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一、政府会计信息披露目标的研究概述
政府会计信息披露的目标是政府会计运行的指向，只有明确政府会计信息披露的目标，才能确定政府会计的特性以及其职能的界定，同时其也会直接影响政府会计对其要素的确认、计量和记录。因此要研究政府会计信息披露问题，首先应明确政府会计信息披露的目标。
西方学者对政府会计信息披露目标的研究，形成了具有代表性的两大学派：受托责任学派和决策有用学派。
（一）两大学派对会计信息披露目标的阐述
受托责任学派认为，会计信息披露的目标是通过恰当的形式向资源的委托者或者会计信息的使用者提供有效反映和报告受托者的受托责任履行情况的信息，最有效地反映和报告受托责任履行情况的信息是资源管理与应用情况及其结果的信息即业绩信息。其中受托责任的含义大致理解为以下两个方面：
第一，受托方接受并管理委托方所委托的资源。根据委托理论，受托方理应承担有效合理的管理和应用所接受的资源，确保资源的保值、增值的责任。
第二，作为资源的受托方，应承担定期如实地向资源的委托方报告其受托责任的的履行过程及结果的义务。
而决策有用学派认为，向资源委托方或者信息使用者提供能有助于信息使用者做出决策的有用信息。对于决策有用论，笔者结合美国财务会计准则委员会第十号概念公告中对财务报告目标的论述，将财务报告的目标理解为以下三个方面：
第一，财务报告应提供有助于投资者、债权人和其他信息使用者做出合理决策的有用的、全面的信息；
第二，财务报告提供的有助于信息使用者决策的信息应考虑时间和风险等因素。
第三，财务报告还应提供关于企业的经济资源的使用效率与效果的信息。
（二）会计信息披露目标的内涵
FASB第1号财务会计概念公告《企业编制财务报告的目标》中将财务报告目标的内涵归纳为三个方面：谁是财务信息的使用者；信息使用者需要什么样的财务信息；能提供什么样的财务信息。
笔者认为研究政府会计信息披露的目标，也需要从这三方面着手，即一是界定政府会计信息的使用者；二是研究政府会计信息使用者对财务信息的需求；三是研究披露主体应提供什么信息。
二、政府会计信息披露目标的界定分析
（一）国外权威机构对政府会计信息披露目标的界定
通过查阅国外相关权威机构对政府会计信息披露目标的研究文献，下面简述几种具有代表性的观点。
美国政府会计准则委员会GASB第1号概念公告《编制财务报告目标》对政府财务报告目标问题作出了权威的规定，认为财务报告目标应是向财务信息使用者提供政府履行受托责任情况的财务信息，以利于其评价政府受托责任的履行，GASB还将受托责任界定为政府编制财务报告的首要目标，所有政府财务报告的目标都必须以受托责任为依据，即将“决策有用”作为“受托责任”附属目标，同时还指出，与企业财务报告相比，政府财务报告中的受托责任为更为重要的概念，是政府财务报告的基石。
美国国家谷物种植者协会NCGA在其第1号概念公告《政府单位会计与编制财务报告的目标》（1982.10）中把政府财务报告的目标划分为全面目标、基本目标和具体目标，并指出政府单位会计及财务报告的全面目标是：为经济、社会和政治决策，以及受托责任控制和财务管理提供财务信息；为评价管理和组织业绩提供信息。
国际会计师联合会公立单位委员会FASB第4号财务会计概念公告《编制非盈利组织财务报告的目标》中指出非盈利组织财务报告的目标主要是向资源提供者及其他信息使用者，在分配资源给非盈利组织作出合理决策是提供有用的信息。即认为决策有用为政府会计与报告的基本价值取向。
澳大利亚会计准则委员会AARF在公布的财务会计概念公告《澳大利亚财务报告编制目标》（1987.12）中指出在财务报告目标在适用于企业和政府部门等各类报告主体的概念框架中，强调普通目的的财务报告的目标是向信息使用者提供经济决策相关的信息。该观点与以美国为代表“决策有用是受托责任的推论”相比，澳大利亚主张“普通目的财务报告履行受托责任”被包含在“提供对做出和评价有关稀缺资源配置的决策有用的信息”这个广义的目标当中，并认为决策有用和受托责任作为财务报告的目标对信息的要求完全同质。一般目的的财务报告实现了决策有用目标的同时，也就成为履行其对使用者的会计受托责任的一种手段。
由此可见，在政府会计信息披露目标问题上，国外学者共同认为受托责任和决策有用作为财务报告的目标对信息的要求完全同质，而区别在基本目标上：美国认为受托责任为基本目标，决策有用是受托责任的推论，而澳大利亚则将受托责任包含在决策有用之中。笔者认为无论哪一种观点，其最终的结果都是要实现评价有用和决策有用两个效果，也就是要求将政府会计信息披露的目标界定为反映公共受托责任的同时为相关信息使用者提供决策有用的财务信息。
（二）我国学者对政府会计信息披露目标的界定
丁鑫，荆新（2010）在对政府会计目标相关因素分析的基础上，提出了我国政府会计总体目标的界定：基本目标是提高政府的财政透明度；重要目标是全面反映政府的受托责任；最高目标是提供有利于使用者决策的信息即决策有用性。对于最高目标的决策有用性又进一步分为内部决策有用性与外部决策有用性。
陆军伟（2009）从公共财政特征与政府会计目标的关系出发，指出我国政府会计分为三个层次目标，分别为：初级目标即实现政府会计的民主法治化，中级目标为从财务管理角度提升为财政绩效性，最高目标为实现财政透明度。
赵合云，陈纪瑜（2008）在分析公共受托责任、绩效评价与政府财务报告三者间的内在联系基础上，认为政府财务报告的目标层次还需要进一步提升并将其直接目标定位于提供绩效评价的有用信息，定位于帮助评价政府公共部门的绩效和反映政府公共部门的公共财务受托责任。
贝洪俊（2004）认为政府公共受托责任是政府会计目标取向，所有的政府会计目标均以公共受托责任为依据。作者在文中论述了政府会计目标三个层次性目标：全面目标、基本目标与具体目标三者间的内在关系，尤其指出政府会计的全面目标为：帮助政府履行公共受托责任，为经济、社会和政治决策；为评价管理和组织业绩提供信息。
陈志斌（2003）基于公共选择理论与委托理论提出构建新型政府会计体系，并突出“公共受托责任”在新型政府会计体系中的地位，认为构建政府财务报告基本目标应该包括以下几方面：反映国家资源的总存量、流量以及变化情况，反映国有资产的总量以及受托保管和经营中的保值增值财务信息，反映国家财政财务状况的会计信息；界定政府的受托责任；反映一级政府、政府机构或部门的综合财务状况；提供帮助政府机构内部管理与控制和立法机构或审计部门监督和检查政府及其机构部门的有关财务信息。
综上，我国学者对政府会计信息披露目标的研究集中在政府会计目标的界定上，这些研究在一定程度上将会计信息披露目标与会计目标视为两个相等的概念，把政府会计目标大致分为三个层次性：基本目标、具体目标和最高目标。
（三）对我国政府会计信息披露目标选择的分析
政府会计信息披露目标的选择是政府会计信息披露的向导，在某种意义上，什么样的目标决定了什么样的政府会计信息披露，包括政府会计信息披露的内容、方式、程度和质量等问题。同时，笔者认为政府会计信息披露目标不等同于政府财务报告的目标，前者外延更大一些，因此政府会计信息披露目标界定应从会计职能和会计环境双重视角进行考虑。
我国政府会计信息披露目标的选择主要症结在于披露的最高目标是受托责任还是决策有用，就目前国内学者研究现状来看，大部分的观点认为披露的最高目标应该是受托责任，企业会计信息披露目标主要是“决策有用性”，即只为与它有明确利益联系的委托人提供会计信息。而政府会计有它自身的特殊性，它具有更加广泛的社会责任，所以政府会计应该有更高的追求，应该将其会计信息披露目标定位为受托责任，向整个社会提供有价值的信息产品，从而使所有的利益相关者得到受益。
笔者认为，受托责任与决策有用并非两个相互矛盾的会计目标，虽然两者对会计信息质量的要求不同：决策有用要求会计信息的相关性、实用性，而受托责任要求会计信息的真实性、可靠性。但并不影响两者在一定的制度前提下可以共同存在，因为决策有用和受托责任作为会计信息披露的目标对信息的要求完全同质。政府会计信息披露实现了决策有用目标的同时，也就成为履行其对使用者的政府会计受托责任的一种手段。
三、我国政府会计信息披露目标的界定
结合我国具体国情，笔者将我国政府会计信息披露目标分为终极目标、基本目标和总体目标，具体各目标应披露的内容如图1所示。
（一）政府会计信息披露的终极目标
政府会计信息披露的终极目标全面反映政府的公共受托责任。受托责任是政府会计存在的基石，根据我国政府会计信息的使用者范围，可以将政府会计的责任分为对内披露责任和对外披露责任。政府会计向政府内部管理者、立法机构和审计部门等信息需求大，获取信息能力与甄别信息能力较强的信息使用者提供政府履行公共受托责任的各种会计信息，称为政府会计的对内披露责任；相对应的政府会计对外披露责任是指向社会大众、资源提供者（纳税人、投资者、债权人等）、财务分析师和投资评估机构等信息获取能力及甄别信息能力较弱的群体提供政府业绩信息，以此来解除政府的公共受托责任。
（二）政府会计信息披露的总体目标
政府会计信息披露总体目标是指政府在基本目标制约和指导下从事各种会计活动（包含其中所涉及的会计关系）时所要达到的目的或期望的结果，是对基本目标的具体表述和实现。它受到人们主观期望的影响，同样也会受到政治、经济社会环境的影响。一般而言，基于政府行为的特殊性，政府会计信息披露的总体目标应以反映政府受托责任的承担和履行情况为主，笔者将多层性的政府会计总目标又细分为两个层次：
第一个层次，全面披露对财政资金运动过程及其结果，即实现政府履行责任的高经济透明度。基本目标是整个目标层次的起点，是中级目标和最高目标得以实现的基础。
所谓透明就是指全面真实的反映。透明度指全面真实反映的程度。经济透明指全面真实地反映政府履行职责所涉及的一切经济方面。
