[关键词]矿业权,探矿权,采矿权,物权化
一、矿业权的由来
矿业权这个概念从古罗马法时就出现了,在当时矿产资源被归为物的范畴,并且罗马法规定,矿产资源所有权属于国家,但国家可以将有些矿产出租给贵族和私人去开采。在古罗马时期的某些城市,很多自由人可以从国家或私人所有的矿产中租下某些矿坑,这些小矿主要向国家交纳一定数量的产品,凡愿意开采的开采者,个人可以取得开采出的矿产的一半,另一半要交给国家。西方矿业权的概念完善和发展的鼎盛时期是在二十世纪六十年代,那时随着西方国家大多走向了工业化,矿产资源的开发和利用也受到了前所未有的重视。
矿业权是一个比较复杂的概念,要弄清它的确切含义,有必要对其进行解析,其实矿业权是一个权利束,是由一系列相关权利组合而成的。让我们来看一下西方国家对矿业权的理解。澳大利亚将矿产权分为三类,即探矿权,采矿权和评价权。日本矿业权制度以许可证制度为主,可分为钻探权制度和采掘权制度,而且规定取得钻探权的企业在探明勘探区却有矿产并适于开采时,享有所探矿床的采掘优先权。综观中外学术界对矿业权概念的解析,我们发现有些学者根本部分探矿权和采矿权,直接设定一个矿权;有的学者把探矿权分为排他性探矿权和非排他性探矿权,加上采矿权构成三类;还有的在两类探矿权和采矿权的基础上又加上一个矿产评议权,所以成为四分法。我国是采用了两分法即把矿业权分,即探矿权与采矿权,因此,我国的矿业权亦即探矿权和采矿权的合称。所谓探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源并优先取得作业区矿产资源采矿权的权利。取得勘查许可证的单位和个人称为探矿权人。所谓采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。
以上我们分析的是矿业权内部的关系,下面我们再来看一下矿业权和其他相关权利的关系。首先 分析矿业权和矿权的区别,有些学者将这两个概念等同对待,其实欠妥;矿权应该包括矿产资源所有权,还包括由矿产资源所有权派生出来的矿业权。矿产资源所有权包括对矿产资源的占有、使用、收益和处分等权能,各项权能构成矿产资源所有权的内容。矿产资源所有者代表的是国务院,即国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。它有两个特点,1、所有权主题具有统一性和唯一性。2、矿产资源所有权具有绝对性和排他性。
二、矿业权法律关系。
法律关系,是指人类社会生活关系中,受法律所支配的关系。矿业权在理论界通说被认为是民事法律关系,就是指具体民事主体之间发生的,符合民法规定的法权模式要求的,具有民事权利义务内容的民事关系。民事法律关系主要包括主体、客体、内容、变动及原因等。
(一)矿业权的主体。
关于矿业权的主体,不同国家有不同的规定。日本《矿业法》规定除非条约有特别约定外,原则上不允许日本国民或日本法人以外的人成为矿业权人。美国相关法律规定美国公民和表示准备成为美国公民的外国人均可以进行矿区标界,并且保有采矿用地。加拿大的矿业权是采用的联邦和地方共管的政策,其国家有的省是鼓励各种各样的投资者进行勘探和开发,当然包括外国投资者。俄罗斯是规定各种所有制形式的法人以及其他国家的公民都可以成为地下资源的使用者。〈法国矿业法〉规定国内外的一切人均能平等的取得矿业权,只要具备管理事业的资格和必要的资力。我国原则上矿业权的主体为中国的法人、合伙、个体采矿者,但我国〈矿产资源法实施细则〉第七条规定“ 国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定,在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源”。另外成为矿业权的主体还要具备民事行为能力和相应的资质条件。〈中华人民共和国矿产资源法〉第十五条规定“ 设立矿山企业,必须符合国家规定的资质条件,并依照法律和国家有关规定,由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查;审查合格的,方予批准”。我国针对不同的矿业权主体还设定了不同资质条件。〈矿产资源法实施细则〉第十一条 开办国有矿山企业,除应当具备有关法律、法规规定的条件外,并应当具备下列条件:
(一)有供矿山建设使用的矿产勘查报告;
(二)有矿山建设项目的可行性研究报告(含资源利用方案和矿山环境影响报告);
(三)有确定的矿区范围和开采范围;
(四)有矿山设计;
(五)有相应的生产技术条件。
国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府,按照国家有关固定资产投资管理的规定,对申请开办的国有矿山企业根据前款所列条件审查合格后,方予批准
第十三条 申请开办集体所有制矿山企业或者私营矿山企业,除应当具备有关法律、法规规定的条件外,并应当具备下列条件:
(一)有供矿山建设使用的与开采规模相适应的矿产勘查资料;
(二)有经过批准的无争议的开采范围;
(三)有与所建矿山规模相适应的资金、设备和技术人员;
(四)有与所建矿山规模相适应的,符合国家产业政策和技术规范的可行性研究报告、矿山设计或者开采方案;
(五)矿长具有矿山生产、安全管理和环境保护的基本知识。
第十四条 申请个体采矿应当具备下列条件:
(一)有经过批准的无争议的开采范围;
(二)有与采矿规模相适应的资金、设备和技术人员;
(三)有相应的矿产勘查资料和经批准的开采方案;
(四)有必要的安全生产条件和环境保护措施。
另外我们还应该注意,矿业权的主体并不是固定的,因为矿业
权可以在符合法律规定的条件下进行流转,其中之一就是矿业权主体的流转,包括整个矿业权主体的变更和矿业权中的采矿权主体的变更或者是采矿权主体的变更。
(二)矿产资源的客体。
客体是法律关系作用的对象,民事法律关系客体也即民事法律关系主体的权利义务指向的事物。通说包括物、行为、智力成果和人身利益。对于矿业权的客体,很多学者大都解释不清,因为它与我国民法上的很多约定俗成的概念和法律体系不相容。还有的学者认为是矿产资源。让我们仔细来分析一下,在我国,矿业权包括探矿权和采矿权,所以要分析矿业权的客体就要分别分析探矿权和采矿权的客体。〈矿产资源法实施细则〉中规定探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。可知探矿权作业的范围是许可证规定的区域,不能超出这个区域,如果确实需要超出,要进行变更登记。有人说探矿权的客体是矿产资源,探矿权的目的是探明一定的区域内有没有可采的矿产,所以当探明许可证范围内没有矿产资源时,探矿权的客体是什么呢,没法回答,所以这种观点有值得商榷之处。还有人认为探矿权的客体是特定的矿区或者工作区的地下土壤和其中赋存的矿产资源。我认为此观点在概念的运用上和语句的表达上也是值得商榷。因为探矿权的最终结果是或者工作区内发现矿藏,或者没有。所以应该用一个概括的概念表达探矿权的客体,我认为采用工作区的地下构成物来表示探矿权的客体比较恰当,因为地下构成物既有还有矿藏的可能,也包括不含有矿藏的可能。另外让我们看一下采矿权的客体,很显然,采矿权的客体是矿产资源。把探矿权的客体和采矿权的客体合并起来即使矿业权的客体。又因为地下构成物包括土壤和矿产资源,所以矿业权的客体就是工作区的地下土壤和矿产资源。
矿产资源的种类在人类认识自然的过程中也是不断变化的,所以有必要对其进行界定一下。我国《矿产资源分类细目》把矿产资源分为四大类,即能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产。明确矿业权客体组成部分的矿产资源必须是法定的矿种,既可以确定矿业权是否存在以及存在于何种矿产资源之上,又可以划清土地所有权人和矿业权人各自的权利义务和边界。理论界还存在着一种区分矿业权,或者叫纵向矿业权,具体是指将一个矿区或者工作区的沉积层划分为若干个地层段或者地层区,每个含有(局部的)矿产资源的地层段或者地层区可以单独的成为矿业权的客体。这种分法有有两种方式,其一是将一个矿区或工作区的沉积层分为浅层和深层,把它们分别出租,使之归属于不同的旷野权人所有;二是把一个矿区或者工作区垂直的划分为多个地层段或者地层区,然后各个地层区再出租给不同的人。
(三)矿业权的内容。
矿业权的内容就是矿业权法律关系指向的对象。矿业权包括探矿权和采矿权,相应的矿业权的内容就表现为探矿权人和采矿权人的权利和义务。对此,我国〈矿产资源法实施细则〉有明确的规定,对探矿权人的权利主要是勘查权,架设相关管线和设施权,临时用地权,优先采矿权等。第十六条 探矿权人享有下列权利:
(一)按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查;
(二)在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线,但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线;
(三)在勘查作业区及相邻区域通行;
(四)根据工程需要临时使用土地;
(五)优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权;
(六)优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权;
(七)自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品,但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。
探矿权人也是有义务的,第十七条 探矿权人应当履行下列义务:
关键词：矿业权;要素;性质;法律属性
中图分类号：D912.29文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）01-0246-02
