一、国有商业银行固定资产管理现状
长期以来，国有商业银行的固定资产管理（含在建工程管理，下同）沿袭着“财政部——总行——各级分行”的计划管理体制，即财政部作为主管部门，每年根据国有商业银行的计划需求申请，综合考虑银行业务、物价变动及上年度计划执行情况等因素，核批国有商业银行总行当年的固定资产及在建工程购建资金计划。这个计划是指令性指标，不得突破，对国有商业银行固定资产管理提出的是总体要求，即绝对额控制。但这种要求是粗放式的，年度计划的分配、执行及监管、固定资产的日常维护等均需通过银行自身的活动得以实现。因此，在银行内部建立健全各项固定资产管理制度是十分必要的。
从纵向上看，固定资产管理遵循“分级管理、授权有限”的原则。与计划的逐层分配相适应，固定资产管理在银行内部实行总行、一级分行（即各省、自治区、直辖市分行）、二级分行（即各地市分行）、三级分行（即各城区、县支行）共四个层次的分级管理体制，各级机构对自身的固定资产管理工作负责，上级机构对下级机构的固定资产管理具有审批、指导、监督、检查的权力。由于财政部的考核以总行为单位，出于管理、控制的需要，固定资产的采购、竣工决算、处置、报废、盘盈、盘亏等审批权限集中于总行。
从横向上看，固定资产管理遵循“集中管理、监督到位”的原则。在各级机构内部，固定资产的管理权集中在财会部门，负责建立健全固定资产管理制度，组织计划的编报、执行和监控，完善固定资产的卡片管理与规范会计核算，监督固定资产的实物管理以及接受稽核部门的监督。行政部门、信息部门是固定资产的实物管理部门，负责固定资产的日常维护，完善固定资产的登记备案及领用制度，监督固定资产的使用情况，保证固定资产的安全、完整。固定资产使用部门是固定资产各项业务的终端，负责合理确定固定资产计划需求，妥善使用和保管领用的固定资产，接受财会部门和实物管理部门的监督。
在上述管理体制下，固定资产管理工作的重点主要集中于两个方面：一是配置固定资产购建资金资源，合理安排计划指标，强化各项固定资产业务的审批，保证计划管理的有效性；二是加强固定资产的日常管理，确保其账务处理的合规性，真实、准确地反映会计信息。为此，近年来国有商业银行内部陆续出台了一系列固定资产管理制度，如固定资产的投资管理制度、集中采购制度、日常管理制度、处置管理制度、核算制度与内部考核制度等，这些制度形成了较为完整的固定资产管理制度体系，成为内部控制制度体系的重要组成部分。在此前提下，固定资产管理工作基本实现了有章可循，有据可依，事前、事中、事后各环节的控制与监督工作也得到了日益重视和加强，管理的有序性得到了很大提高。
二、固定资产管理工作中存在的问题
目前，国有商业银行根据市场经济需要，正在抓紧进行股份制改造，把建设良好的公司治理机制作为发展目标，因此，提高资产质量与会计信息的真实性和准确性、实现计划管理的有序性和有效性、加强监管检查成为了固定资产管理体制改革的首要要求。由于管理要求的不断细化，以及固定资产管理工作本身的复杂性，一些基于原因以及现有体制不完善之处而产生的问题逐步显现出来。
（一）账实不符问题
账实相符是确保会计信息质量真实、准确的基本要求。账实不符主要表现为有账无实、有实无账和账实不匹配。造成账实不符的原因，一是固定资产采购项目的计划指标被挪用，形成固定资产虚列；二是利用“小金库”等账外资金越权违规购建固定资产，但为逃避监管而不入固定资产账或部分入账；三是会计差错，即已报废、盘亏的固定资产未及时进行账务处理。国有商业银行曾在1995年进行了清产核资，在1999年和2000年开展了账外并账检查，相当于在全辖进行了大盘点，规范了固定资产的入账核算，在很大程度上改善了会计信息质量。但由于账实不符问题来源于多年的积累，并未得到根除。
（二）固定资产年度计划执行的偏差问题
固定资产购建资金计划作为上级机构对下级机构进行管理与控制的工具，是指令性指标，必须做到层层负责、不得突破。但一些分行在计划实际执行的过程中，执行的结果与执行的目标出现了偏差，具体表现为超计划执行、计划被挪用、擅自购建新项目、擅自换项目等。由于银行业务本身的特殊性，其资金流入、流出十分频繁，金额十分庞大，因此，正常情况下银行固定资产的购建资金来源也就非常充裕，从而需要指令性计划对固定资产的购建加以控制。上述种种计划执行偏差现象则使计划失去了严肃性与指令性，管理机构的管理意图未被落实，造成了固定资产计划管理的失控，如程度严重时还将到银行的正常经营。
（三）房地产未确权问题
国有商业银行要进行股份制改造，要实现上市目标，就必须保证其资产的产权清晰，固定资产中涉及产权问题的项目主要表现是房地产。由于历史上银行办公用地多采用划拨形式、管理制度的松散造成房地产购建资金来源多元化以及办证意识淡薄等原因，银行内部无论是正常入账还是账外并账的一些房地产项目存在房产证、土地使用权证等证照不全的现象，即未做好房地产的确权工作。这些房地产长期归银行使用，虽然不存在第三方对其产权进行要求，但为保证固定资产的安全、完整，这些房地产须补办相关证照，这往往需要一笔不小的税费支出。
（四）基建项目竣工决算造价不完整问题
基建项目的竣工决算代表了基建资金循环的终结，决算造价是基建项目成本的准确反映，是入账原值的确定依据，因此，银行内部都有一套完整的竣工决算审批操作规程。但在实际工作中，经常出现已经办理竣工决算的基建项目仍需要追加投资的现象，主要分为两种情况：一是主观方面的原因，在利益的驱使及基建项目主管机构的干预下，一些独立审计机构违背职业道德，出具虚假的审计报告，掩盖基建项目中存在的或有债务（如税务机构口头承诺的税费减免），将决算造价从表面上控制在批准的预算总投资内，以逃避监管，可一旦或有债务发生，银行必须面临付款问题。二是客观上的原因，近年来，国家逐步推行国有土地使用权有偿使用制度，一些基建项目靠行政划拨方式取得的土地使用权，面临着支付土地出让金的局面，从而需要追加投资。
（五）责任人处罚机制不到位问题
根据固定资产管理制度规定要求，银行应该对造成上述违规现象的责任人进行处罚。但实际上，这种处罚的权力集中在人事部门，而一些责任人往往现任或曾担任过领导岗位，由于人际关系等因素的影响，对其处罚往往是象征性的，或者根本不处罚，造成一些责任人长期逍遥“法”外，有关制度成为一纸空文，这也是国有企业监管不利的通病。由于责任人的处罚未得到彻底落实，容易造成有关负责人责任意识差，对固定资产的管理工作不重视，结果形成恶性循环，产生更多的违规现象。此外，责任人处罚不到位的问题也影响到了基建项目决算、闲置固定资产处置等业务的审批。近年来，随着银行内部控制制度的完善及三令五申，逐步将固定资产违规现象与有关负责人的职位升迁挂钩，这种情况已有所好转。
（六）闲置固定资产的处置问题
国有商业银行的闲置固定资产是指不需用固定资产，主要表现为闲置房地产及闲置电子设备。闲置固定资产的产生主要源于以下三种因素：一是银行内部流程整合产生的闲置，在进行股份制改造的过程中，国有商业银行纷纷推行“减员增效”措施，甩掉历史包袱，对一些经营效益差、无发展潜力的县支行以下机构进行了撤并，造成了撤并机构房地产闲置；二是科技进步造成固定资产无形损耗而产生的闲置，这在电子设备的更新换代上表现得尤为突出；三是违规途径产生的闲置，即一些分行通过各种手段逃避总行监管，购建账外固定资产却未实际发生使用效益。这些闲置固定资产属于非生息资产，占用了银行大量资金，需要积极加以盘活处置。在处置的过程中要确保程序的公开、透明，最大限度实现国有资产保值、增值，严防国有资产流失。
三、健全和完善固定资产管理体制的对策
固定资产管理工作之所以会存在上述种种，很大程度上来源于上长期粗放式管理形成的遗留问题积淀，还有一部分源于现有体制的不完善之处。针对固定资产管理中存在的种种问题，笔者认为，国有商业银行应进一步健全和完善固定资产管理体制，做到“权责分工明确、管理高效有序、过程公开透明、监督检查到位”，具体对策如下：
（一）完善人事约束机制
固定资产管理的各项工作归根到底是由各级机构相关管理人员（即负责人及经办）的活动完成的，因此必须建立起有效的约束机制，以促进管理目标的实现。而缺乏有效的约束机制或者约束机制得不到落实的状况是历史原因形成的通病，是产生各种违规现象的症结所在。完善固定资产管理方面的人事约束机制必须受到银行高层的重视与认可，具体措施如：设定固定资产管理工作岗位人员的任职资格，提高管理人员的素质要求，实行竞聘上岗；对管理人员实行目标责任制，定期进行考核，考核结果作为对其发放个人绩效奖金的依据；将固定资产违规现象与管理责任人的职位升迁挂钩，对有关责任人应及时、合理地进行处罚；将固定资产违规现象与责任人所在机构的人事费用、业务费用挂钩，按违规金额的一定比例扣减人事费用、业务费用指标等。
（二）树立年度计划的权威性
在目前的计划管理体制下，年度计划是固定资产管理工作的主线，必须向各级机构树立起年度计划的权威性，防止计划管理扭曲、失控，实现预期目标。各级机构应形成“没有计划、不得执行；执行计划、不得突破；专项计划，不得挪用”的观念；跨年度使用计划，必须重新申请；当年的固定资产投资必须与批准的计划相配套。各级固定资产管理人员应转变思想，切实履行岗位职责，对计划的执行实施认真有效的监控，同时加强固定资产投资项目的预算管理，细化成本控制，、合理地申请、安排计划，减少超计划情况的发生。作为处罚措施，对于出现超计划等违规问题的机构，总行可在处罚责任人的同时，按违规金额的一定比例扣减违规机构下一年度计划。
（三）减少管理层次，科学上收固定资产管理权、核算权
管理层次多是固定资产管理工作乃至其他各项工作的共同特点，其弊端在于管理效率低下、风险点分散以及信息不对称带来的监管难度大。目前，国有商业银行纷纷推行机构“扁平化管理”政策，即减少管理层次。在固定资产管理工作上，可以考虑将固定资产的管理权和核算权统一上收至一级分行，由一级分行负责辖内的资本性支出及日常核算等职能，未经一级分行批准，其辖内各机构不能动用固定资产账户对外支付款项，辖内固定资产的入账和计提折旧也全部由一级分行来完成。管理层次的减少将有利于管理目标的实现，提高管理效率，降低管理风险，保证信息的真实性、准确性。