政府会计信息披露的主要载体―政府财务报告是有关政府履责报告的重要组成部分，政府财务报告披露的政府会计信息紧密把政府履行职责和政府占用与消耗经济资源的情况联系起来。基于该角度可以将政府会计信息披露的基本目标界定为全面真实地反映政府履行职责时的经济资源消耗情况。而且为了对政府每一项具体职责履行情况进行分析评价，还要设法把履责的分项情况与经济资源的消耗配比起来。
第二个层次，提供有助于信息使用者决策的有用信息，即“决策有用性”。决策有用观认为政府会计信息披露的目标应是向信息使用者提供对他们进行决策有用的信息，在该种观点下强调信息的相关性、有用性。
（三）政府会计信息披露的具体目标
政府会计信息披露的具体目标，是披露政府单项财政资金运用过程与结果所要达到的目的和要求，取决于政府会计所涉及到的具体内容。笔者认为按基金会计主体相关理论，可以将社会公众委托政府管理的资金分为三类：政府基金、社会保障基金和国有企业基金，目的是从存量与流量视角全面披露各项财政资源的消耗情况及其结果，界定政府会计信息披露的具体目标。
一般而言，政府的财政活动可以分为一般管理活动、信托活动和公共投资活动。相应的，政府的财政资金也划分为一般政府资金、信托资金和公共企业资金。其中，一般政府资金是指政府日常运转所需要的资金，范围覆盖政府预算内、预算外资金。政府信托资金是指政府受托管理的福利基金，包括所有的社会保障资金。公共企业资金是政府的经营性资金，包括各种形式的国有资本。对以上资金应分别核算与披露。而政府财政信息按基金主体核算和披露，可以分为政府基金、社会保障基金和国有企业基金。对上述三类基金内容的全面披露可以从存量和流量的角度实现财政资金的透明度。同时也能检测按照基金主体来核算社会公众委托政府管理的资源消耗与政府职能的履行情况是否配比。
1.政府基金的披露目标
政府基金是指用于提供社会公共服务的资金。即核算的是非经营性财务资源，采用的核算方法是修正的权责发生制。主要核算的内容包括政府的收支信息和政府全部资产负债信息。故需要政府部门披露与其该非经营性资源消耗有关的会计信息，来反映政府政府职能的履行情况。其中应披露的收入信息有：各种税收收入、政府其他来源的收入等，不仅要披露收入的总数和各项收入数，而且要对各项收入情况进行详细说明。政府会计信息应披露的支出信息包括：预算应按照部门、功能、经济性对全部政府支出进行分类；明确和公布各项支出、部门指出的目标。对政府资产负债信息应全面披露：预算年度内发行的债务额及累积债务额、债务结构及利息、政府的金融资产和非金融资产的信息等。
2.社会保障基金的披露目标
社会保障基金一般由政府和社会共同筹集，由政府受托管理。通过汇总的收支报告和汇总的财务报告两种方式，全面披露社会保障基金的主要项目：养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金及工伤保险基金的收支总额与收支明细、各核算内容的资产与负债总额。
3.国有企业基金的披露目标
我国绩效审计起步较晚，1991年全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”。这是我国政府部门首次提出绩效审计的概念。进入上世纪90年代中期，在传统的财政财务收支审计中体现绩效审计思想的党政领导干部责任审计和专项资金审计得到。党政领导经济责任审计，既包括合规、合法性审查；又包括对党政领导任期内经济性、效率性和效果性进行评价。专项资金审计，一方面要求检查财政资金支出的合法性、真实性；另一方面也包括对专项资金使用效果进行评价。例如审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计，一方面监督退耕还林还草专项资金的合法合规使用；另一方面也对退耕还林还草资金的使用效果进行审计。
我国审计署于2003年制定了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，该规划提出：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。” 我国政府审计准则制定的依据是《中华人民共和国审计法》。《审计法》对审计监督的原则，审计机关和审计人员，审计机关职责、权限和程序等作了规定。《国家审计基本准则》在审计机关及其人员应当具备的资格条件和职业要求，以及作业准则，报告准则，处理、处罚准则方面，将《审计法》的具体化。我国最早制定法规并开始实施绩效审计的深圳市，于2001年通过市人大立法出台了《深圳经济特区审计监督条例》，该条例规定：“审计机关应当加强对本级各部门的绩效审计工作。审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并受本级政府委托，向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。”2002年深圳市审计局首次开展对市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用和管理情况的绩效审计试点，2003年在试点的基础上，拓宽了审计领域，增加到对深圳市海上田园风光区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金、深圳市福利公益金4个项目的绩效审计，得到了市委、市人大、市政府的高度重视，引起了的强烈反响。2004年，深圳市审计局的绩效审计项目增加到了8项，包括：深圳大学城、市城管局下属13家市政公园建设及管养情况、城市生活垃圾 无害化处理、市东胡建设、大沙河整治工程、市客货运场站建设及运营、市三项经费、市环保局部门预算。中国审计学会、广东省审计厅分别在深圳召开了绩效审计研讨会和现场会，对深圳市开展绩效审计工作情况给予充分的肯定和高度评价，有关专家称之为是中国绩效审计的开端。
随着我国财政体制改革的深化，加强财政资金管理，提高财政资金综合绩效成为我国财政管理和改革的重要目标。由于我国绩效审计处于起步阶段，尚未形成具有中国特色的审计模式。因此，探索我国政府绩效审计模式，对于促进适合中国国情的政府绩效审计制度的建立具有重要意义。本文结合我国实际，尤其是深圳政府绩效审计的实践，就我国政府绩效审计模式进行探讨。
国家审计署与政府的经济、效率和效果密切相关。国家审计署的大部分工作应该是项目评估、政策分析等，这些工作的内容涉及广泛的政府项目和行动，其中既包括国内的，也包括国外的。而财务收支审计，这样的事后审计应该占很少的部分。
一、绩效审计目标：业绩审核、项目评估、促进管理
国家审计署实施的国家审计，不应该只关注财政资金是否适当使用的，而是更应该扩展到了政府项目和政策是否达到了他们的目标，满足了社会的需要。国家审计关注的是部门和机构使用纳税人的钱的结果。国家审计是政府运作的真实和透明的信息披露的有力保证，国家审计还可以减少在公共部门发生的失误。
国家审计结果的公开报告是至关重要的，报告除了指出政府失误的地方之外，还报告政府运作良好的项目和政策，并说明有关的进展和提高。国家审计应该向立法机构和在促使政府更好工作方面起主导作用的组织提出建议，建议的内容包括更新最佳实务和合并或淘汰不必要的项目。
公众应该得到政府运作的全面信息，从费用到政策制定。要评估纳税人的钱花得是否有效。国家审计不仅仅局限于政府部门的财务收支状况，而且对其组织和其他系统管理活动的效益做出评价并提出改进建议，因而绩效审计可以为政府和人大的财政预算和决算的审批提供决策依据，为提高财政资金最大使用效益发挥作用。
因此，政府绩效审计的目标是：通过审计，对被审计单位履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度（或利用资源的经济性、效率性和效果性）进行审核评估，确定其是否进行了有效管理（经营），资金使用是否得当，政府项目和政策是否达到了目标，满足了社会需求。
政府绩效审计首要任务就是提高政府的工作绩效，保证政府尽到对国家和人民应尽的责任。政府绩效审计是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息。同时通过审计，揭露其管理不善造成效益差效率低、决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失问题，提出改进建议，促进改进管理，改善服务质量，完善法制建设，提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全，更好地实现政府的绩效目标。
二、审计范围：经济性、效率性和效果性
政府绩效审计工作主要是就行政部门财力、人力、物力和时间资源使用的经济性和效率、效果进行审计。
政府绩效审计的范围是根据审计目标确定的。政府绩效审计范围包括对政府组织、项目、活动或职能的经济性、效率性、效果性进行客观和系统的检查。所谓经济性，是指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约。主要审查和评价政府投入的各种资源是否得到经济合理的利用；效率性，是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，即支出是否讲究效率；效果性，是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。在审计一个具体目标时，既要从一个审计对象的角度看问题，又要从整体上全局上去看问题；既包括直接的经济效益，又包括与此相联系的社会效益。
我国政府管理在相当程度上存在着无效的管理成本、运行成本和决策成本。我国是目前世界上政府成本比较高的国家，但效率却是比较低的国家。而要控制政府成本就需要引进市场机制和改革公共财政体制。公众需要一个成本最小化的政府，或者最大限度地控制政府成本。在社会总成果一定的情况下，政府成本越大，政府政绩就越小，政府就是低效率的；政府成本越小，政府政绩就越大，政府就是高效率的。