矿业权最早可以追溯到古罗马，当时的罗马法将矿产资源归为物的范畴，并且规定矿产资源所有权属于国家，而国家有权将某些矿产出租给贵族和私人去开采。我国在新中国成立后的相当长时间里，只对矿产资源的所有权作出了相关规定，很少涉及矿业权。直到1996年，在对1986年的《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)进行修改时，才出现矿业权的概念。
1 矿业权的权利来源
矿业权作为矿业权人享有的权利，并非凭空产生。矿产是不可再生的自然资源，稀缺性产生了巨大的经济效益。国家对矿产资源拥有排他的绝对性权利，不仅能够从宏观层面上保护资源的合理开发利用，并且可以调控资源交易市场，保证经济的稳定发展。因此，矿产资源在我国只有国家所有这唯一的形式。我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《矿产资源法》第三条第一款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的国家所有权，地表或地下的矿产资源国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”
国家是矿产资源的所有权人，依法对矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利。但从资源利用角度，如何实现矿产资源所有权中收益等权能更为重要和迫切。国家通过出卖、转让矿产资源的使用权及受益权等方式，建立矿业权制度，实现矿产资源的开发利用，而矿业权正是整个矿产资源制度的核心。矿业权以矿产资源的所有权为合法性基础，但其在资源开发、收益环节表现出不同于一般物权的特殊性质，因此简单地认为矿业权是矿产资源所有权分离出来的一项或几项权能，不仅不能达到合理利用资源的目的，反而会因权利性质不明而造成资源交易市场的无序和混乱。
2 矿业权的构成要素
权利的基本要素一般包括权利主体、权利内容、权利客体、权利救济等方面。例如，债权是一种非排他性的对人权，包括债权人、债(请求权)等要素；物权是一种排他性的对世权，包括物权人、物、支配权等要素。
矿业权作为矿业权人依法取得的在特定区域和期限内进行矿业活动并获取一定利益的排他性权利，包含以下要素：
2.1 权利主体
矿业权的主体为享有矿业权的中国法人、合伙、个体采矿者；此外，根据《矿产资源法实施细则》第七条规定“国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源”的有关规定，外国的公司、企业和其他经济组织以及个人也可成为矿业权的主体。
根据相关法律规定，成为矿业权的主体还要具备民事行为能力和相应的资质条件，其中《中华人民共和国矿产资源法》第十五条规定“设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准”。
2.2 权利内容
矿业权包括探矿权和采矿权，矿业权的内容就表现为探矿权人和采矿权人的权利和义务。对此，我国《矿产资源法实施细则》有明确的规定，对探矿权人的权利主要是勘查权，架设相关管线和设施权，临时用地权，优先采矿权等；采矿权人享有的权利主要是开采权，自销矿产品权等，其义务主要是遵守法定期限，综合利用资源，保护环境，交纳资源税费等。
2.3 权利客体
矿业权的客体即是探矿权的客体和采矿权的客体。《矿产资源法实施细则》中规定探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。可知探矿权作业的范围是许可证规定的区域，探矿权的客体自然是该许可区域内的地下构成物，因为地下构成物既有含有矿产资源的可能，也不含有矿产资源而只是土壤的可能。而采矿权的客体是矿产资源，所以矿业权的客体就是许可区域范围内的地下土壤和矿产资源。
2.4 权利效力
任何权利都必须在一定的期限和区域范围内行使，否则将失去效力。矿业权也不例外，而且由于矿产资源对国家经济和安全的重要性，矿业权具有更为严格的时效性和区域性。矿业权人必须要经法定程序取得行政许可，才能成为合法的矿业权人，并且要在许可的时间和空间内从事勘察、开采矿产资源等活动。
2.5 权利救济
矿业权是一种法律特别授权的权利，具有强烈的排他性，即同一时间内、同一矿区不可能产生两个或更多个矿业权。当合法矿业权人的矿业权遭到侵害时，矿业权人有权请求法律救济，相关的权利救济方式与物权救济方式相同，包括停止侵害、恢复原状等。
3 矿业权的权利性质
物权根据权能的限制程度分为自物权和他物权，自物权即是包括占有、使用、收益、处分全部权能的所有权，他物权则是包括一到数项权能的物权。根据我国《宪法》和《矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，因此矿业权不是对物行使所有权，但由于在行使矿业权的过程中，存在对矿产资源占有、使用、收益及处分，因此矿业权亦不可能是类似于担保物权、用益物权的他物权。只有矿业权人明确拥有矿产资源的使用权、收益权、转让权等，才能实现根据市场的变化有效地运用资源。
矿业权的依法取得就意味着矿业权人依法在一定时空范围内实际支配和控制了矿产资源，即矿业权具有矿产资源的占有权能的性质，同时随着矿藏的开发，特定矿产资源将会消失，进而国家的矿产资源所有权就失去了权利所依附的财产。矿业权会使国家暂时或长期失去部分或全部所有权能，或者说在一定程度上取代了国家的矿产资源所有权。
如果一定要界定矿业权的权利性质，唯一可以勉强套用的是英美法系信托制度中的“二元所有权理论”。国家作为矿产资源的所有权人，可以通过建立国有矿业企业的形式开发利用矿产资源，也可以转让对矿藏的勘探、开采等权利，享有对矿产资源的收益的权利。如果国家许可其他主体开发利用矿藏，则国家作为“元所有权人”对矿产资源享有相应的收益权利。
矿业权人享有矿业权同时，要承担相关的义务与责任。其中我国《矿产资源法实施细则》第十七条规定，探矿权人应当履行下列义务：
(1)在规定的期限内开始施工，并在勘查许可证规定的期限内完成勘查工作；
(2)向勘查登记管理机关报告开工等情况；
(3)按照探矿工程设计施工，不得擅自进行采矿活动；
(4)在查明主要矿种的同时，对共生、伴生矿产资源进行综合勘查、综合评价；
(5)编写矿产资源勘查报告，提交有关部门审批；
(6)按照国务院有关规定汇交矿产资源勘查成果档案资料；
(7)遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地复垦和环境保护的规定；
(8)勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患。
第三十一条规定，采矿权人应当履行下列义务：
(1)在批准的期限内进行矿山建设或者开采；
(2)有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；
(3)依法缴纳资源税和矿产资源补偿费；
(4)遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规；
(5)接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理，按照规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。
矿业权人实际作为国家的受托人，代为开发利用矿产资源，负有合理开发、保护环境等义务，并接受国家相关机构的监督和管理。根据“权利义务相一致”原则，矿业权人作为“次所有权人”，享有的相关处分、收益等权利是基于国家的受托而产生，矿业权行使的最终目的是为了国家这一受益人的利益。
4 矿业权的法律属性
基于矿产资源对国家安全和经济发展的重要性，矿业权的取得和运行需要国家的行政许可并受到相应的管制。因此，矿业权是一种具有公法特征的私权。对矿业权进行调整，必须明确其法律属性，才能适用相关的法律规定。4.1 矿业权是一种民事权利
矿产资源所有权人(一般表现为国家的矿产资源行政管理机关)，在实施行政许可时，是以行政机关的身份，行使国家行政权力。一旦行政许可获得批准后，就成了“特殊民事主体”，与矿业权人之间便形成一种平等的民事关系，产生民法上的权利义务关系。即国家有权收取费用，有义务允许矿业权人进行探、采矿产资源活动以获取利益；矿业权人有义务交纳相关费用，有权利进行矿业活动等。因此，矿业权是一种民事权利。
4.2 矿业权是一种依行政许可产生的物权
物权具有以下特征：其一，从主体上看，物权人是特定的，而义务主体是不特定的；其二，从客体上看，物权的客体是物；其三，从权利的设立与变更上看，物权的设立与变更须采取一定的方式进行公示；其四，从权利的效力上看，物权具有排他效力、优先效力等。
根据物权的性质对矿业权进行分析，不难看出其物权的法律属性。首先，矿业权具有排他的效力。即在同一矿区或工作区不得同时存在两个以上的矿业权。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第9条明确规定：“禁止任何单位和个人进入他人依法取得探矿权的勘查作业区内进行勘查或者采矿活动。”其次，矿业权具有优先效力。这表现在许多方面，一是作为物权的矿业权优先于债权的效力；二是矿业权在法律效力上优先于特矿区的矿产资源所有权。即在矿业权存在的期限内，矿业权限制矿产资源所有权；三是矿业权人优先取得作业区内新发现矿种的矿业权等。又由于矿产资源的特殊性，国家对矿产资源实行严格管理，任何人要想原始取得矿业权必须依法经行政许可才行。现在基本上都是按照相关行政规定，通过挂牌、拍卖、审批等的方式来选择矿业权人。因此，矿业权是一种依行政许可产生的物权。
4.3 矿业权是一种自物权
采矿权；优化组合；设计方案；运行
1．采矿权概念与内涵及所隐含的矛盾根基
众所周知，采矿权与探矿权，一并成为矿产资源法律、法规体系的基石。采矿权虽然被系统地法定化，但是其在设定的根基处存在着缺陷，为相应采矿权运行设置埋下了先天性的不足。限于篇幅，本文只论及采矿权。
A．采矿权法定性的情况概述