（四）实现固定资产管理工作的电算化
由于国有商业银行的固定资产规模庞大，种类繁多，各项管理工作仅靠传统的手工管理、手工统计已远不适应工作要求，必须实现管理工作的电算化，即建立起包括计划管理和核算管理等功能齐备的信息系统，将固定资产的购建、决算、处置、报废、核算等各项业务全部通过系统加以反映，按照管理权上收的原则设置相应系统管理权限，与文件审批流程同步，实现固定资产的化管理与实时监控。完善的信息管理系统将有助于银行管理机构实时掌握固定资产信息，提高管理工作的时效性、透明度和效果。同时，在实现核算电算化的前提下，可以取消手工固定资产明细账和总账，有利于减少手工劳动，提高工作效率。
（五）重视固定资产的盘点工作
根据会计制度规定，银行固定资产应定期或每年至少盘点一次。但在实际工作中，固定资产的盘点往往因为人手少、工作任务重而流于形式，这也是账实不符等违规现象长期未被发现、整改的直接原因。因此，固定资产的盘点工作必须认真落实，从小、从细抓起，对发现的账实不符、盘盈、盘亏等历史遗留问题及时进行整改，使资产的安全、完整得到充分保障，提高会计信息质量。
（六）加强固定资产的采购管理
固定资产采购是银行对外付款、发生现金流出的环节，也是逃避计划管理、风险最大的环节。加强固定资产采购管理的具体措施主要有：积极实行集中采购制度，对于大额项目通过招投标方式选择供应商，项目决策通过集体评议，项目效果进行后评价；电子设备、运钞车、业务用车、出纳机具等固定资产可由总行集中采购，后分配至各一级分行，以进一步节约成本、降低风险；对于在建工程要严格落实建设工期，执行投资预算，按期决算并交付使用。
（七）积极盘活闲置固定资产
一、国有商业银行固定资产管理现状
长期以来，国有商业银行的固定资产管理（含在建工程管理，下同）沿袭着“财政部——总行——各级分行”的计划管理体制，即财政部作为主管部门，每年根据国有商业银行的计划需求申请，综合考虑银行业务发展、物价变动及上年度计划执行情况等因素，核批国有商业银行总行当年的固定资产及在建工程购建资金计划。这个计划是指令性指标，不得突破，对国有商业银行固定资产管理提出的是总体要求，即绝对额控制。但这种要求是粗放式的，年度计划的分配、执行及监管、固定资产的日常维护等均需通过银行自身的经济活动得以实现。因此，在银行内部建立健全各项固定资产管理制度是十分必要的。
从纵向上看，固定资产管理遵循“分级管理、授权有限”的原则。与计划的逐层分配相适应，固定资产管理在银行内部实行总行、一级分行（即各省、自治区、直辖市分行）、二级分行（即各地市分行）、三级分行（即各城区、县支行）共四个层次的分级管理体制，各级机构对自身的固定资产管理工作负责，上级机构对下级机构的固定资产管理具有审批、指导、监督、检查的权力。由于财政部的考核以总行为单位，出于管理、控制的需要，固定资产的采购、竣工决算、处置、报废、盘盈、盘亏等审批权限集中于总行。
从横向上看，固定资产管理遵循“集中管理、监督到位”的原则。在各级机构内部，固定资产的管理权集中在财会部门，负责建立健全固定资产管理制度，组织计划的编报、执行和监控，完善固定资产的卡片管理与规范会计核算，监督固定资产的实物管理以及接受稽核部门的监督。行政部门、信息科技部门是固定资产的实物管理部门，负责固定资产的日常维护，完善固定资产的登记备案及领用制度，监督固定资产的使用情况，保证固定资产的安全、完整。固定资产使用部门是固定资产各项业务的终端，负责合理确定固定资产计划需求，妥善使用和保管领用的固定资产，接受财会部门和实物管理部门的监督。
在上述管理体制下，固定资产管理工作的重点主要集中于两个方面：一是科学配置固定资产购建资金资源，合理安排计划指标，强化各项固定资产业务的审批，保证计划管理的有效性；二是加强固定资产的日常管理，确保其账务处理的合规性，真实、准确地反映会计信息。为此，近年来国有商业银行内部陆续出台了一系列固定资产管理制度，如固定资产的投资管理制度、集中采购制度、日常管理制度、处置管理制度、核算制度与内部考核制度等，这些制度形成了较为完整的固定资产管理制度体系，成为内部控制制度体系的重要组成部分。在此前提下，固定资产管理工作基本实现了有章可循，有据可依，事前、事中、事后各环节的控制与监督工作也得到了日益重视和加强，管理的有序性得到了很大提高。
二、固定资产管理工作中存在的问题
目前，国有商业银行根据市场经济需要，正在抓紧进行股份制改造，把建设良好的公司治理机制作为发展目标，因此，提高资产质量与会计信息的真实性和准确性、实现计划管理的有序性和有效性、加强监管检查成为了固定资产管理体制改革的首要要求。由于管理要求的不断细化，以及固定资产管理工作本身的复杂性，一些基于历史原因以及现有体制不完善之处而产生的问题逐步显现出来。
（一）账实不符问题
账实相符是确保会计信息质量真实、准确的基本要求。账实不符主要表现为有账无实、有实无账和账实不匹配。造成账实不符的原因，一是固定资产采购项目的计划指标被挪用，形成固定资产虚列；二是利用“小金库”等账外资金越权违规购建固定资产，但为逃避监管而不入固定资产账或部分入账；三是会计差错，即已报废、盘亏的固定资产未及时进行账务处理。国有商业银行曾在1995年进行了清产核资，在1999年和2000年开展了账外并账检查，相当于在全辖进行了大盘点，规范了固定资产的入账核算，在很大程度上改善了会计信息质量。但由于账实不符问题来源于多年的积累，并未得到根除。
（二）固定资产年度计划执行的偏差问题
固定资产购建资金计划作为上级机构对下级机构进行管理与控制的工具，是指令性指标，必须做到层层负责、不得突破。但一些分行在计划实际执行的过程中，执行的结果与执行的目标出现了偏差，具体表现为超计划执行、计划被挪用、擅自购建新项目、擅自换项目等。由于银行业务本身的特殊性，其资金流入、流出十分频繁，金额十分庞大，因此，正常情况下银行固定资产的购建资金来源也就非常充裕，从而需要指令性计划对固定资产的购建加以控制。上述种种计划执行偏差现象则使计划失去了严肃性与指令性，管理机构的管理意图未被落实，造成了固定资产计划管理的失控，如程度严重时还将影响到银行的正常经营。
（三）房地产未确权问题
国有商业银行要进行股份制改造，要实现上市目标，就必须保证其资产的产权清晰，固定资产中涉及产权问题的项目主要表现是房地产。由于历史上银行办公用地多采用划拨形式、管理制度的松散造成房地产购建资金来源多元化以及办证意识淡薄等原因，银行内部无论是正常入账还是账外并账的一些房地产项目存在房产证、土地使用权证等证照不全的现象，即未做好房地产的确权工作。这些房地产长期归银行使用，虽然不存在第三方对其产权进行要求，但为保证固定资产的安全、完整，这些房地产须补办相关证照，这往往需要一笔不小的税费支出。
（四）基建项目竣工决算造价不完整问题
基建项目的竣工决算代表了基建资金循环的终结，决算造价是基建项目成本的准确反映，是入账原值的确定依据，因此，银行内部都有一套完整的竣工决算审批操作规程。但在实际工作中，经常出现已经办理竣工决算的基建项目仍需要追加投资的现象，主要分为两种情况：一是主观方面的原因，在利益的驱使及基建项目主管机构的干预下，一些独立审计机构违背职业道德，出具虚假的审计报告，掩盖基建项目中存在的或有债务（如税务机构口头承诺的税费减免），将决算造价从表面上控制在批准的预算总投资内，以逃避监管，可一旦或有债务发生，银行必须面临付款问题。二是客观上的原因，近年来，国家逐步推行国有土地使用权有偿使用制度，一些基建项目靠行政划拨方式取得的土地使用权，面临着支付土地出让金的局面，从而需要追加投资。
（五）责任人处罚机制不到位问题
根据固定资产管理制度规定要求，银行应该对造成上述违规现象的责任人进行处罚。但实际上，这种处罚的权力集中在人事部门，而一些责任人往往现任或曾担任过领导岗位，由于人际关系等因素的影响，对其处罚往往是象征性的，或者根本不处罚，造成一些责任人长期逍遥“法”外，有关制度成为一纸空文，这也是国有企业监管不利的通病。由于责任人的处罚未得到彻底落实，容易造成有关负责人责任意识差，对固定资产的管理工作不重视，结果形成恶性循环，产生更多的违规现象。此外，责任人处罚不到位的问题也影响到了基建项目决算、闲置固定资产处置等业务的审批。近年来，随着银行内部控制制度的完善及三令五申，逐步将固定资产违规现象与有关负责人的职位升迁挂钩，这种情况已有所好转。
（六）闲置固定资产的处置问题
国有商业银行的闲置固定资产是指不需用固定资产，主要表现为闲置房地产及闲置电子设备。闲置固定资产的产生主要源于以下三种因素：一是银行内部流程整合产生的闲置，在进行股份制改造的过程中，国有商业银行纷纷推行“减员增效”措施，甩掉历史包袱，对一些经营效益差、无发展潜力的县支行以下机构进行了撤并，造成了撤并机构房地产闲置；二是科技进步造成固定资产无形损耗而产生的闲置，这在电子设备的更新换代上表现得尤为突出；三是违规途径产生的闲置，即一些分行通过各种手段逃避总行监管，购建账外固定资产却未实际发生使用效益。这些闲置固定资产属于非生息资产，占用了银行大量资金，需要积极加以盘活处置。在处置的过程中要确保程序的公开、透明，最大限度实现国有资产保值、增值，严防国有资产流失。
三、健全和完善固定资产管理体制的对策
固定资产管理工作之所以会存在上述种种问题，很大程度上来源于历史上长期粗放式管理形成的遗留问题积淀，还有一部分源于现有体制的不完善之处。针对固定资产管理中存在的种种问题，笔者认为，国有商业银行应进一步健全和完善固定资产管理体制，做到“权责分工明确、管理高效有序、过程公开透明、监督检查到位”，具体对策如下：
（一）完善人事约束机制
固定资产管理的各项工作归根到底是由各级机构相关管理人员（即负责人及经办）的活动完成的，因此必须建立起有效的约束机制，以促进管理目标的实现。而目前缺乏有效的约束机制或者约束机制得不到落实的状况是历史原因形成的通病，是产生各种违规现象的症结所在。完善固定资产管理方面的人事约束机制必须受到银行高层的重视与认可，具体措施如：设定固定资产管理工作岗位人员的任职资格，提高管理人员的素质要求，实行竞聘上岗；对管理人员实行目标责任制，定期进行考核，考核结果作为对其发放个人绩效奖金的依据；将固定资产违规现象与管理责任人的职位升迁挂钩，对有关责任人应及时、合理地进行处罚；将固定资产违规现象与责任人所在机构的人事费用、业务费用挂钩，按违规金额的一定比例扣减人事费用、业务费用指标等。