国家审计应该审计政府各部门预算执行情况。协助监督政府拨款项目的执行情况。向人大报告的资金是如何管理、如何使用的。还应该指出政府现行项目中哪些风险比较大，哪些容易产生腐败，哪些是低效的或无效的，以提醒特别注意。审计政府各部门及其所属国有企事业单位的财务收支情况和经济效果及工作绩效。国家审计部门应该提供所掌握的政府部门的工作和财政状况，为政府和人大的财政预算和决算的审批提供决策依据和信息，提高财政资金最大使用效益。
三、审计对象：财政资金使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策
政府审计的主体是政府审计机关，而审计的客体即审计对象是：财政资金的使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策。
财政资金的使用包括：财政资金投入的规模、财政资金的流向、财政资金的使用情况等。
政府的公共管理活动包括：政府管理成本、政府效率和政府工作的成果。
公共资金包括：社保基金、福利基金等。
政府项目和政策包括：政府项目和政策是否能够有效的实施。国家审计在政府立项过程中就应介入并评估。介入政府决策过程。
国家审计的目标不只是将犯罪者绳之以法，事后追惩会使损失真正发生，而应该尽量防患于未然，在损失发生前就将其控制住。
四、审计内容：政策评价、决策审查、管理审计
根据审计目标、范围和对象确定具体的审计内容。开展政府绩效审计首先是应该确定绩效评价标准。目前，我国的政府绩效评价很多是非理性。各级政府为了一些非理性的目的，实施了很多“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”，造成政府成本恶性膨胀和资源配置的低效率，给政府财政和社会都造成沉重的负担和浪费。
绩效衡量和评价应该是政府审计的重要内容。国家人事部的《中国政府绩效评估》课题组，设计了一套评估体系，将用33个指标来评估政府的绩效。
政府绩效审计的内容与政府的职能紧密相关，要围绕政府的各项主要职能，确定审计的内容和重点，考察其运行的效果。其内容是：对政府制定政策的评估，对政府所出决策的审查和对政府公共管理活动，包括经济、社会、市场监管、公共服务、国有资产管理、行政效率、廉洁状况等方面的绩效进行审计。某项政府绩效审计活动的具体内容应该是：对某一特定对象承担的政府公共管理活动的各个绩效要素的经济性、效率性和效果性进行审计。
《中国政府绩效评估研究》课题组组长桑助来说：“不要以为忙忙碌碌的政府就是好政府，你做的可能不是老百姓最迫切需要解决的问题。” 桑助来说，很多政府部门抱怨，他们很忙，每年要出台各种文件、管理办法、规章制度等，政府职员也敬业、努力，但是公民并不认可。其实政府的职能不是管制，而是服务，应该用公众是否满意来评价政府工作的绩效。 评估政府，不是看它投入多少资源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、、公众的需求。 桑助来说，“满意原则”应作为政府绩效评估的最终制度。主要包含下面内容：经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质量和社会最终结果，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公众关心的问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。
五、绩效审计立项原则：重要性、时效性、增值性、周期性的原则
政府绩效审计在立项时，应考虑重要性、时效性、增值性和周期性，即审计立项的4个原则。重要性是指选择的项目是否是至关重要的，是否是与群众利益息息相关的，而且是党和政府关注的。时效性是指选择项目的时机是否合适，假如该项目或政策刚刚投入或刚刚开始运行，还没有显露出来，说明进入的时间早了；反之，如果是时过境迁或是积重难返，那么说明进入的时间晚了。增值性是指选择的项目通过审计，具备增加的价值。周期性是指应该对所有应该审计的组织和机构，在一定的期间内都进行关注。而不是人为的确定审计项目。不应该对有的组织和机构经常进行审计，而对有的组织和机构却长期得不到审计。所以，审计立项应该是有一定的周期性的随机的选择，这就能够保证审计的覆盖面。
六、政府审计准则：财务审计准则、绩效审计准则
我国对于政府绩效审计，还没有一个公认的适用各种情况的审计准则，因而在具体实施绩效审计项目时具有相对性和灵活性。
政府审计准则制定的依据是《审计法》。还应该依据《预算法》、《法》和独立审计准则。考虑到信息社会的要求和数据处理程序的变化，制定以机为基础的系统审计准则。
政府审计准则是用于衡量管理层的绩效而不只是财务报表。对于财务报表审计应该依据独立审计准则。所以，政府审计准则应该分为财务审计和绩效审计部分，并对财务审计、绩效审计分别作以界定，规定各自的审计，制定财务审计的现场作业准则和财务审计报告准则、绩效审计的现场作业准则和绩效审计报告准则。
政府绩效审计准则的结构应包括：①基本准则。包括制定准则的目的和制定准则的基本依据、审计目的、范围、基本前提、审计准则概要、审计的工作范围、审计机关的责任、审计机关和审计人员的资格条件及相应的职业要求、政府绩效审计准则的适用范围。②一般准则。具体审计的检查和评价准则、报告准则、性、效率性及项目结果审计的检查和评价准则、绩效审计的外勤工作准则和报告准则。
在实施绩效审计时应该有一个标准可以依据，概括起来主要应该包括：政策标准、技术标准和经济标准。政策标准主要有：国家法律、法规，相关的政策与原则。这是我们开展绩效审计的重要标准和首要依据。技术标准包括：国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和标准。经济标准，即实现经济目标情况。比如是否达到可行性报告有关目标要求，是否完成了企业主管部门下达的经济目标，或各年度任务指标，是否实现最好水平或本地区或其他地区最好水平。评价绩效的标准非常难确定。因为绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一。甚至同一项目，有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一个绩效审计项目，都必须在项目开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计对象进行协商，或者寻求一种公认的、客观的、量化的和不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的难以确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了很大的困难。因此，应该更多的考虑专家意见和群众评议。审计标准要具备可靠性、客观性、有用性、易懂性和可比性，并得到公众的认可。
七、绩效审计和技术：调查、统计、经济分析
审计已由传统的财务导向审计到今天的风险导向审计。审计方法也发生了很大的变革，审计人员更加关注一个组织的管理全过程。由于评价对象的多样性和综合性，在政府绩效审计项目中通常要运用许多其他学科的知识和技术，包括管、计算机系统管理分析技术、工程项目管理、统计学、经济学、社会学、组织行为学等。在绩效审计过程中要搜集相关的信息和数据，与公众认可的标准相比较得出结论。绩效审计在搜集和评价过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要地运用了调查研究和统计分析技术和经济分析。绩效审计没有统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与审计项目相适应的技术和方法进行审计。例如对于城市道路管理的绩效，可以用实地检查的办法，确定系统是否有效；而对于公共安全部门，审计人员必须更多地采用的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。绩效审计方法和技术的选择，会使审计的风险加大，因此，对审计证据的搜集和分析提出了更高的要求。
政府绩效审计方法，除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要的还应运用调查研究、统计分析和经济分析技术。调查研究是一种既简单又复杂的工具，它可以用来调查事实、收集信息，也可以用来收集对特定问题的不同观点。调查有面谈调查、电话调查和函证调查。调查方法在绩效审计过程中，一般要综合运用。调查方法很容易受到人为的干扰。所以，审计人员进行抽样调查时，一般要保证一定的样本量。
统计分析也是绩效审计中用来了解情况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，可以回归分析、相关性分析、假设检验等统计分析的方法，找出因果关系、差距及原因。统计分析方法不易操作，要求审计人员具备一定的数理统计知识和数学分析能力，但是，这种统计分析方法准确性强，结论相对可靠。
除了调查和统计分析以外，绩效审计中还要运用经济分析技术方法进行绩效测评。分析财务信息和非财务信息，以及它们之间的关系和影响进行总体评价。审计人员可以根据具体情况决定采用哪一种技术和方法，把定性分析和定量评价结合起来，以保证审计结果的客观性和公正性。
绩效审计需要多学科的知识和创新的方法。只具备财务知识的审计人员不具备开展绩效审计所具备的胜任能力，而且缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。这就要求审计人员深刻地理解政府绩效审计工作，掌握包括经济学、社会、法律、管理、财会与工程方面等方面的知识。
八、绩效审计程序：准备阶段、实施阶段、报告阶段
政府绩效审计程序与传统审计程序基本相同，但绩效审计仍有其自身的特点。
