本文首先分析环境监管的理论基础，并对现有国内外环境监管政策进行梳理，在此基础上，给出稀土产业环境监管策略的相关建议。
1环境监管的理论基础
1.1市场失灵与政府失灵理论古典自由主义经济学家认为，在完全竞争条件下，政府不应该干预市场自由竞争，政府的干预不利于经济的发展，而是作为经济的“守夜人”，社会资源的充分、合理利用，以及有效配置状态只需要通过市场这只看不见的手的调节[4]。但随着经济与社会的发展，人们发现在公共物品、外部性、垄断和破坏性竞争等情况下，会出现市场失灵现象，并最终导致污染、贫富两极分化、失业等一系列社会经济问题。因此，政府仅仅作为“守夜人”的主张是不科学的，需要通过干预来弥补市场不足。凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中指出，仅仅依赖自由竞争的市场机制不能实现经济的均衡发展，而必须依赖于政府的有效经济干预行为[5]。此外，Gulick认为，当人们在自由竞争的市场环境下基于自身利益的行动是不适当的时候，需要通过政府来采取对弱者的公平行动，实现公共利益[6]。另一方面，在政府实施监管的过程中，监管机构最初能独立运用监管权力，但监管者和被监管者在交互过程中，监管机构会逐渐受被监管者和其他利益集团影响，并会被被产业所俘虏，监管机构最终会被产业所控制。此外，公共选择理论认为[7]，在政府监管过程中，政府机构的“理性而无知”、“短见效应”以及决策过程的信息不完全性会导致决策失误；缺乏监督信息、没有降低成本的动力、缺乏竞争性压力等情况会导致政府工作的低效率；特殊利益集团为逃避市场竞争、谋求政府保护、实现高额垄断利润会导致政府寻租等现象。此外，政府监管与经济利益相结合，会导致权力滥用问题。以上现象和问题最终会导致政府对市场干预的失灵。因此，在监管过程中，政府既是一种资源，也是一种威胁，是一把双刃剑。政府同时拥有夺走或给予的权力，禁止或同意的权力[8]。同时，在利益驱动下，被监管者总会企图影响监管立法和监管执法，而监管者会被“收买”，监管就迷失了方向，从而形成一种逻辑：既然政府失灵，监管就应当被放松或者解除。
1.2外部性理论与运用市场机制理论“外部性”是指当一个人从事一种活动，这种活动会影响旁观者福利，且这种影响不需要支付报酬和获取收益。外部性分为“正外部性”和“负外部性”两种类型[9]，正外部性为他人降低成本，增加收益；负外部性为他人增加成本，降低收益。Hardin发现的“公地悲剧”现象是典型的负外部性案例[10]，该研究发现，在一块对所有人都开放的公共牧场上，每个牧民都有养殖更多牲畜的动机和行为，而且这种行为不需要对其他牧民给与补偿，不需要承担其他的放牧的成本。这种情况会导致牧场的过度放牧，最终导致牧场的毁灭，使所有的牧民失去牧场和收益。在正外部性方面，大量具有正外部性的经济活动（比如美化环境），由于无法得到受益者的补偿，行为方就难以持续进行正外部性活动，此时，政府的激励性和强制性调节（比如对美化环境建立经济补偿制度，及对小区建设绿化面积的强制性要求）能够保障外部性活动的持续开展，并促进“旁观者”福利和公共利益。在环境破坏和环境建设过程中，同时具有正外部性和负外部性两种情形，例如厂商向社会排放污染施加外部成本时，如果没有价格为污染行为的削减提供恰当的激励，就会对环境容量形成过度的需求，造成环境与生态的破坏。运用市场机制解决市场失灵、使外部问题内部化为改革政府监管提供了重要思路。Dales在运用市场机制理论的启发下提出了污染权交易理论[11]，该理论将政府视为环境资源的拥有者以及社会的代表，把污染物排放权力视为一种商品，污染者可以从政府手中购买这种商品，政府则采用竞价的方式出卖给出价最高的污染排放竞买者。此外，污染者也可以向其他拥有污染权的污染者购买污染排放权。研究表明，污染权交易有助于形成污染水平低的经济格局。目前，污染权交易的具体的形式包括污染权销售、拍卖和污染者之间的污染权交易等方式，其实质是利用市场机制来解决环境污染的外部性问题。
2环境监管策略分类
在环境监管理论基础上，各国政府提出了多种环境监管策略，通常将环境监管策略分成两大类，一类主要以政府干预为主，另外一类则为自我监管的方式。其中，政府干预的方式包括：命令-控制式的直接监管方式，即由政府规定禁止或限制哪些行为；经济方式，包括外部成本内部化（例如，征收环境污染税）和将产权边界清晰化的产权方式（例如，排放权交易）两种类型。命令-控制式的理论逻辑是：政府对资源环境的监管主要属于“社会性监管”，而不是“经济性监管”，所以，社会价值判断是监管目标设定的主要依据。也就是说，为了提高环境质量和节约能源，可以将经济效益的牺牲视为获得社会效益的成本。在具体实施中，技术准入标准的设定以及政府行政审批措施是主要的方式。经济方式的理论逻辑是：政府采用市场方式将污染者行为的外部性成本计入内部成本，让污染者为其外部非经济性的影响付费。而产权方式则是政府通过制造一定的条件使市场经济有效发挥作用，让公共品产生私人产权，使不可交易和没价格发现机制的污染行为具有了私人产权边界，从而形成价格发现机制，进行污染权的交易，从而可以通过市场机制进行配置污染权[12]。
从政府监管的角度来看，美国的监管起源于经济事务，一般认为，1869年成立的马萨诸塞州铁路委员会被认为是成立的第一个有效运作的专业化监管机构，对不能完全竞争的铁路产业进行专业化监管。在1887年到1934年期间，美国联邦政府成立了联邦储备委员会（1913年）、电力委员会（1930年）、食品及药品管理局（1931年）等监管机构。在第二次世界大战以后，美国加强了劳动安全与健康、环境、公共卫生等领域的社会性监管内容，并于1970年成立了环保署。但到了20世纪80年代，针对监管机构出现的效率低下、监管过多和监管俘获等情况，里根政府开始了以放松经济性监管为核心的监管改革，并强调更多依靠市场配置资源，但同时加强环境等领域社会性监管。此外，里根政府要求对政府行政行为进行成本效益分析，对所有的监管规则实行监管影响分析。从上个世纪90年代开始，过度监管和放松监管两种思路交叉前进，人们提出了自我监管、诱因监管和私人监管等监管方式。自愿性环境管理手段(VoluntaryEnvironmentManagement，简称VEM手段)是各国政府和组织提出的广为接受的环境监管策略，与政府制定的法规不同，自愿性环境管理手段通常由各类国际组织(如国际商会，ISO等)发起，通过建立各种自愿性环保行为准则、环保、以及环境管理标准等方法，推动污染者改进环境行为，最终达到改善环境的目的。同时，通过公众参与环境信息的公开，社会会对环境污染的制造者与环境管理部门施加压力，从而使企业和环境管理部门改善其自身环境行为，达到保护环境的最终目的。
在监管方式的讨论中，不同学者持不同观点，有得学者主张命令-控制式监管并没有过时，而且在特定条件下还是非常有效；还有学者认为，替代性监管方式依赖于命令和控制式监管，如果没有一套起作用的调查和执法体系，替代性监管也不会成功的，因此需要采用命令和控制式监管混合的监管模式（表1给出了各类环境监管方式的特点）[14]。在实际操作中，2001年，时任政府办公室负责监管审查的主任JohnD.Graham指出，在过去20年中经济性监管在逐渐减少，但对公共卫生、安全和环境的监管不断加强。因此，虽然政府监管过程中出现了俘获现象，但在环境监管等领域依然占据重要位置。目前我国对污染的防止和控制手段主要如表2所示。直接监管、激励机制和自愿监管都被使用。直接监管包含限期治理、排放许可证和排污费三种政策工具。激励机制包括经济的（通过可交易的排放许可证）、信息的（通过颜色分级体系、环境表现信息披露和公布污染源）和政策的（通过对城市环境保护的综合评估、环境责任体系和设立“模范城市”）三种途径来引导企业和政府官员追求环境友好的发展成果。自我监管在中国的发展并不成熟，目前只有两种政策工具：一是环保总局开展的部级“环境友好企业”的评比，还有就是国际标准组织ISO14000的认证。
3稀土产业环境监管策略
对于稀土污染，我国环境保护部在2011年1月了稀土工业污染物排放标准GB26451-2011国家标准，特别针对稀土工业企业的水和大气污染物排放控制进行了详细规定，这个标准替代了《污水综合排放标准》(GB8978-1996)和《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996），并于2011年10月实施。但目前还没有关于稀土污染的具体监管措施，结合国内外环境监管制度的分析，笔者认为我国应采取以下措施来实施稀土产业环境监管：
3.1建立稀土环境管理体制稀土产业具有典型的公共物品和负外部性特征，必然会导致市场失灵的情况，政府的直接监管是必须的监管策略之一。在组织结构上，目前我国环境治理的组织结构是一个网格结构，在中央层面的全国人民代表大会，以及国务院及其下属的相关部委拥有环境立法和政策制定的权力；从省级到县级的各级地方人大和政府可以制定相应的地方性规章制度和行政指令。各地的地方环保局是执行贯彻各类法律法规以及政策指令的主要执行人和责任人，但另一方面，地方环保局的资金和人力资源又依靠地方政府来提供。在各地政府以发展经济为第一要务的情况下，环境保护和经济发展不可避免地存在一系列冲突，地方环保局在接受地方双重领导的情况下，难以独立对环境污染进行有效的监管，此外，资金和人力资源的限制难以保证环境法规和政策发挥实效。因此，需要建立统一管理的稀土污染管理体制，打破城乡之间、地区之间、部门之间的稀土污染管理界限，建立起一体化管理的稀土污染统一管理体制。
3.2实施政府、经济和自愿性混合环境监管体系在命令-控制式方面，通过政府的立法、执法和监督，为稀土污染规定了目标、任务和实施步骤。在经济方法方面，利用市场机制，克服减少污染中的市场失灵，采用严格的经济刺激措施（如排污收费和罚款），为促使污染者服从排放标准和其他环境要求提供强有力的刺激，另外，采用水、空气、核辐射排放许可证交易制度，以提高污染处理经济效率。在自愿性监管方法方面，随着互联网、移动终端、微博等新兴媒体的发展，公众参与和信息公开制度在环境管理中正发挥越来越大的作用。当前稀土产业面临的污染形势严峻，仅靠环保部门的职能和资源是很难完成环境保护的任务的。借助社会团体和公众力量，让公众参与到环境保护之中来，一方面是对公众日益提高的环境关注度的政策反馈，一方面将对稀土环境保护大有裨益。因此，公众参与是我国新时期环境管理的必然选择。
3.3构建污染监测系统为实行有效的污染控制所需要的各种措施，必须提高污染监控能力。目前我国还没有建立系统的稀土污染监测系统，因此，对我国目前稀土污染的实际情况并没有一个明确的数据，也没有有效的途径对稀土污染的排放进行监控，加强稀土污染环境监控是保证监管政策有效实施的基础性工作。
在美国，跨州的商业活动一般由联邦政府管理，但保险业却是个例外。保险业在美国传统上一直由各州自行管理，保险公司的经营许可证也由州政府颁发。早在1850年以前，由于购买保险者较少，保险市场很小，故各州的保险管理法规很少，如对保险公司并无需要缴纳保证金，以便保证最低偿付能力的要求，而且对保险公司的投资也不作任何约束。这种松散的管理方式对保险公司的发展不利，对保险的消费者——投保人和被保险人更不利。随着美国保险业的发展，公众要求保险业加强管理的呼声日益高涨。1850年，新罕布什尔州首先设立了第一个保险委员会，对该州保险业进行监管，这可认为是美国最早的保险监督管理机构。随后，马萨诸塞州、加利福尼亚州、康乃狄克州和纽约州等纷纷效仿。到1871年，几乎所有州均建立了保险监管机构。而联邦政府仅监管具有全国性、不易由各州自我管辖的险种，如洪水保险、农作物保险、犯罪保险和变额人寿保险等险种。
