招”，直到后来把经济适用住房定为半产权房才得到纠正。
对房管部门来说是极不平凡的一年，年。局经受住了7.18特大暴雨、经租房户”反复缠访闹访、生产经营艰难发展、困难与挑战空前等一系列问题的严峻考验。全局广大干部职工在局党委的正确领导下，以科学发展观为统领，以改革创新为动力，以强化行业管理职能为核心，以完善住房保证体系、搞活住房二级市场、规范物业管理、促进生产经营继续发展为重点，树立更高标准，加大工作力度，奋力拼搏，锐意进取，较好地完成了年初确定的目标任务，干成了一批群众关注、政府满意的大事、难事、实事、好事，为“维护省城稳定、发展省会经济、建设美丽做出了积极贡献。局被授予“全国建设系统先进集体”全省建设工作先进集体”等荣誉称号。
（一）住房保证体系建设实现了新突破。住房问题是重要的民生问题。始终把健全完善住房保证体系。全力组织实施，使住房保证工作实现了重大突破。一是较好地完成了城区住房状况和低收入住房困难家庭住房状况的调查任务。对全市城区住房状况调查数据进行复核和分析，建立起了数据库，撰写了调查演讲》初步摸清了全市城区居民住房状况、收入情况和需求信息。根据住房保证工作的需要，及时组织开展了乡村低收入住房困难家庭住房状况调查工作，建立起了全市低收入住房困难家庭住房档案，为解决乡村低收入住房困难家庭住房问题提供了基础性数据。还指导各县（市）组织开展了辖区内的住房状况调查工作。二是通过组织开展调查研究、反复论证、积极协调等大量艰苦细致的工作，制定、修改出台了市经济适用住房管理方法》市乡村低收入家庭廉租住房管理方法》等法规规章和一系列规范性文件，建立起了初步的住房保证法规体系，全省率先实现了保证范围由最低收入家庭扩大到低收入家庭。三是牵头组织有关部门，精心编制并及时上报了市解决乡村低收入家庭住房困难发展规划和年度计划（年-年）为开展住房保证工作提供了科学根据和法定依据。四是依照市政府确定的廉租房扩大覆盖一批、经济适用房加快建设一批、现有房源收购整合一批”思路，通过发放廉租住房补贴或实施租金核减、建设适量经济适用住房和廉租住房，分层次、多模式、有重点地解决低收入住房困难家庭的住房难题。五是会同有关部门，精心组织，规范运作，严格把关，确保把有限的住房资源和保证资金惠及到真正需要的家庭。年内，认真组织开展了对首批204套经济适用住房的定价，筹集廉租住房161套，对365套保证性住房组织了摇号和选房等工作；对144户特困廉租户实施了实物配租，对136户低收入家庭实行了经济适用住房配售；年内发放租金补贴700万元，已累计发放补贴1441万元，核减租金300多万元，受助家庭累计达7169户（次）局先后在全省住房工作会、物业管理工作会和建设系统行风建设工作会上介绍了做法。
指导东岳公司、中铁十四局等10家企业以不同方式实现了住房货币化分配，住房制度改革工作取得积极进展。制定了棚户区改造工程出售公有住房的有关规定。协助轻骑集团等9家企业处理了房改售房遗留问题。积极参与局部军队复员干部住房政策的落实工作。全年完成房改售房资料审核5459户；审核归集维修基金4166户、2882万元；审批使用房改售房资金954万元。准备召开了第九次公积金管委会全体会议，促进了住房公积金的归集、使用和管理。
（二）房地产交易与权属登记管理迈上了新台阶。深入贯彻落实宏观调控各项政策措施。改进完善服务举措，推进房地产交易与权属登记规范化管理，有效促进了房地产市场的继续稳定健康发展。年内，市区共料理房产登记发证97655件；料理房产交易74047件，交易面积1130.50万平方米，交易金额445.86亿元。一是坚持高水平和适当超前原则，依托自身技术力量，积极筹措资金，开发了测绘效果管理软件，基本完成了房产交易与权属登记系统的功能设计，完成了地理信息系统平台的搭建工作，全面实施和完善了商品房预售合同网上联机备案制度，为规范房地产交易与权属登记行为，健全信息制度和市场预警预报机制提供了有力支撑。二是深入开展了房地产交易与权属登记规范化管理达标工作，召开了现场会，推广了济阳县的先进经验。章丘市房管局、县建设局被省建设厅授予“房地产交易与权属登记规范化管理单位”称号，济阳县房管局被建设部授予“房地产交易与权属登记规范化管理先进单位”称号。加强对初审单位审核工作全过程的指导和监管，健全完善奖励制度和错件追究制度，提高了防范审核业务风险的能力。积极开展了房屋权属登记工作调研，为全面落实《物权法》做好了准备。三是加快房屋档案数字化建设步伐，完成房屋档案扫描33.73万卷，整理档案30.34万卷，对当年发生的房产交易和确权登记资料全部实现了数字化管理，提高了房屋档案管理水平和利用效率。四是不时规范中介市场、房屋租赁和房产测绘管理。年内，完成了127家房地产经纪机构和36家评估机构的登记备案和换证工作。组织开展了房地产市场秩序专项整治活动，对845家房地产中介机构进行了检查，对其中198家下达了限期改正通知书，153家非法中介自动停业，有效净化了市场环境；组织开展了十佳中介”评选活动，发挥了品牌中介的示范和引导作用；组织开展了春季、金秋网上房展及十佳中介房源展，并在报纸开设精品房源专栏，及时向社会房源信息；进一步优化了评估机构信用档案系统，初步建立起了房地产经纪机构网上备案制度。料理租赁登记9658件，面积122.6万平方米。开展了房产丈量规范与测绘市场化培训，加强了对房产测绘效果的管理。五是积极配合做好“双清”资产管理制度改革、企业改革改制等全市重点工作，不时加大房产发证历史遗留问题的处置力度。
（三）物业管理在规范中持续发展。从解决群众最关心、最直接的物业企业选聘、业主自治、维修基金等问题入手。新批三级资质企业48家，资质升级25家，完成了资质年检工作；进一步完善市、区两级物业管理投诉处置制度，料理市长公开电话急办件38件，下达物业管理投诉督办件24件，严厉查处物业服务规范降低、乱收费等违规行为；指导各区协调处结了东环国际、汇统花园等11个物业管理项目呈现的矛盾纠纷，维护了小区的和谐稳定。年内，有12个物业管理项目被评为省优，1个项目通过了国优初检。四是充分发挥物业管理协会的桥梁作用，着力提高行业自律和服务水平。组建了协会秘书处，发展会员单位225家，为强化行业管理搭建起了平台；制定了物业管理行业自律公约和行业服务规范，编辑了刊物，编制了岗位技能培训大纲，培训学员570余人（次）促进了行业自律和服务水平的提升。五是大力推进维修基金管理模式创新，不时规范完善维修基金管理。印发了关于调整我市商品住宅维修基金缴存方式的通知》改变过去由开发企业代收代存维修基金为购房人直接到银行缴存，并把维修基金缴存作为房产登记申请的前置条件；严格做好维修基金利息支用管理，审批支用利息180笔、198万余元；会同市执法局成立联合执法组，对2004年以来开发企业代收维修基金情况进行了检查，向29家代收单位下达了限期整改通知，申请法院强制执行2家，催缴维修基金3200余万元，较好地解决了维修基金缴存不及时和违规挪用的问题。年内，归集商品住宅维修基金3.06亿元；累计归集商品住房维修基金和已售公房维修基金14.82亿元；全市物业管理企业已发展到358家，从业人员2.28万人；全市物业管理总面积达到4780万平方米，其中住宅面积达到3790万平方米。
（四）房政管理进一步加强。坚持从完善规章制度、增强行政效能、规范运行机制、提高服务水平入手。扎实推进了房政管理向纵深发展。一是加大了立法工作力度。认真编制了年度立法计划，积极协调有关部门出台了经济适用住房管理方法和廉租住房管理方法，大力开展了乡村房屋权属登记管理方法、乡村房地产抵押管理方法等规章的起草、调研、送审等工作，参与了8项地方性法规、规章的修改、会签工作。二是不时改进和完善房管分中心建设。全面梳理了分中心的行政审批事项，开展了窗口服务月活动”着力提高便民服务质量；与市行政审批中心网站建立了链接，实现了审批事项的网上公开。完成了房产管理的地方性规章、规范性文件的清理上报工作，编制了政务信息公开指南和目录，进一步提高了政务公开水平和公共服务能力。全年料理行政审批事项136件，提供咨询服务1800余人（次）三是严格直管公房产权管理。对5家房产经营单位年度受托房产经营各项指标完成情况进行了全面考核，确保了国有资产保值增值；采取逐幢、逐户实地核查的方式，开展直管公房核查，基本摸清和掌握了全市直管公房存量房产及管理现状；严格直管公房接撤管工作，全年接撤管房产建筑面积1.59万平方米；更新完善并换发了直管公房租赁合同》文本，维护了当事人合法权益；组织开展了直管公房产权处置、连片改造调研，提出了合理化措施和建议。四是高度重视工作，妥善解决房产历史遗留问题。继续坚持局领导接访制度、领导包案制度、值班备勤制度、疑难案例分析制度，成立专项工作组，不时加大工作力度，维护了社会稳定大局；全年共接待来访群众2300余人（次）受理群众来信53件，料理上级转办、交办55件，答复复查36件；参与行政诉讼55件、民事诉讼71件、行政复议9件，协助执行查（解）封房产2861件。局被评为全省建设系统工作先进集体和全市工作先进单位。