绩效审计主要程序应包括：1、准备阶段：①设计年度绩效审计的年度计划；②选择绩效审计领域并开展审前调查；③确定绩效审计项目计划（同时建立绩效审计项目）。④确定审计方案。在此阶段，首先对被审计单位的基本情况和有关人员、文件进行了初步调查，再对审计项目的组织管理系统进行审查，确定审计评价标准和初步审计目标。
2、实施阶段：①制定审计实施方案；②与被审计单位进行交流；③收集信息和数据；④进行分析和评价并得出结论。在此阶段，审计人员根据审计目标收集充分、可靠、相关和有用的证据。然后，审计人员、评价和分析全部证据，并得出相应的结论。
3、报告阶段：①审计组编写绩效审计结果报告并向被审计单位征求意见；②编写绩效审计工作报告并向本级政府、人大报告；③按规定实行审计公告；④跟踪报告，促进报告建议的有效落实。在详细审查的基础上，根据审计证据提出审计结论，进行综合分析，提出加强和改进管理的建议，形成绩效审计报告。向有关部门提交绩效审计报告和公告绩效审计报告， 以便公众对审计结果和建议的认可和整改。
九、绩效审计报告：包括引言、主体、附录
与传统财务审计不同的是，绩效审计的报告没有统一的格式，报告的格式和内容因审计评价的对象、内容的不同而不同。一般来说审计报告的内容应包括被审计对象的一般情况、运用评价方法和得出的结论、建议等。绩效审计报告格式可以是多种多样的。绩效审计报告应完整、准确、客观、有说服力，并做到清楚、简明、扼要，以完整体现审计成果，保证审计质量。
绩效审计报告中的建议仍然是建议改进什么，而不是建议如何改进，因为后者是管理部门的责任，不是审计部门的责任。
报告应包括引言、主体、附录三个部分。
1、引言：应写明审计依据、审计实施期间、审计目标、审计内容和范围、审计方法等事项。
2、主体由5部分内容组成：①基本情况。主要介绍与绩效相关的基本情况，如总结补审计活动发生的环境（包括历史环境）、介绍被审计活动的目的或总体目标、所涉及到的被审计单位的主要职责及其管理机构、占有资源等。②审计评价。围绕审计目标，运用相关的绩效评价指标体系，通过定量和定性分析，对被审计单位履行职责时利用资源的绩效进行评价。评价要客观、公正、准确、清楚、易懂。如果审计包括两个以上内容时，除总体评价外，还可以分别做出评价。③主要问题。要从绩效的角度给问题定性，写明审计发现问题所依据的事实、数据及分析等。一般按对绩效的影响程度大小之顺序排列，可将违反财经法纪问题放在后面。④审计建议。围绕改进管理、完善法制、提高绩效、解决问题提出建议。所提建议要有针对性和可操作性，不要超出审计的职责范围。⑤审计单位反馈意见。
3、附录：有关的信息资料、数据、文件和评价分析结果。如与评价绩效直接相关的分析图表或资料。
十、绩效审计结果：做出评价、提出建议、报告结果
落实中央重大政策措施和对宏观调控部署情况进行审计监督是审计机关的一项重要工作。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点开展公共政策绩效审计，在服务国家治理中发挥着重要作用。其在审计项目的确定、审计内容的把握、审计质量的控制、审计成果的利用等方面的经验值得我们借鉴。
关键词：
英国；公共政策；绩效；审计
英国是现代审计制度的发源地，绩效审计走在世界前列。考察和研究英国公共政策绩效管理的运作机制以及公共政策绩效审计的经验与做法，对我国进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督具有重要的借鉴意义。
一、英国公共政策绩效管理的运作机制
西方学者认为，国家是人们为实现公共利益，确保个人生活和发展而做出权力让渡的结果。公共政策是现代国家进行公共管理的基本手段。对公共政策的定义，弗兰克•费希尔认为，“将公共政策界定为对一项行动的政治上的决议，目的在于解决或缓解那些政治日程上的问题，如经济、社会、环境等问题”，艾拉•夏坎斯基认为“政府的重要活动即为公共政策”，戴维•伊斯顿则认为“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”。尽管各国学者从不同学科对公共政策做出不同解读，但公共政策都具有政治性、公共性、权威性、普遍性、目的性和预见性等特征。公共政策必须以解决公共问题为目的，以实现公共利益为出发点和归属点，在社会公共事务管理中发挥管制、引导、调控或分配功能。公共政策运作过程主要包括政策问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的监督与评价五个部分。英国公共政策运作基于法治原则贯穿于每一个环节，通过法定职责的有机运作以及不同利益诉求的权利制衡，共同构成公共政策运作的绩效管理机制，从而最大程度地保障了公共政策绩效管理的有效性。政策制定与政策绩效审计作为英国公共政策运作的重要环节，前者保证了公共政策出台的严谨性和广泛的民意基础，后者对政策运行情况的信息反馈促进政策落实和责任追究。就政策动议而言，国家面对的有关经济、社会等诸多问题中只有一部分能够上升到国家政策层面，一是某个特定领域的问题引起社会关注，要求做出相应的政策调整，迫使政府重新安排某一范围内的秩序和利益关系；二是政府从公共利益出发主动酝酿一项政策适应经济社会发展要求，解决或缓解政治日程上的经济、社会、环境等问题。政策问题确定后，英国政府通过专家咨询制定政策建议，对重大敏感问题，还会进行公开的社会辩论，最后形成正式政策文本，需要形成法律的则以议案形式提交议会。下院接受议案后需要经过“一读”、“二读”、“三读”程序以及朝野各党的辩论和修改。当然，议案也有被否决的可能。议案通过下院的立法程序则被提交上院，上院提出修改意见交由下院修改后，议案提交英国国王，经国王批准正式成为法律。政府颁布的政策文本或形成法律后，即进入政府相关部门政策执行阶段。公共政策绩效审计是对政策运行情况及其效果的审计和评价，是重新配置政策资源的基本前提。通过公共政策绩效情况审计，评价政策效果，发现政策执行中的有关问题，揭示政策执行结果与政策目标的偏离程度，有关情况反馈议会，议会通过质询和问责机制，促进政府提高公共政策执行能力，保障公共政策价值目标的实现。
二、英国公共政策绩效审计的经验与做法
英国审计机关在绩效审计中高度关注公共政策的贯彻执行情况及结果。绩效审计实施过程强调关键环节，2011年版《绩效审计手册》定义的“绩效审计循环”包括审计项目、制定审计计划、现场审计和起草审计报告、交换意见、批准和审计报告、提交议会公共账目委员会、衡量审计影响和跟踪检查八个关键环节，在审计项目的确定、审计内容的发展、审计质量的控制、审计成果利用等方面有着丰富经验。
一是审计项目的选择。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点，根据政策取向、资源分配或者管理方式等情况自行确定公共政策绩效审计项目。审计项目的确定经过了广泛的前期调查，采取向议会公共账目委员会及专门委员会、相关地方政府、有关公共机构以及社会公众征求意见，并查阅议会的相关报告、媒体报道、学术研究报告、内部审计以及其他监督机构的大量文献。项目选择综合考虑多种因素，包括项目的重要性和影响力以及增值性、可行性、时效性等，利用有限的审计资源选择具有潜在审计价值的项目实施审计，提供最有价值的审计成果，审计项目本身做到“价值为本”。在法律授权范围内，公共政策绩效审计涉及税收、教育、环境保护、信息安全、医疗养老、儿童保护、社区服务、住房、消防以及国防安全等领域，与英国社会经济发展水平、审计环境以及审计机关自身的技术资源等条件相适应。
二是绩效审计的内容。英国属于立法型审计模式。1983年出台的《英国国家审计法》规定主审计长可以对任何组织（政府部门或其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查。英国的绩效审计理念注重货币价值、强调结果，关注从成本到产出再到效果的状态。英国审计署还顺应新公共管理要求，将“可持续性”概念引入绩效审计，丰富了绩效审计的内涵。根据2011年《绩效审计手册》的定义，可持续性是一种决定、政策对经济、社会和环境的长期影响的状态。不同的公共政策绩效审计项目可以对上述四项内容中的一个或多个进行检查，审计和评价内容服从于审计目的，有的侧重经济性，有的侧重效果性，有的则着重对效果性或者可持续性进行审计和评价。此外，由于政策制定过程的严谨性和政策出台的严肃性和权威性，以及保证审计人员在政治或其它方面不持偏见，英国公共政策绩效审计仅限于对政策执行情况进行审计，对政策本身不提出任何质疑。
三是审计质量的控制。英国绩效审计的质量控制标准包括《绩效审计手册》以及绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南、可持续性和绩效审计指南等一系列规范；审计评价没有统一的评价标准却有明确的评价依据。审计评价依据政策和法规、行业规定和专业标准、同类事项的约定或平均指标、历史数据、权威评估机构的评判标准以及有关专家的研究结论等做出判断，审计不参与评价标准的制定，也不对评价标准发表意见，确保绩效审计中引用的数据、指标、标准、评价结果能为社会各界和被审计单位所接受；审计实施中获取审计证据过程严谨细致，要求审计证据必须充分、相关、可靠。英国没有硬性规定绩效审计的程序、步骤，而是要求审计人员根据审计项目的具体情况，选择适当的方法、程序和报告方式。英国审计署归纳总结出专业胜任能力、公正性、客观和独立性、责任等八条绩效审计原则，其中的沟通协商原则要求，审计报告起草完成后，报告叙述的事实和表述要与被审计单位达成一致或者充分交换意见，在绝大多数情况下，还要向被审计单位以外的第三方征求意见，充分保障审计报告的客观性和说服力。由于审计报告涉及的问题会被议员用来质询有关责任人，被审计单位会竭力辩解，交换意见的时间有时会花几个月。当审计人员的意见不能与被审计单位达成一致时，则要求在审计报告中说明被审计单位的观点和意见。此外，英国议会的公共账目委员会收到审计署提交的绩效审计报告后，会将其中一些报告送牛津大学、剑桥大学等权威机构、学者进行验证，审计报告验证后才对外公布。