一、州保险业监管的模式
美国各州对其州内保险业的监督管理一般是立法、司法和行政的三方监管模式。
（一）立法监督管理
美国各州立法机关均制定保险法规，以规范保险公司、保险中介人等的保险经营活动，保障被保险人的合法权益，维持保险市场的健康、有序发展。这些法律一般都对保险公司的注册和领取营业执照，业务范围，解散、清算和破产以其保险公司提取和结转准备金，费率的制定标准，资金的运用等都有严格的规定。如著名的纽约州保险法（NewYorkStateConsolidatedLaws）共99条，约200万字以上，内容主要以保险业法为主，对保险企业的经营活动均有详细的规定，对其他州保险法的制定影响较大。而加利福尼亚等少数州的保险法主要以保险合同法为主，侧重于调整保险人和投保人、被保险人之间的关系，保证双方行为受到法律规范的约束。
（二）司法监督管理
通过州法院在保险合同双方发生纠纷后进行判定得以实现。主要体现在法院具有保险合同条款的解释权。另外，州法院被赋予其他一些权力，如审定州保险法规的合宪性和检查州保险监管部门行为的合法性等。
（三）行政监督管理
州保险的行政最高监督权由州保险监督官（thesuperintendentOfinsurance）执行。其中有的监
督官是通过选举产生的，有的则由州长直接任命并由州立法机构批准通过。另外，各州往往另设保险监督副官若干名，以协肋监督官执行工作。保险监督官的权力主要集中于核发保险公司的营业执照，监督保险公司的财务状况和资金运用状况，管制保险险种的费率，给予保险公司或保险中介人警告、罚款、吊销营业执照等方面。当然，以各州保险监督官为成员的全国保险监督官协会，在各州保险监督官执行监管的过程中，也起了重要的作用。
二、保险业监管的组织体系
1871年，全美各州保险监督官组成了全国保险监督官协会（NationalAssociationofInsuranceCommissioners—NAIC），其主要任务是向各州保险监督官提出富有建设性的建议，定期相互交流保险监管的信息与观点，拟定样板法律和条例供各州保险立法参考。同时，由于NAIC拥有大量的财务和市场数据，因此它还制定保险教育和培训计划，起草规范的财务报表，出版保险刊物，以协助各州保险监督官之间分享保险监管的经验和技术。虽然NAIC制定的文件不具有法律效力，但确实对各州保险监管的有效实施起了很大的推动作用。
值得一提的是，NAIC拥有一个全美范围内保险公司财务状况的数据库，各州保险监管部门以及其他的数据使用者可以通过计算机网络从中获取信息。由于NAIC要求保险公司有统一的财务报表及会计准则，并且有可以压缩90％文件的计算机磁盘存储技术，从而它的数据库信息包括了近5000家保险公司最近10年内的年度财务信息以及最近两年的季度财务信息，并且某些年度信息数据可以追溯到70年代中期。NAIC的财务数据库在帮助各州进行保险业监管、对保险公司的偿付能力进行监控和实现其他金融分析等方面起到了重要的作用。
三、保险业监管的手段
（一）保证金制度和清算制度
各州保险监管部门一般均规定，保险公司设立时，应按资本金或基金（相互保险公司为基金）的一定比例向保险监管部门指定的银行缴纳保证金，以确保保险公司的偿付能力，非经批准不得动用。较早建立该保证金制度的分别为纽约州（1947），新泽西州（1952），马里兰州（1965）。1989年，NAIC制订了保证金法案，提供了一些各州可共同使用的方案。至1991年，保证金在全美累积已达到42亿美元。当保险公司的盈余账户达到某一不可接受的水平或公司的行为严重损害被保险人利益时，州保险监管部门便会介入该保险公司的经营。如果这种介人并没有起到应有的效果，监管部门便会采取进一步的措施。如涉及的是小保险公司，州监管部门便会让大公司兼并该小公司，或动用保证金对该公司清算。如涉及的是大中型保险公司，就采取包括没收财产、令其停业整顿、清理债务和宣布解散等措施。当然这些都须事先经法院批准。
事实上，无论大小保险公司的经营失败都会使被保险人失去原来保险合同中的某些权利。如果是人寿保险公司破产，保单持有人将不能得到保险合同中许诺的投资回报。各州对受损的被保险人将给予一定的补偿，但必须视各自的条件而定出不同的补偿标准。如一些州补偿个人被保险人时明显优于公司被保险人。
（二）法定责任准备金提留制度
各州保险法均规定，保险公司在业务经营中，必须依法提留各种准备金，即保险人必须为承担未到期责任和处理未决赔偿而从保险费收入中提存资金准备。准备金包括：总准备金、未到期责任准备金和未决赔款准备金。保险准备金不是保险企业的营业收入，而是保险企业的负债，保险企业必须有与保险准备金等值的资产为后盾，才能确保公司的偿付能力。各州监管部门正是通过监管保险公司及时、足额提取准备金，合理地使用好准备金，来保障被保险人的利益，保证保险公司安全经营。
1992年以前，全美保险监督官协会仅要求保险公司拥有单一的准备金，即强制的证券价值准备金（MSVR）。自1992年起，要求保险公司拥有两种不同的准备金，即资产价值准备金（AVR）和利息保持准备金（1MR），以保护被保险人由于保险公司投资失败而带来的损失。AVR的目的是为了避免由于保险公司资产在销售时低于资金成本所作的储备，这主要是考虑到普通股和优先股、抵押贷款、房地产等的投资风险。公司必须在NAIC提出的指导比例下，根据自己的资产情况，在AVR账户下存有一定比例的准备金。例如，普通股和优先股的指导比例是1％，抵押贷款的指导比例是3.5％至10.5％。IMR则是为了由于政府债券利息的变化引起保险公司损失而作的资金准备。
（三）常规审计制度和清偿能力测试制度
各州保险监管部门和NAIC都要求保险公司按时递交年度报告。这种报告采用NAIC拟定的基本格式，包括保费收入、费用开支、投资项目、准备金的提取等一系列财务统计资料。各州保险监管部门每三年对这些报告进行审计，并邀请其他州监管部门派代表参加。而NAIC的审计则是把全国分为6个区域，各区域有一名代表参加。
为了在被保险人遭到损失前，对保险人的清偿能力即已了解，NAIC通过电脑对各种数据进行分析，建立了早期警戒系统（1RIS）。IRIS主要分析以下比率：（1）资本金和盈余率；（2）总收入和净收入；（3）佣金与费用和保险费与最低资本金；（4）投资收益率；（5）保费变化；（6）准备金变化。如果IRIS对某保险公司的分析结果超出预期正常结果，州保险监管部门会对该公司密切注意，追查原因和规定其限期改正，否则，将采取必要的措施，以保护被保险人的利益。1992年，NAIC又制定出一套针对人寿保险公司的新的资金要求系统（RBC），以防范新的风险。后来又将之扩展到财产保险公司。RBC的标准和原来IRIS的不同之处在于：第一，对于财产保险公司而言，RBC要求的资本金数额由下列风险因素决定：保险公司的财产风险、信誉风险、承保风险和巨灾风险等。对于人寿保险公司而言，由下列风险因素决定：保险公司的财产风险、承保风险、利率风险和商业风险等。第二，RBC考虑了保险人在承保险种和投资方向上的不同。如两个保险人在规模方面虽然类似，但一个保险公司经营保守，而另一个较为大胆创新。在以前的规定下，两个保险人要求有相同的最低资金额，但在RBC下，后者将被要求更高的资金额。采纳RBC的目的是保障由于保险人的经营失误所带来的风险。
很显然，RBC比以前的最低资本金和盈余金的要求更适合当今美国的保险市场。如果现在保险人不能满足RBC的要求，当它达到严重程度时，保险监管当局将会采取相应的对策。虽然NAIC禁止RBC公开使用，以作为评价保险公司等级的工具。但这种系统却很容易被公众所了解，而许多保险公司的管理部门也开始想方设法改进RBC测试的结果。这种情况可能带来的负面影响是：可能会引起保险公司过会注重投资和承保的决定，而反过来会影响保险公司今后的盈利。
（四）保险价格的管理制度
保险市场上不能使用开放而无限制的价格竞争，因为保险价格在最终成本出来以前早已制定。价格过低，虽然若干年后才会发现，但仍会导致保险人最终破产。而过高的不必要的高价，又会导致被保险人利益的损失。因此，在保险市场上，保险价格的管理，即保险费率的管理是很有必要的。
美国各州保险价格管理的近期目标是：保险费率公平、足够和无歧视。公平意味着费率对于被保险人存在的风险来说并不太高；足够意味着在精算的基础上，费率又不太低；无歧视意味着相似的风险应有接近的价格。各州保险价格管理的最终目的是：促进保险人的清偿能力，避免被保险人因为保险公司的管理漏洞而引起的经济损失。相对于商业公司的被保险人而言，个人保险中的被保险人由于保险知识的匮乏，更容易由于保险人管理的缺陷而遭受损失，因此，美国各州保险监管部门对个人保险险种的费率管理更加严格。而对于保险人在制定商业财产保险和再保险费率时，由于被保险人往往是企业，所以，保险公司往往有很大的自由度。
现在美国各州一般主要有三种价格管理方式：（1）事先批准式。要求保险公司在使用某险种费率前应得到州监管部门的批准。例如，纽约州规定，劳工赔偿保险、医疗事故责任保险、信用保险、拥有权保险和机动车辆保险等的费率，必须事先向州监管部门申报，经同意后，保险公司方可按其申报的费率承保业务。其费率只能在2％幅度内上下浮动。（2）开放费率式。允许保险公司使用自己选择的费率，但使用后必须将费率在州监管部门归档，并允许监管部门随时提出废除任何正在使用的费率。各州监管部门一般对个人人寿保险、健康保险、海洋货物运输保险等费率，均采用这种方式。这种方式既保留了保险公司享有的自由使用费率的权利，又保留了州监管部门的监管权利。（3）统一费率式。在某些险种中，如汽车责任保险和火灾保险，各保险公司往往都使用美国财产保险费率制定局（ISO）、美国保险服务协会（AAIS）和全美劳工险联合会（NCCI）等费率组织提供的统一费率。但这种方式违反了联邦反托拉斯法，有联合制定价格之嫌。而且，由于大公司统计数据齐全，明显在竞争中占有优势。因此，1989年，ISO首先宣布不再向其成员保公司提供费率，以后只是提供损失成本的趋势，成员保险公司可以免费使用这些损失数据，然后结合自己的费用来制定自己的费率。从1990年开始，其他费率组织也相继采取了这种措施。
（五）投资活动的范围限制
保险公司并不可随意投资，因为拙劣的投资可以导致保险人破产，最终也危及到被保险人的利益。所以，各州监管部门都制定了严格的投资范围、保险资金运用的结构和可接受与不可接受的投资种类等。
一般地，各州保险监管部门允许保险公司投资的对象为：美国政府债券、州或市政府债券、加拿大债券、抵押贷款、高质量的公司债券、限额的优先股和普通股等。同时，规定通过各种形式运用的资金占其总资产的比重不得超过一定比例。例如，纽约州规定，保险公司投资的债券（政府债券除外）不得超过其被州监管部门承认的总资产的10％。