（五）直管公房维修经受住了特殊考验。为确保群众居住平安。制定了年度维修计划，广泛发放房屋维修服务卡、便民服务手册，健全了危旧房普查、定期检查、汛期巡查、房屋报修、质量回访等制度。加强劳模维修热线建设，年内处置报修1.7万余次，抢修9000余次。成立全市直管公房防汛领导小组，建立应急预案和抢险队伍，实行24小时值班，及时排查险情。以租不能养房”困难情况下，积极筹措资金2400余万元，维修房屋20.3万平方米，确保了房屋平安渡汛。今年“7.18特大暴雨中，全市直管公房没有发生一起塌房伤人事故，得到市领导和社会各界的充分肯定。
（六）按时保质完成了市里安排的各项工作任务。自觉服从和服务于全市改革发展工作大局。加大工作力度，按时保质完成了市政府安排的各项工作任务。一是研究制定了市房屋整治工程实施意见》市房屋整治工程专项资金管理方法》等配套政策，召开了全市房屋整治工作会议，建立了工作机构，切实加快了市区主要干道两侧和重要景观区域周边房屋的平改坡”与立面装新工作步伐。年内，已完成房屋“平改坡”90幢，设计施工图纸120幢。二是组织开展了住宅小区的环境绿化、干道整修、排污管道疏通、商业网点和集贸市场整顿等综合整治，已累计整治小区153个，有效改善了居民居住环境。三是克服房管部门自身生产经营困难，积极支持企业改革改制，年内与16家企业签订了直管公房产权划转协议》划转直管公房30处、建筑面积1.02万平方米。四是认真做好旧城棚户区改造的服务配合工作。对全市危旧房屋片区基本情况进行了调查摸底，为政府棚改决策提供了准确依据；及时印发《关于暂停料理旧城棚户区范围内直管公房有关手续的紧急通知》规范了棚户区改造范围内房屋置换、经营管理等工作；组织力量加班加点，按时保质完成了14个棚户区、2个重点工程、6344户被拆迁户住房面积低于43平方米的其它住房情况的核查任务，有力促进了棚户区改造工程的顺利开展。五是继续做好全市行政事业单位资产管理制度改革的服务工作。完成行政事业单位资产划转281件、建筑面积33.17万平方米，料理房产抵押373件、建筑面积36.05万平方米，房屋鉴定17件、建筑面积4.78万平方米，房产测绘32件、建筑面积10.95万平方米。
（七）生产经营在困境中稳步发展。面对国家对房地产业趋紧的宏观调控政策、日益激烈的市场竞争和种种有利因素。艰苦守业，努力化解各种瓶颈制约，基本实现了各单位的平稳发展，坚持了单位的稳定。全局房地产开发新开工6.5万平方米，建41.5万平方米，竣工4.6万平方米，销售9.7万平方米，经济效益显著提高；多种经营取得了积极进展，有效增加了职工收入，拓展了就业领域。公房管修处房地产开发坚持了适度规模，更加注重了开发效益；物业管理适度发展，管理面积达到120万平方米，实现收入1633万元；房产经营与房屋维修效益继续增长，实现总收入1170万元。房建集团房地产开发、物业管理、工程装饰、汽车修理等都实现了年度创收目标。登记中心从强化信息管理水平、提高人员素质、规范内部管理、树立良好形象入手，大力推进房地产市场信息系统建设，着力提高房产交易与权属登记水平，有效提升了房产管理现代化水平；置业担保公司全年料理住房担保业务370件、商品房预售监管业务77笔、业务4620单。设计院大力实施技术创新、质量管理创新和用人与分配制度改革，综合竞争力明显提升，发展后劲不时增强，经济效益继续增长。全年完成房产测绘1236万平方米，房屋平安鉴定35万平方米，超额完成了全年目标任务。拆迁办面对拆迁市场带来的各种困难，以顽强的毅力、扎实的作风、良好的服务，积极承揽和实施拆迁工程，大力做好房产经营和清欠工程款工作，实现经济收入120万元。服务中心着力统一思想、建章立制、稳定队伍，较好地完成了局交办的各项工作任务，并实现了开发项目的积极进展，追回了局部投资款，妥善处置了有关债务问题。全局继续坚持了平安生产的良好局面，没有发生一起平安生产责任事故。
（八）党的建设和干部职工队伍建设取得了新进展。一是把学习宣传贯彻党的十七大精神作为首要政治任务和头等大事抓紧抓实。依照市委的统一部署。全局兴起了学习宣传贯彻十七大精神的热潮，积极引导广大干部职工以良好的精神状态、思想境界和求真务实的作风，奋力开拓房管事业又好又快发展的新局面。二是继续巩固和扩大党员先进性教育效果，狠抓了四个长效机制的落实，组织了自查整改，开展了系列活动，有力推动了党建工作健康发展。局机关党日活动被评为“全市十佳党日”全局发展新党员12名。三是认真抓好干部职工的教育培训工作。制定了培训意见，将学历教育、继续教育、短期培训、政治理论培训、业务培训全部纳入培训范围，形成了大教育、大培训的工作格局。全年举办各类培训班30余期，促进了干部职工思想、政治、业务素质的提升。四是不时强化干部队伍建设。加强干部的经常性考察和监督，完成了公务员信息库建设任务；严格落实《领导干部选拔任用工作条例》推荐提拔副局级干部1人，提拔、调整、聘任科级以下干部73人。引进和聘用大专以上毕业生18名，其中研究生6名。五是坚持不懈地抓好党风廉政建设和反腐败工作，落实了教育制度，开展了加强作风建设、促进社会和谐”活动，狠抓了党风廉政建设责任制的落实。局党委成员人人签订了廉政许诺书”对局属各单位一把手采取个人述职、群众谈话、查阅资料、帐目审计、群众评议等多种形式，进行廉政监察，并作出鉴定，存入档案，收到很好效果。
（九）行业文化建设取得阶段性效果。文化管理是管理的最高境界。经过近几年艰苦不懈的努力。有效提升了行业品质。一是大力推进企业文化建设，已培育形成了济发集团“持身以正、服务唯诚”正诚”文化、房建集团“业绩至上、继续改进”绩效”文化和设计院“和合共赢、人企共荣”和合”文化等各具特色的企业文化体系，有效凝聚了思想，提高了素质，规范了管理，促进了发展。公房管修处被评为“全国建设系统企业文化建设先进单位”二是坚持以行业文化建设理论为指导，以落实《房地产行业文化建设研究》课题为重点，全面开展了行业文化建设的实践与推广活动，进一步巩固、拓展了行业文化建设的创新效果，提升了行业品质。局在全国建设系统第四届企业文化论坛上展示了效果。
【关键词】 实物配租 廉租户 住房满意度 Logistic模型
一、问题的提出
改革开放30多年来，我国社会经济各方面都得到了迅猛发展，城镇社会经济的进步则首先反映在城镇居民居住条件的不断改善。起步于上世纪80年代的国家住房制度改革，根本上打破了政府对城镇住房分配管理的主导，迫使住房资源接受市场经济的调配。城镇低收入家庭住房难已成为市场经济发展的客观事实，实物配租廉租房作为我国住房制度的重要组成部分，对于党和国家有效解决城镇低收入群体居住问题，维护广大劳动人民根本利益，进而实现和谐社会理念建设，具有重要的意义。
针对实物配租廉租房的理论研究，国内学术界主要集中在两个领域：一是对实物配租廉租房制度建设现状的分析，例如学者白友涛等实证抽样了南京市鼓楼区56户实物配租家庭，总结提出我国实物配租制度存在保障对象界定不清等问题；二是对实物配租和货币补贴保障方式的对比，例如学者高峰详细论述了两者的利弊，认为具体补贴形式的选择必须结合地区社会经济发展实际。目前国内相关成果多以定性方法得出，研究范围有待于进一步扩宽。本文以廉租户自身因素为切入点，借助Logistic模型深入剖析廉租户住房满意度，试图评估实物配租廉租房制度建设成效，为我国住房改革提供一定的参考和借鉴。
二、研究设计
1、模型选取。本文在描述实物配租廉租户住房满意度基础上，探讨廉租房制度实施效果的影响因素及其作用机理。欲达到变量因子解释的实证目的，本文将廉租户住房满意度严格界定于“满意”与“不满意”之间，并定义“满意=1”，“不满意=0”。因变量满意度是二分类变量，一般的线性计量模型无法解释自变量的影响维度，采用经典二元Logistic回归模型正好满足了研究需要。模型回归公式为：
该模型由计算机SPSS17.0软件专门运行，模型回归过程及延伸推广已被王济川等学者证明。其中Y为因变量“满意度”，Xn为影响因子，βn为对应因子的回归系数，？琢为常量。