（二）树立年度计划的权威性
在目前的计划管理体制下，年度计划是固定资产管理工作的主线，必须向各级机构树立起年度计划的权威性，防止计划管理扭曲、失控，实现预期目标。各级机构应形成“没有计划、不得执行；执行计划、不得突破；专项计划，不得挪用”的观念；跨年度使用计划，必须重新申请；当年的固定资产投资必须与批准的计划相配套。各级固定资产管理人员应转变思想，切实履行岗位职责，对计划的执行实施认真有效的监控，同时加强固定资产投资项目的预算管理，细化成本控制，科学、合理地申请、安排计划，减少超计划情况的发生。作为处罚措施，对于出现超计划等违规问题的机构，总行可在处罚责任人的同时，按违规金额的一定比例扣减违规机构下一年度计划。
（三）减少管理层次，科学上收固定资产管理权、核算权
管理层次多是固定资产管理工作乃至其他各项工作的共同特点，其弊端在于管理效率低下、风险点分散以及信息不对称带来的监管难度大。目前，国有商业银行纷纷推行机构“扁平化管理”政策，即减少管理层次。在固定资产管理工作上，可以考虑将固定资产的管理权和核算权统一上收至一级分行，由一级分行负责辖内的资本性支出及日常核算等职能，未经一级分行批准，其辖内各机构不能动用固定资产账户对外支付款项，辖内固定资产的入账和计提折旧也全部由一级分行来完成。管理层次的减少将有利于管理目标的实现，提高管理效率，降低管理风险，保证会计信息的真实性、准确性。
（四）实现固定资产管理工作的电算化
由于国有商业银行的固定资产规模庞大，种类繁多，各项管理工作仅靠传统的手工管理、手工统计已远不适应工作要求，必须实现管理工作的电算化，即建立起包括计划管理和核算管理等功能齐备的信息系统，将固定资产的购建、决算、处置、报废、核算等各项业务全部通过系统加以反映，按照管理权上收的原则设置相应系统管理权限，与文件审批流程同步，实现固定资产的电子化管理与实时监控。完善的信息管理系统将有助于银行管理机构实时掌握固定资产信息，提高管理工作的时效性、透明度和效果。同时，在实现核算电算化的前提下，可以取消手工固定资产明细账和总账，有利于减少手工劳动，提高工作效率。
（五）重视固定资产的盘点工作
根据会计制度规定，银行固定资产应定期或每年至少盘点一次。但在实际工作中，固定资产的盘点往往因为人手少、工作任务重而流于形式，这也是账实不符等违规现象长期未被发现、整改的直接原因。因此，固定资产的盘点工作必须认真落实，从小、从细抓起，对发现的账实不符、盘盈、盘亏等历史遗留问题及时进行整改，使资产的安全、完整得到充分保障，提高会计信息质量。
（六）加强固定资产的采购管理
固定资产采购是银行对外付款、发生现金流出的环节，也是逃避计划管理、风险最大的环节。加强固定资产采购管理的具体措施主要有：积极实行集中采购制度，对于大额项目通过招投标方式选择供应商，项目决策通过集体评议，项目效果进行后评价；电子设备、运钞车、业务用车、出纳机具等固定资产可由总行集中采购，后分配至各一级分行，以进一步节约成本、降低风险；对于在建工程要严格落实建设工期，执行投资预算，按期决算并交付使用。
（七）积极盘活闲置固定资产
长期以来，国有商业银行的固定资产管理（含在建工程管理，下同）沿袭着“财政部——总行——各级分行”的计划管理体制，即财政部作为主管部门，每年根据国有商业银行的计划需求申请，综合考虑银行业务发展、物价变动及上年度计划执行情况等因素，核批国有商业银行总行当年的固定资产及在建工程购建资金计划。这个计划是指令性指标，不得突破，对国有商业银行固定资产管理提出的是总体要求，即绝对额控制。但这种要求是粗放式的，年度计划的分配、执行及监管、固定资产的日常维护等均需通过银行自身的经济活动得以实现。因此，在银行内部建立健全各项固定资产管理制度是十分必要的。
从纵向上看，固定资产管理遵循“分级管理、授权有限”的原则。与计划的逐层分配相适应，固定资产管理在银行内部实行总行、一级分行（即各省、自治区、直辖市分行）、二级分行（即各地市分行）、三级分行（即各城区、县支行）共四个层次的分级管理体制，各级机构对自身的固定资产管理工作负责，上级机构对下级机构的固定资产管理具有审批、指导、监督、检查的权力。由于财政部的考核以总行为单位，出于管理、控制的需要，固定资产的采购、竣工决算、处置、报废、盘盈、盘亏等审批权限集中于总行。
从横向上看，固定资产管理遵循“集中管理、监督到位”的原则。在各级机构内部，固定资产的管理权集中在财会部门，负责建立健全固定资产管理制度，组织计划的编报、执行和监控，完善固定资产的卡片管理与规范会计核算，监督固定资产的实物管理以及接受稽核部门的监督。行政部门、信息科技部门是固定资产的实物管理部门，负责固定资产的日常维护，完善固定资产的登记备案及领用制度，监督固定资产的使用情况，保证固定资产的安全、完整。固定资产使用部门是固定资产各项业务的终端，负责合理确定固定资产计划需求，妥善使用和保管领用的固定资产，接受财会部门和实物管理部门的监督。
在上述管理体制下，固定资产管理工作的重点主要集中于两个方面：一是科学配置固定资产购建资金资源，合理安排计划指标，强化各项固定资产业务的审批，保证计划管理的有效性；二是加强固定资产的日常管理，确保其账务处理的合规性，真实、准确地反映会计信息。为此，近年来国有商业银行内部陆续出台了一系列固定资产管理制度，如固定资产的投资管理制度、集中采购制度、日常管理制度、处置管理制度、核算制度与内部考核制度等，这些制度形成了较为完整的固定资产管理制度体系，成为内部控制制度体系的重要组成部分。在此前提下，固定资产管理工作基本实现了有章可循，有据可依，事前、事中、事后各环节的控制与监督工作也得到了日益重视和加强，管理的有序性得到了很大提高。
二、固定资产管理工作中存在的问题
目前，国有商业银行根据市场经济需要，正在抓紧进行股份制改造，把建设良好的公司治理机制作为发展目标，因此，提高资产质量与会计信息的真实性和准确性、实现计划管理的有序性和有效性、加强监管检查成为了固定资产管理体制改革的首要要求。由于管理要求的不断细化，以及固定资产管理工作本身的复杂性，一些基于历史原因以及现有体制不完善之处而产生的问题逐步显现出来。
（一）账实不符问题
账实相符是确保会计信息质量真实、准确的基本要求。账实不符主要表现为有账无实、有实无账和账实不匹配。造成账实不符的原因，一是固定资产采购项目的计划指标被挪用，形成固定资产虚列；二是利用“小金库”等账外资金越权违规购建固定资产，但为逃避监管而不入固定资产账或部分入账；三是会计差错，即已报废、盘亏的固定资产未及时进行账务处理。国有商业银行曾在1995年进行了清产核资，在1999年和2000年开展了账外并账检查，相当于在全辖进行了大盘点，规范了固定资产的入账核算，在很大程度上改善了会计信息质量。但由于账实不符问题来源于多年的积累，并未得到根除。
（二）固定资产年度计划执行的偏差问题
固定资产购建资金计划作为上级机构对下级机构进行管理与控制的工具，是指令性指标，必须做到层层负责、不得突破。但一些分行在计划实际执行的过程中，执行的结果与执行的目标出现了偏差，具体表现为超计划执行、计划被挪用、擅自购建新项目、擅自换项目等。由于银行业务本身的特殊性，其资金流入、流出十分频繁，金额十分庞大，因此，正常情况下银行固定资产的购建资金来源也就非常充裕，从而需要指令性计划对固定资产的购建加以控制。上述种种计划执行偏差现象则使计划失去了严肃性与指令性，管理机构的管理意图未被落实，造成了固定资产计划管理的失控，如程度严重时还将影响到银行的正常经营。
（三）房地产未确权问题
国有商业银行要进行股份制改造，要实现上市目标，就必须保证其资产的产权清晰，固定资产中涉及产权问题的项目主要表现是房地产。由于历史上银行办公用地多采用划拨形式、管理制度的松散造成房地产购建资金来源多元化以及办证意识淡薄等原因，银行内部无论是正常入账还是账外并账的一些房地产项目存在房产证、土地使用权证等证照不全的现象，即未做好房地产的确权工作。这些房地产长期归银行使用，虽然不存在第三方对其产权进行要求，但为保证固定资产的安全、完整，这些房地产须补办相关证照，这往往需要一笔不小的税费支出。
（四）基建项目竣工决算造价不完整问题
基建项目的竣工决算代表了基建资金循环的终结，决算造价是基建项目成本的准确反映，是入账原值的确定依据，因此，银行内部都有一套完整的竣工决算审批操作规程。但在实际工作中，经常出现已经办理竣工决算的基建项目仍需要追加投资的现象，主要分为两种情况：一是主观方面的原因，在利益的驱使及基建项目主管机构的干预下，一些独立审计机构违背职业道德，出具虚假的审计报告，掩盖基建项目中存在的或有债务（如税务机构口头承诺的税费减免），将决算造价从表面上控制在批准的预算总投资内，以逃避监管，可一旦或有债务发生，银行必须面临付款问题。二是客观上的原因，近年来，国家逐步推行国有土地使用权有偿使用制度，一些基建项目靠行政划拨方式取得的土地使用权，面临着支付土地出让金的局面，从而需要追加投资。
（五）责任人处罚机制不到位问题
根据固定资产管理制度规定要求，银行应该对造成上述违规现象的责任人进行处罚。但实际上，这种处罚的权力集中在人事部门，而一些责任人往往现任或曾担任过领导岗位，由于人际关系等因素的影响，对其处罚往往是象征性的，或者根本不处罚，造成一些责任人长期逍遥“法”外，有关制度成为一纸空文，这也是国有企业监管不利的通病。由于责任人的处罚未得到彻底落实，容易造成有关负责人责任意识差，对固定资产的管理工作不重视，结果形成恶性循环，产生更多的违规现象。此外，责任人处罚不到位的问题也影响到了基建项目决算、闲置固定资产处置等业务的审批。近年来，随着银行内部控制制度的完善及三令五申，逐步将固定资产违规现象与有关负责人的职位升迁挂钩，这种情况已有所好转。
（六）闲置固定资产的处置问题