四是审计成果的利用。审计报告经审定后正式印刷，同时准备一份介绍报告内容概要的新闻稿。英国审计机关虽然没有审计处理、处罚权，但要向议会提交审计报告，并反馈给政府部门，同时通过报刊、网络等形式对外公布，公开性和独立性是英国国家审计的灵魂和软实力。公共账目委员会将就审计报告反映的问题举行听证会，向被审计单位提出质询，有时会做出相应的决议。英国审计署每年向议会提交约50份绩效审计报告，公共账目委员就其中大约35份举行听证会。苏格兰审计署在绩效审计方面取得的成就受到世界审计界关注，其中重要的一条就是政策执行审计产生的影响力，关注政策从中央到各部门的贯彻执行情况，检查政策执行的遵循性、效果性以及政策执行成本与预算的差异情况，有关负责人会受到议会质询，甚至辞职。英国审计署政策审计的成果还通过其他途径被有效利用。对绩效审计涉及的部门或机构管理层提供建设性报告，陈述审计发现的问题和情况，提出审计建议；有时还会将绩效审计与财务审计发现的一些问题结合在一起形成绩效审计调查报告，促进政策资源的有效利用；有的审计机构还根据绩效审计结果，适时组织专题研讨或讲座或在期刊杂志上发表文章；针对具体部门的审计事项，审计署有时与其它机构一起共同出版针对特定业务领域的业务指南，以扩大审计影响；出版国际文本，以助于社会各界对英国政府部门或公共机构的表现展开讨论、做出评判。
三、英国公共政策绩效审计的借鉴与启示
我国正处在改革发展的关键时期，利益格局深度调整。原有的一些体制机制已经不适应实践发展要求，需要出台一系列有关经济、民生等方面的新政策，这就决定了转型时期的中国仍然是一个政策大国。进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督，更加优质地服务国家治理，从英国公共政策绩效审计的经验中可以得到有益启示。
一是制定有关绩效审计的规范和标准。总结我国多年实践和探索绩效审计的经验，制定绩效审计准则或者有关公共政策绩效审计等方面的专业指引，规范审计行为和审计标准，达到防范审计风险、提高审计质量的目的。同时赋予审计人员开展绩效审计采用的审计程序、审计步骤、审计方法以及审计报告方式等方面具有更大的灵活性和实用性，引导审计人员把主要精力集中于深入查证问题方面，避免因无效程序、环节繁琐而浪费审计资源和效率。
二是提高政策执行审计选题立项质量。绩效审计成效好坏取决于审计的组织实施和质量控制，更取决于审计项目的重要性、增值性、时效性等因素，通过前期调查和分析评估，政策执行有显见改进空间，是选题立项的关键。近几年，国务院出台了成百个“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等方面的新政，例如，财政部财政科研所所长刘尚希在“2015中国改革论坛”举例称，“近两年，光财政方面发的文件，包括国务院和财政部的已经将近40个了，一个月差不多发2个。”审计机关开展政策措施和宏观调控部署情况审计，首先要解决好要关注哪些领域、审计哪些政策、什么时点切入的问题。一项政策出台需要消化、落地过程，一个指标文件、一项财政专项资金从财政部国库账户拨出需要经过五级财政流转才能按规定程序最终落实到项目资金使用单位，财政资金在规定时间节点刚到中途，审计组就已经延伸到具体项目单位，审计效果可想而知。由此可见，政策执行审计的选题立项需要进一步加强前期调查和评估工作，实现精准立项，避免眉毛胡子一把抓，切实提高项目立项质量。
三是改进政策执行审计组织方式和报告模式。公共政策绩效过程从政策制定、政策出台、政策执行到审计监督和信息反馈，必须构成一个闭环系统。对审计监督和信息反馈环节而言，地方各级审计机关任何一个环节出现掉链或断链等信息流转不畅现象，都会直接影响审计结果的客观性。因此，必须改善顶层设计，改进现行审计组织方式，审计组织实施和结果报告由“由下而上”改为“自上而下”，由最高审计机关按照一条主线一查到底，在审计力量配置方面，各级审计机关实现“四个结合”，沿着政策、资金流向查到哪一级地方政府，从哪一级审计机关抽调符合专业要求的审计人员配合，审计情况分级交换意见，由审计署或各特派办汇总审计情况形成审计报告，审计结果直接上报，通过封闭运作，从而切实保证审计质量和效果。
四是加强对政策执行情况的审计分析评价。从根本上讲，制度失灵很大原因是由于制度设计不完善，涉及到对政策预期实现的目标以及实现这些目标的手段两个方面的问题。公共政策的最终目的是通过对公共资源和社会价值进行重新安排从而调整某一范围内的秩序和利益关系。通过政策调动地方政府的积极性和创造性，得到民间资本等各种社会资源的积极响应，才能从根本上保证政策落地生根，释放改革和政策红利。但审计作为一种督促和矫正手段，在一定程度上能够发挥促进政策执行的作用。此外，我国审计机关与执政党的政治意愿保持一致，可以就政策本身存在的不完善之处提出审计建议，具有英国审计不具备的优势。近年来，政策绩效审计由事后向事中审计、跟踪审计发展，更需要加强对政策产生的影响和实际效果进行客观评估，发现政策本身不切实际的问题或执行中出现的需要纠正的偏差，及时反馈审计信息，促进规范政策制定论证过程，提高相关政策作用力和执行力，从而在更高层次上发挥审计作用。
五是拓展政策执行审计结果的利用途径。审计项目的最大成效在于审计结果得到充分有效的利用。法律赋予我国审计机关具有审计处理、处罚权，被审计单位必须执行审计机关依法作出的审计决定，具有英国审计机关不具备的条件。但公共政策绩效审计具有政策性强、资金种类多、涉及面广、审计链条长、时效性强、情况复杂等难点，审计部门如何对政策的制定和执行情况进行绩效评价、作出客观结论、提出切中要害的审计建议有一定难度。但除了审计部门外，还有更多参与国家治理的政府部门和公共机构同样关注政府政策的执行效果。英国在审计质量控制方面的经验值得学习和借鉴。例如，可以就某一项或某几项公共政策的审计结果，联合财政部门、经济管理部门、大学院所、科研机构、有关专家教授，组织专题研讨进行论证，深入分析问题产生的原因，从而更加切实有效地提出完善政策、加强政策执行等方面的审计建议。
作者：王祥君 单位：江苏省常州市审计局
参考文献：
[1]李慧,周岩.英国绩效审计的最新发展与启示〔J〕.国外审计观察，2012（3）.
[2]王妹.国家审计如何更好地服务国家治理〔J〕.审计研究，2012（6）.
[3]王勇.公共政策审计的若干思考〔J〕.审计月刊，2012（10）.
一、关于“项目申请报告通用文本”
根据年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[]20号）的有关规定，发展改革部门作为政府投资主管部门对投资项目管理分为三类：一是审批、二是核准、三是备案。对于采用直接投资和资本金注入方式等使用政府性资金投资建设的项目，实行审批制；政府核准的投资项目目录内的项目，即企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，实行核准制；企业不使用政府性资金投资建设的“核准目录”以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案制。在投资体制改革前发展改革部门对投资项目管理主要是实行审批制，所谓基本建设管理程序一般包括五道程序：项目建议书审批、项目可行性研究报告审批、初步设计审查和审批、开工报告审批、竣工验收。改革后，实行审批制的基本程序还是维持原来；实行核准制的程序，主要是履行对项目的核准，即核准《项目申请报告》，将原来审批企业投资项目《项目建议书》、《可行性研究报告》、《初步设计》合并为核准《项目申请报告》；实行备案制的程序，主要是对投资项目进行登记备案。
为进一步完善企业投资项目核准制，指导企业（包括咨询单位）做好项目申请报告的编写工作，规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为，今年5月，国家发改委以发改投资[2007]1169号文了《项目申请报告通用文本》和《项目申请报告通用文本》说明，省发改委以赣发改投资字[2007]590号将该文转发给了省政府有关部门及各设区市、县（市、区）发改委。出台这份文件的主要目的有两个：一是帮助和指导企业开展项目申请报告的编写工作；二是规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为。
所谓项目申请报告，就是指企业投资建设应报政府核准的项目时，为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，按核准要求报送的项目论证报告。
项目申请报告通用文本包括八个章节的内容：第一章为申报单位及项目概况，包括项目申报单位概况和项目概况两个部分；第二章为发展规划、产业政策和行业准入分析，包括发展规划分析、产业政策分析和行业准入分析等三个部分；第三章为资源开发及综合利用分析，包括资源开发方案、资源利用方案和资源节约措施三个部分；第四章为节能方案分析，包括用能标准和节能规范、能耗状况和能耗指标分析、节能措施和节能效果分析三个部分；第五章为建设用地、征地拆迁及移民安置分析，包括项目选址及用地方案、土地利用合理性分析、征地拆迁和移民安置规划方案三个部分；第六章为环境和生态影响分析，包括环境和生态现状、生态环境影响分析、生态环境保护措施、地质灾害影响分析和特殊环境影响等五个部分；第七章为经济影响分析，包括经济费用效益或费用效果分析、行业影响分析、区域经济影响分析、宏观经济影响分析四个部分；第八章社会影响分析，包括社会影响效果分析、社会适应性分析和社会风险及对策分析三个部分。
原来《项目可行性研究报告》主要章节内容包括：项目的建设内容和规模、生产工艺流程、产品和工程技术方案、主要设备选型和配套工程、市场前景分析、经济效益分析（包括内部收益分析）、投资规模和资金来源等。