2、理论假设。本文基于廉租户个体因素分析其住房满意度，综合目前国内外已有的典型成果，将廉租户性别、年龄、婚姻状况、文化水平和月均收入共5个影响因子纳入模型（自变量赋值详见表1），并提出以下理论假设：假设1：男性居民住房满意度较高。假设2：年龄越大，住房满意度越高。假设3：丧偶居民住房满意度较高。假设4：文化水平越高，住房满意度越高。假设5：月均收入越高，住房满意度越高。
三、调研区域概况及数据来源
1、调研区域概况。作为湖北省的省会城市以及我国中部六省的中心城市，自1998年中央下发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》以来，武汉市根据本市实际进行了政策摸索，成立以市房管局牵头、相关单位配合协同的廉租房管理创新平台，适时修增《廉租住房管理办法》，逐步形成了独具特色的廉租房制度建设体系。截至2011年底，武汉市政府累计投入10多亿元人民币集中兴建了大批实物配租廉租房，解决了本市10万余户低保家庭住房难题，有力推动了武汉市廉租房制度改革和社会经济的稳定发展。
2、数据来源。本次调研以问卷填答和实地访谈为主要形式，项目组于2012年8月下旬对武汉市江岸区、青山区和新洲区3个城区的实物配租廉租户进行了随机抽样，发放问卷200份，实际回收198份，剔除4份信息严重缺失的问卷，得到有效问卷194份，问卷有效回收率达到97%（抽样区域分布详见表2）。项目组成员还实地走访了武汉市房管局和青山区廉租房相关监管部门，搜集了大量武汉市实物配租廉租房整体建设资料。将问卷数据录入计算机VFP6.0统计软件，随后导入SPSS17.0软件分析得到廉租户基本信息。调查对象中女性居民所占比例为51.55%，男性居民为48.45%；已婚居民所占比例为61.86%，未婚居民为21.13%，丧偶居民为17.01%。
四、模型回归分析
Logistic回归模型运行前要对其进行拟合优度系数计算，以此检验本文假设的影响因子是否具有统计学意义以及选取的样本能否代表廉租户整体。自变量中包含连续性因子，故应选用Hosmer Lemeshow 和Model Chi-square指标。表3模型拟合优度的Sig.系数均在5%显著性水平之下，说明设计的5个影响因子存在显著性差异，即该模型的拟合优度较理想。
模型拟合优度检验通过后，在计算机SPSS17.0软件界面中点击“二元Logistic回归”选项得到模型的回归结果详见表4。表中B为回归系数，符号代表作用方向，绝对值代表作用大小；Sig.为显著性水平，表示相应因子对于因变量的显著性差异；S.E.为抽样误差，Wald 为统计量，df为自由度，EXP（B）为对数发生比。下面结合模型回归数据对自变量理论假设作逐一解释。
假设1不成立。性别的显著性水平Sig.>0.05，说明性别因子在5%的显著性水平上未能通过模型检验，即在廉租户其他条件相同的前提下，性别因素对住房满意度不存在显著性影响。课题组前期对实物配租廉租户的实地调查统计显示，选填“满意”的男女居民比例接近1：1，模型研究结果与之相吻合。这种现象的出现是由实物配租保障对象的特殊性决定的，就城镇低收入群体而言，男性居民和女性居民都是廉租家庭的一员，他们对待廉租房制度建设的看法和态度趋于一致。
假设2成立。年龄的显著性水平Sig.
假设3成立。婚姻状况的显著性水平Sig.
假设4不成立。文化水平的显著性水平Sig.
假设5不成立。同理可知，月均收入对廉租户住房满意度存在正向的显著性影响，月均收入每增加一个等级，住房满意度就降低35.3%。收入较高的居民往往是廉租家庭主要的经济来源，这使他们精神上承受了很大压力，因此对当前的居住条件较为不满。
五、结论
本文以武汉市194份调研问卷为数据分析样本，利用二元Logistic计量模型实证揭示了实物配租廉租户个体因素对住房满意度的影响机制，并得出了重要结论。研究认为，实物配租廉租房制度建设的推进不仅应与地方社会经济发展相适应，同时必须充分兼顾廉租户年龄、婚姻状况、文化水平、月均收入等个体条件，针对保障对象的特殊性具体开展廉租工作。
进一步把握廉租房制度实施建设规律，本文就理论界的后续研究提出两点展望：本文仅仅讨论了实物配租廉租户个体因素对住房满意度的影响，研究成果的丰富完善还需结合廉租户外部因素加以考虑；廉租房三种补贴方式各具优势，货币补贴廉租户和租金核减廉租户的住房满意度及其影响因素的研究同样值得关注。
（注：本文属武汉理工大学部级大学生创新创业训练计划资助项目（20121049719002）。）
【参考文献】
[1] 白友涛、李艳：廉租房补贴方式的问题分析——以南京市鼓楼区为例[J].中国房地产，2010（2）.
【关键词】公共租赁住房 居住福利 构成指标
一、引言
住房具有商品性和福利性的双重特性，根据住房所面对的消费群体不同，福利性存在差异，对于低收入阶层，住房的福利性往往超越了其商品性。在我国城镇化进程加快的背景下，新生代城市居民、大中专院校毕业生和农民工等中低收入群体催生了大量“夹心层”住房需求群体，由于户籍等各种限制他们被排斥在现有住房保障体系之外，而短期内又买不起价格日益上涨的商品房。2009年3月，住房和城乡建设部提出要加快公共租赁房的建设（以下简称“公租房”），能够解决住房可支付能力较低的中低收入人群的住房问题，“十二五”期间我国规划建设3600万套保障性住房，其中重点发展公租房，公租房不仅仅是一个栖身之地，它被视为是帮助中低收入人群摆脱贫困，使他们拥有更多的资源和能力获得自身发展的机会，提高其经济和社会地位的重要手段。
公租房的需求量巨大且逐年递增，能够改善居住条件和实现社会和谐发展，但也存在很多问题，如土地和资金等供应不足、空间失配，居住隔离等现象，而综合研究公租房带来的福利及其衡量评价的较少。在发达国家和地区，对福利测度的研究广泛用于评估个人或某一群体的不平等、贫困状态。以居住为核心的物质资源是人的基本生存条件和形式，住房周边的自然与人文环境、就业机会、教育、医疗、交通等公共资源要素以及住房带给人们的心理状况构成了居民的居住福利，居住福利具有空间维度和时间维度，中低收入群体居住福利的改善能缓解贫富差距，促进社会公平，因此研究公租房的居住福利的构成有重要的现实意义。
二、文献综述
国外很多学者研究了和居住相关的福利，世界银行（1995）认为城市居民的住房周边的空间环境，包括自然与生态环境、人文环境、教育资源、医疗卫生条件、交通便利程度、就业机会等空间资源要素构成了居民的居住福利，是住房消费决策的重要因素之一。Hunter& Smith（2005）在森的理论基础上，应用2000年英国家庭面板调查数据考察了健康、住房、社会交往、休闲、拥有伴侣和就业6 个方面的功能、能力与主观福利的相关性。GusdorfF（2008）研究阐释了城市在变迁过程中究竟是怎样产生不平等的。交通费用对于郊区的福利受惠者家庭的影响比其他地区的居住者更大，短时间看来，有限的住宅供给也使他们无法迁入城市中心，长期看来，城市希望通过调整来消除不平等。日本的早川和男（2005）认为在当今社会居住权应当重视住所周边公共资源的优化配置，它涉及与居住活动相关的经济因素，安全因素，文化因素和心理因素等，即所谓的居住福利。
国内学者近几年研究居住福利的增多，郑思齐（2011）认为住房就不仅是遮风避雨的物质空间，它决定了城市居民的生活环境和社会交往空间，为社会民众获得各种城市资源，积累人力资本和社会资本，融入城市主流社会提供机会，城市的众多公共服务资源（如教育、医疗、基础设施、治安等）和社会资源（如人力资本和社会资本、工作机会和其他机会）都是有形或无形地附着在区位之上的。李梦玄（2012）建立保障房社区居民福利的评价指标体系，使用模糊评判方法对被保障对象的福利变化进行测度，研究显示除了居住条件、心理状况有了非常明显的改善之外，被保障对象的生活条件、教育条件、就业条件和交通条件均有不同程度的恶化，保障房应选址在市区就业机会多的地方，保障房的公共设施也需逐步完善。李红波（2013）考察全面福利中的居住福利，将其空间化，即居住区位选择的可行能力，基于森的可行能力理论，融合客观主义福利理论的测度方法―消费者剩余，运用改进的AMM模型对居住空间福利即不同群体居住区位选择可行能力进行阐释。
三、公共租赁住房居住福利的构成
3.1森的可行能力理论框架下个体福利的测度