《中华人民共和国物权法》（以下简称）第5条明确规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”表明物权是法定的：物权的种类或类型以及内容，由法律直接规定；并排除当事人对物权种类和内容的自由约定或创设。在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称）中指明了采矿权的含义。为此，采矿权种类和内容的法定性可以为《物权法》所基本认可。
B．采矿权内涵中隐含的根基缺陷及其影响
《矿产资源法实施细则》第六条第二款规定：“采矿权，是指在取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”这样的含义有以行政特许的方式设立物权之缺陷，使得采矿权在法律、法规体系中的权能变幻多端，导致“法定”不定的结果，而且在设置运行中显示的矛盾性“经久不衰”，很可能使得矿政管理工作走向尴尬境地。
2．采矿权在法律与现实中的变幻及其矛盾解析
采矿权在法律、法规、规范性文件中，观相面面。同时，根据现实中的不同需要，在性质、内涵、效用上，摇身频变：特许权、物权、用业物权、使用权、所有权；矿产资源补偿费、使用费、采矿权出让价款等等，使得采矿权内涵与运行设置形式犹如跳蚤一般，令人眼花缭乱，难以简单划一，不得“认祖归宗”。
A．结合行政许可法理解采矿权的内涵缺陷
a.采矿权在矿产资源法中表现为特许权
根据《矿产资源法实施细则》，采矿权来源于行政机关对开采和取得行为的许可，但行为许可产生的只能是行为权利，无论是从文字表述上，还是从上述细则的条文描述上，采矿权都属于行为权利，不属于物权，但该细则在采矿权含义表述时有戏剧般地把行政特许权与物权镶嵌之嫌疑。而结合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称）第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”因而，从形成机理上说，采矿权应属于行政特许权。
b．采矿权被设置成行政特许权的缺陷
正如卫生许可证取得者享有的是特许从事某种行为的权利，并不产生什么物权一样，采矿许可证取得者享有的也只是开采、取得等行为权利，不是物权。《矿产资源法实施细则》对采矿权法定含义的缺陷在于迷失了矿藏的国家所有权，对相关国有资产的流失存在着原始的诱发性。如果一味地把特许权与物权挂钩，许可从事什么行为，就能收取某种价值，那么依法行政的风险将会在现实的呼唤中展现出来。总之，以“许可你微微一笑，我就可以收取十元钱”的机理设计物权，在逻辑思路上肯定是有瑕疵的。
B.采矿权变幻导致设置与运行中的矛盾揭示
a．探明客体，采矿权有时担当物权之职能
为了弥补《矿产资源法实施细则》把采矿权作为行政特许权设置的缺陷，一些规范性文件对之作出了偏离性的安排，尽管与《立法法》规定精神不一致，但避免了采矿权在现实的运行中出现暂时的“休克”，一次次新文件的颁布，尽力维持着采矿权的活性。例如，根据国土资源部《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号文件）规定精神，现实的采矿权是作为物权来对待的，被当作是用业物权、或物之所有权。其中采矿权的出让，出让所指向的客体是什么，是被许可采掘的国家矿藏资源或矿产资源，还是所采掘对象周围不可动的和采掘后负有义务恢复的空间状况条件。虽然就价值而言，应该出让的是前者，但笔者下文详细分析得出的结论可以是出让的后者。
b．就运行方式而言，采矿权是用业物权
根据所授予的采矿许可证的内容和相应的处置行为分析也可以验证采矿权是物权，而且是用业物权。但是其客体是什么？如果出让的是用业物权，在采矿许可证中设置的用业期限届满时，该权是要向出让者回复的。但矿产或资源被挖掘后，采矿权人取得了所有权，并予以占有和处置，不必逆转，所以在现行矿藏资源专门的法律体系中，采矿权所指向的客体应当是被采掘矿藏资源或(和)矿产资源的周围条件，不是被许可采掘的矿产资源。对如此空间条件予以了利用，就形成了客体为矿藏资源自然赋存空间的用业物权。
c．采矿权作为用业物权的客体所及范围
根据国土资源部《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号)第一条第一款规定：“划定矿区范围是指登记管理机关对划定矿区范围申请人提出的可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域，依法审查批准的行政行为”和第三十八条规定：“登记管理机关接收采矿权登记申请资料后应出具回执”，表明了所登记之权是用业物权，客体所及范围就是可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域，是“采掘活动所占的空间和周围必要的空间”，也就是上文提及的矿产资源自然赋存空间及必要的操作空间。
d．采矿权作为用业物权的运行弊端
采矿权作为用业物权在现实中运行也不是很妥当的。因为实际操作中用业物权是有偿的，被收取了有偿使用费，但这种费用有时会存在着不合理性。正如购物者买了商场的物品并支付相应的所有权价款，如果还得支付从成交地点到取至商场门口的使用费用，可预知的使用期限又是很短暂的，而且通常被交易双方预知或为习惯所认可或容忍的，那么这种情形下，店主这样做是很不合理的。同样，在收取矿产资源所有权价款的时候，外加这个周围环境的物权用业使用费，其公平性值得商榷。因为《中国人民共和国民法通则》（以下简称）规定了“诚实信用的原则”，为对方当事人履行契约权利提供必要条件属于诚实信用范畴。
【关键词】 矿山复垦；复垦技术；案例
1 我国矿区土地复垦现状
目前，我国矿区土地复垦率明显落后于国外。我国由于矿区土地紧缺一些矿产企业在50年代末就开始了不同规模的技术粗放的矿区土地复垦工作。由于国家一直没有出台矿山复垦相关法律及优惠政策，全国开展复垦工作的矿山企业不足1%。国土资源部2008年底颁布了全国矿产资源规划（2008一2015年），将历史遗留的矿山地质问题提上议程，规划到2015年，历史遗留矿山废弃土地复垦率达到30%以上，到2020年要达到40%以上。2009年国务院颁布的《矿山土地复垦条例》中明确提出“复垦监测”，包括相配套的土地复垦操作法规细则，要求县级以上地方人民政府国土资源主管部门建立土地复垦监测制度，及时掌握土地资源破坏及土地复垦的效果，调动了企业矿山复垦的积极性。
2 矿区土地复垦技术
矿山复垦包括工程复垦和生物复垦两个阶段。工程复垦技术是根据采矿后形成废弃地的自然环境条件，包括地形、地貌现状，以及复垦地利用方向的要求，并结合采矿工程特点，对废弃地进行回填、堆垒和平整覆土及综合整治并进行必要的防洪、排涝及环保治理中的处理技术。其目的是造地，为生物复垦阶段生物群落的建立一个良好的生态环境。根据复垦土地的利用方向以及土地破坏的形式、程度不同，采用的工程复垦技术也不同，常用的工程复垦技术就地整平复垦、梯田式整平复垦、挖深垫浅式复垦和充填法复垦技术等。生物复垦技术核心是迅速建成人工植被群落，即在新恢复的土地上选种适宜作物，能够形成景观好、稳定性高和具有经济价值的植被面。关键技术是解决土壤熟化和培肥问题，加速复垦地“生土”熟化过程川。.
3 我国矿区土地复垦存在的主要问题及建议
3.1 我国矿山复垦存在的问题
3.1.1 土地复垦的配套法律与法规不健全
国外发达国家都有专门的法律体系来确保矿区土地复垦工作的顺利开展，我国虽然有土地复垦方面的规定，有关法律和法规涉及到矿山环境保护方面大多限于三废污染与治理，对矿山存在的其他环境问题关注不够，而且有很多原则性问题无法得到解决，如复垦责任义务不明确，监督任务也不太明确，我国现行的土地复垦规定已不能适应市场经济发展的需要。我国在《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《煤炭法》等法律中都有土地复垦方面的规定「6，但采矿者或企业可以推卸复垦责任，其原因是使这些法律缺少相应的操作性强的细则，即缺乏相配套的操作性法规细则。
3.1.2 价格形成机制不合理，缺乏环境成本补偿
矿山复垦具有投资数额巨大，回收期限长的特点，因此需要重金支持。但我国目前的价格形成机制不合理，没有考虑环境成本。如果没有政府的有效干预，仅仅通过自由竞争，市场形成的资源类产品价格，一般会低于资源持续利用的长期成本价格，采矿权人不会主动去保护资源及补偿环境。目前采矿的出厂价格，只能反映短期的、资源掠夺性的开采成本，这种价格不是资源类产品供给的可持续价格。因此，要想达到资源开发的合理均衡，就应在矿产品价格中加入环境成本，改革资源类产品的价格形成机制。但依照目前的状况，矿区没有这项成本开支的规定。
3.1.3 矿山复垦资金投资不足
用法律手段规定复垦责任人的复垦义务以外，确保矿山复垦有充足的资金，由于缺乏有效的措施且各方面重视不够导致资金往往不能得到落实。在土地复垦规定颁布以前，采矿完全是按国家计划生产和销售，没有考虑开采后矿山复垦，并将全部利税上缴国家，导致矿山开采破坏大量土地却没有资金投入。国家财政承担不起单独进行矿山复垦，而矿山企业也单独承担不起，由于缺少政策上的支持，再加上企业的复垦意识不高等原因，矿山复垦很难实施。因此，资金不足严重制约了土地复垦工作的开展。
3.2 我国矿山土地复垦建议
3.2.1 完善矿山复垦的相关法律与法规政策
明确的政策和法规是做好我国矿山复垦工作的法律保障，根据我国矿山复垦的实际情况，建立一套完整的法规制度促进矿山复垦工作能够科学、有效的开展。为此，我国应尽快制定和颁布与土地复垦规定相配套的土地复垦操作法规细则，特别是矿山复垦的操作细则。新的法规要明确矿山复垦责任人以及复垦标准，确保复垦质量和复垦工作科学、有序地进行。切实施行“谁破坏，谁复垦”的政策。对于历史遗留下来的废弃矿山可以通过建立废弃及老矿山环境治理基金来解决，国家通过制定相关优惠政策如税收、财政补贴、土地使用信贷等来筹集基金，鼓励社会法人或自然人投资，按照“谁复垦、谁受益、谁使用”的原则，进行产业化经营。.