贯彻落实项目申请报告通用文本的有关要求，做好项目申请报告编制和审查工作，我们认为应重点把握以下六个方面：
第一，即将实施的企业投资《项目申请报告文本》八个方面的内容与传统审批制的《项目可行性研究报告》相比，“项目申请报告”重点是阐述项目维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、保障公共利益等外部性、公共性等事项，不再对项目市场前景、经济效益、资金来源、生产工艺流程、产品技术方案等内容进行详细分析和论证。项目申请报告通用文本对编制内容作出较大调整，说明政府找准了其作为社会管理者在企业投资项目管理方面的角色定位，是企业投资项目“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则的落实，是政府适应新形势，在投资项目管理方面主动转变职能的体现，也是企业投资项目管理理念的重大变革和创新。
第二，根据国家发改委要求，项目申请报告通用文本，是对项目申请报告编写内容及深度的一般要求。在指导企业编写具体项目申请报告时，可根据拟建项目的实际情况，对通用文本中所要求的内容进行适当调整。如果拟建项目不涉及其中有关内容，可以在说明情况后，不进行相关分析。国家发改委将根据工作需要，在通用文本的基础上，逐步制定和完善特定行业的项目申请报告文本。
第三，目前的项目申请报告通用文本，适用于在我国境内建设的企业投资项目，包括外商投资项目。境外投资项目申请报告文本将另行制定。
第四，根据国家招投标法的有关规定，凡需报发展改革部门核准的企业投资项目，应在项目申请报告中包括有关招标内容。
第五，发展改革部门在核准企业投资项目时，应严格按照国家发改委《企业投资项目核准暂行办法》和《*省企业投资项目核准暂行管理办法》的要求，主要从符合产业政策和发展规划，维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。政府不再审批企业投资项目的可行性研究报告，项目生产工艺流程、产品技术方案、市场前景、经济效益、资金来源等方面由企业自主决策。尽管不需再报政府审批，但为了防止和减少投资失误、保证投资效益，企业在进行自主决策时，仍应编制可行性研究报告，对上述内容进行分析论证，作为投资决策的重要依据。
第六，今年9月1日以后报送我委核准和上报国家发改委核准的项目，均应按国家有关规定由具有相应资质的咨询单位编写项目申请报告。
二、关于加强政府投资项目管理
第一，关于《*省政府投资项目管理办法》问题。为了把目前政府投资分散、多头管理转变为统一、集中管理。我委已草拟《*省政府投资项目管理办法》，拟将用于固定资产投资的政府性资金，包括财政预算安排的建设资金、纳入财政预算管理的专项建设资金、政府融资以及利用国债的资金、统借国际金融组织或者外国政府贷款的外债资金，以及转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入和土地使用权出让金等，均纳入由县级以上人民政府发展改革部门负责编制的政府投资项目规划和计划，并由投资主管部门负责项目审批、组织实施、协调监督等综合管理工作。该“办法”已完成立法调研、征求意见等立法准备工作，先后十易其稿，省发改委正在与省法制办协商，争取尽早提交省政府常务会议审议通过。
第二，关于党政机关办公楼等楼堂馆所项目审批问题。由我委代拟的《关于严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所项目的实施意见》，已由中共*省委办公厅、省政府办公厅以赣办发[2007]11号文联合下发。我们在该文件中规定，将一部分党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目的审批权限下放给设区市发改委，请各设区市发改委不要再下放了。今后省直厅（局）级单位和设区市、县（市、区）党政机关办公楼建设项目，省直厅（局）级直属事业单位以及省属国有和国有控股企业（集团）办公楼建设项目，由省发改委审批。设区市、县（市、区）党政机关直属单位和乡镇党政机关办公楼建设项目，设区市、县（市、区）直属事业单位及其所属国有和国有控股企业办公楼建设项目由设区市发改委审批。党政机关办公楼等楼堂馆所项目属于审批制的项目，对这类项目的审批程序和内容包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算、施工图复核和竣工验收等。另外，对党政机关办公楼等楼堂馆所的建设规模和标准、资金来源和管理方式作了具体的规定，特别是在资金来源方面，规定今后党政机关和财政全额拨款事业单位办公楼项目建设投资，统一由政府预算内投资安排，不得使用银行贷款，不得接受任何形式的赞助和捐赠，不得搞任何形式的集资或摊派，不得向其他单位借款，不得让施工单位垫资，严禁挪用各类专项资金。
赣办发11号文件规定，党政机关是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关。工会、共青团、妇联等人民团体以及各级党政机关派出机构和直属事业单位适用。国有和国有控股企业（集团）参照执行。党政机关办公楼等楼堂馆所主要包括非经营性和经营性两类。非经营性的楼堂馆所项目包括办公楼、会议楼、大礼堂、招待所、展览馆、纪念馆、俱乐部、干休所、疗养院、有较高级装饰的干部宿舍和干部病房及以各种中心为名的此类项目；经营性的楼堂馆所项目包括旅游宾馆和饭店、涉外公寓、写字楼、游乐场以及其他经营性楼堂馆所项目。
目前，党政机关办公楼等楼堂馆所清理工作已进入全面整改阶段，即将告一段落。我委已经向省政府请示，一是近期尽快启动审批一批项目。我委将严格按照中办发11号和赣办发11号文件的有关规定，重新启动对党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目的审批。具体操作为：在项目立项阶段，项目单位要提交项目建议书和四个附件材料，（1）同级编委出具的党政机关工作人员编制证明文件；（2）同级财政部门出具的资金来源属于财政预算安排证明文件；（3）同级国土资源部门出具的土地划拨符合相关规定证明文件；（4）同级规划、建设部门出具的规划、建设符合相关规定的证明文件。二是设立省级党政机关办公楼建设项目预算内专项资金。我委已向省政府建议设立省级党政机关办公楼建设项目预算内专项资金，纳入省发改委掌握的省基建投资统一管理，或者由发展改革部门审批项目，财政安排建设资金。我们建议设区市发改委可以参照此做法，向市政府建议设立市级党政机关办公楼建设项目专项资金。
第三，关于政府公益性投资项目实行“代建制”问题。赣办发[2007]11号文中规定，应加快推进党政机关办公楼建设项目代建制试点工作。逐步推行由专业化项目管理单位组织实施项目建设，建成后移交给使用单位的建设管理模式，不再由使用单位自行组织建设。在总结省档案馆代建制试点经验的基础上，从2008年起，各级投资主管部门都应对此类项目组织代建制试点。为进一步推动和规范实施“代建制”，我委已起草《*省政府投资项目代建制管理办法》（试行），这次已印发征求大家的意见，我们将申请列入省政府2008年立法计划。“管理办法”共六章26条，明确了代建项目范围、代建单位资格条件、代建单位权利和义务、代建服务取费等主要内容，并明确代建项目由发展改革部门组织实施。
一、关于“项目申请报告通用文本”
根据年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[]20号）的有关规定，发展改革部门作为政府投资主管部门对投资项目管理分为三类：一是审批、二是核准、三是备案。对于采用直接投资和资本金注入方式等使用政府性资金投资建设的项目，实行审批制；政府核准的投资项目目录内的项目，即企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，实行核准制；企业不使用政府性资金投资建设的“核准目录”以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案制。在投资体制改革前发展改革部门对投资项目管理主要是实行审批制，所谓基本建设管理程序一般包括五道程序：项目建议书审批、项目可行性研究报告审批、初步设计审查和审批、开工报告审批、竣工验收。改革后，实行审批制的基本程序还是维持原来；实行核准制的程序，主要是履行对项目的核准，即核准《项目申请报告》，将原来审批企业投资项目《项目建议书》、《可行性研究报告》、《初步设计》合并为核准《项目申请报告》；实行备案制的程序，主要是对投资项目进行登记备案。
为进一步完善企业投资项目核准制，指导企业（包括咨询单位）做好项目申请报告的编写工作，规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为，今年5月，国家发改委以发改投资[2007]1169号文了《项目申请报告通用文本》和《项目申请报告通用文本》说明，省发改委以赣发改投资字[2007]590号将该文转发给了省政府有关部门及各设区市、县（市、区）发改委。出台这份文件的主要目的有两个：一是帮助和指导企业开展项目申请报告的编写工作；二是规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为。
所谓项目申请报告，就是指企业投资建设应报政府核准的项目时，为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，按核准要求报送的项目论证报告。