不平等程度和贫困状况的分析是以个人福利水平的测量和比较为基础的。阿马蒂亚・森在前人研究的基础上，明确提出用功能、能力与自由等概念来考察人们的福利进而考察不平等状况，这就是能力方法理论（方福前，2009）。森所构建的福利分析框架创造性的从人的“可行性能力”的角度入手，用能力（capability）一词作为衡量福利（well-being）的手段，能力是人们能够取得各种生活内容（功能）的不同组合，包括了不同类型的各种生活，人们可以根据自己的喜好自由（在可以实现的前提下）对其进行选择，即，当对某类目标人群进行福利测度的研究时，由于福利本身的复杂性，森（Sen，1997）的框架仅仅告诉我们应该从功能（function）或可行性能力（capability approach）方面进行研究，而没有具体提出对于这些功能应该如何量化并形成一个衡量福利的指标体系。在森的可行能力框架下，对于微观层面个体福利的衡量可以从三个方面入手（聂鑫，2011，方福前，2009），首先，对研究对象选择列出适当的功能指标；其次，对各个功能指标进行量化赋值；最后，对多维福利的功能指标进行加总。
3.2可行能力分析框架下公共租赁住房居住福利的构成研究
根据森的可行能力框架，可行性能力是人们能够取得各种生活内容（功能）的不同组合，研究福利，首先要列出目标群体的多维居住福利生活内容，即福利影响因素指标体系。住房及其周围的资源极大的影响人们的生活质量，居住不仅是一个静态的场所，它意味着物质空间的改善和身心健康的需求。物质是福利的载体，居民的认知是福利的体现，居住福利涉及客观因素和主观因素，其内容是包罗万象的。
由于福利的内涵很广，无论是理论研究，还是实证分析，都显示出福利衡量和测度的多维性，所以当前对于居住给人们带来的福利研究也出现了概念理解多样化、研究手段复杂化和等趋势。（Adriaanse 2007； Amole 2009）描述了一个居住福利多维框架，并可以使用不同的评价方法，Mohit （2010）指出居住福利的客观衡量与住房的物理特征、设施、服务和环境相关。而Galster （1985）和 Amole （2009） 发现居住福利的主观衡量与人们的心理层面、感知测量、情绪、态度和期望等密切相关。Amerigo and Aragones （1990）认为居住环境的客观属性被居住者评价的时候就变成主观性的。在这一前提下，很多研究（Kahana 2003； Amole 2009； Mohit and Nazyddah 2011）强调了客观和主观参数在不同情境下评价居住福利的作用。近来，Lee和Park （2010）认为居住福利主要包括对住房和邻里满意情况的感知。而Mohit and Nazyddah （2011）根据他们对两个住房项目的测量，认为居住福利指标包括：住房单元特征和单元相关服务（包括非住房部分）、公共设施、社会环境和邻里社区设施。Mohit （2010） 指出公共住房居住的中等收入家庭对住房的空间和成本满意，而对水暖和公共设施不满意，如休闲区域、操场、出租车和公共汽车服务等。Ha （2008）则发现韩国公屋中的居民对医疗保健设施、商店、银行和邮局满意，而对停车场和绿化很不满意。而在马来西亚新建的低收入群体的公共住房中，人们对居住单元服务的满意超过了其他居住特征。因此在前述研究的基础上，居住福利的衡量应该包括三个方面，住房单元特点、居住社区设施和环境、住房的管理。
相对于居住福利的影响因素，人口和社会经济特征（Lee and Park 2010），如性别，收入（Varady and Carrozza 2000），年龄（Galster 1987），婚姻状况、收入、教育背景（Jaafar et al. 2006；
Salleh 2008），居住时间和使用权（Ogu 2002）也是影响居住福利的关键因素。客观的房屋特征、社区特点和环境条件（Kahana 2003； Jiboye2010； Teck-Hong 2011； Buys and Miller 2012），住房交付策略（Teck-Hong2011），居住位置（Jaafar 2006）也被发现影响居住福利。Mohit （2010）发现这些影响居住福利的变量随着国家和文化的不同而不同。
综上所述，根据森的可行能力框架，列出可行性能力，即人们能够取得各种功能性生活内容的不同组合，即居住福利的多维构成要素。本文的概念框架是公租房的居住福利受到居住者特征的影响（如性别、年龄、收入、教育背景、职业、婚姻状况、居住时间和家庭规模），由居住者的住房水平客观情况（住房单元特征、社区设施和环境、区位环境）和主观满足的复杂感知（居住满意、感知公平）构成。这是基于一种假设，即公租房的居住福利的构成是基于住房能否充分或不充分的满足居住者的特定或多样化的需要。
在这个理论框架下，进一步分析公租房家庭居住福利的各个维度，并在可行能力理论框架下创造性的构建公租房居住福利的构成指标，主要包括五大方面：住房建筑特征，邻里设施和环境，区位环境，居住满意情况和感知公平情况，其中住房建筑特征，邻里设施和环境，区位环境主要是居住福利的客观构成，居住满意和感知公平主要是居住福利的主观构成，具体居住福利五大方面的功能性内容即指标构成如下图2所示：
四、总结
基于森的可行能力框架，本文深入剖析城镇公共租赁住房的居住福利的内涵及构成，研究发现公租房的居住福利受到居住者特征的影响，由居住者的住房水平客观情况（住房单元特征、社区设施和环境、区位环境）和主观满足的复杂感知（居住满意、感知公平）构成。并创造性的构建公租房居住福利的构成指标，主要包括五大方面：住房建筑特征，邻里设施和环境，区位环境，居住满意情况和感知公平情况，其中住房建筑特征，邻里设施和环境，区位环境主要是居住福利的客观构成，居住满意和感知公平主要是居住福利的主观构成。中低收入群体居住福利的改善能缓解贫富差距，促进社会公平，本研究为今后探索公共租赁住房居住福利的影响因素和改善奠定了理论基础。
参考文献：
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以浙江省为例[D]，浙江工业大学硕士学位论文，2013.10
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利测度―以昆明市为例[J]，城市发展研究，2013.2
[7]聂鑫，微观个体福利的测度理论、计量及其实证研究文献
评述[J]，理论月刊，2013.12
[8]早川和男，居住福利论―居住环境在社会福利和人类幸福
站在北京东三环路东侧即将开盘的“苹果社区”的工地上，北京今典集团董事长张宝全或许有点乐不起来。苹果社区是一个位于北京CBD（中心商业区）商圈的中高档楼盘，均价6800元/平方米，建筑面积达60万平方米。而就在距此以东3000米左右，即将开盘的是一个总面积达50万平方米、房价在4000元/平方米之下的经济适用房项目――百子湾1号经济适用房项目。
在北京，像张宝全这样心情郁闷的开发商应不在少数。截至目前，在北京包括新开工的经济适用房项目数已达到了32个，遍布从二环到五环的各个方位，总建筑面积达到300万平方米。其中CBD所在的朝阳区，已开工及新开工的经济适用房项目就达到八个左右，总的施工面积以百万平方米计。
商品房开发商们的担忧不无道理，事实上经济适用房的建设的规模仍在迅速扩大。今年6月6日，建设部、发改委和国土资源部联合下发了《关于下达2003～2004年经济适用住房建设投资计划的通知》，这次推出的经济适用房建设规模空前，2003年经济适用房新开工面积1.31亿平方米，相当于2002年住宅新开工面积的38％，如果住宅新开工面积按30％的增长计算，2003年住宅的新开工面积将为4.45亿平方米，经济适用房所占比例为29.43％，约占三成，而2002年这一比例尚不足二成。这种带有政府补贴在内并有着政府指导性定价的“准商品房”，比同区位普通商品房价格具有明显优势，因而一直维持着供不应求的局面。
然而，对经济适用房长达数年的争论或许很快就要有一个新的结论了。今年7月31日，国务院总理就房地产市场的健康发展发表讲话，提到要“完善供应政策，调整供应结构。要加强经济适用住房的建设和管理，增加普通商品住房供应，控制高档商品住房建设”。
“温总理的讲话是一个前奏，因为由建设部起草的《国务院关于促进房地产市场健康发展的通知》8月底就要下来了。”一位参与过文件讨论的人士对记者说。这份可能被编号为“国发〔2003〕第10号文”的文件倘一出台，“所有关于房地产市场的争论就应该停止了，”这位人士说。