国有商业银行的闲置固定资产是指不需用固定资产，主要表现为闲置房地产及闲置电子设备。闲置固定资产的产生主要源于以下三种因素：一是银行内部流程整合产生的闲置，在进行股份制改造的过程中，国有商业银行纷纷推行“减员增效”措施，甩掉历史包袱，对一些经营效益差、无发展潜力的县支行以下机构进行了撤并，造成了撤并机构房地产闲置；二是科技进步造成固定资产无形损耗而产生的闲置，这在电子设备的更新换代上表现得尤为突出；三是违规途径产生的闲置，即一些分行通过各种手段逃避总行监管，购建账外固定资产却未实际发生使用效益。这些闲置固定资产属于非生息资产，占用了银行大量资金，需要积极加以盘活处置。在处置的过程中要确保程序的公开、透明，最大限度实现国有资产保值、增值，严防国有资产流失。
三、健全和完善固定资产管理体制的对策
固定资产管理工作之所以会存在上述种种问题，很大程度上来源于历史上长期粗放式管理形成的遗留问题积淀，还有一部分源于现有体制的不完善之处。针对固定资产管理中存在的种种问题，笔者认为，国有商业银行应进一步健全和完善固定资产管理体制，做到“权责分工明确、管理高效有序、过程公开透明、监督检查到位”，具体对策如下：
（一）完善人事约束机制
固定资产管理的各项工作归根到底是由各级机构相关管理人员（即负责人及经办）的活动完成的，因此必须建立起有效的约束机制，以促进管理目标的实现。而目前缺乏有效的约束机制或者约束机制得不到落实的状况是历史原因形成的通病，是产生各种违规现象的症结所在。完善固定资产管理方面的人事约束机制必须受到银行高层的重视与认可，具体措施如：设定固定资产管理工作岗位人员的任职资格，提高管理人员的素质要求，实行竞聘上岗；对管理人员实行目标责任制，定期进行考核，考核结果作为对其发放个人绩效奖金的依据；将固定资产违规现象与管理责任人的职位升迁挂钩，对有关责任人应及时、合理地进行处罚；将固定资产违规现象与责任人所在机构的人事费用、业务费用挂钩，按违规金额的一定比例扣减人事费用、业务费用指标等。
（二）树立年度计划的权威性
在目前的计划管理体制下，年度计划是固定资产管理工作的主线，必须向各级机构树立起年度计划的权威性，防止计划管理扭曲、失控，实现预期目标。各级机构应形成“没有计划、不得执行；执行计划、不得突破；专项计划，不得挪用”的观念；跨年度使用计划，必须重新申请；当年的固定资产投资必须与批准的计划相配套。各级固定资产管理人员应转变思想，切实履行岗位职责，对计划的执行实施认真有效的监控，同时加强固定资产投资项目的预算管理，细化成本控制，科学、合理地申请、安排计划，减少超计划情况的发生。作为处罚措施，对于出现超计划等违规问题的机构，总行可在处罚责任人的同时，按违规金额的一定比例扣减违规机构下一年度计划。
（三）减少管理层次，科学上收固定资产管理权、核算权
管理层次多是固定资产管理工作乃至其他各项工作的共同特点，其弊端在于管理效率低下、风险点分散以及信息不对称带来的监管难度大。目前，国有商业银行纷纷推行机构“扁平化管理”政策，即减少管理层次。在固定资产管理工作上，可以考虑将固定资产的管理权和核算权统一上收至一级分行，由一级分行负责辖内的资本性支出及日常核算等职能，未经一级分行批准，其辖内各机构不能动用固定资产账户对外支付款项，辖内固定资产的入账和计提折旧也全部由一级分行来完成。管理层次的减少将有利于管理目标的实现，提高管理效率，降低管理风险，保证会计信息的真实性、准确性。
（四）实现固定资产管理工作的电算化
由于国有商业银行的固定资产规模庞大，种类繁多，各项管理工作仅靠传统的手工管理、手工统计已远不适应工作要求，必须实现管理工作的电算化，即建立起包括计划管理和核算管理等功能齐备的信息系统，将固定资产的购建、决算、处置、报废、核算等各项业务全部通过系统加以反映，按照管理权上收的原则设置相应系统管理权限，与文件审批流程同步，实现固定资产的电子化管理与实时监控。完善的信息管理系统将有助于银行管理机构实时掌握固定资产信息，提高管理工作的时效性、透明度和效果。同时，在实现核算电算化的前提下，可以取消手工固定资产明细账和总账，有利于减少手工劳动，提高工作效率。
（五）重视固定资产的盘点工作
根据会计制度规定，银行固定资产应定期或每年至少盘点一次。但在实际工作中，固定资产的盘点往往因为人手少、工作任务重而流于形式，这也是账实不符等违规现象长期未被发现、整改的直接原因。因此，固定资产的盘点工作必须认真落实，从小、从细抓起，对发现的账实不符、盘盈、盘亏等历史遗留问题及时进行整改，使资产的安全、完整得到充分保障，提高会计信息质量。
（六）加强固定资产的采购管理
固定资产采购是银行对外付款、发生现金流出的环节，也是逃避计划管理、风险最大的环节。加强固定资产采购管理的具体措施主要有：积极实行集中采购制度，对于大额项目通过招投标方式选择供应商，项目决策通过集体评议，项目效果进行后评价；电子设备、运钞车、业务用车、出纳机具等固定资产可由总行集中采购，后分配至各一级分行，以进一步节约成本、降低风险；对于在建工程要严格落实建设工期，执行投资预算，按期决算并交付使用。
（七）积极盘活闲置固定资产
【关键词】 建国初期;中国共产党;计划经济体制;北京市
1949至1953年,是新中国经济体制的初创时期。在三年多时间里,人民政府通过没收官僚资本、、统一财经、外贸管制、调整工商业等一系列改革运动和措施,从根本上改变了半殖民地半封建的经济形态,建立了与当时生产力水平相适应的新民主主义经济体制,也就是国营经济领导下多种经济成分共存的所有制结构,和在保留市场机制基础上建立加强计划管理的运行机制。新民主主义的经济与官僚资本主义和一般资本主义经济的根本区别之一,就是新民主主义经济应当实行一定的计划性。在各种历史因素的推动下,建国初期国民经济中计划调节的力度日益增强,范围逐步扩大,计划经济体制已经初见端倪。
一、计划管理机构的建立及其工作的开展
建立计划管理机构是实行计划管理的前提。新中国成立后,中央政府就着手建立计划经济管理机构,在政务院财经委员会下设立了计划局,主管经济计划,这是我国第一个全国性的计划管理机构。计划局内设有以下十四个处:综合计划处、基本建设处、财政金融计划处、贸易计划处、重工业计划处、燃料电力工业计划处、轻工业计划处、地方工业计划处、农业计划处、交通运输计划处、天然财富处、统计处、物资供应处、秘书处。财经计划局成立初期的主要工作是解决经济运行中的综合平衡问题和编制国民经济计划。正如陈云所说:“三分计划,七分办公。”与此同时,也相应地逐步在中央政府财经各部、各大行政区和省(市)自治区人民政府的财经委员会,成立了负责计划工作的局、处等,并确定了职责,开始编制有关行业的计划控制数字和行业发展计划。
1951年11月,全国财经计划会议又决定:加强计划工作机构,省(市)以上各级财经委员会(东北为计划委员会)实际上担负两重任务,即计划管理与行政管理。应使各级财委完全逐步转变为计划管理机关,目前财委应加强对计划工作的领导,因此,各省(市)以上各级财委,把行政与计划的机构合并起来,在财委之下设置进行计划与行政工作的各部门,财委主任、副主任之中,固定专人领导计划工作。随着国民经济恢复时期的结束,为适应开展大规模经济建设和实行一五计划的需要,1952年11月国家计划委员会正式成立,负责制订和组织实施全国的经济计划工作,由此开始建立起以计划体制为中心的国民经济管理体制。1953年2月13日,中共中央发出《关于建立计划机构的通知》指出: (1)为适应国家有计划的大规模建设的需要,中央人民政府已成立国家计划委员会,省、市人民政府的财经委员会担负计划任务,其有关计划业务,应受国家计划委员会指导;(2)各省、市的财经委员会,应按照国家计划委员会与省、市党委及人民政府指示,综合编制本省、市的地方国营工业、地方公私合营企业、私营企业、农业、林业、水利、手工业以及属于地方经营的其他经济的长期和年度计划,文教事业的长期和年度计划,并负责编制必要的地区性的物资和劳动计划;(3)大区和省、市财委应设30人到50人的计划局或处,受同级财委和上级计划机构的双重领导;(4)中央部门在大区和省、市的国营企业和文教部门所编计划,应抄送大区和省、市的计划局、处,以便综合编制地区的物资、劳动平衡计划。
1952年5月,北京市即在财委内设置综合计划科,主管全市地方财经的综合计划工作,并试编了1952年的地方工业、基本建设、劳动力平衡计划和1953年的经济建设计划。1953年8月,在北京市财委内设计划办公室,市财委综合计划科的工作人员即为计划办公室的工作人员,王纯兼任计划办公室主任。1953年10月,北京市政府根据中共中央《关于建立计划机构的通知》精神,决定成立北京市人民政府计划局,任命王纯为计划局局长,杨子诤为副局长。计划局的任务是:(1)按照中央颁发的控制数字进行全市国民经济计划的编制工作;(2)统一布置市属各委、局及企业各项计划的编制,传达国家计划部门对经济计划工作的方针和指示,审查计划发展速度等问题;(3)制定措施,保证原材料供应和劳动力的需要,协助企业完成国家计划;(4)整理编制计划的各种资料;(5)检查计划执行情况。北京市计划局编制60～80人,设一室、三处、六科,即办公室、综合计划处、工业计划处、贸易计划处、基建计划处、农田水利计划科、文教卫生计划科、物资分配计划科、交通运输计划科和人事保卫科。