3.2.2 形成合理的价格机制
对于将来的矿产资源开发，应当加入环境成本，形成合理的价格机制。这样就可以使矿山复垦费用成为矿产品价格构成的一部分。在一些发达国家，将矿山复垦费用计入矿区生产成本，以减轻企业负担和保证复垦的正常资金来源。我国可以在税收方面协调实现，比如加征矿山复垦费，这样就可以使矿产品的价格由企业开采成本和矿山复垦费等其他税费共同构成，而矿山复垦费应统一上缴国家，由专门的管理机构统一支配专款专用。
3.2.3 健全矿山复垦保证金制度，落实矿山复垦资金
我国借鉴了国外经验，制定了复垦执行保证金制度，但规定简单，理论界对保证金的研究落后于现实。因此，复垦执行保证金制度必须加入我国矿产资源法的修定中，复垦执行保证金制度「川是为了确保矿区复垦工程的完成，企业在得到采矿许可证前必须以一定数量的资金或资产作为复垦执行保证金，存放在专门管理机构，其数额等于矿区复垦所需的费用，如果采矿权人按规定履行了矿山土地恢复义务，退还该保证金和利息，否则主管部门可以动用这笔资金进行矿山土地恢复。针对历史遗留下来废弃矿山的治理问题，通过建立废弃矿山复垦基金加以解决。多渠道筹集社会资金，通过鼓励企业和私人基金注入，吸引社会及外部资金，增大复垦的资金投入；建立、落实复垦押金制度，确保矿区复垦资金的投入保证土地复垦工作的顺利开展。
3.2.4 加强矿山复垦的监管
严格的检查验收制度和标准是保证土地复垦计划落实和复垦质量的前提。因此，应建立严格的监督检查管理体系，明确矿山生态环境治理监督管理内容、制度和方法，监督各级政府和企业切实执行土地复垦法规和复垦标准。目前外资进入我国矿业越来越多，不能使环境不负责任的矿业公司在矿业风险投资中中标。相关主管部门应当建立健全土地复垦信息管理系统，收集、汇总和全国政区域的土地复垦数据信息。逐步建立重点区域和重点矿山复垦监测网络，加强对全国矿山土地复垦的有效监控和监测数据的快速采集、分析处理与定期。
参考文献：
关键词：内蒙古；矿产资源开发；生态补偿机制
内蒙古自治区矿产资源富集，是我们国家战略级的矿产资源大省，储存量十分丰富，在已经探明的120多种矿藏资源中，其中有40多种矿储量居我国前10位，20多种居前三，7种矿产资源储量居我国首位。全区明确的矿产开采约2000多处，中大型开采处占据了大多数。随着我区工业经济的快速发展，资源支撑经济的作用日益增强，资源开发企业规模和数量逐年扩大，其环境承载力已经不堪负荷。环境与经济如何能够协调可持续的健康发展、矿产资源开发与生态环境如何能够安全平衡俨然成为内蒙古所面临的一大严峻问题。因此，建立健全适合我区的生态补偿机制，依靠制度解决我区矿产资源开采中产生的严重环境污染问题及社会经济问题，保护生态环境与合理开采利用不可再生资源，实现人与自然的和谐可持续发展。
一、内蒙古矿产资源生态补偿机制发展现状
生态补偿机制在国外尤其是欧洲和北美地区开展很早，近年来，生态补偿机制在我国也已经从原先的理论开始了实践并趋于不断向前发展，内蒙古自治区由于矿产资源开发趋于全国领先，其在生态补偿领域开展了很多窥探与尝试，针对本区矿产资源开发中存在的草原植被破坏、地表地面沦陷、沙地化严重等生态环境问题，尤其是严重危害人民财产生命安全及正常的生活生产秩序，从中央到地方政府，都积极编治应对方案，缓解相关矛盾。
1.关于生态补偿的主体
从公共物品理论出发，受益范围可以从国家层面与地方层面来分解，其生态补偿主体从这个角度来讲主要包括中央政府、地方政府及矿产资源开发的企业。中央政府对于公共物品的资源支配受益权，地方各级政府对历史遗留矿产资源生态问题的补偿，矿产资源开发企业对当地生态环境破坏与污染及治理的补偿。当然，生态补偿的承载主体可能还会牵涉到部门利益的各方，比如会涉及具体的农业相关部门、国土资源相关机构、环保机关等多个职能部门，这些职能部门既是生态补偿政策的参与者及制定人，同时会作为生态补偿的直接间接管理者，还是生态补偿金的筹集及使用者，目前，我区的矿产资源开发生态补偿主体也大致从属于此。
2.关于生态补偿的标准
在2005年内蒙古自治区政府颁布的《关于加强矿区环境综合治理的意见》文件中，对内蒙古自治区管辖范围内的所有煤炭企业做出了具体要求，要求其在矿产资源开发中对当地居民所造成的物质经济和潜在发展机会等损失方面，要进行适度的金钱与物资等补偿。根据内蒙古自治区矿区资源开采质量和环境因素确定，每吨矿产要计取1.5元-2.5元不等的补偿费用，这些费用收取主要用于对矿产资源开发区的居民所造成的利益损失补偿及对于环境破坏进行整治治理的综合费用补偿。例如，鄂尔多斯、准格尔旗、达拉特旗、伊金霍洛旗等地制定了《矿区生态环境恢复补偿暂行办法》、《矿产资源开采区居民搬迁补偿及补贴办法》等方针措施，对矿产资源开发所带来的草原植被破坏、土地坍塌裂缝、地表建筑等损坏的补偿，同时还包括在开发中有可能会带来的生态移民。
3.关于生态补偿的法律法规
内蒙古自治区作为高效能的矿产资源开发大省，其面临的生态环境破坏与经济效益问题矛盾凸显严重，政府为了解决相关矛盾，协调各方利益，先后出台了一系列相关的法律法规。按照中央政府出台的《全国生态环境保护纲要》以及相关条例中，在中央政府对我区政府下达的指导意见下，从2000年以后，内蒙古自治区先后印发了《内蒙古自治区地质环境保护条例》、《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》、《内蒙古自治区矿山地质环境治理实施方案》、内蒙古自治区矿山地质环境治理专项资金和项目管理办法（试行）》等相关法律法规，并根据自治区实情，编制了关于环境保护、资源开发、矿产资源规划、整治治理等文件文要，许多盟市，也开始制定较为适合本地区的计划纲要及规划文件。
二、内蒙古矿产资源生态补偿机制存在的问题
在开展生态补偿机制实践的过程中，内蒙古探索并总结出来许多行之有效的政策方针以及技巧方法，从很大程度上解决了各方矛盾诉求及凸显出来的问题，但是，实践结果依然存在很多不足之处，这都制约并影响着我区经济与环境之间的平衡协调可持续。
1.矿产资源开发生态补偿的主体职责界定模糊
由于资源具备公共产品的属性，其非排它性与非竞争性从受益范围来看已经俨然成为全国性质的公共产品。中央政府、地方政府以及所涉及到的具体职能部门之间很大程度上作为生态补偿的承载主体存在职责实施不清、责任分担不明确。中央政府应该更多是体现出统筹兼顾，总揽大局，而地方政府则是表现出政策指导与实施，二者之间的关系其实应当是是“掌舵”与“划桨”的协调关系，但是在具体的实践过程中，由于生态补偿机制的不完善，补偿主体的责任不明确，补偿管理体制的错综复杂，使得多级政府与众部门机构之间主导的生态补偿机制，无法拧成生态补偿的综合凝聚力。政府的管辖范围与管理权限以行政区域为标准，指的是在本级政府内的相关职能部门可以对本级政府管辖权内开展资源的开发与环境治理、生态补偿等工作的实施，使得各部门的管理工作侧重点不一，资源开发与环境保护不容易发挥出最大化效益，从而导致资源开发过度，而环境保护与治理滞后，只重视开发规模与数量，偏重经济效益而忽略生态效益，资源浪费严重，综合利用率低下。
2.矿产资源开发的生态补偿标准尚未形成体系
我们国家自从开展生态补偿机制以来，生态补偿标准就一直是一个争论的问题。这涉及到利益的既得者、筹集者、补偿主体三者的制衡。内蒙古作为最大的资源战略基地之一，补偿标准普遍存在不均衡和偏差等问题，尚未形成系统的体制。比如，自治区政府所设定的资源保证金制度还没有统一的标准，矿产资源开发的补偿标准还应当与实际衡量指标相符，按照面积核算或者是依据产量核算，核算方式应当统一科学。目前，我区矿产资源征收标准普遍偏低，大大低于国际上发达国家标准，导致资源本身的经济价值未能真正得以体现，所征收的费用远远滞后于经济效益与环境治理的综合成本。另外，依据我省具体情况，制定合理的补偿标准，还需要考虑到资源开发企业的效益与污染物排放、环境的勘察、数据的统计以及税费比率计算等具体指标，同时还要考虑到不同地区补偿主体及补偿对象的具体情况，这些因素都直接或间接的制约着统一补偿标准体系的形成，未形成强有力的制度支撑。通常来讲，对于矿产资源开发生态补偿的方式，主要包括两种：一是物质性的补偿方式；另一种是非物质性的补偿，更多的偏重于前者。目前，我区矿产资源开发的生态补偿标准基本采取了一刀切的方式，在整个地区不同的矿产资源开发区中，矿产资源分布情况不均、人口居住生产情况不一等现实情况下，未能有针对性、有计划性、有目的性、适时地去建立与调整不同矿产资源开发地区的补偿标准，使得补偿标准过于单一化，补偿方法存在不科学，缺乏严谨性与合理性。
3.矿产资源开发的生态补偿法律法规不够完善
有关矿产资源开发的生态补偿法律法规以及相关规章制度很多，无论是从国家层面还是政府层面，探究其中，更多的是偏重于宏观的矿产资源开发与生态补偿法规，很大程度上表现出了一定的随意性。内蒙古自治区自2003年以来就先后出台了矿产资源开发生态补偿的法律法规及政策性文件，但是却一直未能制定并实施出具体的指导性法律法规，比如涉及到细节的补偿标准、相关的评价指标、实施过程中的细则、相应的技术性方法、费用征收、使用、监督的体系标准、职能部门间行为主体的行为准则，这些都容易造成在矿产资源开发中环境保护与补偿机制之间的执行依据缺失，无据不依、多据乱依甚至是有据不依等情况发生。并且，立法相对滞后，混乱了执法秩序，造成环境管理上的困难与不治。
三、完善内蒙古矿产资源生态补偿机制的构想与思路
1.分步骤完善我区矿产资源开发生态补偿机制立法