另外，由于人寿保险公司持有大量投保人的储蓄金，而且人寿保险合同持续时间较长，所以监管部门都严格限制人寿保险公司的投资领域，特别是严格规定执有普通股票的比例。比如在纽约州，这比例应是保险人可被承认的财产的10％。而且，如果人寿保险公司提供以投资为基础的新险种（如变额人寿保险和万能人寿保险），还必须遵守其特殊的规定。相反，财产保险公司在投资范围方面往往有较大的自由度。
（六）对保险公司资本金和盈余金的规定
保险公司在开办前都必须符合各州保险监管部门的许多规定。最为重要的是最低数目的资本金和盈余金要求。不同的州有不同的资本金要求，不同类型的保险人的资本金和盈余金要求也会不同。例如在佐治亚州，规定保险公司必须维持的最低资本金和盈余金为300万美元。而有的州标准很低，如科罗拉多州，对于人寿保险公司仅需60万美元的最低资本金。如果外州保险公司到其他州去营业，还必须拥有该州的营业执照，即也必须符合该州对保险公司资本金和盈余金的规定。这种要求便于管理和控制外州保险公司在该州的经营。
总之，美国保险业监管制度的最终目标是：（1）促进保险人的清偿能力，保持社会公众对保险制度体系和机构体系的信任。（2）保护保险消费者的合法权益，减少和打击保险行业的犯罪，维护保险市场的有序发展。（3）确保保险公司有健全的管理和财务状况，并对保险投资人提供一个公平及自由竞争的保险市场。
四、美国保险业监管制度的借鉴
随着中国保险业的高速发展，中国保险业监管的方法、手段、水平、力度也在逐步提高。但我们也看到，加强保险监管、规范保险市场秩序是一项极其复杂的社会系统工程，我国要从根本上解决保险市场上存在的问题，还有很长的路要走。我国保险业监管系统应借鉴美国先进的监管经验，按照国际通行规则办事，建立保险监管责任制，逐步改进和完善保险监管手段。
1.尽快完善我国保险业监管法律法规体系WTO的加入，意味着今后国内的相关法律、法规要与国际惯例接轨，使我国保险市场向规范化和国际化方向发展。虽然自1995年《保险法》颁布以来，我国在保险法规的制定和完善方面已取得很大进步，先后制定了包括《保险管理暂行规定》、《保险人管理规定》、《保险经纪人管理暂行规定》在内的一系列规章制度，但相关的规范保险市场主体行为的法规和实施细则还没有出台，尚未形成规范保险市场所必须的法律环境。因此，我们现在要依据保险市场开放的现状、加入WTO后外资保险机构的设立和经营情况、国际保险监管趋势的变化状况，参照国际惯例，全面清理与WTO基本原则和对外承诺不相符的内容，尽快修改和完善保险法，出台一系列与保险法相配套的各种法律法规，以便充分发挥保险法律的引导和保障作用。同时要加大保险执法监督力度，坚持依法行政，努力提高保险业的执法水平，为保险业健康发展提供一个公正、公平的竞争环境。
2.建立我国自己的保险业早期警戒系统指标体系监管体系的内容具体表现在许多方面，但突出监管偿付能力的核心地位，建立一套完整的控制指标体系，无疑是加强保险监管、改善保险监管的首要任务。我们应参照美国IRIS比率指标体系，建立自己的保险监管指标监控系统，如建立最低资本充足率制度，把对保险公司资本的监管方式，从静态监管变为动态监管，把偿付能力监管由一年一次的年终监管转变为以信息制度为基础的经常性监管，指导和督促保险公司适时监测自身的经营管理情况，及时调整经营策略，以保证公司的最低偿付能力水平。另外，应逐步做到将监管结果定期向社会公布，以加强社会监督。
3.加强保险监管报表报送制度的建设财务报表是保险监管部门对保险公司日常经营活动进行监管的首要工具，切实提高报表的分析质量，充分地利用设计科学的报表和指标对保险业进行全面的、及时的风险监测及监管，是对保险业实施非现场监管的前提。为了达到利用报表进行监管的目的，必须做到以下几点：第一，保险监管部门应配备专业的分析人才，适时、有效地评估报表。第二，充分利用IT技术，及时发现问题，防患于未然。第三，开发财务报告评估系统，及时分析财务报表，将风险抑制在萌芽状态。第四，条件成熟时将监管部门评估系统与保险公司联网，以便早日发现问题。第五，保险监管人员在审核时，不仅要看该保险公司最近年度的情况，还要研究数年来的模式和趋势，以便提高分析的质量和监管水平。
1.1科学的原则
我国环境管理制度体系构建要在制度设立的程序、内容、技术上具有科学性。要建立健全环境管理制度的保障机制，加强调查研究，避免因制度设立的主体多元化造成的制度上的重复与矛盾，使各项制度之间协调一致、相得益彰，实现制度的科学化、统一化。
1.2发展的原则
创建环境管理制度体系要坚持创新和发展的观点，实现管理制度与时俱进。管理制度要立足当前，谋划长远，使环境管理制度体系符合不断发展变化的实际，具有时代特征。它要求环境管理制度体系既符合我国目前的实际状况，又要符合我国中长期发展的未来状况，具有前瞻性和预期性的功能。
1.3个性原则
构建环境管理制度体系要从我国实际出发。由于不同国家的社会制度、文化习俗、自然条件、经济科技水平不同，环境问题的严重程度、特点也不相同，因而其环境管理制度也有很大的不同。因此，要从我国国情出发，建设具有中国特色的环境管理制度体系，避免生搬硬套国外的经验做法。
1.4效益原则
通过构建环境管理制度体系，促进我国环境管理水平，保障可持续发展战略的实施。环境管理制度体系的构建，从始至终都要体现效益的原则，要坚持环境效益和经济效益的统一。通过环境管理制度的发展和完善，在保证经济发展的同时，逐步扭转我国环境状况不断恶化的局面，切实走上可持续发展之路。
2我国污染防治设施运行监督管理制度的理论依据
2.1实践是检验真理的唯一标准
各项制度的产生，都来自于我国环境管理实践，又服务于我国环境管理实践。环境管理制度应在吸收和借鉴国外先进理论和经验的基础上，结合我国的实际情况，在实践中加以改进，使其具有中国的特色，为我国的环境保护服务。
2.2具体问题，具体分析
各项制度的组成系统符合我国国情，是为实现我国的环境保护总体目标服务，是我国现行环境保护方针、政策和法规的具体体现，适应了我国底子薄、人口众多、人均资源少等实际情况。
2.3全局和整体效益最优理论
各项制度的基本功能是把定性管理、工作目标与环境质量目标、点源单项治理与区域综合整治、宣传教育与法制约束、工作协调关系与环境管理责任等多方面的环境制约关系，通过经济的、行政的、法律的、技术的和教育的综合手段加以科学地划分和组合，它符合环境科学和生态学基本规律，是环境的普遍规律与我国环境管理实践相结合的具体体现；它也符合控制论等科学理论，是现代管理科学理论在环境管理工作上的运用。
3我国污染防治设施运行监督管理制度的现实基础
3.1我国污染防治设施运行监督管理制度的法律依据
（1）“三同时”制度；（2）排污收费制度；（3）限期治理制度；（4）排污申报登记制度；（5）设备和工艺限期淘汰制度；（6）环境管理现场检查制度；（7）污染事故报告和应急处理制度；（8）排污许可证制度；（9）行政处罚基本制度；（10）行政复议制度；（11）民事赔偿责任制度；（12）污染物集中控制制度。
3.2我国污染防治设施运行监督管理的行政制度
（1）城市环境综合整治定量考核制度；（2）环境监察稽查制度；（3）环境污染、违法行为有奖举报制度；（4）环境保护责任追究制度；（5）生产者责任延伸制度；（6）建设项目竣工验收制度；（7）企业环境监督员制度；（8）环境信息公开制度。
3.3我国污染防治设施运行监督管理的标准依据
防治环境污染、维护生态平衡的行为具有很强的技术性，环境保护规划的制定、环境保护法律法规的实施都需要以一些量化的指标为依据。环境标准就体现了这种技术性要求，是评价环境质量和环境保护工作的法定依据，也是环境法制建设的基础。我国的环境标准由国家环境保护部制定，并与国家质检总局联合。强制性的环境标准应视同为技术法规，具有法律强制效力。推荐性的环境标准作为国家环境经济政策的指导，鼓励引导有条件的企业按照相关标准实施。纵观我国环境标准的制定，经历了从无到有、从简单到规范，从低标准到严要求的一个过程，对控制污染保护环境起了很大的促进作用。现行的体系中包括水环境标准、大气环境标准等。水环境标准：水环境质量标准；水污染物排放标准；相关检测规范、方法标准（水）。大气环境标准：大气环境质量标准；大气固定源污染物排放标准；相关检测规范、方法标准（大气）。固废污染控制环境标准：固体废物污染控制标准；危险废物鉴别标准；危险废物鉴别方法标准；固废其他标准。移动源排放标准：汽车污染排放标准；摩托车排放标准；农用车排放标准；机动船舶排放标准；其他相关标准。环境噪声标准：声环境质量标准；环境噪声排放标准；环境噪声监测标准；环境噪声基础标准。土壤环境标准：土壤环境质量标准；土壤相关标准。放射性与电磁辐射环境标准：放射性环境标准；电磁辐射标准；相关监测方法标准。其他环境标准：生态保护标准；环境基础标准；建设项目监督管理标准；清洁生产标准；环境标志产品标准；环境工程技术规范；环保产品标准；循环经济生态工业标准；其他环境标准。
4结语
关健词:证券监管法律制度证券业自由化
WTO有关金融服务贸易协议的实质是金融服务贸易发展的多边法律框架，为金融服务贸易的自由化提供了具有约束力的原则和制度。证券业是金融业的重要内容，其自由化也是WTO所倡导和推进的金融自由化的重要部分。我国在加入WTO后，证券业的自由化发展已经取得了很大程度上的发展，但证券监管法律制度的完善尚存在一定的滞后。证券业的自由化发展要求证券监管法律制度为其提供保障，但行政色彩过浓，过度管制的证券监管法律制度又有可能成为其障碍，证券监管法律制度既要适应WTO关于证券业自由化的要求，又要防范风险，保障证券市场的稳定，因此，证券业自由化的发展要求证券监管法律制度的完善与变革。正如刘剑文教授所提出的，这种压力与来自WTO规则的直接要求即“消极义务”相比，可以被称为回应竞争压力的“积极义务”。
证券监管法律制度的发展要与我国的政治、经济、民众心理、法律文化等相适应，又要与国际惯例接轨，适应WTO的要求，这些因素决定了我国证券监管法律制度未来发展的指导原则。具体制度的创新与改革固然重要，但对原则性问题的研究对于我国证券监管法律制度的现状会更有意义，没有明确的发展方向与指导原则，埋头进行具体制度的改革，难免会出现顾此失彼事倍功半，积极效果相对抵消的缺陷。本文认为我国证券监管法律制度发展的指导原则为:
一、市场化原则
囿于我国证券市场发展的特殊历程与长期以来计划经济体制的习惯思维，行政色彩过浓，政府干预过多是我国证券监管的主要特点，许多本应由市场支配的事情被不当地置于政府的行政控制之下，如股票发行额度的确定和分配、股票的发行价格、对证券市场的人为分割及上市公司的确定和审查等，政府的意志都起了决定性作用。证券监管法律法规中亦有不少过度考虑了证券市场的安全目标，或实质上是部门维护其既得经济管理权力的法律规则，对于这些不符合市场化原则的法律规则，要废除或加以修改，使之成为真正市场化的法律规则。WTO体系是建立在市场经济基础上并以在全球范围内实现市场经济模式，推动贸易自由化为己任，中国已经入世，理应加快发展我国的市场经济，真正做到以市场为主导，以市场为资源配置的基础性原则，并将WTO有关金融服务贸易协议推崇的自由、效率、秩序、安全的精神渗透到我国证券监管法律制度中去，自由、效率的法价值决定了我国证券监管法律制度市场化的发展方向，只有朝着市场化方向改革，证券监管法律制度才能真正闪现自由、效率的法价值的光辉。