目前10号文的初稿仍在各个部委间流转审议，最终定论尚不得而知。但是在其初稿中开篇就指出了自房改以来房地产市场存在的主要问题：有的地方住房供应结构性矛盾较为突出，普通商品住房和经济适用住房供应不足，高档商品房供应过剩，有的房地产开发企业非法圈占土地，房地产交易当中市场行为不规范比较普遍，侵害购房者权益的事情时有发生。
10号文初稿用了相当的笔墨来阐述经济适用房政策（详见辅文《“10号文初稿”和“23号文”中的经济适用房政策》）。该文件将经济适用房和普通商品房并列作为重点，较之1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（即启动房改的“国发第23号文”）中“以经济适用房为主的供应体系”的提法前进了一步。这一方面表明中央仍然关心普通居民的住房问题；另一方面，也表明要加快住房供应的市场化进程，普通商品房替代经济适用房的趋势已见端倪。
在新文件中，对不同房产的供应对象的描述也与23号文有所不同。23号文中要求“其他高收入的家庭购买商品房”，而新文件中则称“中等偏上和中等收入家庭购买和租赁商品住房”；而经济适用房的对象已从“中低收入家庭购买经济适用住房”演变为“中等偏下及低收入家庭购买或租赁经济适用住房”。
根据那位参与文件讨论的人士解释，在此次发文之前的讨论中，来自房地产界及部分主管部门的意见是，在发展的同时，要对经济适用房政策作大的调整，要加强管理。核心是将其“打回原形”，即作为政策性用房，经济适用房要回到纯粹的社会保障体系中来。这位人士又分析说：“温总理讲话中提到的‘增加普通商品住房供应’，已表明了23号文中以经济适用房为主的原则要做出相当程度的改变。”
这种改变体现在：要严格控制面积和购买资格，要坚持发展小户型，以招投标方式来确定开发商和价格，最终要将受惠人群限定为20％的家庭。甚至有人提出，应将北京市原来每个家庭6万元年收入的准购标准，降到3万元。加强管理的另一个方面，是对于违规的监察，建设部有关部门提出建立公示制度，即将经济适用房的购买者的情况向社会公示出来，“理论上说，这样会增加威慑力量，因为弄虚作假的人会面临着同事和邻居的举报。”这位人士认为。
这种加强以往政策及标准执行力度的努力能否贯彻下去，目前还是一个未知数。倘若执行，高收入人群固然很难再混水摸鱼，但经济适用房也很可能出现滞销，发展商的积极性也会受到影响。因此尽管在讨论初稿时，很多发展商及意见相近的官员们对经济适用房提出了强烈的意见，但这并不表明国务院最终会采取非常严厉的措施。一种说法称“10号文”的标题已改为了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，加上了“持续”二字。
截至目前，这份被认为是继“23号文”之后对中国房地产市场最具指导性的文件，尤其是细则部分，仍处于国务院部委的会签之中，“而其中关于经济适用房的部分，尚未得到完全认可。”建设部一位官员说。
既不经济，又不适用
8月8日清晨，虽然阴雨绵绵，但刚刚开盘的经济适用房项目――位于北京西南三环路丰益桥附近的三环新城，还是出现了近2000人排队等待放号的盛大场面。甚至有些购房者提前一周即来排号：全家出动，轮流顶班。这一幕较之2001年3月的排队风潮有过之而无不及，当时限价为3950元／平方米的经济适用房项目长安新城开盘时，凌晨3时就有购房者赶来排队。
在商品房早已是买方市场的今天，经济适用房之所以出现供不应求的局面，政府补贴以及由此带来的制度扭曲是重要原因。“23号文”中明确规定，经济适用房的出售价是政府指导限制价，其组成包括七项成本（征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、贷款利息和税金）再加不超过3％的利润。除免收土地出让金外，各种配套费、行政事业收费减半征收（总计21项），小区的建设配套费不摊入住宅的成本。
不过，经济适用房受到如此程度的欢迎，却不全然是政府补贴和低价的作用，而是因为自1998年房改启动，有关政策的初衷就没有仅仅局限于社会保障体系的范畴之内。即使在刚刚下达的三部委关于经济适用房建设计划的通知中，仍然强调经济适用住房“是解决中等偏下收入家庭住房的重要途径，也是扩大内需，拉动经济增长的重要政策之一”。
按照“23号文”的说法，经济适用房则是住房供应体系的主体：“房改的目标是建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。”而对于供应对象，则划分了三个层次：“最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”
政策的双重性使得经济适用房很难规范运行。北京市建委一位人士称：“标准掌握的不严，与商品房的界限不清楚等现象的出现，其实是带有其必然性的。”因为经济适用房的启动，除了一般性共有的因素之外，也充满了带有中国国情的原因，一是金融风暴之后拉动内需的需要；二是当时刚刚停止了福利分房，而货币化分房远没有落到理想的实处。“为了有一个衔接，不至于产生完全的断档。”
这使得经济适用房很难与商品房划地为限。然而，据建设部政策研究中心的估算，由于实行土地行政划拨，税费减半、政府限价，经济适用住房比同地段商品房价格低15％到20％。在北京，这个水平体现为约500元～1000元。显然政府救助中低收入者的政策目标并不能彻底实现，由于是卖方市场，有些真正中低收入的人群往往由于抽不到号并未得到实惠，开奔驰买豪华“经济适用房”的现象屡屡见诸报端。
全国最大的经济适用房小区──北京回龙观文化居住区在建的三期工程，就有相当比例的跃层房，有的跃层房面积达到252平方米。2002年浙江杭州公示的经济适用住房房源，户型70％以上在130平方米左右，最大的达到178.18平方米。中国人民大学经济学院副教授、北京市第十届政协委员邹正方将经济适用房出现的问题归纳为“五化”：即户型“别墅化”、买家“富人化”、监管“无序化”、质量“低级化”、配套“缺失化”。据统计，2002年北京市16％的经济适用房被中高收入者买走，与之相伴随还出现了一户多房的现象，高收入阶层已然把购买经济适用房当成了投资工具。
对此，北京大学城市与环境学系教授董黎明认为：“一个很现实的问题是如何准确或较为准确地界分不同收入的社会群体，这要比界分不同价位及标准的房子难得多。信用体系的不健全，导致准确界定经济适用房的定位人群几乎是不现实的，这样推行经济适用房的最重要的技术基础就不存在了。”
另一方面，由于开发商负有销售经济适用房的权责，更加激化了经济适用房“商品房化”的倾向。据称，今年初，原国家计委、建设部和国土资源部联合下到全国各地做了一次关于经济适用房的调研，发现有的地区和城市竟然以经济适用房的名义为政府官员盖超标准住房。“这里的问题是，一是超标准建房，二是享受了国家的补贴。”这位人士说。
“补砖头”还是“补人头”？
在经济适用房运作过程中，地方政府也处于两难境地。一方面，经济适用房的大干快上会影响财政收入。因为用地是划拨，不用交土地出让金，土地出让金恰恰又是地方政府收入的重要来源之一；另一方面，从拉动当地经济发展的角度，主管部门及地方政府却很难摆脱经济适用房的诱惑力。这正是经济适用房难于“还原”的吊诡之处。
2001年下半年，北京市建委、计委等部门联合下发了《关于北京城镇居民购买经济适用住房程序的通知(试行)》。自此，一项具体的购买经济适用房资格标准正式出台：年收入在6万元以内者为适用人群。审定程序是，由单位或街道办第一道审批，开发商作第二道复核，市开发办作最终批复。
出台限制购买资格的规定，毕竟会――至少在声势上――影响经济适用房的购买力，再加上对建筑标准的限制，人们的购买意欲也将有所降低。所以，在有关规定的执行当中，难免大打折扣。资格审查手续目前开发商都可以代办，然而显然并不严格。在记者询问天通苑售楼小姐关于购买经济适用房的手续时，她告诉记者，目前的户型仍然有160平方米的，直接拿10000元过来就可订现房。“至于资格审查手续，由我们代您去审，把证件给我们就别管了。”
在2002年2月4日的全国房地产与住宅会议上，建设部副部长刘志峰指出，要进一步落实经济适用住房建设的配套政策和加强制度建设。一些城市经济适用住房建设标准和购买标准控制不严、购买对象的申请审核和审批制度未真正建立，管理不到位。
在此前后，为了体现经济适用房的政策性因素，国家计委和建设部了《经济适用住房价格管理办法》，规定家庭年收入在一定水平以下才具备购买经济适用房资格。其具体做法是，买经济适用房的人，首先都要填写一张家庭住房和收入情况表，经过有关部门审核、盖章同意以后才可以购买，但在社会信用体系尚不完备的情况下，这一做法显然收效甚微。