构建与完善我区矿产资源开发的生态补偿机制问题包括许多层面和众多领域，总体说来，我区关于矿产资源开发生态补偿的法律法规体系的建设较为薄弱，对各利益既得者相关者权利义务责任的厘清、对生态补偿的具体内容、核算标准及方式方法的界定含糊。生态补偿机制本质上涉及到生态补偿资金再分配和政府财政再分配的问题，没有具体可行的法律、法规、政策和相关规定作为支撑，开展生态补偿工作无异于难上加难。目前，我们国家出台了《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》等等，但是缺乏一整套行之有效、严密可行的实施细则，依据北美、欧洲等发达国家的经验，必须进一步完善矿产资源开发生态补偿法律法规的建设。针对内蒙古自治区的十分薄弱的生态环境及社会经济发展相对落后的实情，有计划、分步骤地建立内蒙古自治区矿产资源开发生态补偿的自然资源单行条例和地方法规，并对内蒙古地区生态补偿作出清晰界定。对内蒙古自治区矿产资源开发生态补偿的主体责任、职权、职能、范围、实施原则、重要措施、补偿标准、法律责任等作出细致的规定。还可以针对内蒙古地区具有代表性特殊的地区，例如根据鄂尔多斯、锡林郭勒、赤峰等地区的地域特征和生态环境特点，可以分细则对内蒙古的各个矿产资源开发地区生态补偿作出政策上的特别规定，做到有区别、分层次的建立健全法律规则。
2.加强矿产资源开发生态补偿标准体系的建设
对于矿产资源开发生态补偿的方式，主要包括两种：一是物质性的补偿方式；另一种是非物质性的补偿，更多的偏重于前者，而在社会主义市场经济条件下，单一的物质补偿方式未必能够很好的适应市场机制的表现力，完善市场化的资源价格形成机制，逐步减少政府对资源价格形成的行政干预。进一步建立科学的矿产资源的成本核算体系，使资源价格能反映出资源的成本和环境的成本。可以参照欧盟普遍使用的“机会成本法”，依照环境保护过程中所导致的收益和损耗制定补偿标准，再根据我区不同地区的环境条件和现实因素等条件制定出补偿区域等级、分级核算补偿标准。通过科学的预测与评估技巧，适时地动态调节补偿标准，使之形成科学而严密的体系。
3.明确矿产资源开发生态补偿主体的职能与责任
矿产资源开发是一项复杂的过程，会涉及到土壤、地质、大气、植被、森林、水质、人群等方方面面的内容，所以矿产资源开发生态补偿不是一触而蹴的工程。从现代管理层面来分析，它与现代社会中许多职能部门业务息息相关，包括环境保护机关、国土资源部门、规划局、林业部门、水利机构、农业机关等等国家单位，同时，还会与企事业单位建立相关联系，部门机构之间业务职能交叉，关系错综复杂。从政府层面来讲，中央政府延续到地方级政府，政府之间表现出很强的层级性。明确各级政府间的职能与权限，做好掌舵与划桨的关系，上级政府与下级政府间步骤协调统一。各个部门之间职能、权力、责任明确，实行领导负责制，明确协调与落实部门交叉业务隶属关系，避免业务推诿、责任纠缠不清的状况出现。作为中央政府领导下的内蒙古自治区政府，各级主管部门需要分工明确，可以把矿产资源管理权力、土地使用管理权、环境保护与治理权、执法监督管理权与矿产资源开发恢复整治、生态补偿与修复、生态移民的搬迁安置与基层新农村建设有机结合起来。并在职能分工明确的基础上，积极促进各部门之间的行政协调，保证矿产资源开发与生态补偿工作有序进行。同时，对于矿产资源开发企业这一补偿主体而言，需要给予更多的政策性指导意见，相关技术部门还需要配合指导其采取科学的方式方法，监督部门需要依法行政，做到有法必依、执法必严。总之，内蒙古自治区的地质地理条件总体恶劣，自然环境及经济条件与其它地区有着明显差异，东部、中部、西部地区资源禀赋各异，矿产资源开发利用情况不同，这就要求政府部门在管理过程中必须考虑因地制宜，因事制宜。此外，还需要与时俱进，加强对管理水平的评估检验，不断锻造与增强组织管理能力，多管齐下，促使矿产资源开发生态补偿机制的执行实施铿锵有力。
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关键词：矿产资源；可持续发展；规划体系；开发利用
中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：1005—2674（2013）04—042—05
一、我国矿产资源规划的现状分析
1.对矿严资源规划理论的简单回顾
矿产资源规划是对一定区域内的矿产资源进行合理勘探开发和保护的总体部署。它通过地质学、区域经济学和资源环境学的综合运用，对一定区域内矿产资源禀赋、勘探开发现状、开发利用条件和矿产资源供求形势进行系统评价，分析区域内矿业与其它产业之间的关系，研究特定区域内矿产资源不同时期勘探开发目标与资源保护措施，通过对开采区、限制区和禁止区的严格划分，确定矿业结构调整方向和资源利用方式，制定矿业和相关产业的组织政策，从而保障矿产资源的集约开采和持续利用，并在促进区域经济增长的同时实现生态环境的保护和改善。矿产资源作为不可再生自然资源的重要组成部分，其规划体系的建立与完善，对整个国土资源的战略规划具有重要意义。
随着国家大规模地落实矿产资源规划工作，我国的矿产资源规划理论也在实践中不断更新与发展。其中，矿产资源经济区划理论主张，应分别比对生产力和生产力布局的主客观条件、地区经济的自然地理区位条件和自然资源条件来确定资源经济区划，并实现资源优势与区位优势的广泛结合和地区间的优势互补，这是以省级为代表的地方矿产资源规划制定的重要理论依据；而矿产资源配置与价格规律作为矿产资源规划理论的重要组成部分，通过对资源“影子价格”的分析把握，通过价格杠杆和竞争机制去改善资源配置的扭曲状态。鉴于世界范围内气候危机和经济社会发展与资源环境的矛盾日益尖锐，低碳经济与可持续发展理念逐渐融合到矿产资源开发利用的规划理论中，同时亦成为我国矿产资源规划理论的前沿创新指导理念。低碳经济和可持续发展对于矿产资源规划的理论意义在于，它着重强调生态环境的承载能力和资源的永续利用对社会发展进程的重要性和必要性。具体表现为：矿产资源的开发利用不能超越资源和环境的承载能力；矿产行业的可持续发展要以自然资源为基础，同生态环境相协调，以可持续的方式使用自然资源和环境成本；在社会经济发展中使不可再生资源的耗竭率低于可再生资源的再生率。通过不可再生资源开发利用方式由粗放向集约的转变，从而实现节能减排及经济可持续发展与资源可持续利用相协调；在资源开发利用观方面达到不可再生资源系统规划与跨期优化配置相统一。
2.我国矿产资源规划中存在的主要问题
自2001年4月国务院批准《全国矿产资源规划》，以及随后在全国范围内各省级矿产资源总体展开的规划审批工作的陆续展开，标志着我国矿产资源管理规划方面从无序混乱到有规则可依，同时也标志着我国矿产资源规划体系的初步建立。自此，我国在矿产资源的开发利用领域有了明确的管理和指导，从而完善了国家在该领域的宏观调控职能，全国和地方的矿产资源规划从编制到实施过程逐渐具有规范性和政策导向性，与矿产资源规划的相关工作也在有条不紊地进行。然而，在经济全球化和低碳经济的新时代背景下，面对全球范围内社会经济发展与自然资源、生态环境之间的突出矛盾，特别是随着我国进入社会主义现代化建设的加速时期与政治经济体制改革的攻坚阶段，国内一系列重大发展战略和政策实施的陆续开展，致使我国的矿产资源在需求、开发与利用方面势必承担着更多的压力。鉴于我国经济发展与资源环境的矛盾冲突日益紧张，我国的矿产资源总体规划与管理部署工作的形势将异常严峻，而我国目前的矿产资源开发利用规划仍然存在着许多问题。
（1）矿产资源规划的法律地位尚不明确，缺乏对矿产资源开发利用规划领域的专项立法。有学者提出矿产资源规划是一种行政规划，并指出我国矿产资源规划的不完善和规划在制定和实施过程中的随意性，在很大程度上是因为没有将政府行为纳入到“权力（利）——行为——责任”的法律对权力（利）控制的约束模式下。这使得在矿产资源规划立法缺位的情形下，相关部门的规划工作缺乏逻辑性与程序性，特别是缺乏法律强制力的根本支撑。尽管我国《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》的相关条文对矿产资源规划的相关事宜和权限有明文规定，但由于法律条文内容简单抽象，缺乏详细的量化标准，在矿产资源规划的具体实施过程中经常出现因自由裁量而产生法律效果的明显差异。
（2）在矿产资源的规划方式和具体制度安排上，仍然存在着计划经济时代政府指令性计划的影响，特别是从一些地方各级矿产资源规划编制的思路上看，部分规划未能体现从计划经济向市场经济的转变。一些资源规划未能统筹好特定区域的矿产资源开发利用、生态环境保护与地区产业经济发展的关系，未能在规划中通过协调矿产资源开发利用的代际冲突以探寻区域内资源的跨期配置机制，而是直接指导和干涉特定区域矿业企业的生产活动，并对其各规划期内的产量和产值指标作了具体安排，这就造成了某些区域矿产资源供求结构的扭曲。在规划思路和具体措施方面并没有完全摆脱传统计划体制的束缚，矿产资源规划工作与国际国内的资源形势及社会经济的发展现状严重脱节，资源规划的跨期意识薄弱。
（3）矿产资源规划的具体实施层面缺乏有效的配套制度予以支撑。首先是基层（市、县级）国土资源管理部门的矿产资源规划工作在机构、经费和人员方面不到位，基层规划工作开展的不力严重制约着上级规划工作的贯彻落实。其次是缺乏矿产资源规划实施的监督制度，这必然导致规划工作的低效和政府机构因权力缺乏制约而诱发的腐败现象。最后是矿产资源规划技术层面的滞后，特别是基层规划部门和经济发展水平欠发达地区的管理规划信息系统建设与维护相对落后，技术设备陈旧，信息处理与更新量不足，与矿政管理工作的其它信息系统缺乏衔接，操作性不强。
二、矿产资源规划方面的国际经验
美国的矿产资源总量居世界第一位。在战后经济高速发展下引发的高能耗、高消费、高排放的生产和消费方式致使美国政府日益认识到保护本国环境与资源的重要战略意义。美国在国内市场上对矿产资源的勘探与开发加以各种法律和政策层面的限制，对从事矿产资源开发利用的企业提出了苛刻的环保要求。例如，美国在矿业生产的环境保护方面有着严格的制度，矿产资源开采对周围环境的影响评估要经过4—5年的调查论证。矿产开发前，矿业企业要向政府支付用于日后矿山闭坑后进行复垦工作的“复垦保证金”，矿区生态环境的恢复工作由政府严格监督。相比在国内矿产资源市场上的“韬光养晦”，在国际矿产资源市场上美国可谓“锋芒毕露”。美国运用其雄厚的技术力量和充足的资金优势，通过鼓励对外贸易与合作，充分利用外国资源并进行国际资源投资。不论是国内储量小、质量差的矿产资源品种，还是国内有一定储量的战略资源，美国均从外国大量进口。美国的实践充分体现出其矿产资源规划的长期思路，即充分利用“两种资源，两个市场”实现本国矿产资源可持续利用。