在建立计划管理机构的同时,也开始着手进行编制计划的工作。1951年5月,中财委计划局试编出《1951年国民经济计划提要》。这是新中国正式编制的第一个全国性的年度计划。1952年1月,中财委颁发《关于国民经济计划编制暂行办法》,这是新中国第一个比较系统的计划工作制度。它规定:计划经济管理的组织系统,包括中央国民经济各部门、地方政府和基层企事业单位;计划经济管理的基本原则是统一计划分级管理,指令性计划与指导性计划相结合;计划的程序是通过自上而下颁发计划控制数字,自下而上编制和呈报计划草案,再自上而下的逐级批准和下达计划任务,实现综合平衡。之后中财委又颁布了一系列文件,对计划工作的任务、计划的编制等做了严格的规定,使其逐渐走向正规。北京市第一部国民经济计划是1952年5月由北京市财委综合计划科主持编制的1952年度计划。1953年国民经济计划是由北京市财委综合计划科,根据中财委的要求负责编报的,国家第一次正式下达北京市的计划是1952年度的基本建设计划。1952年6月9日和6月28日,北京市分别报送了财政预算内的基本建设计划和财政预算外的基本建设计划。同年7月31日至8月4日,中财委分11批对北京市35个地方工业企业的基本建设计划做了批复,从此,北京市基本每年都有国家正式下达的计划文件。北京市计划局建立后,逐步接管了北京市财委编报计划的工作,按照国家计委规定的程序,编报北京市的企事业单位的各类计划。1953年9月16日,北京市财委根据国家计委的布置,编制了北京市第一个国民经济发展长远计划方案,即北京市国民经济第一个五年计划(1953年～1957年)纲要草案。北京计划局建立后,在纲要草案的基础上,会同市属各有关局(委、办)继续修改、充实、完善,1953年底,向中共中央华北局财委报送了北京市国民经济“一五”计划草案。该计划草案包括工业、农业、商业、基本建设、交通运输、城市公用事业、文教卫生和劳动工资共8种计划。每项计划都明确提出了方针任务和主要计划指标,这是北京计划局第一次向上级编送的五年计划草案。
二、国民经济宏观计划管理的加强
建国初期的计划管理主要体现在两方面,即国家对国民经济的宏观计划管理和对国营经济、公私合营企业即供销合作社实施的初步的、不完全的微观计划管理。当时,计划管理主要侧重于对国民经济的宏观计划管理,并取得明显成效。国家通过统一财经、整顿金融、管制外贸、调整工商业等一系列重大决策,基本实现了财政收支平衡、金融信贷平衡、外贸进出口平衡和重要产品供求平衡,使国民经济结束了混乱无序状态,纳入了国家的宏观计划控制之下,从而保证和促进了国民经济的迅速恢复。
第一,初步确立了统收统支的财政管理体制。建国初,新中国面临的是一个百废待兴、百业待举的局面。因国民经济受到严重破坏,加上广大新解放区的财经工作没有巩固的基础,财政收入极为有限,这使人民政府的财政任务十分繁重。为创造有利于国民经济恢复、发展的环境,在财政上就有必要实行高度集中的统收统支体制,以集中一切财力,有计划、有重点地分配使用。中共七届三中全会发出了“为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争”的号召,作出了统一国家财政经济管理的重大决策。1950年2月召开的全国财政会议,标志着财经工作从分散经营进入集中统一管理的新时期。这次会议后,政务院了《关于统一国家财政经济工作的决定》,规定所有关税、盐税、货物税、工商税的一切收入,均归中央人民政府财政部统一调配使用。与此同时,政务院的《关于统一管理1950年财政收支的决定》,决定国家税收制度,财政收支程序,供给工资标准,行政人员编制及全国总预(决)算,统一由中央人民政府制定,分别经中央人民政府政务院批准或转请中央人民政府委员会批准。此后,北京市财政收入全部纳入国家预算,一切收支办法和开支标准都按中央统一制定的规则执行,实行高度集中的“统收统支”体制。1951年以后,全国财政经济状况开始好转,北京市按照“统一领导,分级管理”的原则,正式建立了财政年度预算,财政收入划分为中央财政收入、地方财政收入和中央、地方比例解留三种。1953年,为适应大规模经济建设的开展,全国实行中央、省(市、自治区)、县(市)三级预算管理体制。国家对北京市实行“以支定收,一年一定”的财政管理体制。在这种体制下,由中央人民政府财政部核定北京市的财政收入,除部分税收中央留成外,其他各项收入项目都归地方。从1950年至1953年,北京市的财政管理体制虽然在形式上有一定变化,但从根本上说仍然是高度集中的统收统支体制。
第二,初步确立了重要物资按计划统一调配制度。为了将统治时期堆积在各地仓库中的许多属于国家的物资和器材加以清理,使之得到合理利用,1950年3月,国家成立了全国仓库物资清理调配委员会,统一领导清仓和物资调配工作。同时,政务院了《关于全国仓库物资清理调配的决定》,规定将全国各地区、各部门所接管的仓库及各企业、各部门自备仓库库存的物资全部造册上报,统一归中央调配。中财委决定从1950年起,将煤炭、钢材、木材、水泥、纯碱、杂铜、机床、麻袋共8种关系国计民生的物资列为重要物资,实行集中管理,在全国各大区之间进行计划调拨。1951年2月,政务下发了编制各项计划的方法,其中《编制物质供应计划的方法》明确规定:某些供求之间问题较大,而又容易掌握的重要物资列为中财委控制的物资,统一分配。某些主要物资因人力或其他关系国家暂时不能掌握分配,但需了解供需情况的,列为中财委掌握平衡的物资。这一规定使计划调拨的物资达到33种,1952年又扩大到为55种。1951年12月,北京市财委提出《关于统一管理市营企业及材料供应的意见》,规定物资的统一分配和统一调拨由北京市财委负责。1952年,北京市财委先后成立物资分配科和地方建筑材料办公室,北京市财政局组建材料供应处,将市政部门、建筑部门、信托公司的仓库整顿合并后划归供应处领导,统一供应和调度重要物资。北京市财委对物资的管理提出了统一采购,统一调拨,统一运输,统一保管的办法,对北京市市政建设及生产方面的物资需求作出了按计划供应的规定。
第三,初步确立了集中统一的金融管理体制。建国初期,鉴于金融业在国民经济中的重要地位,国家始终注意对它实行严格管理。《共同纲领》曾规定:金融事业应受国家严格管理,依法营业的私人金融事业,应受国家的监督和指导。凡进行金融投机、破坏国家金融事业者,应受严厉制裁。1949年1月,北平共有私营银行、钱庄66家。解放后,人民政府对私营银钱业严加管理,要求各行庄应呈报组织情况和业务报表。当时不少家行庄营业处于停顿状态,有的正在停业清理。因此,人民政府要求私营银钱业一律重新登记,增加资本。这项工作到1949年8月基本完成,交验的资金共3.4万元,批准登记营业的银行14家,钱庄37家。1950年4月7日,政务院公布了《关于实行国家机关现金管理的决定》,规定了银行工作“收存款、建金库、灵活调拨”的方针,以统一金融,稳定市场物价。在此形势下,私营银钱业已经与经济发展的需要不相适应,北京市29行庄申请停业。到1950年11月末,继续营业的只有12家银行、8家钱庄。尽管国家对金融业的公私关系作了调整,但因私营行庄机构臃肿、冗员过多、开支浩大,其经营状况并未得到根本好转。1952年初,在“五反”运动的检查中,北京市当时继续营业的12家私营银行、8家钱庄,没有一家是完全守法户。各家行、庄业务萎缩,信用低落,再也无法维持。同年末,北京的12家私营银行决定合并为统一的公私合营银行。12月1日,全国的公私合营银行与私营行庄合并为一个统一的银行,成立了公私合营银行总管理处。从此,金融业完全控制在国家手中,实行集中管理。
三、微观领域计划管理的逐步施行
在加强对国民经济实行宏观计划管理的同时,国家对微观层面的国营企业、公私合营企业、供销合作社及私营企业也逐步实行计划管理。新中国成立后,国家即对国营企业实行计划管理,即规定企业增加生产(数量、质量与品种),提高劳动生产率及降低成本的任务,并建立系统的检查制度,促其实现。国家还规定:完成生产计划是国营企业的根本任务。可见,计划机制已在国营企业中起决定性作用。对私营企业,1950年在调整工商业的过程中,国家采取由国营企业向私营企业加工订货、统购包销、经销代销等方式,对私营企业加以扶助,同时也是一种限制。1950年12月29日,政务院第65次政务会议通过了《私营企业暂行条例》,其中第6条明确指出:为了克服盲目生产,调整产销关系,逐渐走向计划经济,政府得于必要时制定某些重要商品的产销计划,公私企业均应遵照执行。这些做法逐渐将私营企业的生产和销售间接地纳入了计划轨道。
北京市委、市政府对增强公营和私营企业的生产计划性非常重视,多次论及这个问题。早在1949年4月16日,彭真在他起草的中共北平市委《关于北平市目前中心工作的决定》指出:“根据已有的条件迅速订出指导本市公营和私营生产的与贸易的大体的计划,给公营企业、私营企业、机关生产和城乡手工业的生产与贸易以方向上的指导,以减少生产与贸易方面的无政府状态。为此必须限令一切公营工厂与较大之私营工厂、作坊迅速订出各单位一年的生产计划。在计划中,必须详列已有的生产条件,所需原料和预定的产量、销路、成本费及所需补充的器材与工人待遇等。必须限令一切工商业进行详细登记,以便了解全市生产状况与供求状况。否则就不可能订出指导工商业的计划。”1949年8月24日,彭真在给并华北局的报告中再次提出:“对公营和私营工业,在生产方向上,在生产技术和产品规格上,都须切实给以指导,使之按照生产发展和市场需要而生产,为此政府须有制订生产方针,进行生产技术指导和商品检验的机关。”1950年2月2日,彭真在《庆祝北京解放一周年》一文指出:首先应该发展公营生产,提高它的计划性,严格实行成本计算,开展生产竞赛和新纪录运动。 他还强调:“应该加强政府和公营企业对私营企业的领导,减少他们的生产盲目性,使他们按照新民主主义经济原则和城乡人民的需要,来继续恢复、改组与发展他们的生产”。
北京市人民政府在1950年度工作计划的报告中提出:为了发展公营企业的生产,必须提高计划性,严格实行经济核算,加速资金周转,争取适当利润以累积资金;为发展私营企业的生产,必须加强对私营企业营业方向的指导,克服私营生产方面的一些盲目性。不过,张友渔副市长也指出:由于我们对全国市场不很了解,对本市产销情况也调查研究不够,因而有些行业如火柴等,本来已经过剩,我们没有及时予以指导,这是应该检讨的。由此我们得到一个经验:就是在私营企业和小生产者还占优势的情况下,我们又缺乏精确的统计,要做一个包括公私营企业在内的生产计划是不可能的,对私营企业给以大体的方向指导是必要的,但也只能给以这样的指导。
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0 引言