事实上，在开发商来看，如果严格执行国家开发经济适用房的政策，真正面向中低收入阶层，其利润(国家规定是3％)较之商品房又嫌太少。因为在开发中，有的优惠政策落不到实处，管理部门伸手太多，费用摊派频繁，因此“敞口销售”已然是心照不宣的行规。
对于这一悖论的解决之道，已有诸多讨论和实践。清华同方房地产开发公司副总经理田东海认为有两种解决办法，其一是不按收入，而是按照社会的住房状况锁定需求主体。比如按职业群体，还有现在危改房的用户，政府让一些，个人掏一些，实际上就是经济适用房的做法，只不过是定向认购，更准确因而也更公平；其二也是最根本的办法即“补人头”。目前所流行的政府免收土地出让金，再加税费减免的办法，由于是补到了项目上，通过开发商销售项目得以体现，所以俗称“补砖头”；“补人头”指的是由政府出面认真核实统计，核查出真正的低收入者，在这些低收入者购房时，依据标准向其发放现金补贴，这样就避免了无的放矢，造成新的不公平。
事实上，“补人头”的办法即将在江苏省南通市实行，这是全国第一个城市进行这种尝试。该市房管局房改办主任孙建向记者介绍，今年9月1日南通将开始实行这种更先进的补贴方式：家庭年收入在3万元之内的都可以申请补贴，共有四个档次，最低的标准是45平方米，一般职工家庭为75平方米，中级职称以上为90平方米，高级职称是110平方米。也就是说，居住面积不够这四个标准的家庭，都可以在购房时享受这种现金补贴。这个办法的好处是，“一是购房者拿到了现钱，最重要的是南通也不用再搞政府减免地价的经济适用房了。”
在今年“两会”上，深圳市市长明确表示，“深圳房价还有调整空间”。似乎解决低收入人群的安居问题，可以找市长，不用看市场。
谁承想，市长话音刚落，深圳便成为中国新一轮房价上涨的领头羊。仅在2007年上半年，深圳房价就暴涨了50%以上。6月初，招商地产的一位高管在一个房地产论坛上说，他们开发的高级住宅兰溪谷，近1100套房子，以当时市值计算，已可买下整个伊利集团。
从上海、北京，到深圳、广州，一个又一个城市被卷进商品房涨价潮。
房改“失败论”抬头
对少数人来说，这是个最好的时代；但对大多数买不起房子的人来说，这是个最坏的时代。今天的中国，每个城市都在以前所未有的速度诞生着百万富翁、千万富翁、亿万富翁，同时，也以前所未有的速度，让更多的人远离安居乐业的梦想。
基于这样的现实，一些人把问题归咎于住房市场化改革，并开始怀念那个福利分房的年代。自2006年以来，随着“房价高、住房难”成为社会舆论关注的焦点，住房改革“失败论”也在抬头。
房改“失败论”者认为，尽管房地产行业市场化改革推进了中国房地产市场的繁荣，但其市场缺陷也日益显露，并不断诱发出社会不和谐因素。从中国住房改革发展的现实情况看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会不公平问题。
作为中国向市场经济转型过程中最具争议的行业之一，中国房地产业凝聚了中国在走向市场经济过程中的种种矛盾，同时也体验着中国经济改革过程的阵痛。
住房改革的成与败已经不是一个简单的认识问题，而是直接关系到住房改革的方向。是制度落实不够？还是制度设计本身存在问题？中国房地产业到底在走着一条怎样的路？
市场化改革执行中跑偏
在近期一个以房价为主题的沙龙上，一位建设部政策部门的专家称，最近他们关注的重心已经不是房价了，“这几个月，我们上上下下都不再提房价，部长也不问这事。主要精力都放在了保障低收入阶层的住房上面了。”
部属专家的话似乎传达出这样一个信息：今后的房价涨跌，完全根据市场的供需情况自行调节。不管是主动调整，还是无可奈何，政府似乎已放弃对房价进行调控。
实际上，政府放手房地产市场，任其市场化发展从1998年就开始了。当年，国务院颁布了对房改具有里程碑意义的文件――《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（23号文件）。该文件宣布，全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。
从政策定位上分析，国务院一开始只是将房地产市场作为一个有限竞争的市场来对待，并没有把房地产市场完全交给市场来调节。但在实际执行中，各级地方政府并没有把住房改革的重心放在经济适用房的供给上。地方政府控制和批租的土地，大批流向商品房市场。
按照23号文件要求，建设经济适用房为主的土地供应比例应在60%以上。但实际上，一些城市连1%都不到。比例相对高的北京市，也不到10%。
以2003年为例，中国用于经济适用房建设总投资为600亿元，只占当年房地产投资的6%，2004年，该比例更是只降不升。经济适用房政策在住房体制改革过程中旁落为一个不被人关注的配角。
1998年的政策“里程碑”，吹响了资本向房地产市场进攻的号角。同时，也拉开了中国房地产价格暴涨的序幕。
全面推进市场化走入误区
令人不解的是，在中国房地产过热问题开始暴露的2003年，国务院颁发了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文件）。23号文件提出“以建设经济适用房为主的房地产市场”的定位，在18号文件中变成“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，要根据市场需求，采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。”
中国的房地产市场，由此成为一个由商品房主导的市场。这说明国务院对中国房地产市场的定位，已经从1998年的“有限竞争市场”转变为按“一般竞争市场”来对待。这实际上是对已经存在的房地产市场现状的认可。由于以“经济适用房为主”的房地产市场根本没有出现过，而真正存在的，是一个由商品房占主导地位的市场。
尽管国务院文件并没有明确提出将中国房地产完全交给市场来调节，但在实际操作中，严重存在着把房地产市场向完全市场化推进的趋向。
不可否认，相比于计划体制下的住房制度，住房改革的市场化、商品化取向没有错。但是，把中国房地产市场与其他商品市场一样，进行完全市场化的推进，显然值得探讨。这个政策出台后，2004年中国房价陡然升高。此后，中国房地产价格开始暴涨，一发不可收。
就中国现阶段的居民收入水平和土地供应的总体情况而言，要实现多数家庭购买或承租普通商品住房，不仅超越了客观经济条件，而且直接导致房价虚高。住房难，成为突出的社会矛盾。
有经济学家形容，就像已经一去不复返的金本位时代，某种程度上，中国经济进入了房本位时代。
制度建设落后导致矛盾重重
住房市场化改革在很大程度上改善了我国城镇居民的住房条件。统计数据显示：1978年，我国城镇居民人均住房面积只有6.7平方米。到2005年底，城镇居民人均住房面积已达到26平方米。近年来，居民的住房越来越宽敞、居住条件不断改善，这是有目共睹的事实。
从小学到大学的政治经济学教育告诉我们，判断一项改革的成败，要看是否有利于人民生活物质水平的提高。我国房地产业在促进经济增长的同时，也为解决住房问题、改善居住条件提供了数量规模巨大的住宅产品。虽然目前的住房改革遇到了很多问题，但也取得了很大的成绩。从这一点来看，中国的住房制度改革似乎是成功的。
发展房地产业和住房制度改革在解决住房问题上，大目标是完全一致的，只是在执行层面有所不足，甚至有失误之处。比如，房地产供给结构不合理、房价上涨过快、投机严重、市场欺诈、资源浪费，等等。
中国社科院金融研究所尹中立博士认为，从国外经验看，多数国家都是从市场为主导的住房制度演变为福利化住房制度，公共住房保障制度在整个住房制度中占有十分重要的地位。当社会经济发展到一定阶段后，才重新强调市场化。中国在人均收入还很低的情况下准备直接过渡到高度市场化的住宅商品化时代，是否为时过早？这是一个需要认真思考的问题。
中国住房体制改革的方向没有错，只是在从计划向市场转型的过程中，各种制度建设严重滞后，市场法规不够完善，从而积累了诸多矛盾。对这些问题，我们给予总结、讨论，希望能够得到相关部门的重视，并尽快加以解决。
政府这只“看得见的手”，需要充分发挥作用了。
政府出台新办法纠错
也许正是因为认识到中国房地产发展中的不足，政府在8月9日颁布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，意见要求：