日本虽然是一个经济强国，但其资源禀赋，尤其是矿产资源存量十分贫乏。日本主要通过节能减排和发展循环经济，作为本国矿产资源开发利用的长期规划。在节能减排方面，日本于1979年颁布《关于合理使用能源的法令》，它的主要内容包括：对重点能耗企业施行企业专员向政府年度汇报制度，并就其节能整改意见做出计划；就居民生活和消费领域在技术环节设定了一系列节能标准。例如汽车燃料的燃烧率要提高22.8%，住宅冷暖空调的耗电量要减少20%等。另外，政府就节能减排的开展予以财政和金融方面的大力支持，通过财政拨款、税收减免等财政优惠和低利率、贷款担保等金融优惠支持企业节能设备的研发和技术推广；政府通过宣传和舆论在国民社会生活中营造低碳环保文化和节能减排氛围，并最终影响本国国民的生产和消费观念。在循环经济方面，日本政府通过立法强制企业回收废旧产品并促进其再利用，并建立生产企业、销售商、地方政府和消费者废弃产品回收和循环利用的链条，同时在产品回收过程中明确四者各自的责任。由此可见，日本政府通过完善细化的立法以支撑本国的节能减排和循环经济的发展，而这两项战略措施充分体现出日本在矿产资源规划领域的资源可持续利用观。
与美日两国在矿产资源规划具体实践方面所不同的是，德国政府大力鼓励可再生资源和可替代能源的发展，并确定新能源发展的目标和方向，实现到2050年可再生能源在全国总发电量的比重提高到50%。在政府大力投资发展风能和太阳能发电的同时，在制度设计上也为可再生能源的迅速推广提供支持。可再生能源配额机制（Renewable Portfolio Standard，RPS）在德国的出现，保证了可再生能源发电在国内的市场份额，通过在电力市场中的政府规制行为提高可再生能源在国民生产生活中的比重。如果说美日两国从正面角度采取各种机制设计对本国矿产资源的开发利用进行战略规划，那么德国则是从侧面角度，通过寻求可再生资源与可替代能源的开发利用，突出了矿产资源之于该国社会经济发展的长期战略意义。尽管角度不同，制度安排与政策措施各异，三国的具体实践的确为完善我国矿产资源规划体系提供了思路和经验。
三、完善我国矿产资源规划体系的具体措施
1.加强我国矿产资源规划的立法，为规划工作提供强有力的法律支撑
我国矿产资源规划无法有效地承担科学、合理安排矿产资源的开发利用，根本原因在于有关矿产资源规划的法律法规缺位，致使有关部门在矿产资源规划过程中出现行为的随意性与自由裁量性。从现实问题出发，实现矿产资源规划的法治化，则矿产资源规划法的出台势在必行。新法应与《矿产资源法》建立密切联系，将散见于我国现行有关矿产资源规划的法律条文和规章制度集中在专项立法中，并结合我国近些年来矿产资源规划工作的实践经验，在立法的具体环节与细微操作层面进行查缺补漏。应当强调的是，要实现矿产资源规划的程序法治，就意味着要将矿产资源规划制定程序中所包含的拟定、确定与公布程序所涉及的各项步骤用清晰的条文呈现在专项立法中，而迄今为止，这是我国矿产资源规划立法的一处空白。从法理学层面而言，程序的公正能够最大限度的保障实体的公正，规划要取得公平、公正、合理、科学的结果必须以正当的程序设计为前提，以保证最低限度的公正。为此，应当着手建立矿产资源规划的信息公开制度和公众参与制度，以从民主法治的理念要求实现矿产资源规划工作中政府与民间的良性互动。
2.统筹协调矿产资源规划部门的职能安排
在矿产资源规划的具体实施细节方面，应当统筹协调矿产资源规划领域相关部门的职能安排，切实树立国土资源部的一元主管权威，彻底根除以往矿产资源规划工作中若干政府职能部门互相推诿、权责模糊的弊病，从而实现矿产资源规划工作中的权力制衡与权责明确。应当建立“中央——地方”纵向一体化的矿产资源规划的权力体系。矿产资源规划的具体工作主要应由国土资源部承担，并直接对国务院负责；国家发改委主要负责矿产资源规划与国家经济社会发展战略的具体协调工作；财政部主要为矿产资源规划工作提供财力和物力方面的支持和保障。而各级地方发改委、国土资源部门与财政部应按上述权力划分在矿产资源规划工作中发挥相应职能，并分别对上级部门负责。
3.要充分协调矿产资源规划同国家重大发展战略与政策实施之间的关系
美、日、德三国的具体实践告诉我们，矿产资源的规划工作不能“就规划论规划”，要用国家发展战略和具体政策带动矿产资源规划工作的落实开展，从而为资源规划工作提供新模式、新思路。美国的全球开发与海外资源战略为我国矿产资源长期规划提供了一条“以空间换时间”的路径，充分利用国际国内两个市场是实现矿产资源横向可持续开发的重要途径；日本模式启示我们要将矿产资源的规划与发展低碳经济、循环经济，以及开展节能减排等重要国家战略与政策紧密结合，充分挖掘本国的社会经济系统内矿产资源纵向跨期配置的内在动力；德国的实践则启发我国应在矿产资源规划中发挥制度设计的替代与互补效应，即在矿产资源规划的设计与实施中，要将眼光投向与其密切相关的可再生资源领域，充分发挥可再生资源与可再生能源开发利用的巨大潜力，建立两种资源并行规划的互动机制。此外，还要正确处理好资源开发利用与生态环境保护两者间的关系。鉴于自然环境要素的不可逆性与矿产资源的可耗竭性，在资源开发与环境保护的过程中应当建立环境要素适度内化机制，在矿产资源的开采、消费与处置过程中应着重考量资源开发的环境成本，在矿产资源的开发利用中应当遵循“资源——环境”的双向约束关系。
4.应将海洋矿产资源的开发利用纳入未来我国矿产资源规划工作的重点
21世纪是海洋经济发展的新时代，浩瀚的海洋为人类社会实现可持续发展提供了富饶的资源和能源。由于当今人类面临着日益严峻的陆地资源与能源危机，越来越多的国家都把合理有序地开发利用海洋资源与能源作为未来可持续发展的基本国策。根据《联合国海洋法公约》的规定，我国拥有约300万平方公里的海域面积管辖权，这意味着我国在拥有面积辽阔的海洋的同时，享有在海洋国土面积内丰富的资源开发利用权益。然而，近几年来我国东海与南海领域的持续性地受到来自日本、菲律宾等国家的严重侵犯，这不仅深刻危及到我国的国家与领海安全，更深层地意味着我国的海洋资源正面临遭受临海国家蚕食与掠夺的危险——这实则是对我国资源可持续利用与经济社会可持续发展空间的挤占。面对国家战略安全受到日益严重的挑衅和威胁，同志在“十”报告中明确提出，要“提高海洋资源的开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”应当承认的是，海洋矿产资源的有效开发利用是建设海洋强国的应有之义。海洋矿产资源的有效开发利用离不开科学合理的规划，首先，应当完善海洋矿产资源价值的评估工作，即资源采掘、资源发现、资源勘探补偿、资源耗竭的补偿，以及生态环境破坏的补偿五个价值内容进行详细测定与评估。只有在对海洋矿产资源进行充分评估的基础上，才能对其开发利用进行有效地规划。其次，在对包括海洋矿产资源在内的所有矿产资源开发利用的规划战略上，应当本着“沿海优先于陆地，远海优先于近海”的原则。即受到经济成本、科学技术和国家战略利益等因素的具体约束，在矿产资源开发利用的顺序方面，在陆地与沿海资源同时能够开发利用的前提条件下，应先考虑开发利用沿海资源；在近海与远海资源同时能够开发利用的前提条件下，应先考虑开发利用远海资源。这种矿产资源开发利用规划的战略意义在于，一旦出现全球或区域内的资源危机或争端冲突，我国能够有效减少近海与陆地的资源安全受到外部环境的威胁。此外，还应在对矿产资源开发利用的规划过程中，积极通过资金技术投入，深入挖掘可替代资源的开发利用潜力，以更好地对不可替代资源进行节约与保护。通过构建并实施我国矿产资源技术创新战略，切实解决我国在矿产资源开发利用过程中存在的技术瓶颈问题，不断完善陆地矿产资源开发中的深层勘探技术与海洋矿产资源开发中的深海探测技术。最后，应当着重提出的是，应当处理好争议海域海洋矿产资源开发利用的规划工作。作为就我国争议海域海洋资源开发利用的一项基本原则，“搁置争议，共同开发”已经开启了我国东海与南海争议海域资源开发的新模式。然而，在当前我国争议海域局势日趋紧张的状况下，我们一方面要与相关国家通过和平谈判与友好磋商的方式，积极促进争议海域共同开发区的完善；另一方面，亦要通过加强国防军备力量和资源开采技术水平，有力确保争议海域内资源开发保障系统的建立。
第一条凡在本县行政区域内从事矿产资源勘查、开采和矿产品加工活动，必须执行《规划》，并遵守本意见。
第二条为了全面实施《*矿产资源规划》（20*—2020年）(以下简称《规划》)，促进矿业与国民经济和社会各项事业的可持续发展，根据《中华人民共和国矿产资源法》和《*省矿产资源管理条例》及其它有关法律、法规，结合本县实际，制定本意见。
第三条各乡镇人民政府和行政部门应当依法保护矿产资源国家所有权，维护矿业市场秩序，加强矿产资源保护和管理，将矿产资源保护与开发利用纳入本地区国民经济和社会发展规划。
第四条矿产资源保护与开发利用，应贯彻可持续发展战略。遵循资源效益、经济效益、社会效益、环境效益相统一的方针，坚持控制总量、合理布局、调整结构、综合利用的原则，保障安全生产，保护生态环境。
第五条矿产资源保护与开发利用，必须遵守国家有关矿山安全、水土保持、土地复垦、地质环境治理、环境保护等法律、法规，坚持谁开发利用矿产资源谁负责保护，谁破坏生态环境谁负责治理的原则。
第六条矿产资源保护与开发利用，根据《规划》所划定的区域，按禁采区关闭、开采区集聚的原则，有计划地调整矿山设置，实现矿业布局合理、资源开发有序。
第七条矿产资源开发，实行采矿权有偿取得制度，按《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》、《*省矿产资源管理条例》等有关法律、法规规定，设置矿业权、培育矿业市场。
第八条县国土资源主管部门是本县行政区域内矿产资源保护和开发利用规划管理实施的主管机关，具体负责组织实施本意见。有关行政主管部门和乡镇人民政府，配合做好《规划》的实施工作。
第九条县国土资源主管部门根据需要，可以向重点矿山或矿业开发集中地区，派遣督察员，对矿产资源保护、开发利用和矿山生态环境的情况，依法进行监督检查。