《中图法》是以科学分类和知识分类为基础，并结合文献内容特点及其某些外表特征进行逻辑划分和系统排列的类目表。它是类分文献、组织文献分类排架、编制分类检索系统的工具。为与知识发展保持同步，及时解决实际应用问题，从2007年10月起，编委会着手《中图法》修订工作。2010年8月《中图法》第五版终于与大家见面了，新一版的《中图法》修订幅度较大，新增1631个类目，停用或直接删除约2500个类目，修改类约5200多个。其中F类增删改类目数最多，以下就是本人对五版与四版F0-F4类目设置的比较及在分类中应注意的问题的总结：
1 F0经济学
①增设类目：在经济学理论增设了总论西方经济学的类目“F0-08西方经济学（总论）”。
在“F014经济范畴”类目下增加“F014.8经济波动与周期”及“F014.82经济危机与经济泡沫”、“F014.84滞涨理论”2个下位类；在“F014.39资本和剩余价值”下增加2个下位类；在“F014.4收入与分配”下增加4个下位类；在“F019其他经济理论”下增加“F019.8经济结构与经济制度”下位类等。
②修订类名：将“F030生产关系、所有制”改为“F030生产力、生产关系、所有制”；将“F036国民收入和分配”
改为“F036收入和分配”并增设4个下位类。在“F062.5
信息经济学”类目下，增加注释“论述微观信息经济学、契约理论、机制设计理论入此。信息经济、网络经济入F49”等。
③停用类目：停用“F031.1商品、商品生产”、“F035.1社会生产、再生产”、“F035.2部门间的关系”、“F035.3社会总产品、国民生产总产值”、“F036.5生活方式”、“F037.1经济周期与经济波动”、“F037.3景气预测”、“F041.1生产资料社会主义国有化”、“F041.2国民经济社会主义改造”、“F041.8由前资本主义生产方式向社会主义过渡问题”、“F045.1商品、商品生产”、“F046.2物质鼓励”、“F046.3分配方式”、“F047.2社会总产品和国民收入”、“F047.5生活方式”、“F048.1简单再生产、扩大再生产”、“F048.2部门间的关系”等。
2 F1世界各国经济概况、经济史、经济地理
①增设类目：在“F1世界各国经济概况”的相关类下增设“F11-6世界经济、国际经
济关系参考工具书”、 “F114.32经济安全”、“F123.399其他”、“F123.82工商行政管理” 、“F125.7国家经济安全”在“F113.4世界经济发展水平、趋势及预测”下增设2个下位类”等。
②修订类名：将“F113.9人民生活状况”改为“F113.9人民经济生活状况”，将“F114.3国际经济新秩序”改为“F114.3国际经济秩序”，将“F121.21全民所有制”改为“121.21公有制”，将“F121.24合营经济”改为“F121.24混合所有制”，将“F123.2远景规划”改为“F123.2国民经济发展趋势与预测”并新增2个下位类，将“F123.9市场机制与市场调节”改为“F123.9市场经济与市场体系”并增设2个下位类，将“F126.1人民消费水平、结构”改为“F126.1消费状况”，将“F126.2人民收入与家计调查”改为“F126.2收入分配状况”等。
③停用类目：停用“F114.42社会主义国家间的经济关系”、“F114.45东西方间的经济关系”、“F123.11计划工作”、“F123.13计划调节”等。
3 F2经济管理
①增设类目：在“F20国民经济管理”下增设下位类“F209涉外经济管理”，增设“F224-3经济数学研究方法、工作方法”，在“F231会计业务”下增设下位类“F231.7出纳”，在“F241.2劳动力与人力资源市场”下增设下位类“F241.22劳动力、人力资源流动”。增设“F272.7企业现代化管理”，将“F270.7企业现代化管理”改为交替类，在“F271企业体制”下增设5个下位类。
新增“F26产业经济”及其一系列下位类。
②修订类名：将“F201经济预测”改为“F201经济预测、监测与预警”，将“F202经济决策”改为“F202经济决策与调控”，将“F231会计簿记方法”改为“F231会计业务”，将“F241劳动力”改名为“F241劳动力与人力资源”，下位类“F241.1?诙?力计划”改名为“劳动力与人力资源规划”，将“F243劳动组织和管理”改为“F243劳动组织与人力资源管理”，将“F252.1物资流通体制”改名为“F252.1物流管理”并增设3个下位类，将“F252.2物资市场”改名“F252.2物流市场”并停用7个下位类，将“F252.8各类物资流通”改名为“F252.8各类物流”并停用其2个下位类，将“F253物资企业经营与管理”改名为“F253第三方物流与企业”并停用“F253.1、F253.2、F253.3、F253.4、F253.5”5个下位类，改入F253，将“F272企业计划与经营决策”改名为“F272企业管理（总论）”并增设2个下位类
③停用类目：停用“F213各种专门计划”下所有下位类，改入“F213”，停用“F249.15社会主义国家”、“F249.17资本主义国家”并改入F249.1有关各类，停用“F251物资管理”下3个下位类，改入F251。
④调整类目体系：将“F243.2劳动分工与协作”、“F243.3劳动定额”、“F243.5劳动纪律、生产责任制”3个类目，以注释形式改入“F243.1劳动组织与管理”，将腾出的类目改作新类“F243.2人力资源规划、职位分析与设计”、“F243.3人员招聘、选拔与考评”、“F243.5激励制度”等。
4 F3农业经济
①停用类目：将“F301.11土地改革”、“F301.12土地国有化”改入“301.1土地制度”，将“F301.5土地统计”改入“F301.22土地行政管理”，将“F312.5社会主义国家”、“F312.7资本主义国家”改入“F312.1/.2有关各类”，将“F321.21互助组”、“F321.22初级农业生产合作社”、“F321.23高级农业生产合作社”改入“F321.2农业社会主义改造”等。
②修订类名：将“F301.3地产经营”改为“F301.3土地经营与土地市场”，将“F302农业计划与管理”改为“F302农业计划、规划与管理”，将“F302.1农业计划工作”改为“F302.1农业计划、规划工作”，将“F303农业建设与发展”改为“F303农业经济建设与发展”，将“F303.2农业技术发展与技术革新”改为“F303.2农业技术创新与发展”，将“F304农业生产”改为“F304农业生产与农产品市场”，将“F304.2农业商品生产与价格”改为“农产品成本与价格”，将“F306农业企业经营与管理”改为“F306农业经济组织经营与管理”，将“F306.2农机站”改为“F306.2农业机械服务组织”，将“322农业计划与管理”改为“F322农业计划、规划与管理”等。
5 F4工业经济
①停用类目：将“F401.1资本主义工业所有制”、“F401.3社会主义工业所有制”改入“F401工业经济结构与体制”，将“F403.1工业国有化”改入“F403工业建设与发展”，将“F404.1劳动力供应与培训”、“F404.2劳动与工资”、“F404.3劳动生产率”改入“F404工业劳动与工资、劳动生产率”等。
②修订类名：将“F402工业计划与管理体制”改为“F402工业规划、计划与管理?w制”，将“F402.1工业计划工作”改为“F402.1工业规划工作”，将“F403.5工业基本建设投资”改为“F403.5工业投资”，将“F403.6工业技术发展与革新”改为“F403.6工业技术创新与发展”，将“F405工业品供销与市场”改为“F405工业品销售与市场”，将“F406工业企业组织与管理”改为“F406工业企业组织与经营管理”，将“F406.11经营策略与领导方法”改为“F406.11企业战略管理”，将“F406.15人事管理、劳动管理；定额管理”改为“F406.15企业人力资源管理”，将“F406.3技术管理、定额管理”改为“F406.3技术管理与创新”，将“F406.5原料、材料、燃料的管理”改为“F406.5原料、材料、能源的管理”，将“F406.7财务管理与经济核算”改为“F406.7企业财务管理与资本运营”，将“F407.6电气、电子工业”改为“F407.6电气工业、电信设备、计算机制造业”，将“F407.63电子工业”改为“F407.63电子通信制造业”等。
③新增类目：在“F406工业企业组织与经营管理”新增“F406.69企业营销管理与市场”，在“F406.7企业财务管理与资本运营”下新增“F406.76企业理财”，在“F407.3冶金工业”下新增下位类“F407.31钢铁工业”和“F407.32有色金属冶金工业”，在“F407.61电力、电机工业”下新增下位类“F407.619家电工业”，在“F407.9建筑、水利工程”下新增下位类“F407.91建材工业”等。
为积极应对复杂多变的经济形势，党中央、国务院作出了进一步扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策。各级国土资源管理部门要坚决贯彻落实中央决策部署，认真履行部门职责，按照“积极主动服务，严格规范管理”的总体要求，为扩大内需促进经济平稳较快发展提供保障和服务，加强监管和督察。现将有关政策措施和监管要求通知如下：
一、统一认识、迅速行动
（一）各级国土资源管理部门要认真学习、全面理解和准确把握中央精神实质，把思想和行动尽快统一到中央的决策部署上来，统一到贯彻落实科学发展观的要求上来。把促进经济平稳较快发展作为当前国土资源工作的重中之重，迅速行动，积极主动服务，严格规范管理，切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的各项工作。
（二）要按照“依法依规、突出重点、节约集约、优质高效”的原则，加强协调配合，简化审批手续，优化审批程序，认真做好民生工程、基础设施、生态环境建设、自主创新、产业结构调整和灾区恢复重建等新增中央投资计划项目用地的保障和服务。要切实履行职责，准确把握政策，强化监管督查，确保扩大内需促进经济平稳较快发展的各项政策措施在严格规范管理中落到实处。
二、加强土地利用总体规划对投资项目的统筹和管控