新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内；
经济适用住房套型建筑面积控制在60平方米左右；
购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易；
关键词：住房保障制度；公共服务；公平价值；效率价值
一、 引言
转型时期，维护社会稳定的问题成为政学两界关注的焦点。但是，人们普遍性地就稳定谈稳定，而忽略公共服务等其他保障性因素对社会的作用，更没有人把公共服务和社会稳定两个变量联系起来加以研究。作为公共服务的重要内容，社会保障的社会稳定作用却得取极大关注。早在20世纪90年代，就有学者注意到居民生活保障问题与社区稳定的关系。张凤英（1998）指出：“建立社会保障制度，既是社会主义市场经济正常运行的必要条件，也是维护社会政治稳定的重大措施”。吕红平（1999）认为失业与下岗人员的生活保障问题关系到社区的和谐和稳定的问题，主张通过建立居民生活保障体系来维持社区的稳定问题。邱向宁（2001）认为“社会保障正是通过提供经济上的社会保险、社会救助、社会福利、医疗卫生、优抚安置等保障，满足社会上各个不同人群的需要，使他们的基本生活得到保证，进而调整社会关系，缓解社会矛盾，促进社会稳定发展”。（王莉丽，2002；张昆玲等，2011；马子量，2011；刘立刚、薛惠元，2013）持类似观点。张晓玲（2014）认为“弱势群体的基本权利受到忽视甚至被严重侵害引发了大量的社会矛盾和冲突，这些矛盾和冲突已经成为影响社会稳定的突出问题”。在她看来，加强弱势群体的利益保障与社会稳定的维护有内在联系。徐广路、张聪和李峰（2015）认为“我国已经基本建成覆盖城乡的社会保障体系，对社会稳定起了极大地促进作用”。他们从流动人口的角度分析了社会保障对社会稳定的具体的促进作用。虽然社会保障属于公共服务的范畴，但是，关于公共服务与社会稳定的关系尚未有学者专门进行探讨。而随着公共服务理论与实践的日益深化，这个问题日益成为十分紧迫的研究课题。
为此，本文梳理了相关理论文献，建构了一个公共服务与社会稳定关系的命题框架。根据这个框架，以住房保障制度服务为例，分析了唐家岭村的案例。本文不仅能够在理论上起到抛砖引玉的作用，呼吁学界关注公共服务与社会稳定的关系。在实践层面，本文也能为实务工作者进行政策制定提供一定的理论启示。
二、 有关概念与理论框架的提出
1. 概念界定。
（1）公共服务。由于受到西方学界研究逻辑的影响，我国学者对公共服务的概念的界定常常是与公共产品相联。例如，吴双（2005）认为公共服务是指“提供公共产品和服务”，一般来说，公共服务属于公共物品，具体可以分为三类。第一类：具有非竟争性和非排他性的服务，如国防服务、公共安全服务等。第二类：非竟争性和非排他的服务，包括邮政、电信、民航、铁路服务，水电气服务等。第三类：非竟争性和非排他性强的服务，包括公共环境服务、公共科教、文体事业、公共医疗，公共交通以及社会保障等。本文也是在这个框架内使用公共服务概念的。
随着实践探索的拓展，关于公共服务的测量问题受到关注。理论界，主要有两种相互对立的测量方式，即基于公共管理的政治民主视角和基于企业管理的经济效率的视角（Halachmi Arie，1999）。两者观点的差异，主要在于服务使用者的理解不同。公共管理的视角将服务使用者看作是公民，主张服务质量应当根据他们的需要来判断，注重回应性、透明性和参与性等标准；企业管理的视角则将其视为顾客，基于顾客至上的理念，主张服务质量应该由作为服务商行的公共部门来决定，价值取向上注重经济、效益和效率等标准。简单地说，就是一个方法是侧重于政治回应性，一个方法侧重于经济效率价值。
（2）社会稳定。通常，人们很容易对“社会稳定”作望文生义的解读，认为“社会稳定”就是指社会稳固安定、没有变动。在冲突治理实践中，各地方政府的做法就是最好的证明。
但是随着实践的不断发展，国内学者们已经普遍认识这种理解的弊端，并致力于寻找一个更科学化的基于动态关系的定义。龙玉琴（2012）认为，人类社会只要是处于发展过程中，就总是包含着社会问题、社会冲突，没有绝对意义上的稳定。来源于百度百科的资料指出，社会稳定并不是意味着社会的固定不变而是维持现行秩序前提下的动态平衡。周斐斐（2011）认为社会秩序、和谐的状态是社会稳定的特征。也就是社会稳定是指人类社会生活的安定协调和谐和有序，是在人们自觉地干预控制和调节下实现的社会生活的一种动态平衡的状态。社会稳定是一种动态的平衡，是多种因素相互作用的结果，是国家长治久安的重要保障。
这些回顾能够更好地帮助我们理解社会稳定的内涵。而就本文而言，我们更关心的是如何对其内涵的理解，使这个概念更好地为本文的研究问题服务，而非社会稳定的概念本身。因此，我们只需这样认识社会稳定，它是与秩序、和谐、公正等价值内容相关的概念。
2. 理论回顾及分析框架。吴玉宗（2005）从服务型政府的高度来认识这个问题。他认为“公共服务型政府建设与和谐社会构建提出的背景是相同的，在方向与内容上是一致的。公共服务型政府既是和谐社会的内容，又是构建和谐社会最重要的主体。而且公共服务型政府建设的过程就是和谐社会构建的过程”。陈福今（2005）认为完善政府公共服务职能，有利于为构建和谐社会奠定稳定的社会基础。公共服务具有“提高人民群众的生活质量、提高整个社会满意度的作用，因而完善的公共服务是社会团结和社会安全的稳定器”。高云（2006）认为政府应当在认识社会矛盾复杂性的基础上，厘清公共服务的重心，在社会矛盾动态变化的趋势中，寻找相适应的公共服务模式，在构建和谐社会的动态进程中改善政府的公共服务。李建刚（2007）认为“和谐社会蕴涵着公平正义、民主法理、诚信友爱以及现代政府与社会关系的同质化”，因而“构建效能、责任、服务、法理、监督、互动型模式的现代服务型政府”是十分必要的。彭未名和王乐夫（2007）认为新公共服务理论追求公共利益和价值，重视公民和人的价值，因而这样的行政理念能够成为和谐社会的新视角，故而十分强调政府的公共服务职能等。肖鹏（2007）的研究更为深入，他直接指出我国公共服务的财政保障机制不足，这不利于政府建构更科学合理的公共服务体系，进而影响到和谐社会构建。
基于我们日常的经验及上述研究的回顾，我们可以认为公共服务与社会稳定之间是有相关性的，甚至优质的完善的公共服务对社会稳定的维护具有积极的作用。这个理论命题的提出，能够有助于我们更好地认识一些治理实践。为此，在这个框架下，本文来分析和审视，蚁族村唐家岭的改造实践，由此得出一些关于国家政策制定的启示。
三、 公共服务对社会稳定的影响：基于唐家岭村的考察
1. 蚁族村唐家岭的改造及后续影响。唐家岭，位于北京市区西北五环外的西北旺镇，属于比较典型的城乡结合部。
近年来，随着北京市城市化进程的推进，唐家岭村日益发展壮大，成为各界瞩目的“蚁族”村。但是，唐家岭村的发展带来管理上的难题。据统计，唐家岭现有的户籍人口仅有二千六百多人，而高峰时期流动人口可达五万多人，其中之1/3是大学生，它们被形象地称为“蚁族”。村民为此转以出租房屋为生，每月收入相当“可观”。但村居改制后管理人员不足，只有9人的村委班子，要管理从户籍、治安、保险、上学等全部的事务，给政府带来管理上的巨大难题。为了获得高额的利润，村民们极力阻碍改造工程，而政府方面又基于社会稳定的考虑，态度十分坚决。唐家岭村的改造工程是势在必行。2010年3月29号北京市政府启动唐家岭地区整体腾退改造工程。政策宗旨是，改造后全体村民迁上楼，从“源头”上减少外来人口的涌入。由于唐家岭村处于北京近郊，这样特殊的地理位置，村民们的补偿预期自然很高。在唐家岭村改造的过程中，由于每个村户情况不同，补偿标准及方案难以面面俱到，因此补偿落实的过程中，引发很多村民们的极度不满，甚至一度引起越级上访行为。为了表决心，村民们徒步4个多小时到海淀区政府上访，给当地村两委施加压力。但，最后，经过村两委的努力和相关政策保障的实施，唐家岭村腾退拆迁工作顺利完成。
但是，唐家岭的问题虽然得到解决，但是北京周边又涌现出新的“唐家岭”村。随着“蚁族村”外来人口的大量搬迁，唐家岭周边房屋租金普遍上涨，回龙观、天通苑等大型居住区的涨幅高达三成。为了寻找价格低廉的“栖息地”，“蚁族”们纷纷涌进邻近的很多未拆迁村子，致使类似“唐家岭”村生活模式的村落不断涌现。小牛坊村成为很多人的搬迁目的地。这里租金比唐家岭更便宜，400元能找到18平米的房子。更严重的是，类似的聚集地还在不断地以全面铺开的形式加速形成。小牛坊村以北2公里～3公里外，以东半壁店村，西半壁店村及史各庄村为代表，正在形成不断扩大的趋势。这三个村连在一起，与八达岭高速公路相连，因为是三村相连，又因为村民自建的房屋都很高，交通又很方便，价格相对低廉，因此聚集人口达15万人，远胜原“唐家岭”村的程度。