按照政府监管机关参与市场的程度与证券监管的手段，可以将证券监管方式分为两种:一种是监管机关不直接参与市场运作，政府监管机关主要运用法律的经济的手段，注重发挥市场机制的作用，着力于通过信息披露制度来解决证券市场失灵的问题.以超然的姿态来监管证券市场，采这种方式。
监管机关注重于事前预防，并往往致力于建立有效的风险防范与预警机制，以防范于未然〔另一种是注重对市场参与者及其行为进行实质性管理，忽视市场的要求，采取审批式，注重事后监管，监管成本过高，而效果却差强人意，监管机关的超然地位难以维持，一方面，容易产生寻租现象，滋生腐败，产生政府失灵，另一方面，容易导致投资者对监管机关的依赖心理，动摇证券市场的基础，这种方式下，政府监管机关往往依赖于行政手段来实施监管，造成对证券市场的过度干预，违背了市场的规律。这两种监管方式反映了两种不同的监管哲学:公开主义与准则主义。持公开主义监管哲学的监管者奉行公开原则至上，注重信息披露和事后监管，而不具体对市场进行实质性核查。而准则主义则意味着监管者无论是否要求市场主体公开信息都要进行实质性核查，注重事前审查。市场化的原则要求证券监管者在实施证券监管时，应考虑到市场的需求，按照市场化的原则去规范和促进证券市场的发展，减少政府不必要的行政于预，去除计划经济体制下的习惯思维和做法，以市场为资本资源配置的基础，逐步树立公开主义的监管哲学，积极发挥自律组织的作用，加强程序要求，进一步完善信息披露制度，主要以市场化的手段去完成监管任务，政府要着力于防范与化解市场风险，对证券监管法律法规按市场化原则进行清理，加以废除、修改、完善。在证券监管体制方面，应当通过完善相应制度，在加强中国证监会集中监管职能，改善监管方式的同时，促进自律管理作用的发挥，更好地发挥市场机制在资源配置方面的基本作用，并应调动各种积极因素，促进监管力量的多元化。
二、法治化原则
“法治”有着多层含义，它既是一种社会政治现象，又是一种特殊的治国方式，一种价值准则，还指在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，是民主、自由、平等、秩序、效益与安全的完美结合。本文的法治化原则是就一种价值准则和在此之上形成的法律秩序而言的。证券监管法律制度的法治化发展是指证券监管法律制度的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。市场经济中有着多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，内在地需要规则和秩序，而这些规则和相应的经济规律要求通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，这就决定了市场经济是法治经济。没有哪一种市场像证券市场这样依赖法律.这是由证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定的，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。
证券监管究其本质是一个法律问题，无论是何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化是其本质要求，同时在现阶段也是市场化的要求。证券监管法律制度的市场化要求有完善的证券监管法律体系及严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵，法治化原则要求必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，而这些法律在市场经济活动中应得到良好的实施，具有祟高的权威，因此，我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。
针对目前我国证券监管法律法规存在的某些方面的空白、内容急需修改、法律法规及条例之间尚不能很好地协调和衔接的现状，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立多层次的法律法规构成的体系，包括构成证券监管法律法规体系第一层次的相关国内法律;第二个层次的相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件;构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分的有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等。在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，加紧制订、修改、完善基本法律，完善各个关节包括人市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，同时根据我国己做出的相关承诺及WTO规则对有关证券法律法规进行修订，修改与我国有关承诺或与WTO则相抵触之处，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，以为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。同时，加强对政府证券监管机关的监督，保障其依法监管，加强执法队伍建设，健全内部执法体系，规范执法行为，加强执法部门与司法部门的配合与协调，提高执法效果。
三、国际化原则
中国证券监管法律制度的国际化要求证券监管法律制度的协至体化与证券监价的协作，最大限度地减少由于证券监管法律制度的差异给证券市场自由化带来的障碍同时证券监管法律制度的变革要遵循有关国际惯例与标准及的相关原则、规定和精神。自年代早期开始的金融监管的国际化包括三个阶段:合作、协调、管制。合作阶段各国监管当局的任务是彼此交换信息，为监管国际市场对各自责任进行分工。在协调阶段，他们寻求制定共同的监管标准和程序。在管制阶段，也许会成立一个国际性的监管当局，该当局将要求决策权、监督权和实施的权力。目前证券监管的国际化尚处于前两个阶段，但可以肯定的是这一趋势的发展是必然的，因此中国证券监管法律制度应坚持国际化的原则，为将来融人世界监管体系做准备。随着证券业开放步伐的不断加快，外国金融机构进人中国市场的数量会大大增加，资本资源优化配置的范围已不再限于国内，也拓展到了国际范围内，证券市场的自由化正反映了这种要求，同时随着证券市场的一体化发展，信息不对称现象导致的证券市场失灵亦超越了一国界限和本国的制度与法律管辖范围，滋生了大量跨国界的内幕交易、操纵和欺诈行为，并加大了金融风险的可能系数，证券市场的一体化则会导致金融风险在区域乃至国际范围内迅速传播，严重损害了各国证券市场的稳定和繁荣，随着证券市场国际化的深人发展，人民币实现资本项目的可自由兑换后，国际资本市场的巨额游资出于避险或投机的目的大量转移资金，会直接冲击国内证券市场，扰乱证券市场的正常运做秩序。中国证券监管的内容、依据及监管对象会发生变化，且面临如何与母国或东道国进行监管协调的问题，中国的证券市场要进一步开放，证券监管法律制度要与别国的监管法律制度展开合作和协调，要求中国的证券监管法律制度必须与国际接轨，向国际公认的监管标准、目标原则接近，加强与各国监管机关在信息共享、司法协助方面的合作。
四、协调化原则
关键词：唐代畜牧业监牧制度
监牧制始于唐朝，《新唐书·兵志》载：“马者，兵之用也；监牧所以蕃马也，其制起于近世。唐之初起，得突厥马二千匹，又得隋马三千于赤岸泽，徙之陇右，监牧之制始于此”。因此前贤与当今学者均将其列于唐代马政系统之中，详加论述①。实则监牧是隶于太仆寺的基层畜牧业经营机构。《志》又载：
其属有牧监、副监；监有丞，有主簿、直司、团官、牧尉、排马、牧长、群头，有正，有副；凡群置长一人，十五长置尉一人，岁课功，进排马。又有掌闲，调马习上。
此处所引，仅说明了监牧的隶属关系，以及内部组织结构。现就其等级分类、分布地域、监牧的管理制度等，分述如下：
一、监牧的等级区分与管理系统
监牧制度确立后，按其设置地区山川形势、草场状况、气候条件优劣等综合因素，规定其发展规模，区分为上、中、下三等。据《新唐书·百官三》：
诸牧监：上牧监：监各一人，从五品下；副监二人，正六品下；丞各二人，正八品上；主簿各一人，正九品下。中牧监：监，正六品下；副监，从六品下；丞，从八品上；主簿，从九品上。下牧监：监，从六品下；副监，正七品下；丞，正九品上；主簿，从九品下。中牧监副监、丞、减上牧监一员。
牧监分为上、中、下三等的标准，均以所牧马数量多少为定：
凡马五千为上监，三千为中监，余为下监。
《大唐六典·太仆寺》又载：“凡马有左右监以别其粗良，以数纪为名，而著其簿籍，细马之监称左，粗马之监称右，其杂畜牧皆同下监，仍以土地为其监名。”由此知，监牧之分左、右，又是以所牧马的细、粗来区分的。所谓“杂畜牧”，当是指牛、羊、驴、骡、驼之类，均归入下监。作这样的区分，也是为了便于管理、放牧和上贡。
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①参阅马俊民，王世平著《唐代马政》，西北大学出版社1996年版；宋常廉：《唐代马政》(上、下)，台湾《大陆杂志史学从书》第2辑第2册，第185—196页。
对唐代牧监的机构及其管理系统，诸书记载不尽一致，在张说撰写的《大唐开元十三年陇右监牧颂德碑》中说：
始命太仆张万岁葺其政焉，而弃世载德，纂修其绪，肇自贞观，成于麟德，四十年间，马至七十万六千匹。置八使以董之，设四十八监以掌之，跨陇西、金城、平凉、天水四郡之地，幅员千里，犹为隘狭，更析八监，布于河曲丰旷之野，乃能容之。於斯之时，天下以一缣易一马，秦汉之盛，未始闻也。①
张万岁主国家马政，始于贞观十五年(641)，《唐会要》卷66群牧使条载：“贞观十五年尚乘奉御张万岁除太仆少卿，勾当群牧，不入官衔，至麟德元年十二月免官。”此时张的任务就是管理群牧，不另设官职。下设四十八监，设八使来加以统领。对此初置监牧事，《元和郡县图志》卷3“原州”条下又作了不同的记载：
监牧，贞观中自京师赤岸泽移马牧於秦、渭二州之北，会州之南，兰州狄道之西，置监牧使以掌其事。仍以原州刺史为都监牧使，以管四使。南使在原州西南一百八十里，西使在临洮军西二百二十里，北使寄理原州城内，东宫使寄理原州城内。天宝中，诸使共有五十监：南使管十八监；西使管十六监；北使管七监；东宫使管九监。②
原州，即平凉郡。这里说的是东、西、南、北四使，而不是八使，并将四使理所地点，一一交待清楚。监有五十，而不是四十八监。另外，还有岐、邠、宁、泾诸州的八马坊，唐人郗昂撰《岐、邠、宁、泾四州八马坊颂碑》说：
先是国家以岐山近甸，邪土晚寒，宁州壤甘，泾水流恶，泽茂丰草，地平鲜原，当古公走马之郊，接非子犬邱之野，度其四境，分署八坊，其五在岐，其余在三郡。保乐第一，苏忠主之；甘露第二，刘义尸之；南普润第三，田敬董之；北普润第四，邵业监之；岐阳第五，李行守之；太平第六，马庆尹之；宜禄第七，曾睿领之；安定第八，李仙正之。……又命朝散大夫都苑总监韦绩总以统之。③
这个记载与前两者又不一样，说的是在关中的岐、邠、宁、泾四州设置八马坊的情况。究竟如何看待这三个内容不同的唐人记载?