（三）进一步加快地方土地利用总体规划修编。各地要将新增中央投资计划项目纳入新一轮土地利用总体规划统筹安排，在城乡建设用地总规模控制下，优先安排用地，重点予以保障。要坚持节约集约用地，尽量不占或少占耕地，确实无法避让耕地和基本农田的，在规划修编中要予以调整。
（四）切实发挥土地利用总体规划对新增中央投资计划项目的统筹和引导。要统筹安排好新增投资计划在建项目、相关规划提前实施的项目和拟新上项目的用地规模与布局。强化对城乡建设用地的统筹，在城镇建设用地规模范围内，优先安排保障性住房等民生项目用地；在农村建设用地中，优先保障游牧民定居工程、农村危旧房改造工程、农村基础设施和农村公益事业等用地。同时要切实保障公路、铁路、机场、水利、能源等基础设施用地。
（五）促进中央投资计划项目用地尽快到位。新一轮土地利用总体规划批准实施前，凡列入新增1000亿中央投资计划清单的项目，因选址难以避让基本农田的，可以提出土地利用总体规划修改方案，其中，中央直接下达计划的大中型项目，规划修改方案随同用地报件按程序报国务院批准，切块下达地方的新增中央投资项目，规划修改方案报省级政府批准，并在一个月内报部备案。
三、切实保障新增建设用地计划指标
（六）科学安排明后两年土地利用计划。各级国土资源管理部门要积极配合相关部门，选准选好新增中央投资计划项目，合理安排建设用地计划指标，既要保证经济发展，又要促进产业结构优化，促进发展方式转变。今后两年土地利用计划编报，要重点保障列入新增中央投资计划建设项目的用地计划指标，部将根据国家宏观经济政策，统筹土地利用年度计划安排。
（七）切实落实新增中央投资项目用地计划指标。列入新增1000亿中央投资计划清单的大中型建设项目所需的用地计划指标，在用地审批时部相应安排。切块下达地方的新增中央投资项目，建设用地计划指标由各地统筹安排，部将根据计划执行情况相应调剂。
四、提高用地审批效率
（八）积极主动做好新增中央投资计划项目用地预审服务。各级国土资源管理部门要积极主动地参与建设项目的前期论证，加强对项目建议书编报、项目预可行性研究工作涉及用地的服务和指导，协助项目建设单位申请建设项目用地预审；要进一步提高用地预审效率，新增中央投资计划项目已完成地质灾害危险性评估和掌握压覆矿产资源情况的，可在申请用地预审时报审有关材料，用地报批时不再重复审查。
（九）适当扩大先行用地范围。新增中央投资计划建设项目的控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工工程的用地，在完成项目批准（核准）与初步设计后，可由省级国土资源管理部门向部申请先行用地。其中列入新增1000亿中央投资计划清单的项目申请用地预审时，在完成初步设计、确保征地补偿安置落实到位的前提下，可同时申请先行用地。依法须由国务院批准用地的地方批准（核准）建设的民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建项目，不占用基本农田的控制工期的单体工程，可以向部申请先行用地。批准先行用地的建设项目，应在半年内正式报批用地。
（十）切实加快建设项目用地报批。在建设项目批准（核准）后的初步设计阶段，国土资源管理部门要提前介入，抓紧开展用地报批的准备工作。对省域内跨多个市、县的线型工程，根据完成用地组件报批和符合动工条件等情况，可按地（市）为单位分次报批用地。符合要求的项目用地，部在一个月内完成用地审查。
（十一）抓紧做好城市建设用地申报前期工作。省级国土资源管理部门要按照预分配的用地计划指标，合理确定报国务院批准城市新增建设用地的规模和区位，优先保证新增中央投资计划项目用地，于2009年2月底前组织完成申报。
五、保障重点项目建设用地供应
（十二）切实保障民生工程建设用地供应。对纳入新增中央投资计划的城镇廉租住房、棚户区改造等保障性住房，市、县国土资源管理部门要加快供地，尽快落实到具体地块。对农村民生工程、公共设施、公益事业和基础设施等建设用地，加大保障力度，加快供应。农村建设用地整理所节约的土地，应当优先满足农村民生工程和基础设施。
（十三）保障纳入新增中央投资计划的自主创新和产业结构调整的项目用地。要采取有效措施，积极盘活企业关闭、重组和改制等形成的存量建设用地，优先用于新增中央投资计划项目。对使用原土地进行增资扩建的工业项目，不再增收土地价款，鼓励提高土地利用率和增加建设容积率。
（十四）及时提供土地产权保障服务。对新增中央投资计划项目用地，要加快办理土地登记手续。使用其他单位腾退土地的，要依法确定腾退前后的土地权属，明晰产权；以土地置换方式用地的，要积极协调各方签订置换协议，明确权属调整；使用关闭、重组和改制等企业存量用地的，要在办理原国有土地使用权的注销登记后，及时办理新取得国有土地使用权登记手续。
六、提高矿产资源保障程度
（十五）为新增中央投资计划的实施提供稳定的资源基础和保障。加快构建多渠道投入的矿产勘查新机制，中央、地方、企业和地勘单位多方联动，公益性地质调查与商业性矿产勘查合理分工、有机衔接，在重点成矿区带统一部署，提高基础地质工作程度，进一步降低商业性矿产勘查风险，引导企业加大资金投入，有序开展商业性矿产勘查，实现整装勘查和形成大型资源基地的目标。
（十六）加大地质信息资料社会化服务力度。促进地质资料服务于矿产资源的勘查、开发和社会发展，改善矿业投资环境，降低投资风险。最大限度地满足新增中央投资计划项目对地质信息的需求，为工程选址和工程施工提供基础地质信息服务与支撑。
（十七）保障新增中央投资计划建设项目对矿产资源的需求。切实加强矿业权管理和市场服务，严格执行《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》的各项规定，清理取消不符合规定的限制性条款。要切实依法、依程序做好矿业权延续、变更、转让以及探矿权人申请本勘查区块采矿权等管理工作，维护矿业权人合法权益。科学调整矿业权，引导企业采取收购、兼并和参股控股等方式对小矿山实施整合，进一步提高各类矿产资源规模化开采和集约化利用，有效保障国家安居工程、重点基础设施、生态环境等方面的工程建设对矿产资源的需求。
七、严格规范用地管理
（十八）坚持最严格的耕地保护制度。各类建设项目必须尽量不占耕地或少占耕地，确需占用耕地的，要按照“先补后占”的要求，在用地报批前完成经国土资源管理部门验收的补充耕地。对列入新增中央投资计划清单的项目，报批用地时没有条件完成补充耕地的，须提供落实补充耕地资金和挂钩土地整理复垦开发项目的相关材料。
（十九）落实最严格的节约用地制度。各地要加大存量土地挖潜力度，在符合土地利用总体规划的前提下尽量安排新增中央投资计划项目盘活利用闲置土地和批而未供土地等低效利用土地。要严格执行用地标准，坚决核减超标准用地面积，确保项目设计、施工和建设各环节符合节约集约用地要求。新增中央投资计划中工业及生产性项目应当向园区集中。新增中央投资计划安排的移民搬迁、被征地农民集中安置、游牧民定居、农村危旧房改造等项目，应优先利用空闲地等存量建设用地和未利用地，切实提高土地集约利用水平。
（二十）保障被征地农民的合法权益。严格履行征地程序，采取多元化补偿安置途径，解决好被征地农民的就业、住房和社会保障等问题。申请先行用地的，要先行制定征地补偿安置方案并征得农民同意，将征地补偿安置费用足额拨付到当地政府或部门有关资金专户；动工用地前，要将有关费用支付到被征地村组和农户，做到足额补偿。
（二十一）加大地质灾害防治工作力度。各级国土资源管理部门要争取各级财政的支持，加大投入力度。对各类工程建设项目，要严格执行地质灾害危险性评估制度，提供及时和高质量的服务。地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行，保证农村民生工程、农村基础设施以及铁路、公路和机场等重大基础设施建设安全。
（二十二）强化动态实时监控。充分应用卫星遥感技术和计算机网络监管平台，及时跟踪监测新增中央投资计划项目用地动态，严格执行建设用地备案制度，健全并认真落实土地执法监察长效机制和措施，及时掌握建设用地审批、供应、使用、耕地补充和违规违法批地用地等情况。加强保障性住房用地供应和批后监管，进一步加强土地和房地产市场运行的动态监测和分析。
八、强化执法监察和国家土地督察
一、电网工程项目管理的现状
（一）国际上制定了完善的法规，根据工程的不同对承包商的资质进行严格控制与资格审查，在对工程建设的整个过程中都有严格的规章制度，对工程施工人员的资格注册实行严格的管理措施，采用详尽的法律法规、规范施工质量，确保质量标准，完工需要通过监理工程师的监督检查，最大技术上保证法规的实施与工程质量的合格。
（二）目前我国项目管理的系统研究较国外同行落后，国内项目管理人员素质不高，总体上缺乏项目管理的相关经验与专业人才。同时由于电网工程资金密集、技术性强、质量安全要求高、配套设备多、协作单位多、建设周期长、建设项目规模小而分散、施工单位素质参差等的特点，大型优质参建队伍参加工程建设数量极少，项目管理水平不高。
（三）新的管理模式下，电网建设适度超前，部门电网建设程序规范、项目实施过程管理混乱、城乡规划等外部建设环境恶化，政府相关职能部门重视程度不高，导致项目进度缓慢，造成资源浪费，工程成本增加。
二、均衡投产工作机制的定义和优势
所谓均衡投产即在保证工程质量和进度的前提下，合理调配现有资源（包括劳动力、机具设备、建筑材料、构配件、资金等），遵循客观规律，实现投入产出的效益最大化。当与施工进度计划相配套的成本消耗量受到某种资源成本的限制时，如果不增加资源数量会迫使工程的工期延长或不能进行。此时在某种资源成本受到限制的条件下对施工进度计划进行调整，寻求“资源成本有限工期最短一的进度计划及简便快捷的优化方法，使各单位时间的成本消耗量均满足资源限量的要求，以保证进度计划的顺利实施。
均衡投产工作机制的实施有利于建设单位管理人员的资源调配，有利于节约资金、降低造价，有利于提高参建队伍资源的合理分配、提高积极性，有利于工程标准工艺和强条的执行实施、保障安全质量，有利于电网调度的合理调配、运检任务的合理安排和电网的稳定运行。通过合理安排项目建设周期，使业主、监理、施工项目部的力量能得到充分发挥，对提高项目建设进度、安全、质量、技术、造价管理水平都有重要的意义。