国土资源主管部门对矿产资源保护开发利用、矿山生态环境治理做好指导工作。
第二章矿业布局
第十条“十一五”期间，全县矿山数量控制在43家内，年矿石开采总量达到150万吨，其中钼矿30万吨、叶腊石矿30万吨，其他矿产90万吨。
第十一条在规划禁采区内禁止新建矿山，河道采砂按照河道治理总体规划要求实施，并从2012年6月底起全面禁止河道采砂。
第十二条规划开采区内的矿山，根据矿种、资源条件、开采技术条件和生态环境，按规模化开采、集约化经营的要求，逐步减少矿山数量，扩大矿山规模，提高资源综合利用水平。
已开办的矿山企业，采矿权有效期届满，矿区范围内尚有继续可生产的剩余矿产资源，符合有关法律法规规定的，经批准，可按规定延续采矿权。
第十三条除规划禁采区、规划开采区以外，其它地区实行矿山总数与开采总量控制，原则不新增矿山。
第十四条按《规划》要求应予关闭的矿山，县人民政府提前予以公告，国土资源主管部门负责下达通知书，并监督执行。有关行政部门配合做好监督工作。
第三章矿业结构
第十五条矿产资源开发利用应采用先进的采矿、选矿技术及加工工艺、设备和管理方法，积极开发新产品和延伸产品。有关部门积极提供服务。
第十六条坚持“建大兼小”、“优扶劣汰”；坚持有利于规模化生产；有利于矿产品深加工；有利于延长矿业产业链、产品链和相关产业的发展；有利于矿产资源开发与节约利用；有利于不影响或少影响生态环境的原则。
第十七条鼓励现有矿山及矿产品加工企业通过资产重组，以联合、兼并、调整、改造、收购、控股等形式，进行优化组合。引导发展以钼矿、叶蜡石矿为核心的采矿、选矿、冶炼—深加工一条龙生产的联合企业。
对其它分散的矿产资源应控制矿山数量及开采总量，对现有矿山按地域或矿种进行集约化、规模化组合，严禁乱采乱挖。
配合新型墙体改造，逐步将粘土实心砖替换为页岩生产的多孔砖。
第十八条充分发挥区位优势和资源比较优势，合理调整产品结构，延长产业链，形成特色产品，实现由原矿销售向系列化产品转化。
第四章矿产资源综合利用
第十九条矿产资源综合利用应遵循资源开发与节约资源并举的原则，优矿优用、一矿多用、分级使用，发展深加工，研发新产品，拓展矿产品的延伸产业。引进新设备，推广新技术，提高矿产资源的综合利用水平。
普通建筑用砂石料：根据矿石特性，提高常规产品质量，开发优质建筑用骨料和高等级路面用骨料，发展饰面型料和建筑用矿石砂等多品种与多用途产品。
花岗石：采用先进的开采、加工技术和设备，生产技术含量高的品牌产品。形成荒料、多品种板材饰面、雕塑、工艺、防腐蚀产品和建筑用块石、骨料系列产品，做到无废料生产。
叶蜡石：采用先进加工工艺形成雕刻石、玻璃纤维、耐火材料、陶瓷、防渗材料等多用途系列产品，开发高科技产品，增加产附加值。做到优质优用，节约利用、杜绝浪费。
高岭土：加强科技投入，研发精细化工产品，形成玻璃纤维、耐火材料、陶瓷和精细化工系列产品。
对钼、铅锌等矿床中的共生伴生有益矿产应同时开发，综合回收，最大限度地发挥其资源效益和经济效益。
第二十条加强原矿及精矿中的伴生有益组份的综合利用，开发新技术，探索新途径，拓宽尾矿及废矿用途。
第二十一条加大技改力度，开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率必须达到设计指标。
禁止采富弃贫、采易弃难、滥采乱挖等破坏性开采方式开采矿产资源。
第二十二条应采取有效措施，促进矿产品生产和深加工基地建设，鼓励矿山企业和地质队、矿产品加工企业采用技术合作、技术入股等方式合作，加强与大专院校、科研单位的联系，引进人才，引进先进设备、技术、管理方式，提高矿产资源综合利用水平。
第五章矿山生态环境保护与治理
第二十三条矿产资源开发利用必须坚决执行“保护自然资源，保护良好的生态环境”的基本国策，贯彻“以防为主，防治结合，因地制宜，综合治理，讲求实效”的方针。
矿山生态环境保护与治理，坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复、谁投资谁收益”的原则，采矿权人必须履行矿山自然生态环境保护与治理义务。
第二十四条根据《*省矿产资源管理条例》规定，实施矿山自然生态环境治理备用金制度。采矿权人必须依法缴纳矿山自然生态环境治理备用金。自然生态环境治理备用金按不低于治理费用的原则缴存，实行专户存储，专项管理，所有权属采矿权人。
采矿权人在从事矿产资源开发利用活动过程中，必须自觉履行矿山自然生态环境保护与治理义务。矿山环境治理后，经县国土资源主管部门会同县环保、水利、林业等部门验收合格的，治理备用金和利息应当及时退还采矿权人。采矿权人对矿山自然环境实行分期治理，国土资源主管部门应当根据治理情况按规定将备用金分期返还采矿权人。
采矿权人不进行矿山自然生态环境治理或治理后验收不合格，又不再进行治理的，由县国土资源主管部门组织治理，其治理费用从采矿权人缴纳的矿山自然生态环境治理备用金中支付。
第二十五条从事矿产资源开发利用活动，其环境保护设施和水土保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收，合格后使用。生产过程中产生的尾矿、废碴、废水必须集中处置，并建立相应的设施。防止水土流失、环境污染和诱发地质灾害。
在本意见实施前已开办的矿山和矿产品加工企业，有关行政部门应当指导和监督其在规定期限内达到规定的环境治理标准要求，当地乡镇做好短期取石点的生态治理工作。
第二十六条矿山自然生态环境治理按整体规划、分步治理的原则，以国道、省道、高速公路、金温铁路、瓯江沿岸两侧、重要旅游路线沿线规划保护区、风景名胜区、水源保护区和城镇周边地区为重点，达到下列标准要求：
完成列入第一轮矿山生态环境治理规划的3处废弃矿山及石平川钼矿区废弃矿渣二期工程治理。推进山口叶蜡石矿产遗迹建设，创建1个省级“绿色矿山”试点。
重点治理区域范围内已废弃的矿坑，按要求恢复治理。
第六章法律责任
第二十七条未取得《采矿许可证》擅自采矿的，依据《中华人民共和国矿产资源法》，由县国土资源主管部门责令其停止开采，赔偿损失，没收开采的矿产品和违法所得。拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，由司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。
第二十八条超越批准的矿区范围采矿，依据《中华人民共和国矿产资源法》，由县国土资源主管部门责令其回撤到法定矿区范围内开采，并赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得。拒不回撤到法定矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，并依法追究直接责任人的法律责任。
第二十九条有下列行为之一的，依据《*省矿产资源管理条例》，由县级以上国土资源主管部门按照权限责令改正，没收矿产品和违法所得，并处以违法所得50%以下的罚款；情节严重的由原登记发证机关吊销《采矿许可证》。
采富弃贫、滥采乱挖等破坏性开采方式，开采矿产资源的。
选矿回收率和尾矿品位不符合国家规定，或者从事掠夺式采选等浪费矿产资源行为的。
第三十条采矿权人被吊销《采矿许可证》，依据《矿产资源开采登记管理意见》，采矿权人自《采矿许可证》被吊销之日起，2年内不得再申请采矿权。
关键词:福建省;矿产资源开发;生态补偿;法律制度
矿产资源开发生态补偿是生态文明建设的重要内容之一，同时也是促进经济建设的重要手段之一。“十”报告将生态文明提到前所未有的高度，并明确提出要“建立反映市场供求和资源稀缺，体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度”。福建省是国家生态文明实验区，且矿产资源较为丰富，一方面对矿产资源的开发能够促进福建经济的发展，另一方面矿产资源开发对生态文明带来了负面影响。通过对矿产资源开发征收一定的生态补偿费用，以此促进开发技术的提高以及对所造成负面影响的消除、治理和恢复。目前，学界对矿产资源开发生态补偿没有明确的界定，有广义和狭义之分。广义的生态补偿不仅包括对生态功能的补偿，还包括对开发中环境污染、生态破坏的补偿。狭义的生态补偿仅指对生态破坏的补偿。文章从狭义的角度研究福建省矿产资源开发生态补偿机制。
1福建省矿产资源开发生态补偿法律制度现状
福建省矿产资源开发生态补偿机制主要有国家和地方两个层面。
1．1国家层面
1．1．1宪法相关规定《中华人民共和国宪法》第九条第二款规定:国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。该规定为矿产资源开发生态补偿机制的完善提供了理论基础。1．1．2法律相关规定《中华人民共和国环境法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土法》、《中华人民共和国水土保持法》都有涉及自然资源、环境保护和生态补偿的相关规定。如《中华人民共和国矿产资源法》的第5条和第32条的规定。1．1．3行政法规及行政规章相关规定《土地复垦条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》和《矿产资源法实施细则》等对矿产资源管理制度有相关的规定。《矿山地质环境保护规定》、《土地复垦条例实施办法》等对矿产环境的保护治理制定方案提出了要求，对土地复垦的验收、监管也都提出了相应的要求。以上各规定在一定程度上在矿产资源开发生态补偿有相关的规定，但大都不够详细、具体。比如对矿产资源开发生态补偿的主体、资金来源、补偿依据的标准以及具体如何实施等环节缺乏权威的依据。
1．2地方层面
《福建省矿产资源条例》、《福建省矿产资源规划管理办法》以及《福建省矿产生态环境恢复治理保证金管理办法》给福建省矿产资源开发生态补偿提供了相关的依据，尤其是《福建省矿产生态环境恢复治理保证金管理办法》，该办法总共分为六章，对保证金的定义、矿山生态环境保护与恢复治理的原则、保证金的缴存与返还、矿产生态环境恢复治理、治理方案的编制与备案、监督管理等都做了相应的规定。该办法对规范矿山生态环境恢复治理保证金的缴存、管理和返还，今后采矿人开采矿产必须边开采边恢复，一定程度上减少了对矿山周边生态环境的破坏。