《新唐书·兵志》将其作了综合后，记载说：
初，用太仆少卿张万岁领群牧。自贞观至麟德四十年间，马七十万六千，置八坊岐、邪、泾、宁间，地广千里，一日保乐，……八日安定。八坊之田，千二百三十顷，募民耕之，以给刍秣。八坊之马为四十八监，而马多地狭不能容，又析八监列布河西丰旷之野。④
对于这一综合性记载，唐长孺先生在《唐书兵志笺正》中已指出是错的，并分析说：《通典》、《元和郡县志》“并言贞观移马牧在渭、兰、原、秦四州，与张说监牧颂同，”而“郗文岐、邠、宁、泾四州八马坊牧，盖开元间置，”二者不得混而为一。⑤因此，《新唐书·兵志》关于这一问题的记述，不能作为认识唐监牧发展的依据，主要依据还应是唐人自已的记载。
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①《全唐文》卷226第3册，中华书局影印版，第2282页。
②《元和郡县图志》卷3“原州条”上册，中华书局1983年点校本，第59页。
③《全唐文》卷361第4册，中华书局影印版，第3671页。
④《新唐书》卷50《兵志》第5册，中华书局点校本，第1337页。
⑤唐长孺：《唐书兵志笺正》，科学出版社1957年版，第112—113页。
根据上列三个唐人记载分析，唐代前期监牧的发展，经历了四个阶段，第一阶段是贞观十五年以前的原州时期，以原州为基地，以原州刺史为都监牧使，下管东、西、南、北四使，每使下设若干监。第二阶段是贞观十五年以后至麟德元年十二月陇右监牧时期，以太仆少卿张万岁领群牧，下管八使，统四十八监。第三阶段是麟德以后，“更析八监”时期，即增设盐州八监、岚州三监(《新唐书·百官三》作“监二”)。第四阶段是开元初在岐、邠、宁、泾四州又新增八监、即八马坊时期。
牧监的长官称“监”，监之上的长官为坊使，或监牧使。前列的八坊长官苏忠等人应即是这类监牧使。监以下的机构，据《大唐六典》载：“凡马、牛之群以百二十；驼、骡、驴之群以七十；羊之群以六百二十。群有牧长、牧尉”。依据尚存的《厩牧令》文、《唐律疏议》及《新唐书·兵志》等综合分析得知：每一牧监的监官管五名牧尉，每一牧尉管十五名牧长，牧长即是群头，群头直接管理畜群，其下还有牧子。这样，此监牧系统应为：
马、牛以120头匹为一群，这应是一个标准数，在当时的实际生活中，也有大于此数者，如吐鲁番出土的《唐张从牒为计开元十年(722)蒲昌群长行马事》中，西州蒲昌群的长行马就曾有“壹伯肆拾陆匹”之多。①群，应该就是官府畜牧业生产的最基层单位。
关于“陇右诸牧监使”，初唐时并无此职，唐初的四十年，只是令张万岁“勾当群牧，不入官衔”，到了仪凤三年(678)十月，才令“太仆少卿李思文检校陇右诸牧监使，自兹始有使号。”②上引的朝散大夫都苑总监韦绩，大概即属此职，但《唐会要》未列其名，却列有“韦衢”，查两唐书人名中，不见“韦绩”一名，而在《新唐书》卷74上《宰相世系四上》中，有“韦衢”名，其职为“殿中监闲厩使”③，正属畜牧业系统的官员。《八马坊颂碑》的录文，有可能将实为“韦衢”的名字，误录成“韦绩”了。
二、唐代监牧的扩展与地域分布
《大唐六典·驾部郎中》条记唐有监牧六十五，其下注云：“南使十五监、西使十六监、北使七监、东使九监、盐州使八监、岚州使三监。”从各使下辖监数计算，实为五十八监，尚阙七监。这也是学术界感兴趣的一个小问题，究其原因，有可能是将八马坊未作注记的结果。不过，如将八马坊也计入其中，其总数就应该是六十六监，又多出一监，或因当时牧监、时有增损，不足为奇。
关于贞观初年牧监在原州及其四周的分布，前揭《元和郡县图志》已有具体叙述，南使设在原州西南180里，应抵秦州界。西使在临洮军西220里，《新唐书·地理志》临州狄道郡条下载：“临洮军，久视元年置，宝应元年没吐蕃。”④临洮军在临州，而临州又是“天宝三载析金城郡之狄道县置，”如此临洮军实在兰州金城郡，故《图志》说牧监在“兰州狄道县之西”。如按“在临洮军西二百二十里”的方位，则已到了河州，与实情不符。故杨际平师指出：“秦、渭、会、原诸州皆在兰州狄道之东，故知此‘西’字当为‘东’字之误，”⑤此论至确。狄道以东220里，当在渭州境内。北使、东使均寄理原州城内。这片监牧地以原州平凉郡为中心，“东西约六百里，南北约四百里。”原州平凉郡，隶关内道，约当今甘肃省平凉、静宁、崇信、隆德及宁夏固原等县市，这是监牧设置初始阶段的状况。
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①陈国灿：《斯坦因所获吐鲁番文书研究》，武汉大学出版社1997年修订本，第210页。
②《唐会要》卷66“群牧使”条。
③《新唐书》卷74上《宰相世系四上》第10册，中华书局点校本，第3080页。
④《新唐书》卷40《地理志》第4册，中华书局点校本，第1042页。
⑤杨际平：《唐代官营牧畜业的发展规模》，见《中国经济通史》，第465页。
到了第二阶段，监牧地在原州平凉郡的基础上又有扩大，如《监牧颂德碑》所云：“跨陇西、金城、平凉、天水四郡之地，幅员千里。”此四郡，除平凉郡如前述以外；陇西郡即渭州，属陇右道，约当今甘肃省陇西，漳县、武山、渭源、通渭、定西等县；金城郡即兰州，亦属陇右道，约当今甘肃兰州、榆中、临洮、皋兰、永登等县市；天水郡即秦州，属陇右道，约当今甘肃省天水、甘谷、清水、秦安、庄浪，张家川回族自治县等县市；这片地域，除兰州金城郡有部分属黄河以西外，余均在黄河以东的陇山东西一带，幅员已广至千里。
第三阶段，监牧即使扩大到陇右，牧地还是狭窄，於是就出现了“更析八监，布于河曲丰旷之野，乃能容之。”河曲丰旷之野，乃是指今陕、甘、宁、内蒙相交的这片黄河大河套地区，唐代的盐、夏、银、绥诸州即在于此。新更析的八监，就是指以盐州为首的八监，其中可能还包括夏、银、绥诸州部分地段在内。盐州隶关内道，其地当今陕西定边、盐池等县。“河曲丰旷之野”，《新唐书·兵志》写作“河西丰旷之野”，这是抄写张说《陇右监牧颂德牌》时出现的错误。“河曲”与“河西”，虽然是一字之差，其地域所涉，却是完全不同的。盐、夏、银、绥诸州正处于史称的“河曲地带”，均属于关内道，都不在河西。这期间，还在岚州建置三监，《新唐书·兵志》云：“盐州使八，统白马等坊；岚州使三，统楼烦、玄池、天池之监。”岚州属河东道，其地约当今晋北岚县、兴县、静乐等县，其东南与唐太原府比邻，谭其骧主编《中国历史地图集》将楼烦，玄池，天池等监定在岚州南部的汾水两侧，当是有所依据的。①可见当时官府牧地逐渐扩展到了今陕北、晋北地区。此后，吐蕃、突厥等族的不断侵扰，使得战事频仍、马匹损失严重，永隆(680—681)年间，仅夏州一地即死失牧马18．496万。②
第四阶段是开元初在关内道的岐、邠、宁、泾四州又新增八监、即八马坊。对此地域，郗昂《岐、邠、宁、泾四州八马坊颂碑》列有八坊名称，其中有五坊在岐，其余三郡是每郡一坊。岐州，又名扶风郡，在今陕西西部，辖境包括今陕西省西部宝鸡、凤翔、岐山、眉县等市县；邻州，又名新平郡，约今陕西彬县、旬邑、长武等县；泾州，又名保定郡，约当今甘肃镇原、泾州、灵台等县；宁州，又名彭原郡，约当今甘肃正宁、宁县、合水等县。可以说，这四州均在今陕、甘交界地区，属唐关内道所辖，在京畿道的西北边。占“地广千里”，其中还有牧田“千二百三十顷”。就八马坊所置地考察，岐阳、普润在岐州；宜禄在邠州；安定在泾州和宁州，保乐、甘露、太平三坊，具体地域不明，据“其五在岐”看，也应在岐州。
从上看到，从唐初贞观到中唐天宝年间，唐代牧监的地域在逐步扩大，而且都偏重在西北地区。欧阳修在《论监牧》一文中，曾对这种地域分布描述说：
唐世牧地，皆马性所宜。西起陇右、金城、平凉、天水，外暨河曲之野，内则岐、邠、宁、泾，东接银、夏，又东至於楼烦，皆唐养马之地也。③
欧阳修的这一概括，基本上勾画出了唐代监牧的地域分布，这一带水草丰盛，田土肥腴，气候高爽，特别适宜于畜群孳生繁衍，故秦汉以来就是丰茂的畜牧场地，到了唐代，也很自然地成为了官府畜牧业勃兴的优良载体。
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①谭其骧主编：《中国历史地图集》第5册(隋唐五代时期)46—47图，中国地图出版社1992年版。
②《唐会要》卷72“马条”。
③欧阳修著：《欧阳文粹集》(陈亮编)卷9《论临牧》，文渊阁四库全书本。
武后时，朝廷为增强军事力量，欲扩监牧地，曾考虑置监登、莱，诏市河南、河北牛羊，以广军资。登、莱二州，约当今山东半岛东部地区，也是唐东部的边防要地，张廷珪以“高原耕地夺为牧所，两州无复丁田，牛羊践暴，举境何赖?”为由加以阻止①。至于河西凉州一带，武后时也有一些地方官营畜牧业，②至唐玄宗开元年间，命高丽人王毛仲领内外闲厩，毛仲“于牧事尤力，娩息不訾。初监马二十四万，后乃至四十三万，牛羊皆数倍。莳茼麦、苜蓿千九百顷以御冬。”③“其后突厥款塞，玄宗厚抚之，岁许朔方军西受降城为互市，以金帛市马，于河东、朔方、陇右牧之”。至天宝“十三载，陇右群牧都使奏，马牛驼羊总六十万五千六百，而马三十二万五千七百。”④即是说自高宗仪凤以来，至玄宗开元、天宝年问，唐官府畜牧业在一度低迷之后，又走向兴盛。
安史之乱后，吐番军队趁虚侵占陇右河西，苑牧畜马皆没，加之境内藩镇纷争、战事频仍，使得原监牧使与坊尽废。然而，藩镇战争对马匹的需要，迫使朝廷又不得不谋求建立新的牧监。宪宗元和十三年(818)曾在蔡州(今河南省漯河、上蔡等市县)置龙陂监，十四年(819)又于襄州(今湖北襄樊市)置临汉监，到文宗大和七年(833)又于银州(约今陕北米脂、佳县、榆林等县)置银州监，至开成二年(837)牧地扩至绥州(治今绥德)境。此外，在南方农业区还出现过一些时间不长的牧监，如贞元二十年(804)在泉州置过万安监，次年即废。元和十四年(819)在淮南海陵又置临海监，至文宗太和二年(828)也废止，就是襄州的临汉监，也于太和七年(833)停废，⑤停废的原因都是由于监牧广占农田，侵农扰民所致。
唐后期，由于周边各族的不断侵扰，境内方镇的争斗，使中央官府畜牧业惨遭破坏，虽曾一度将监牧地向东南面移徙，多因农牧矛盾太尖锐而未果，故终唐之世，中央官府的畜牧业生产，始终未得兴复。而一些地方藩镇的畜牧业经济，反倒相应地活跃起来了。
除一般监牧外，唐代还有一沙苑监，置在同州(治今陕西大荔)，各史均未将其列入唐初监牧总数，《大唐六典》载：“沙苑监，掌牧养陇右诸牧牛羊，以供其宴会祭祀及尚食所用。”或以为是一特殊的牧场，“应为输送入京牛羊的贮运场，以供宫廷、政府随时取用的。”⑥因其地在唐东西两京之间，地位适中，颇受唐历代帝王重视。唐代帝王常事游猎，行迹几遍于京畿、河南等地，李肇《唐国史补》载：
卢杞除虢州刺史。奏言：“臣闻虢州有官猪数千，颇为患。”上日：“为卿移于沙苑，何如?”对日：“同州岂非陛下百姓?为患一也。臣谓无用之物，与人食之为便。”德宗叹曰：“卿理虢州，而忧同州百姓。宰相材也”⑦。