三、均衡投产工作机制的管理要点
为全面推进电网优化建设，按照要求认真落实工程开工条件，履行开工手续，确保项目开工依法合规，管控到位。依据国家工程项目标准化开工的要求的八项条件，全面落实工程前期手续，加快项目核准、可研、初设、项目策划进度，确保工程按计划开工，做到“规范开工、有序推进、均衡投产”。
1、规范电网项目标准化开工管理是项目“依法建设”的基础。
依法开工就是要遵循国家有关政策法规要求，落实国网公司有关制度及管理规定，牢牢把握可研批复、项目核准、初步设计批复、投资计划等方面的管理要求，认真落实具体开工条件，履行开工手续，确保项目开工依法合规，管控到位。依据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（〔2007〕64号）中的八项新开工条件以及及国家电网公司《工期与进度管理办法》的要求，认真落实开工条件，履行开工手续，确保项目开工依法合规，管控到位，确保工程按计划开工。
2、落实项目里程碑计划刚性管理是项目“均衡投产”的关键。
均衡投产就是根据项目进展情况，在计划编制阶段，合理安排项目投产时序，落实项目外部环境、物资供应、施工力量等关键环节，合理安排各季度和季度内投产时间，避开电网供电高峰，避免季度末集中投产。
在计划执行阶段，细化项目关键节点，强化过程控制，积极落实“年度安排、季度确定、月度下达、周协调推进”的管理模式，工程建设“周调度会、基建暨前期工作月度例会”雷打不动，对纳入建设计划的工程项目从项目前期到工程评优等13个环节的节点进行全过程控制管理，周调度会对每周实时进度分析，及时协调解决制约问题；月度例会对各建设管理单位进度计划执行情况进行通报，《电网建设月报》，通报项目前期和当月开工、投产情况，下达次月开工、投产任务，及时跟踪工程关键节点进度与里程碑计划的对应情况；建立《项目督办单》机制，对项目推进与计划有偏差的项目，下发项目督办单，强力纠偏，确保计划执行准确；对影响工程推进久拖未决的问题建立“挂牌督办”制度，做到按周督促落实，直到解决为止，按照“一级对一级负责、层层落实”的原则，确保年度电网建设任务按期、优质、高效地完成。
3、建立“政府主导、属地负责、严格考核”的电网建设工作处理机制是里程碑进度计划“有序推进”的保障
协调政府部门出台有针对性的电网建设补偿标准，明确土地补偿及安置补偿执行政府区域片价，改变过去“全市一价”操作困难的问题，消除了各行业差异，实现了补偿标准的统一。
公司成立以电网建设属地各级政府和市、县公司主要领导为组长的工程协调工作组，建立公司“一口对外”的协调机制，全面落实建设项目属地化管理机制，加强协调联动机制，强化电网建设全过程管理。
4、业主、监理、施工项目部标准化建设是实现工程“依法开工、有序推进、均衡投产” 的最有力支撑
项目部标准化、规范化管理程度决定着工程建设安全、质量、进度、造价等各关键环节可控程度，只有狠抓贯彻落实，强化三个项目部标准化建设的执行能力，才能夯实基础，逐步提高工程建设质量和管理水平。一是强化人员到位，职责到位。二是强化关键环节管控，确保可控受控。三是积极探索建立项目部标准化建设达标考评细则。将项目部人员到岗履职，生产运行、属地协调、物资协调人员配合情况细化量化，以业主项目经理为工程管理龙头，对项目进度计划、设计进度计划和物资协调等内容纳入达标考核，以此促进业主项目部标准化管理真正落实到实处，全面推动工程建设。
结束语 规范开工、有序推进、均衡投产的长效工作机制要体现合理性、科学性、完整性，须进一步改进和完善基建里程碑进度计划，对项目前期、工程前期、施工设计、施工建设等关键环节贯穿到里程碑进度计划节点中，并充分考虑各种外在影响因素，合理制定里程碑进度计划的节点周期，增强里程碑进度计划执行过程中的连续性、工期的合理性、计划的可行性，保障工程按期推进，实现管理、效益双双丰收。
参考文献
[1] 国家电网公司基建管理通则. 北京，2014
[2] 建设工程项目管理规范. 北京，2006
[3] 杨旭中，张政治.电力工程项目管理.北京：中国电力出版社，2001.
[4] 陆惠民，苏振民等.工程项目管理.南京：东南大学出版社，2002
一、煤炭企业传统的基层物资管理
1.基层物资计划。物资计划工作是指在工作阶段即将结束、开始下一阶段工作即将开始时进行的，对发展所需物资的计划，统计后上报上一级单位或部门，根据相关规定审批物资情况，这一计划的工作就是煤炭企业的基层物资计划工作。还有另一种计划工作的存在形式是随机上报物资计划，部门单独上报，单位统一处理。基层物资计划工作是一项复杂的工作，需要考虑到煤炭企业的实际情况，并对整个企业的物资情况宏观调控、合理配置。
2.基层物资采购。煤炭企业在计划工作完成后，需要对缺少的物资进行统一采购，需要后勤部门和财务部门合作，以保证物资数量、质量为宗旨，并尽量减少资金投入。物资采购是物资管理的重要一环，需要工作人员负责细致，严格按照物资计划完成任务，才能做好采购工作。煤炭企业的物资采购部门主要是局供应处。
3.基层物资存储。物资采购结束后，一些物资不会被立刻分发到各个部门，而是要分门别类存放在统一的仓库中，基层物资存储其实是一项非常繁琐的工作。首先仓库要分类，将采购来的物资分种类、分部门存储；其次，物资要编号，在需要发放物资时按号发放，同时在存储时也要按编号放置，便于查找；第三，定期清查存储物资，以免出现丢失、损坏等；第四，做好存储登记。煤炭企业的物资存储主要是局总库。
4.基层物资发放。局供应处等物资管理部门需要按照各部门提交的计划进行物资发放，根据实际需求，将存放在总库的物资分发到各个部门的负责人手里，在发放时注意登记，落实每一样物资。暂时不发放的物资要做好统计工作后，暂时放入总库存储。
二、煤炭企业基层物资管理存在的问题
虽然在基层物资的管理上已经有了一些成文的管理制度作为工作守则，但是在整体的煤炭企业大环境中，还是存在着一些管理方面的问题，影响着基层物资的管理。第一，煤炭企业在物资管理方面的资金缺口大，造成了极大的资金浪费，在降低成本方面做得不好；第二，没有完善的物资管理制度，在计划、采购、存储、发放等环节存在问题，不能形成统一链条，物资管理部门管理不善；第三，物资积压，一些物资采购后发放不出去，或者在采购时数量不对等都会造成物资积压，同样会造成资金浪费；第四，部门各自为政，缺少物资时自行购买，然后到财务部门报销，使整个煤炭企业的物资管理部门无法掌握整体情况，无法妥善管理每一样物资；第五，物资采买、发放不及时，延误一些部门工作，大到生产资料，小到打印纸，如果不能及时供应，都会影响工作。这些问题对于煤炭企业的发展是有着很大影响的，要想做好物资管理工作，就要完善制度来保证管理，从而解决管理中存在的问题。
三、提高煤炭企业基层物资管理工作的措施
1.建立全国性的物资管理系统。煤炭企业多是国有性质的，对于国有的煤炭企业需要建立一套统一的物资管理系统，才能进行宏观调控，解决实际问题，并提高煤炭企业的基层物资管理。首先，要统一物资计划、采买、存储等程序，制定统一标准、设定采买地点、实现统一存储等；其次，实现物资管理的信息化，企业内部要通过信息化手段完成物资管理，各个环节要通过信息系统完成，提交计划、核算成本、自动编号等，并公布在企业内部平台上，做到物资管理的公开透明；第三，职能部门要认真负责，指导各部门做好物资计划，并亲自参与采买、存储、发放等环节，实现统一控制，对每个环节都要认真对待，保证物资的质量，并降低成本投入。建立全国性的统一物资管理系统，是为了保证煤炭企业物资管理的效率，使物资管理科学化，从而合理配置资源，降低成本。
2.加强对生产部门的物资管理。在煤炭企业中，生产部门作为基层单位，对物资的消耗是最大的，尤其是对于生产资料的消耗，需要企业进行调控和管理，才能保证生产效率，并降低资金投入。因此，要想实现基层物资的科学管理，就要从生产部门下功夫。首先，生产部门应该按月提交物资计划，并要打出采购、发放的提前量，按照实际情况申请物资采购，避免浪费，同时还要注意消耗类物资的存储数量，提前计划，以免延误生产；其次，物资管理部门要对生产部门的物资计划慎重检查，保证计划的数量无误，并且要对整个生产过程进行必要的检查和监督，定期清点生产部门的物资储备，以免造成资源浪费；第三，建立生产部门的奖惩机制，生产部门派专人申报物资计划，对于误报、滥报计划的工作人员要进行适当的批评和处罚，旨在提高工作人员的责任意识，让负责物资计划的人员掌握科学的方法，必要时管理部门可培训，减少工作中的失误。
3.完善各部门的物资计划工作。物资计划是整个物资管理工作的基础，是先有了物资计划后，才有的后续管理工作，因此，要想完善、提高整个企业的物资管理工作，需要从完善各个部门的物资计划工作开始。要做到完善物资计划工作要做到以下三点：第一，各部门要严格按照本部门的发展需要申报物资计划，不能随意填报，需要仔细核查、确定短缺后申报；第二，根据月、季、年三个时间段申报，确保计划无误，考验部门领导的宏观意识和管理水平；第三，各部门可根据生产、工作实际推荐采购渠道，但是要本着质量至上的原则，尽量节约资金。各部门在计划物资时，必须要充分考察，才能保证物资计划工作的完善性，也才能总体掌握煤炭企业的发展情况，并合理使用企业流动资金。
4.加强总库的物资存储环节。物资存储环节决定了物资发放工作的质量，也是对物资采购环节的检验，需要认真对待，从而提高煤炭企业基层物资管理工作的效率。首先，入库的物资要认真核对数量，保证采买工作的正确性，如果发现数量出入要及时与商家沟通，以免漏买物资，造成生产延误；其次，入库的物资要认真检查质量，物资质量影响着生产环节，对于生产工作的影响非常大，因此，在物资入库时，要由专业人员检查质量，严禁以次充好，这样才能在发放和生产时减少问题的发生；第三，物资要做好编号后再储存，给物资登记是为了方便发放、方便管理，缩短物资发放时间，提高物资管理效率。
四、结语
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