2福建省矿产资源开发生态补偿法律制度存在的问题
2．1福建省矿产资源开发生态补偿的主体范围过窄
闽国土资综【2012】127号文—《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第三条规定:矿山生态环境保护与恢复治理，坚持预防为主、防治结合，谁引发谁治理、谁破坏谁恢复的原则。从该办法第四条款可以推定这里指的引发环境问题和破坏环境指的是采矿权人或采矿权申请人，在矿产资源开发中，引发生态环境问题和对环境造成破坏的主要是矿产资源的开采者和经营者，按照该原则规定开采者和经营者应当承担起生态破坏和生态恢复治理的责任。而在现实中，企业开采或者经营矿产资源开发往往冒着一定的风险，开采或者经营还不知道能否获利的情况下就需要有大量资金的投入，还需要交纳保证金，倘若开采结果理想，那么他们有足够的费用可以支持企业的进一步运作，倘若开采结果不理想，他们冒着很大的风险，最终还要承担起开采所带来破坏的恢复的责任，给企业带来了一定的困境。相对其他矿产资源开发的受益者，对企业这个准受益人身份略显不公平。因此，应该把其他的受益者也列入生态补偿的主体范围，按照所受益的比例承担一定的生态补偿责任。
2．2福建省矿产资源开发生态补偿的资金来源有限
通过对《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》相关条款的解读和对第三条规定省国土资源厅相关人员的调研，当前我省的矿产资源开发生态补偿的资金主要来自采矿权人所缴纳的保证金。该办法第二章对保证金的缴存有相应的规定，同时以附件2《福建省矿山生态环境恢复治理保证经缴存数额计算说明》规定了保证金缴存依据单位矿区面积和矿山开采方式的影响系数决定保证金的数额。尽管有保证金的缴存规定，作为破坏的补偿、恢复，但是现实中依据所缴纳的保证金数额企业能够缴纳得起，或者及时缴纳得起，最终企业能够依据该笔保证金就能够真正承担生态破坏、恢复治理的责任，存在很大程度上的困难。
2．3福建省矿产资源开发生态补偿的监管主体不明确
《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第五章对矿产资源开发监督管理做了规定。第三十一条规定:县级以上国土资源、环境保护等有关主管部门应当加强对采矿权人履行矿山生态环境保护与恢复治理责任情况的监督检查，督促采矿权人实行“边开采，边恢复”。第三十二条、第三十三等条款大都是用“国土资源主管部门”或者“相关行政管理部门”等字眼，主管部门主要是各地的国土资源局，但是国土资源局下设又有很多部门，具体该由哪个部门来落实监管没有明确规定，往往会导致要嘛几个部门同时管，要嘛没人管的局面，最终导致管理混乱。
3福建省矿产资源开发生态补偿法律制度的完善
3．1完善生态补偿的基本原则
3．1．1矿产资源开发体现利民、资源有偿使用原则矿产资源是国民经济的基础，矿产资源开发能够促进一国经济的发展，同时矿产资源的开发也带来了一系列影响，如生态衰退、环境污染，这对人民、特别是矿产资源开发地的人民带来负面影响。因此在矿产资源开发中需要权衡利弊，做到既能满足国家经济发展的需要，又能保护人民的利益。矿产资源开发主管部门对矿产的开发申请要经过科学的监测，在开发前进行科学评估，权衡利弊后，同意申请的，对矿产资源开发采用有偿取得的原则。3．1．2新旧账分别对待原则矿产资源开发所带来的破坏需要进行恢复、治理，以保证可持续发展，减少对生态的破坏。具体有谁来恢复、治理，应当根据实际情况对待。以立法为准线，对于立法前历史遗留下的问题，我们称为“旧账”;对于立法后出现或者即将出现的问题，我们称为“新账”，对新旧账分别对待原则:旧账由政府负责治理，通过政府公共支付解决;新账由矿产资源开发的企业负责100%治理和恢复。3．1．3矿产资源开发生态补偿坚持公平、公正、公开原则目前针对福建的矿产资源开发生态补偿主要就是实行恢复治理保证金制度，在《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》及其附件中对保证的缴纳、提交标准有相应的规定，但需要再进一步规范，严格落实补偿的标准，做到所有对所有的征收对象标准一致;在补偿的过程中应认真做好利益权衡，做到补偿公正合理;对于补偿的规则应当向社会公开，即做到公平、公正、公开。3．1．4“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁恢复”的原则要切实落实企业在矿山生态恢复治理中的责任，坚持“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁恢复”的原则，建立健全矿山生态环境恢复治理的责任机制。
3．2完善矿产资源开发生态补偿的主体、标准和资金来源
3．2．1明确主体我国《环境法》确定“利用者补偿”原则，《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》确定“谁引发谁治理”、“谁破坏谁恢复”的补偿原则，对于“利用者”、“谁引发”及“谁破坏”主要是矿山开发企业，所以应当在相应的法律法规里明确规定，正在开采的或者即将开采的生态补偿由开采的企业承担生态治理和恢复的责任。3．2．2提高标准和拓宽资金来源目前，福建省的生态补偿标准主要依据《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》的附件2的规定，该文件中主要根据采矿学科证登记的矿区面积、单位面积确定保存保证金的标准。具体在实际中仅仅依靠采矿企业所缴的保证金是很有限的，特别是现如今经济发展出现不景气现象，部分矿业老板面临着资金的短缺，甚至资金链断裂无法缴存，或者即使缴存了最终也无法承担起治理、恢复责任。给现实生态治理恢复带来了困境。福建省委书记尤权曾经说过，建立生态补偿机制是共识，靠政府花钱解决不了生态效益的问题，发动企业一起参与。他建议以我省森林覆盖率60%为标准，低于标准的地区向高于标准的地区进行补偿。福建省是较早开展上下游生态补偿试点的省份，但未形成标准，只是象征性的额度，调动不了上游地区保护生态的积极性。因此可考虑书记建议以此为标准，同时也拓宽了生态补偿的资金的来源。
3．3完善福建省矿产资源开发生态补偿的实施
3．3．1福建省矿产资源开发生态补偿费的实施对于生态补偿费的征收全省应当制定统一的范围标准，不仅如此在落实收缴任务时也必须统一力度，不能有些地区、有些人多收，有些人少收。3．3．2现有矿区和新矿区生态修复保证金实施针对当前《矿产资源法》为涉及生态补偿，有涉及的生态补偿形式也只是直接的经济损失，没有对污染和生成破坏的补偿，缺乏统一的法律规定以及统一的政策引导，应从国家层面、地方层面上确立配套的法律法规体系，进一步落实福建的恢复治理保证金制度。3．3．3老矿区与废旧矿区生态修复基金的实施与“新旧账分别对待原则”保持一致，对于老矿区与废旧矿区由国家承担治理责任，可以借鉴德国的做法，由政府成立专门的矿山复垦公司，由中央支付75%，地方支付25%的恢复治理费用无偿投入使用。至于费用的来源，首先国家应当把该项投入列入财政预算，其次可以建立生态恢复治理基金制度，基金主要通过地方环境或国土部门征收的资源税、接受的捐赠、捐款途径完成。3．3．4建立矿区生态修复的激励制度福建省是重要的生态示范省，做好生态修复尤为重要。省相关主管部门一方面应该鼓励有能力的矿山企业积极参与矿产资源开发，积极承接面临困难的矿山企业的转让，并出台相应的政策给予支持，如在以后的公开招标中，对于做得好的矿山企业给予减收恢复治理保证金或者给予荣誉称号、奖励等。另一方面鼓励社区干部及公众积极参与矿产资源开发生态恢复治理活动中来，鼓励他们边学边做，敢于同违法、犯罪的矿山开发行为做斗争，给予实物或者经济的补偿，并制定相应的政策保证实施。对于做得比较好的给予福利政策，也可以给予家人安排工作或者其他事情优先考虑考虑的待遇。
3．4完善福建矿产资源开发生态补偿的监管制度
3．4．1明确生态补偿具体监督机构现行《环保法》和《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》相关条款规定环境保护的机构有国务院环境保护行政主管部门、县级以上国土资源都有权对环境行使监督职能，这样容易造成实际中无人管或者管得部门太多，所以要在相应法律制度里明确规定由哪个部门行使矿产资源开发生态保护和恢复治理监督职能。3．4．2确立生态补偿费用监管制度目前，福建省生态补偿费用实行财政代管专户存储、专款专用的原则。建议相关立法确立生态费用监管制度，在费用收起、存储、发放的各个环节里应当允许相关的公众有参与到各个环节中，保证公正、公开、公平的基本原则。公开信息以便其他公众的查询、有足够的知情权;设立对违法行为进行举报的途径，同时保障相关人的安全。3．4．3地方各级政府严格落实巡察制度2016年3月福建省确定23名部级矿产督察员负责重点督察对我省125个矿山进行巡察，显示出福建省对巡察工作的重视程度，各级督察员应当分工巡察，把各个地区的矿产资源开发生态补偿账进一步细化，真正落实督察职责。对于巡察中发现违法行为，除了相关部分责令限期改正的不改，国土主管部门不得通过其采矿许可证年检外，应当强制其停止开发行为，并给予相应的处罚。3．5完善福建矿产资源开发生态补偿的社会监督制度当前一些地区生态环境执法管理部门受制于地方，有时难于作为，建议改革生态执法体制，同时设立公众网络平台，可以学习德国的做法，专门设立环境保护专线电话，由专门的部门接受投诉，由专业队伍负责及处理投诉的问题。当然也需要广泛宣传，组织公众学习，提高环保意识，正确有效的履行保护环境的义务。必要时设立听证程序，让公众平等的参与各项环保环节。
参考文献:
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