这说明同州的沙苑监，确是一处牲畜的贮存场。宋王谠《唐语林》亦载：“德宗暮秋猎于苑中。”⑧此“苑中”疑即沙苑。由此看，早期的沙苑监，既是入京牛羊的贮备场，也是供帝王游猎的猎苑。中唐以后，陇右、河曲诸监没废，沙苑监也就更多地担起了监牧的重任，太和三年(829)三月，唐文宗“以沙苑、楼烦马共五百匹赐幽州行营将士”⑨一事，说明沙苑监内已饲养着大批的马匹，担起了牧马监的任务。
①《新唐书》卷118《张廷挂传》第14册，中华书局点校本，第4261—4262页。
②《新唐书》卷122(郭元振传)第14册，中华书局点校本，第4362页。
③《新唐书》卷121《王毛仲传》第14册，中华书局点校本。
④《新唐书》卷50《兵志》第5册，中华书局点校本，第1338页。
⑤《册府元龟》卷621《卿监部·监牧》第8册，中华书局影印版，第7480页。
⑥马俊民、王世平著：《唐代马政》，西北大学出版社1996年版，第38页。
⑦《唐国史补》卷2，古典文学出版社1958年版，第25页。
⑧《唐语林》卷2，中华书局1958年版，第48—49页。
⑨《册府元龟》卷621《卿监部·监牧》第8册，中华书局影印版，第7480页。
三、监牧的经营管理制度
初唐以来，何以能在40年的时间里，将马5000余匹发展到70．6万?这里有多方面的原因。其中一个重要的原因是，从对一些游牧民族的斗争中，唐获得了大量的牲畜，如贞观四年(630)对突厥颉利的追击战中，“获杂畜数十万”①；贞观九年(635)在青海追击吐谷浑伏允的战役中，又“获杂畜二十余万”②；贞观十五年(641)在反击薛延陀的战役中，“获马万五千匹”；旋又在破突厥思结的战斗中，“获羊马称是”③；到了贞观十七年(643)，薛延陀又“献马五万匹、牛驼一万、羊十万以请婚”。④战争中和纳贡中获得的这巨大数量的杂畜，自然都会充实到监牧中去。由此可见，40年间，马增至70．6万的数额中，有相当部分是来自民族地区的战利品。但唐代官牧孳息的马匹，数量也很大。
当然，这只是牲畜数量的增加，更重要的还在于质量的保证，这涉及到自唐初以来，就逐步建立起来的一整套严密的监牧管理制度，如健全完善的层层管理机构；对畜牧从业人员严格的奖惩制度；牲畜的藉帐档案制度和对牲畜草料因时制宜地供给制度等。这些方面，杨际平先生已作较系统的分析和论述⑤，除此以外，还有几个方面可以再作点补充：
首先是对牲畜品种的引进与改良，武德年间，康居国献马4000匹。《唐会要》载：
康国马，康居国也，是大宛马种，形容极大。武德中，康国献四千匹，今时官马，犹是其种。⑥
大宛马属优良品种，体形大，用之改造唐马，效果显著。贞观初年与突厥的交战中，曾获得大量的突厥马，突厥马是蒙古高原上的优良马种，《唐会要》载：
突厥马，技艺绝伦，筋骨合度，其能致远，田猎之用无比。⑦
可见突厥马既机动灵活，又能远行，很适合战争的需要。此外，还有一些域外良种马的引进，如“贞观二十一年八月十七日，骨利于遣使朝贡，献良马百匹，其中十匹尤骏，太宗奇之，各为制名”⑧。这些域外良种马的引进，给唐代国营的牧马业不断地注入了新的血液，保证了牲畜品种的优势，也带来了牧马业的兴旺。
其次是在牲畜的日常牧饲管理上，有一套符合实际，又行之有效的办法。张说《大唐开元十三年陇右监牧颂德碑》⑨，曾对监牧的日常操作有精辟的归纳：
一是“日中而出，日中而人”。这是说牧放与饲养的分界线，“日中”是指昼夜平分之意，即每一年的春分、秋分时节。前一“日中”乃是指的春分，牲畜就应放出到草场上牧放；后一“日中”乃指秋分，牲畜就应收牧，即入舍饲养。
二是“禁原燎牧，除蓐衅厩”。当原野新草萌发时，要注意保护草场，禁止践踏火烧，这就是“禁原”；“燎牧”是当草场冬天枯萎时，就应烧野，让来年牧草旺盛。“除蓐”，也是缘于古制，《周礼》夏官圉师中即有“春除蓐”的说法。蓐者，指马在厩中睡卧的垫草，到了春天，就要将陈蓐除去；马厩也要清理干净。
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①《资治通鉴》卷193。
②《资治通鉴》卷194。
③《旧唐书》卷3《太宗本纪》。
④《旧唐书》卷3《太宗本纪》。
⑤郑学檬等著：《中国经济通史》第4卷第九章。
⑥《唐会要》卷72《诸蕃马印》。
⑦《唐会要》卷72《诸蕃马印》。
⑧《唐会要》卷72《马》。
⑨《全唐文》卷226。
三是“洁泉美荐，庌凉栈温”。给马匹饮以清洁的泉水；饲以精美的草料。庌，乃指廊庑，后一句是说，夏天要给马搭盖凉棚；栈温，指冬天要保持马厩的温暖。
四是“翘足而陆，交颈相靡”。前句说的是让马跳跃追逐奔跑；后句是说让马之间相互亲昵惬意，就是让马在经常的运动中、在自由自在的环境中成长，只有这样，才能“宜其性也”。
以上都是对官营监牧的一些规范性的操作所作的总结，这些具体的操作程序，再加上有效的政策法令，还有层层机构的监督检查，使得唐初以来，各监牧的牧马数量，在短短的40年间，除了随时的抽调、耗用外，还能保持在70万匹的水平，这应该是历史上一个了不起的发展速度。无怪乎张说会发出“秦汉之盛，未始闻也”的赞叹。
第三是建立了庞大的饲料生产基地，保证了不同牲畜的各类饲料供给。《新唐书·兵志》载：“八坊之田，千二百三十顷，募民耕之，以给刍秣”。①这是在八坊的地域内，划出1230顷作为田地，募民耕种，以其收获物专供作饲料用。《陇右监牧颂德碑》载：时在陇右牧区，“莳茼麦、苜蓿一千九百顷，以茭蓄御冬”。②苜蓿是汉代从中亚引进到中国的一种优良牧草，唐代已经相当普及，至于茼麦，不知为何种植物，疑“茼”字有误，显然也应是一种牲畜喜食的饲料。将这些饲料晒干、凉于称之为茭。“以茭蓄御冬”，是说将干饲料蓄存起来，以备冬天牲畜的需要。这些既切合实际需要、又符合牲畜养殖规律的措施和办法，当然都会促进监牧畜牧业的大发展。
四、唐后期及五代藩镇自设的监牧
安史乱起之后，“吐蕃乘隙陷陇右，苑牧畜马皆没”，中央官府的畜牧业由此走向衰落，加之藩镇拥兵自重，为了争雄图存，都很重视畜牧业，纷纷自设监牧。“王候、将相、外戚牛驼羊马之牧布诸道，百倍于县官，皆以封邑号名为印自别；将校亦备私马。”③畜牧业在地方藩镇中，很快便发展起来。敦煌出土文献中有大批沙州归义军政权的畜牧业文献，能充分反映出唐后期至五代，地方藩镇政权发展畜牧业的实态。这里将以此为核心，作些探讨。沙州归义军政权，是在吐蕃统治后，于唐宣宗大中二年(848)建立的。为了图存自保，十分重视畜牧业。该政权在紫亭专门设立牧监，委以监使，统一管理大牲畜——马、驼的牧放；又设羊司，主持羊牧事务。
(一)紫亭监牧
归义军的监牧，其署治在紫亭镇。敦煌文书P·4640号是一件《已未年—辛酉年(899—901年)归义军衙内破用纸布历》，其第260行载有：(辛酉年三月)“十四日，高加兴传处分：支与紫亭监使、副使二人各细纸壹贴。”④此“紫亭监使”，即归义军时期主管马、驼、牛、驴等大牲畜牧养管理机构监牧的长官。唐代前期，监牧遍及河曲、陇右，但不见有紫亭监牧。敦煌文书P．2005号《沙州都督府图经残卷》，据研究是唐开元年间编撰的图经，其中载有“子亭镇”，在其第366行“监牧”等栏下，注有“右当县并无前件色”，可见唐前期沙州尚无监牧的设置。
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①《新唐书》卷50《兵志》。
②《全唐文》卷226。
③《新唐书》卷50《兵志》第5册，中华书局点校本，第1338页。
④唐耕耦、陆宏基编：《敦煌社会经济文献真迹释录》第3辑，全国图书馆文献缩微复制中心，第268页。又荣新江编《英国图书馆藏敦煌汉文非佛教文献残卷目录(S6981—13624)S·8448号文献A、B两面均有“紫亭羊数名目”，所列主人也有“监使”署名，当即此处所引文书中之“紫亭监使”。
紫亭设监牧应在归义军政权建立以后，为归义军所开创设置的畜牧业管理机构，故敦煌文书中颇多记载。如文书P·2484号《戊辰年(968)十月十八日归义军算会群牧驼马牛羊现行籍》是一件钤有“归义军节度使新铸印”的官方文书，共存119行，其中登录了各牧群的牲畜数，如：知马官索怀定群马120匹，知马官张全子群马205匹，知驼官张憨儿群总计骆驼40头，知驼官汜丑儿群总计骆驼33头，牧牛人陈顺德群计大小牛40头，牧牛人沙庆住群计大小牛62头，牧牛人杨郯律丹群计大小牛76头。仅以此文书计，紫亭监牧所辖至少有7个群，共有马325匹、驼73头、牛178头，总计为576头(匹)，而这仅仅是紫亭监牧所辖马、驼、牛的一个部分。①又P·3131号《曹氏归义军(十世纪后期)群牧驼马羊欠历稿》，其中共牧有马6群，驼2群。②唐制：“马、牛之群以百二十”。以此算之，紫亭监牧至少也有马720匹，其拖欠未交者共36匹，约为总数的5％。谭蝉雪先生在研究上列材料后说：“按唐制：‘其有死耗者，每岁亦以率除之’。驼、马百头以七头为耗，紫亭监牧的损耗率仍在正常范围之内。”③这是将拖欠未交数确定为损耗数而得出的结论，其实，拖欠未交不一定都是损耗。不论是哪一种情况，都能反映出归义军紫亭监牧及其职能的健康发展。归义军时期，除紫亭监牧外，尚未见有别的监牧存在。
(二)归义军官马院
归义军政府除在紫亭设置监牧外，还专门在军衙附近设有马院，敦煌文书P·2971号《乙未年(935或995)后常住什物交割点检历》载有：“陆斗铜盆壹，在官马院。”④又P·2461号《丁未年(947)六月都头知宴设使宋国清等诸色破用历状并判凭》载有：“马院皮条匠胡饼肆枚。”⑤表明在军衙附近，不仅有官马院的存在，还借过寺院的铜盆，院中还有皮条匠。皮条匠乃是制作马匹鞍辔用具的匠人，是专门为大批马匹服务的。还有一件《归义军衙内酒破历》载有：“六月马院酒伍升”；八月“三日，宴神酒半瓮，又马院发愿酒壹斗，赛神酒伍”；“九月一日，马院神酒伍升”；十月十四日“马院祭拜酒伍升。”⑥表明官马院内也有赛神，祭拜等活动，所属人数众多，显然都是为养马服务的人员。官马院与紫亭监牧之间是一种什么关系?没有明确文书记载，推测归义军衙向紫亭监牧等征集来的良马，送到敦煌后，就贮备于官马院，进行调教驭习、配备马具，以备使用。这就是官马院内何以人数众多，既有马具工匠；又有宴神祭拜活动的原因。由此也证实：官马院是一专门贮备马匹、以备供应使用的管理机构。又P·4525号《宋太平兴国某年内亲从都头某某状》是一件内亲从都头知瓜州(衙推)某人上给归义军衙府的状文，文中提到他刚从会稽镇“趁贼”归来，“鞍马困乏，西来不得”，待过三、五日后再西来沙州、并云：“其于官院内*[豆+昔]草输纳，亦乃之次。”⑦这是说，由于时间耽误，向官马院输纳的*[豆+昔]草，也只好晚一点。表明了官马院还须各地向其输纳*[豆+昔]草的事实。积贮草料，以供刍秣，反映出官马院也是为解决军事及驿传等急需的一种后勤保障机构。
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①《敦煌社会经济文献真迹释录》第3辑，第590页。