项目申请报告通用文本包括八个章节的内容：第一章为申报单位及项目概况，包括项目申报单位概况和项目概况两个部分；第二章为发展规划、产业政策和行业准入分析，包括发展规划分析、产业政策分析和行业准入分析等三个部分；第三章为资源开发及综合利用分析，包括资源开发方案、资源利用方案和资源节约措施三个部分；第四章为节能方案分析，包括用能标准和节能规范、能耗状况和能耗指标分析、节能措施和节能效果分析三个部分；第五章为建设用地、征地拆迁及移民安置分析，包括项目选址及用地方案、土地利用合理性分析、征地拆迁和移民安置规划方案三个部分；第六章为环境和生态影响分析，包括环境和生态现状、生态环境影响分析、生态环境保护措施、地质灾害影响分析和特殊环境影响等五个部分；第七章为经济影响分析，包括经济费用效益或费用效果分析、行业影响分析、区域经济影响分析、宏观经济影响分析四个部分；第八章社会影响分析，包括社会影响效果分析、社会适应性分析和社会风险及对策分析三个部分。
原来《项目可行性研究报告》主要章节内容包括：项目的建设内容和规模、生产工艺流程、产品和工程技术方案、主要设备选型和配套工程、市场前景分析、经济效益分析（包括内部收益分析）、投资规模和资金来源等。
贯彻落实项目申请报告通用文本的有关要求，做好项目申请报告编制和审查工作，我们认为应重点把握以下六个方面：
第一，即将实施的企业投资《项目申请报告文本》八个方面的内容与传统审批制的《项目可行性研究报告》相比，“项目申请报告”重点是阐述项目维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、保障公共利益等外部性、公共性等事项，不再对项目市场前景、经济效益、资金来源、生产工艺流程、产品技术方案等内容进行详细分析和论证。项目申请报告通用文本对编制内容作出较大调整，说明政府找准了其作为社会管理者在企业投资项目管理方面的角色定位，是企业投资项目“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则的落实，是政府适应新形势，在投资项目管理方面主动转变职能的体现，也是企业投资项目管理理念的重大变革和创新。
第二，根据国家发改委要求，项目申请报告通用文本，是对项目申请报告编写内容及深度的一般要求。在指导企业编写具体项目申请报告时，可根据拟建项目的实际情况，对通用文本中所要求的内容进行适当调整。如果拟建项目不涉及其中有关内容，可以在说明情况后，不进行相关分析。国家发改委将根据工作需要，在通用文本的基础上，逐步制定和完善特定行业的项目申请报告文本。
第三，目前的项目申请报告通用文本，适用于在我国境内建设的企业投资项目，包括外商投资项目。境外投资项目申请报告文本将另行制定。
第四，根据国家招投标法的有关规定，凡需报发展改革部门核准的企业投资项目，应在项目申请报告中包括有关招标内容。
第五，发展改革部门在核准企业投资项目时，应严格按照国家发改委《企业投资项目核准暂行办法》和《*省企业投资项目核准暂行管理办法》的要求，主要从符合产业政策和发展规划，维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。政府不再审批企业投资项目的可行性研究报告，项目生产工艺流程、产品技术方案、市场前景、经济效益、资金来源等方面由企业自主决策。尽管不需再报政府审批，但为了防止和减少投资失误、保证投资效益，企业在进行自主决策时，仍应编制可行性研究报告，对上述内容进行分析论证，作为投资决策的重要依据。
第六，今年9月1日以后报送我委核准和上报国家发改委核准的项目，均应按国家有关规定由具有相应资质的咨询单位编写项目申请报告。
二、关于加强政府投资项目管理
第一，关于《*省政府投资项目管理办法》问题。为了把目前政府投资分散、多头管理转变为统一、集中管理。我委已草拟《*省政府投资项目管理办法》，拟将用于固定资产投资的政府性资金，包括财政预算安排的建设资金、纳入财政预算管理的专项建设资金、政府融资以及利用国债的资金、统借国际金融组织或者外国政府贷款的外债资金，以及转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入和土地使用权出让金等，均纳入由县级以上人民政府发展改革部门负责编制的政府投资项目规划和计划，并由投资主管部门负责项目审批、组织实施、协调监督等综合管理工作。该“办法”已完成立法调研、征求意见等立法准备工作，先后十易其稿，省发改委正在与省法制办协商，争取尽早提交省政府常务会议审议通过。
第二，关于党政机关办公楼等楼堂馆所项目审批问题。由我委代拟的《关于严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所项目的实施意见》，已由中共*省委办公厅、省政府办公厅以赣办发[2007]11号文联合下发。我们在该文件中规定，将一部分党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目的审批权限下放给设区市发改委，请各设区市发改委不要再下放了。今后省直厅（局）级单位和设区市、县（市、区）党政机关办公楼建设项目，省直厅（局）级直属事业单位以及省属国有和国有控股企业（集团）办公楼建设项目，由省发改委审批。设区市、县（市、区）党政机关直属单位和乡镇党政机关办公楼建设项目，设区市、县（市、区）直属事业单位及其所属国有和国有控股企业办公楼建设项目由设区市发改委审批。党政机关办公楼等楼堂馆所项目属于审批制的项目，对这类项目的审批程序和内容包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算、施工图复核和竣工验收等。另外，对党政机关办公楼等楼堂馆所的建设规模和标准、资金来源和管理方式作了具体的规定，特别是在资金来源方面，规定今后党政机关和财政全额拨款事业单位办公楼项目建设投资，统一由政府预算内投资安排，不得使用银行贷款，不得接受任何形式的赞助和捐赠，不得搞任何形式的集资或摊派，不得向其他单位借款，不得让施工单位垫资，严禁挪用各类专项资金。
赣办发11号文件规定，党政机关是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关。工会、共青团、妇联等人民团体以及各级党政机关派出机构和直属事业单位适用。国有和国有控股企业（集团）参照执行。党政机关办公楼等楼堂馆所主要包括非经营性和经营性两类。非经营性的楼堂馆所项目包括办公楼、会议楼、大礼堂、招待所、展览馆、纪念馆、俱乐部、干休所、疗养院、有较高级装饰的干部宿舍和干部病房及以各种中心为名的此类项目；经营性的楼堂馆所项目包括旅游宾馆和饭店、涉外公寓、写字楼、游乐场以及其他经营性楼堂馆所项目。
目前，党政机关办公楼等楼堂馆所清理工作已进入全面整改阶段，即将告一段落。我委已经向省政府请示，一是近期尽快启动审批一批项目。我委将严格按照中办发11号和赣办发11号文件的有关规定，重新启动对党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目的审批。具体操作为：在项目立项阶段，项目单位要提交项目建议书和四个附件材料，（1）同级编委出具的党政机关工作人员编制证明文件；（2）同级财政部门出具的资金来源属于财政预算安排证明文件；（3）同级国土资源部门出具的土地划拨符合相关规定证明文件；（4）同级规划、建设部门出具的规划、建设符合相关规定的证明文件。二是设立省级党政机关办公楼建设项目预算内专项资金。我委已向省政府建议设立省级党政机关办公楼建设项目预算内专项资金，纳入省发改委掌握的省基建投资统一管理，或者由发展改革部门审批项目，财政安排建设资金。我们建议设区市发改委可以参照此做法，向市政府建议设立市级党政机关办公楼建设项目专项资金。
第三，关于政府公益性投资项目实行“代建制”问题。赣办发[2007]11号文中规定，应加快推进党政机关办公楼建设项目代建制试点工作。逐步推行由专业化项目管理单位组织实施项目建设，建成后移交给使用单位的建设管理模式，不再由使用单位自行组织建设。在总结省档案馆代建制试点经验的基础上，从2008年起，各级投资主管部门都应对此类项目组织代建制试点。为进一步推动和规范实施“代建制”，我委已起草《*省政府投资项目代建制管理办法》（试行），这次已印发征求大家的意见，我们将申请列入省政府2008年立法计划。“管理办法”共六章26条，明确了代建项目范围、代建单位资格条件、代建单位权利和义务、代建服务取费等主要内容，并明确代建项目由发展改革部门组织实施。
第一条 为切实履行政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，及时准确掌握全县经济运行情况及动向，为政府科学决策提供参考依据，根据《省人民政府关于印发全省经济运行分析报告制度的通知》、《市人民政府关于印发市属企业国有资产处置审批等6项制度的通知》精神及有关规定，制定本制度。
第二条 县人民政府统一领导和协调全县经济运行分析工作。季度、半年和全年的经济运行分析由县人民政府县长统筹，副县长、副调研员协调开展，政府组成部门共同参与。
县人民政府有关经济管理部门根据各自工作职责，定期对本行业经济运行情况进行分析，并以适当方式报县人民政府决策参考。
第三条 全县经济运行分析的主要方式和内容：
(一)综合分析。
每季、半年、全年对全县经济运行的基本情况、主要特点、存在问题、应采取的对策措施进行综合分析;每半年对全县社会事业发展情况进行综合分析。
(二)重点产业分析。
每半年对全县特色和优势产业发展状况、发展潜力、政策措施进行分析研究。
(三)宏观经济政策分析。
适时对宏观经济运行进行分析，及时掌握宏观经济政策，研究提出用好、用活、用足政策的意见建议。
(四)周边经济政策比较分析。
适时对周边县、区的政策和经济发展情况进行比较分析研究，及时了解掌握周边地区动态，把握发展机遇。
(五)其他专题分析。
针对全县经济发展中的重点、热点、难点问题，以及重大突发公共事件对经济运行的影响，不定期开展专题分析研究。
第四条 每季度以书面或会议方式向县委汇报经济运行情况;半年及全年向县委常委会作专题汇报。