尽管同样有拆迁预期，但村内到处可见新建违章建筑。为了挣取高额的租金收入，村民们完全不顾政策规定，也无视村民和租户的安全。据了解，村民盖的六七层小楼，尽管成本只有100万元，但是租金收入每年可以达到60万元～70万元。这也正是村民们敢在拆迁预期下盖房的原因。
可以设想，这些新唐家岭村同样会因拆迁引起越级上访事件或是更为严重的。如若相关制度保障服务不及时跟进，如此下去，在类似北京这样的大城市，可能会不断地循环下去，政府治理面临的挑战会日益加大。这就需要，从根本上改变治理的战略，加强公共服务体系的建设，从而突破“维稳”来谈“维稳”的怪圈。
2. 案例分析：以基本住房保障制度为例。某种意义上说，唐家岭蚁族村的反映出我国住房保障制度服务的问题。住房保障制度是我国的基本公共服务。“公共租赁住房、限价商品住房，以及棚户区、危旧房、城中村改造等，都属于地方政府提供的公共服务范畴”（齐慧峰、王伟强，2015）。当前的问题是，尽管外来务工人员已被纳入住房保障的对象范围，但住房保障对象仍以户籍人口为主。大量在城镇工作与生活流动人口，被排除在住房保障制度的覆盖范围之外。如唐家岭的"蚁族"们就是如此。根据公共服务的两个评价标准，审视这个问题要从公平维度和效率维度两个层面来进行。
（1）公平维度：公共服务的回应性。早在上个世纪末，国务院就发出了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（1998年）。该《通知》指出要建立以经适房为主体的多层次的住房供应体系。也就是，高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。
在政策文件的影响下，短短几年时间，全国各地的经济适用房快速发展，无论开工面积还是项目数量都在成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。因其房价相对低廉，经适房逐渐成为中低收人家庭住房的重要选择。
但是，随着中国房地产市场不断成熟，仅仅经济适用房已难以满足市场的需求。2007年，两限房开始受到人们的关注。两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。
又随着经济社会的发展，经适房和两限房显然不够。也是根据1998年的纲领性文件《通知》的要求，建设部于1999年制定了《城镇廉租住房管理办法》。目前，我国逐步形成实物配租、租赁住房补贴和租金减免等三种主要保障方式的廉租房保障休系。
2006年开始，由于各种弊端出现，经济适用房建设制度受到质疑，迫切需要加强廉租房建设。国务院颁布条例给予政策支持，要求地方政府按一定比例将土地出让净收益用于廉租住房建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。不过，由于标准过低等诸多因素影响，现有的廉租房数量未能覆盖所有符合标准的人群。被排除在外的重要群体就包括中低收入阶层。这可能也是类似于唐家岭地区出现的重要原因。2007年8月，国务院又出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强调把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的重要职责，同时，进一步明确住房保障范围和标准。这个《意见》的最大特点就是，将解决城市低收入家庭住房困难列为政府公共服务的重要职责，这无疑为解决住房保障服务提供了强有力的制度保证。2010年6月，“公租房”首次被正式提出。它主要为了解决中低收入阶层的住房问题。新一轮的保障房计划，将公租房列为未来“重点发展”方向。
为了回应公民的住房需求，政府不断出台新的政策。目前，我国的城镇基本住房保障制度已初步形成。但现行的城镇住房保障制度也还存在一些问题，导致的结果就是制度落实的问题。
通常说来，住房保障制度的落实难的原因有：住房保障资金来源少，财政投入不足，地方政府热情不高，企业投资的动力不足，甚至还存在着偷减料等行为，造成住房保障质量存疑。
（2）效率维度：公共服务的市场化。2007年，根据国家政策，廉租住房、经济适用住房以及公共租赁住房建设所需的土地，由地方政府划拨提供，住房保障的财政支出主要由县、市级地方政府承担。2007年《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》明确规定：“廉租住房建设是地方事权，投资以地方为主，中央予以适当补助”。在这样的制度安排下，各地方政府最为困扰的难题就是资金来源问题。
按照2010年7 800亿元的保障房投资来推算，预计2011年1 000万套保障性安居工程投资将超过1.3万亿元，投资规模接近全国房地产投资规模的1/4。据查，其中有5 000亿元资金将由中央政府和省级政府以及市县政府通过各种渠道来筹集，这5 000亿元的资金投入还不包括地方政府无偿划拨土地的成本。而且，保障房资金来源不容乐观，1.3万亿元资金估算还没有把征地、拆迁补偿以及公共配套措施计算在内。
据了解，地方政府融资平台的债务已经超过10万亿元。如果无偿划拔保障房用地，以及将土地出让金的10%严格用于保障房建设，将使得原不堪重负的地方政府更加举步维艰。
为了突破资金来源的制约，各地方政府积极寻求多元化的资金渠道。
最重要的资金来源是企业及社会捐助。但是，由于利润率不高以及分配和销售等主动权在政府手中，参与机制缺乏，民间资本直接参与的积极性差；而地方政府也更倾向于将建设权给央企和国企。企业参与保障房建设的常见方式是代建模式，即企业不投入资金我，不经手财务，主要提供劳务和技术，扮演类似项目经理的角色，并收取少量项目管理费，以弥补其工资及办公费用支出；在目前的情况下，这种代建的模式较有可行性。
在住房保障服务中，发挥市场机制是极为必要的合理的。但是，由于国家制度不规范，这种代建模式也有问题。最严重的就是保障房的质量问题。由于政府要求开发商代建的保障房利润上限为3%，对于施工方来说，要想在这个利润内求利，只能违规发包；对于承包者来说，不偷工减料似乎也不可能获利。层层盘剥之后，保障房质量失控似乎成为必然。例如，2010年北京“明悦湾”保障件。类似的事情还有很多。这些事件加重了社会各界对保障房质量的信任危机。
（3）公共服务对社会稳定的积极影响。在我国的基本住房保障制度中，政府既希望增强公民的回应性，实现住房保障制度服务的政治民主价值；又希望通过市场机制的作用，增加基本住房保障制度的效率性价值。以住房保障制度为例的公共服务，其标准不仅由它对公民有回应性来决定，还要取决于公共服务的市场化水平。尤其是后者，它是基于公共服务的效率性价值的政策标准，在实践中，最容易快速地实现公共服务，市场的劳务和技术都是公共服务所需要的。但是也是最容易出现的问题的，由于国家制度化不足，市场监管不到位，常常会出现难以保证公共服务质量和水平的事件，最终影响到公民对政府的信任，从而加剧社会的不稳定危机。因而，公共服务对社会稳定施加的积极的影响，需要从政治层面的民主价值和市场层面的效率价值两个方面努力，从社会稳定的根本源头上，来探讨当前的社会稳定的问题。
四、 结论与政策启示
论文通过文献的回顾与梳理，初步尝试建构了公共服务与社会稳定之间关系的命题框架，并以此为工具，以住房保障制度服务为例，审视和分析了北京唐家岭村的改造问题的根源。论文认为，公共服务质量对社会稳定有潜在的影响作用。它是通过政治民主的回应性价值以及企业管理视角下的效率性价值两个层面而发挥作用的。因此，社会稳定问题的研究应当重视公共服务问题，而不是就稳定谈稳定。当然，本文只是作者进行的一个初步尝试，还有很多不完善之处，今后会继续关注和开展后续的研究，尤其是关于公共服务与社会稳定的相关关系的系统分析。
但是，本文中唐家岭村改造的案例还有需要我们不断反思的地方。在当前主流的公共服务市场化思潮的倾向下，市场化某种程度上能带来效率，而市场也会失灵，我们应该坚持怎样的公共价值观，以更好地履行公共服务中的政府的责任，这可能是本文最需要反思的地方。
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