②《敦煌社会经济文献真迹释录》第3辑，第597页。
③谭蝉雪：《敦煌马文化》，载《敦煌研究》1996年第1期。
④《敦煌社会经济文献真迹释录》第3辑，第26页。
⑤《敦煌社会经济文献真迹释录》第3辑，第612页。
⑥据施萍亭先生《本所藏“酒帐”研究》，本帐共存104行，裂为三片，1—10行藏敦煌研究院，11—49行为董希文收藏，50—104行为P．2629号。本帐又载于《敦煌社会经济文献真迹释录》第3辑，第271—276页。
⑦《敦煌社会经济文献真迹释录》第5辑，第27页。本件文书，原订为牒，从“谨录状上”看，实为一状文。
(三)归义军羊司
羊司，是唐五代敦煌归义军政权在畜牧业管理机构中设置的一个专管牧羊业的特殊职能部门。这一机构的设立，主要是因为：一，沙州为半农半牧区，畜牧业发达，不仅大牲畜马、牛、驼、驴数量大，而且羊的数量更多，同时还涉及到羊皮、毛等副产品的征收、管理等事宜，需要设置一个专门机构予以管理。二、沙州戈壁、绿州、山丘、草场相间，畜牧区域分散，交通不便，颇难兼管。加之以一般农户也兼养羊，需要设置一专管牧羊业的机构，来进行全境的协调、调度和管理，该司主要管理官府羊群的籍帐、算会、放牧、牧子的雇佣及管理，并向寺院和私羊主税羊，以及征纳羊肉、羊皮、羊毛等。①
有关羊司的记载，史籍阙载，推测有可能是沿袭的吐蕃旧制。敦煌文书也较为零星，现依文书中羊籍及有关杂帐和牧羊的牒状等记载，对其作一点探测。
目前所见有关羊司的最早记录在张承奉时期。如前揭P·4640号《归义军衙内破用纸布历》，其中载有：庚申年(900)二月十二日，“支与羊司押衙刘存庆粗布(纸)贰拾张”；六月“廿日支与羊司粗纸壹帖”。羊司在这一年中，春、夏两季领纸，显然是为了公用，似乎折射出羊司为了每半年造一次羊籍，进行算会的需要。又P·3440号《丙申年(996)三月十六日见纳贺天子物色人绫绢历》中记有“田羊司绯绢壹足”②。此田羊司无疑是负责羊司事务的姓田长官，此外还有“羊司押衙”、“羊司判官”等羊司吏员，田羊司为主管。羊司负责对官牧羊业的经营和管理，对牧羊人领官羊数目要登记入帐，建立羊籍、按籍定期勘验算会、征收贡纳；同时也对牧羊人提供保护和帮助，供给他们所需的物品，使其安于放牧。如P·2877号《癸丑年十二月廿二日后油入破历》载：“十八日，油一升，与牧羊人。”③S·3166号《年代不明(公元980—982年)归义军衙内面酒破用历》载：“支遮羊人胡并一枚，用面五升，支油豉麻油五升”④。遮羊人即牧羊人，牧羊人如有困难，可以申牒羊司以至归义军节度使衙府请求帮助。如S·3928号背《牧羊人安于略牒》载：
1牧羊人安于略
2右于略长在山内，守护羊畜。家内细
3幼繁多，并无经求得处。今于略有
4少多麦粟，碾磨不得。伏望
5仆射鸿造，先赐碾硙，将往群上济给
6存活①牧羊人安于略为了碾磨麦粟，上书仆射，实即归义军节度使，这大概是要借节度衙府的碾硙，才有此牒。牒文不全，估计他的这一困难会得到解决。牧羊人对未经批准耗损的羊只，必须申状纳皮待判。如P·2985号《己卯年(公元979年)牧羊人王阿朵状及判凭》：
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①详见拙著《唐五代宋初敦煌畜牧业研究》第四章，台湾新文丰出版公司2003年版，第41—48页。
②《敦煌社会经济文献真迹释录》第4辑，第16页。
③《敦煌社会经济文献真迹释录》第3辑，第124页。
④《敦煌社会经济文献真迹释录》第3辑．第282页。
1牧羊人王阿朵
2伏自今月十五日，纳自死*[羊+古]母羊两口，*[羊+古]羊羯壹口，白母羊壹口儿洛悉
3死壹口，皮付白押衙，未蒙判凭，伏请处分。
4已卯年四月十五日牧羊人王阿朵
5为凭十五日(印)
又P·2761号《己卯年(公元979年)牧羊人王阿朵状并判凭》：
1牧羊人王阿朵
2伏以今月十八日，纳自死古母羊壹口，皮付白祜庆，伏请处分。
3已卯年四月十八日牧羊人王阿朵
4为凭十八日(印)②
关键词：证券市场监督管理法律制度
我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。
一、我国证券市场监管制度存在的问题
(一)监管者存在的问题
1．证监会的作用问题
我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。
2．证券业协会自律性监管的独立性问题
我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。
3．监管主体的自我监督约束问题
强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。
(二)被监管者存在的问题
1．上市公司股权结构和治理机制的问题
由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。
2．证券市场中介机构的治理问题
同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。
3．投资者的问题
我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。
(三)监管手段存在的问题
1．证券监管的法律手段存在的问题
我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。
2．证券监管的行政手段存在的问题
在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。
3．证券监管的经济手段存在的问题
对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。
二、完善我国证券市场监管法律制度
(一)监管者的法律完善
1．证监会地位的法律完善
我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。
2．证券业自律组织监管权的法律完善
《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。
3．监管者自我监管的法律完善
对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。
(二)被监管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。
2．中介机构治理的法律完善
我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。
3．有关投资者投资的法律完善
我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。
(三)监管手段的法律完善
1．证券监管法律法规体系的完善
我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。
2．证券监管行政手段的法律完善
政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。
3．证券监管其他手段的法律完善
证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。
长芦缉私营考核、升迁制度
（一）缉私营缉私成效的考核
1916年前，盐务署等机关对长芦缉私营的缉私成绩并没有明确、严格的考核规定。一般仅是以各个引岸每年销盐引数比较上一年引数的大致差额为限，来比较缉私营的工作绩效。并且，这种比较并非常态化进行，而是在遇有纷争和有人要求升迁时偶尔提及，许多时候还是缉私营在自我标榜与比较。这样，缉私究竟有无效果，效果卓著还是低下，并没有客观事实和数据可以说明。1916年，盐务署制订了《缉私各营队官长考核成绩章程》，颁发各个盐区运署及缉私营，以对各盐区缉私营缉私成绩进行考核。该办法规定，各营缉私成绩考核的执行者为缉私统领，“各营官长缉私成绩由该管统领考核，牒报长芦盐运使查核前项考核成绩优劣，以驻防区域内官盐销数之多寡为断”①。考核标准以各营驻防区域内官盐销数为准，而官盐销数则由长芦运使依照各县销盐比较额数为基准。各营专防一县者，以一县的销数为比较；防守数县者，以各县销数年额并计总数为比较数额，其它情况各有定章。考核时间为每季考核一次，年终汇核一次。根据考核结果，奖优罚劣：“每季考核时各营队官长所辖区域内官销盐数有短至年额二成以上者，即认为缉私不力，立予撤退。其余溢销短销之数，得注册存记，统俟年底汇核”②。
细研该办法，其考核主体为长芦缉私统领及长芦运使。缉私统领负责考核各营官长，而长芦运使负责考核长芦缉私营的缉私成绩。表面上看，长芦缉私营应归长芦运使节制，长芦运使也负有对长芦缉私营行政管理的职责。所以，长芦运使考核缉私营应是顺理成章的。可实际上，长芦运使并不能完全支配长芦缉私营统领，原因是北洋政府年间，盐税是仅次于田赋的重要财税收入来源。为了增加盐税收入，盐政集权，权归中央，不再由各省督抚兼充。缉私营统领人事任免权不在长芦运使，而在大总统。长芦缉私营虽然名义上由长芦运使节制，但在当时的战争环境下，手握兵权的缉私统领并不会完全听命于运使。所以，在稽核总所和长芦稽核分所成立前，运使对缉私营许多缉私事务几乎是不加监管的；稽核所成立后，军饷等监控权又归于洋人会办、协理。让一个没有实际节制权的盐运使来严格考核缉私营，是不大可能的。而缉私营统领对各营官长的考核，也有“老子考核儿子”之嫌。且没有相配套的、强硬严格的约束机制，仅靠缉私统领一个人的良知行事，公正恐怕成了一种奢望。在日后缉私营工作中，官兵职务升降并未与官兵缉私成绩真正相关。各地溢销者未见奖励，短销者也未见处分。缉私营的考核实际上仍然处于一种无序的状态中。没有分明严格的激励或惩罚措施，自然难以鼓动起缉私营官兵充分的缉私积极性。
其次，缉私营缉私考核标准也存在问题。以一个县份或防区内盐斤销数为标准，这就有失偏颇。当时，影响一个引岸内销盐引数的因素很多，比如天灾或战乱后灾民伤亡或外逃、铁路运输阻隔致使盐斤缺运等偶然因素及因国家财政困难、苛捐杂税过多致百姓赤贫、百姓生计无着等结构性因素，都会致百姓不去购买价格昂贵的官盐，而致官引短销。这就是说，一地销引不足不一定全由查缉不严或私盐充斥而引起。如果把销引不足责任全推至缉私营身上，显然有失公允。最重要的是，这样一个不切实际的考核标准，会严重打击缉私营官兵的查缉积极性，因为诸多引盐滞销的因素都不是缉私营所能左右、改变的。缉私官兵无论怎样努力，都无法改变一些引岸盐斤滞销的现实，都会受到处罚。