全县经济运行分析报告由县发改局形成后报送县委、县人大常委会、县人民政府、县政协领导及县级有关领导。根据需要，提供县委常委会议、县委中心组学习会议、县人民政府常务会议等作参考;半年、全年的全县经济运行分析报告在县人民政府重大决策通报会上予以通报。经批准后，定期或不定期在政府网站或以其他方式公布全县经济运行相关信息，为部门、企业等提供信息参考。
第五条 建立调研和预警机制：
[关键词]公益信息资源 信息资源公益性开发利用 公共政策 内容分析法信息政策
[分类号]G203
1 研究现状简述
在信息资源公益性开发利用政策研究方面，国内论著数量不多，主要集中在政策现状梳理、发展策略、定价策略、发展建议、网络信息资源公益性开发利用机制创新等，基本上是定性研究。
在政府信息资源的公益性开发利用政策方面，有学者提出，政策工具包括无条件的金钱支付、提供物品与服务(包括信息，特别是政府信息)、法规保护、限制或惩罚措施；该政策实践的落实者(“制度公益人”)包括公共图书馆、公共档案馆、政府行政服务中心和政府机关内部的信息管理部门等。也有学者采用霍莱特和拉梅什的公共政策分类体系将信息资源公益性开发利用的政策工具分为强制性(政府管制如进入管制、投资管制和价格管制；国有事业；国有企业)、志愿性(志愿者组织和市场)和混合性政策工具(税收、补贴、使用者付费、信息传播与规劝、产权拍卖)。具体发展对策方面，有专家提出总体规划、政府先导作用、投入、运行机制、基础信息资源开发、机构的规范、普遍服务原则、研究等对策。
2 研究设计
2.1相关概念界定
本研究所涉及的概念有：公益性信息资源和信息资源的公益性开发利用。
公益性信息资源是指“以提高国民生存质量和全民素质等社会效益为目的，采用免费或廉价服务机制提供普遍服务的信息资源”。与企业信息资源追求经济效益，政务信息资源追求经济效益和社会效益兼顾的目标不同，公益性信息资源将社会效益作为开发利用活动的唯一目的，即追求满足全体国民的信息需求，实现对信息资源的平等获取和利用，尤其是保障各类弱势群体或低收入人群的信息需求得到充分满足。
信息资源本身没有身份之分，但各种开发利用主体的参与使得信息资源有了所有权和开发利用权。公益性信息资源的所有权由开发利用主体掌握，如各类图书馆通过购买或自主建设文献信息资源，拥有其对馆藏信息资源的所有权；国际图书援助组织(Book AidInternational)通过向非洲的部分图书馆捐赠图书，将这部分公益性信息资源的所有权让渡给捐赠对象。一般说，公益性信息资源的所有者决定着开发利用权的分配问题。也有特殊情况，如公益性信息资源的开发利用权发生在政府信息资源的公益性开发利用活动中。
信息资源的公益性开发利用是指“任何法人和自然人出于利他动机，为使社会全体成员，或者是某些需要社会特别关照的特殊群体受益，而志愿对信息资源实施的开发利用的活动过程”。与信息资源的商业性开发利用和政务性开发利用相比，公益性开发利用活动强调志愿性和利他目的，对参与主体不带有任何强制性，且完全为服务对象考虑，开发利用的效果必须是产生社会效益，促进各类人群共同进步。
2.2研究要解决的问题
本研究基于下列认识：中共中央办公厅34号文等一系列文件已证明：政策咨询报告对政策的出台有重大影响，如原国务院信息化工作办公室负责的信息化领域；研究报告中的政策建议尤其重要。
本研究将根据原国务院信息化工作办公室2002-2007年6月份相关研究报告中有关信息资源公益性开发利用的11份报告，分析我国信息资源公益性开发利用政策的发展趋势。
2.3研究方法
本文采用内容分析法进行分析研究。内容分析法是“专指对于文献内容进行系统的定量和定性相结合的一种语言分析方法，其目的是要分析清楚或者说要测度出文献中有关主题的本质性的事实及其关联的发展趋势”。内容分析法的步骤是：①决定是否采纳内容分析；②确定哪些文本应当被列于内容分析(视野)当中；③选取分析单元；④制定编码目录；⑤对文本编码；⑥分析和解释结果等。
3 分析过程及结果
3.1内容分析语料的选择
本文选择上述11份有关信息资源公益性开发利用的研究报告作为内容分析的语料，并依次对本文进行编码，如表1所示：
笔者仔细研读了报告，最后选取了表2中的信息单位作为内容分析的对象。需要特殊说明的是，本研究分析的信息单元是每一条政策建议，不存在抽样问题。
3.3编码目录的制定
根据公共政策和信息资源开发利用政策的一些基本理论和原理，本研究制定了一套包含政策建议主体、政策责任者、实践落实者、政策受惠者、政策工具、政策资源6个一级类和32个二级类在内的编码目录，如表3所示：
3.4文本编码与统计
笔者对54条政策建议进行了文本编码，并完成各类编码的计数统计。编码表的格式见表4，表5是样表。
4 统计结果及其分析
研究根据编码目录及编码表，在信息资源公益性开发利用政策的建议主体、政策责任者、实践落实者、政策受惠者、政策工具、政策资源6个方面进行详细的统计，并结合我国现状，对未来政策走向进行分析预测。
4.1政策建议主体的统计分析
图1显示了咨询报告中信息资源公益性开发利用政策建议主体的分布情况。详细来看，为原国务院信息化办公室提供该政策咨询的主体中，高校专家出现的数量为24次，所占比例最高，为44.4％；其研究力量主要来自北京大学、中国人民大学、北京师范大学等学校的教师。其次是研究所研究者，出现数量为14次，比例为25.9％；其研究力量主要来自信息产业部中国电子信息产业研究院、电子科技情报研究所等单位。政府机构研究者出现的次数最少，仅为2次，比例仅占3.7％，这也许是一个好的信号，表明政府决策比较依赖外部的科研和咨询力量，而不完全靠主观意志来决定政策走向。
4.2政策责任者的统计分析
图2表示的是所有政策建议中提到的对该政策的出台、执行和评估负直接责任的机构。数据显示，国务院各个部委在政策建议中出现次数最多，达到35次，所占比例为64.8％；其次，国务院作为整体的出现次数为27次，比例为50％；再次，出现频率最低的是事业单位，仅为1次，这是一条为事业单位即非营利性信息机构提供的政策建议。值得关注的是，没有明确指定政策责任者的政策建议比例高达24.1％，这也充分说明研究者或提供政策咨询报告的主体没有将“政策责任者”这一要素纳入到研究视野，可能会对其政策建议的采纳与否产生一定的消极影响。
4.3实践落实者的统计分析
图3是对政策建议中实践落实者的统计结果。实践落实者关系到有关政策在未来的执行、实施和评估以及进一步调整等过程中的各类角色参与情况，直接决定着政策的成功与否。如图3所示，所有54条政策建议中提到最多的落实者是政府，次数达到48次，比例达到88.9％，充分表明这些提供咨询报告的研究者对政府的期待很多；且在他们看来，未来我国信息资源公益性开发利用政策将主要由政府来落实，这与“小政府”观念有所相悖。如果大部分公益信息事业由政府来做，对于公益事业和公民社会的建设来说应该不是好消息，这一点值得我们关注和反思。
其次是非营利组织(NPOs)，提到次数为23次，占到总量的42.6％，未超过一半，这也表明在这些学者看来，非营利组织在我国不能成为信息资源公益性开发利用活动的中坚力量，这也许是他们对中国非营利信息组织发展没有充满信心的表现。
再次，我国“事业单位”在相关政策建议中出现次数为17次，主要是图书馆、档案馆、博物馆、美术馆、科技馆等，占到31.5％，不到1/3。我们可以这样理解：在我国，事业单位也无法占到主导位置，再次说明了研究者对政府大包大揽信息资源开发利用工作的认同和支持；这也值得我们思考。另外，企业的比例为27.8％；份额最低的是个人，占16.7％。
总体来看，96.3％的政策建议指定了具体落实者，意味着政策建议还是很重视最后的落实情况，是一个不错的信号。
4.4政策受惠者的统计分析
图4是信息资源公益性开发利用政策建议的受惠者分布。按照每条建议的具体内容，将其划分为公众/公民、农民、就业困难群体、残障人士、其他弱势群体、没有制定具体政策受惠者6类。其中比例最高的是“没有指定具体政策受惠者”的政策建议，为42.6％。这项统计结果令人遗憾，说明这些政策建议的主体并不认为任何政策都要有受惠对象，也体现了政策建议的不明确性，甚至可以解释目前我国许多政策为何成为“空头文件”，应该引起政策研究人员的关注。其次，“公众”或“公民”被提及21次，所占比例为38，9％，这是有实际含义的选项中比例最高的，也反映了政策建议主体中认同“信息资源公益性开发利用应该使所有公众／公民受惠”这一观念要压倒对其他政策受惠群体(包括农民、困难就业群体、残障人士)的认同；14.8％的政策建议特别指明将惠及农民；26％的政策建议明确提出受惠者是就业困难群体、老年人、妇女、青少年等。
4.5 政策工具的统计分析
图5表示的是信息资源公益性开发利用政策建议中提及的各类政策工具出现的频次统计及比较。我们可以看到，政策中提到最多的政策工具是制度化手段，次数为26次，比例高达48.1％，这类制度化手段包括法律、法规、机制、体制、规范、标准等，被政策建议主体认为是最常规、最有效的工具，这是政策咨询人员根据中国国情和公共政策的特点作出的判断。其次是项目或委托合同，次数为17次，比例达到31.5％，这一工具是公共政策中常用工具，也是国际惯例，尤其是公益事业的惯例。29.6％的政策建议选择了与资金相关的具体工具，包括基金、财政补贴、税收优惠、贷款等工具，也是公共政策的常用工具。
值得我们特别关注的一点是：没有指明具体政策工具的政策建议高达27.8％，近1/3，比较遗憾。这部分政策建议可能将无法出台，或者无法落实；操作性比较差。
4.6政策资源的统计分析
图6表示的是这些政策建议中提及的政策资源类型统计情况。首先，提及最多的政策资源是信息(内容)资源，次数为26次，比例达到48.1％，充分说明信息内容或信息资源是信息资源公益性开发利用政策落实和执行的主要资源保障；其次，资金资源作为第二重要政策资源，出现了20次，比例为37％；其余的资源从高到低排列分别是技术、组织资源、人力资源及国际关系等渠道资源；没有提到资源问题的政策建议比例为16.7％。
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