其后果只能是缉私兵无奈消极应对、尸位素餐。由此可见，这个考核办法不仅不切实际，且有打击士气之嫌。其激励士气、考核有据的初衷也就落了空。1926年，长芦缉私统领张运良制订了《长芦缉私各防办事简章》。在该简章中，缉私营以每月拿获私盐次数为考核标准：“每防一月内获案三次者，将出力官兵分别记功三次者，以应升之阶尽先提升，头目则加学习排长，以示鼓励；每防于一月内不获案一起者，由该防官长将不获案理由呈明，请将怠惰不力各目兵记过；两月内不获案一起者，将该防官长记过一次；四个月不获案一起者，将该防官长记过二次；六个月不获案一起者，将该防官长记过三次，再由本部派员前往密查该防官长目兵有无怠惰及贿纵情弊，并详查该处情形是否硝私尽绝，呈侯核夺。凡官长目兵有违背此章程内规定各案，重者分别核办，轻者均予记过。官长记过至三次者撤差，目兵记过至三次者责革，永不复充。所记功过随时呈司，并通传各营队，俾得周知而资实行。”①
该章程较盐务署制定的考核办法，是有一定进步意义的。其考核缉私优劣标准以每月获案次数为基准。这就比前一个办法更具可操作性。虽然把各防获案次数“一刀切”，会引发一些为了获案而骚扰百姓的事情，但在当时私盐盛行的社会背景下，驻扎私盐泛滥区域或缉私要道的各营，一月获盐三次以上还是比较可行的。可惜的是，张运良因受到直隶军务督办褚玉璞重用，在其就任长芦缉私统领后不久，即去滦东领军，由徐孟起继任。人走政息，该考核办法也没有得到切实的执行。所以，在北洋政府时期，上级机关对长芦缉私营的考核一直没有一个切实可行的办法。盐务稽核总所和长芦稽核分所更多关注的是缉私营缉获私盐数量和私盐变价数额，对缉私营缉务考核也从未切实关注。所以，缉私营缉务考成一直处于缺乏有效监管的状态，这不能不影响缉私营的缉私积极性和主动性。
（二）缉私营官佐目兵受奖、升迁体制
1．上级机关授奖状况
长芦缉私营自光绪三十年建立后，屡经增添，至1916年，编制已渐趋完整。长芦缉私营在编制制度、组织体制、兵役制度等方面都大体模仿新军制度，唯独升迁制度没有定章，没有效仿陆军奖励制度。从时间上看，依照陆军奖励章程，为激励士气，陆军每三年汇保一次，对立功陆海军准授军职。而对于长芦缉私营，至1914年，长芦缉私营组建已届10年，却一直没有制度性受奖升职渠道。从授奖类别上看，当时陆海军准授军职，而别的军种只准奖给勋章或奖章。比如盐务人员，“凡盐务人员，著有劳绩或非盐务人员而协助盐务著有劳绩者，均得颁给奖章。奖章分五等：一金色奖章，二红色奖章，三黄色奖章，四蓝色奖章，五白色奖章。一二三四等奖章给予官员，五等奖章给予士兵。各等奖章由盐务署按照各员劳绩核给，或由该管长官详叙事实，呈请盐务署核给，汇案呈报”②。据此，缉私营不授军衔，而只授予奖章。对此，长芦缉私统领宋明善颇有微辞：“本营缉私，无异陆军之驻防；本营平池，无异陆军之战地。甚至盐户抵抗动聚数千，快枪抬炮迎面开放。”
③“本营办事较诸陆防各军尤为困难：硝户抵抗动聚数千，快枪抬炮，公然迎敌。无知愚民愍不畏死，击之，有伤人道；让之，则有害鹾纲。轻重缓急，全在监机制度。但求有济于事，不敢残民图功。虽无赫赫之功，实全赤赤之心。近年陆防各军稍有劳绩人员，均蒙不次受职。而长芦将佐历年沐风栉雨，在事出力，独抱向隅之歉，殊非淬属之方。若不择优钧请奖励，恐无以彰有功而策后效”④。1914年7月，长芦缉私统领宋明善呈明长芦盐运使、两淮盐运使，请为长芦、两淮缉私营出力官长援照陆军奖励办法给予奖励①。未见有答复。1916年1月、12月、1917年12月中，宋明善又多次请求陆军部，要求依照陆军立功奖励章程授予缉私营出力官佐各级军衔，又未成行②。1918年3月，季光恩出任长芦缉私统领，之后，多次向运使、盐务署呈请授予缉私官佐勋章。
1920年8月13日，白恩荣接替季光恩任长芦缉私统领。白恩荣上任后，即向运使、盐务署呈请为60员官佐授予一等至四等奖章。此后，官佐奖励多以请获奖章为主。在立功受奖一事上，长芦缉私营受奖显得尤为艰辛。部分官佐受奖是经统领反复请示，一再争取，上级才做批示。北洋政府期间，此事一直没有制度化运行、程式化管理。对此，盐务稽核总所和长芦盐务稽核分所并没有予以更多关注，也没相关规定出台。虽然，稽核所对缉私营官弁的升降、补充等予以了关注：“嗣后所有缉私员弁兵士病故、免职、升降、补充、调换等，必须每次另行函报本分所备案，以资参照”③。但是，它仅仅是从经费管理角度对缉私官兵的升调等予以知晓，而并没有进行实质性干预。这主要是由于当时缉私营性质定位不准，建制按照陆军模式，而工作性质又与警察类似，“盐务署缉私员弁本具有军队及警察性质”④，这样模糊不清的定位，使缉私营部分制度亦为之缺乏。所以，在官弁受奖升迁上，也处于模糊状态。宋明善及其继任者自己也不太清楚缉私营到底应据陆军军制还是盐务人员受奖。由于缉私营激励机制欠缺，官兵缉私工作与受奖升职无涉。激励机制与工作积极性不能有效联系，这对于官弁缉私工作积极性是有一定影响的。
2．缉私营内部升迁情形
在缉私营内部，也没有制度性升迁渠道，是一种典型的“人治”管理。这种“军队人治”的思想和事实要追溯到宋朝。宋太祖赵匡胤陈桥兵变之后，下令“废藩镇，释兵权，罢功臣，典禁兵”⑤。从此之后，在军事领域，各方追求的不是军队的战斗力，而是如何使军队绝对服从君主和统帅，使军队成为君主的“私人保镖”。这种思想和做法一直延续到清朝时期，清末新军仍然没能摆脱其窠臼。在此体制下，各官佐受上司的支配、节制而不是受制度、法律的约束，工作是为长官而做而不是为国家而做，效忠于个人而非国家，呈现出典型的“人治”特征。因为没有制度化的升迁渠道，下级只有讨好长官、取悦长官才可能得到升迁机会。这就使得其工作重形式而轻实际，重粉饰而轻效果，唯上而失真，短视而乱行。这种习气一直浸润到长芦缉私营中，官佐目兵均受缉私统领节制，均对统领负责。官佐升迁也要靠讨好、逢迎统领及官长，以图其赏识、提拔。善逢迎者升职极快，不善溜须者原位不动或平行调动。这就使缉私营中“人治”习气极重，容易造成人事腐败，缉务懈怠，缉私低效。不过，为了工作的方便，当时缉私营官兵得到提拔的一个很重要条件就是是否识字，有一定文化水平。以驻扎在山海关一带的步后营、步左营各队队官1916年6月提拔为例，步后营前队4名被提拔者均识字，步后营后队4人有3人识字，步左营前队2人均识字，步左营右队有1人识字⑥。被提拔为队官的人大多都具备了识字的条件。
长芦缉私营革退、替补制度
长芦缉私营兵员流动性很大，据当时缉私统领估算，缉私营中旧兵约占六成，新兵约占四成①。这就是说，缉私营兵员的革退、替补是相当频繁的。每年都会招募好几批新兵入营，然后分配、补充各营队当差。以1917年1—12月份长芦缉私营革退替补情形为例，步前营一年中因各种原因革退的有150人，占全步前营人数590人的25%；步后营革109人，占全营人数590人的18%；步左营革118人，占全营537人的22%；马前营革60人，占全营人数432人的14%；马一棚革6人，占全棚人数12人的50%；巡海轮船革3人，占全船人数16人的19%；巡河炮船革4人，占全船人数23人的17%；马后营革123人，占全营人数432人的28%。这一年，全缉私营被革人数达573人②。长芦缉私营各营革退替补详细情形如表所示：从以上表格可以看出，被革或回家兵士原因有因为不守营规、不遵约束、家有要事、提拔升迁、拨补调动、逃逸、久病不愈、伤亡病故等，因这些原因被辞率达99%以上，其中因一年中“家有要事”请假回家的人有186人，占这些退役人员的32.5%以上。因不守营规、不遵约束被革的有134人，占总革退人数的23.4%。另外，还有因为懒惰、不能胜任工作、外出滋事等原因被革。缉私营每月会招募一批新兵以替补被革或回家旧兵。由此也可以看出，缉私营并没有严格的退役制度，兵弁因各种事务即可以随时退出营队。同时，由缉私营兵革退替补主要缘于不守营规、家有要事等情，也反映出缉私营队军风军纪极其紊乱和松懈。鉴于盐务缉私中经验及业务熟悉程度对缉私行动有着密切关系，频繁的人员流动替补对营队管理、缉务等都会带来不良影响。缉私营在对待逃兵上分为两种情况：如果逃兵未带走兵器等物品，缉私营就不会追究，只替补以新兵即止；如果兵弁带走武器等物品，缉私营便会严格追查。1918年8月23日晚间，巡海炮船驻新城2号炮船驾兵王炳臣逃跑，并携带毛瑟枪1杆、子弹10粒。缉私营派出兵士四处寻找，不见踪迹。因王是巡海炮船中驾兵张同如内弟，缉私营便派兵8名责成张带路到该逃兵家乡山东沾化县黄升店查找，并无所获。缉私兵即请沾化县知事协助追查，未果。沾化县知事遂将逃兵父亲王有德缉捕，交由缉私营兵带回缉私营讯办，“俟其子炳臣回家”①，可谓是动用了连坐刑法。缉私营对携械出逃治理还是很严格的。
1．现阶段的网络银行监管法律
1．1网络银行概述
网络银行的出现和发展，可以说都是近十几年的事情，这是随着信息技术的发展，使得信息技术能够进入金融领域的结果。可以说网络银行的出现是金融业的一大突破性的发展，这使得金融业务的载体进一步的虚拟化了，从货币的虚拟化开始就走向的一个趋势，进一步加强了资金流通的便捷性，也给金融产业带来了全新的领域。应当说现阶段的网络银行已经非常普及了，大部分的实体银行都已经开通了网银业务，对于本身的业务涵盖面也越来越广泛，从网络银行的交易量来说近几年都能保持百分之三十以上的增长，可以说在速度方面完全超过了普通的金融载体。可以说只要通过连接网络就可以实现完全的服务，也必然的给生活带来的无尽的可能。这样的情况，也就是网络银行业务所带来的巨大变化。
1．2网络银行的监管相关法律
现阶段我国在对于网络银行的监管方面只能说初具规模，这跟情况变化的迅速以及本身的法律稳定性有一定关系。因而这方面的问题可以说一直都存在，也逐渐被人们所认识。现在最主要的网络银行监管法律制度是电子银行业务管理办法，应当说这仅仅是银监会制定的规章，在效力方面比之一般的法律法规可以说有一定的差异，另外散见于电子签名法等一些相关的法律文件中［1］。由于本身的网络银行业务发展就属于新兴状况，也很难进行预测和预判，因而往往也只能通过相对低级别的法律规范进行调整，然后利用其灵活性的优点来对于网络银行的监管进行及时的规制和改善。
2．网络银行监管法律制度中存在的一些问题
2．1法律效力偏低
效力偏低可以说是之前所叙述到的一个比较严重的问题，由于缺少专门的法律层面的规范对于网络银行监管问题做一个比较总结性的规制。就现在的法律体系来说，相对而言完全针对网络银行的部分多数为规章，涉及的部分虽然有法律的层次，但是数量较少而且并非专门讨论，只是同其他相关领域之间的交集而被提到。因而就现状来说，法律效力偏低而对于实际情况的规制能力也很难完全的保证，更是难以完全保证权威性，而且需要承认规章和一些使用的银行章程还存在着冲突的状况，这也进一步增加了混乱的情况。
2．2涵盖范围不够全面
覆盖面不够可以说也是法律所很难解决的问题，由于信息技术的发展可以说是日新月异，从而带动的电子商务本身也是在领域方面的更新极其迅速。法律由于需要维持一定的稳定，尽可能的避免在短时间内多次修改，但是需要承认这样也和对于现实快速发展的跟进要求相冲突，很难真正地捕捉到所需要规范的领域的及时更新。因而在覆盖范围方面，难以及时全面的进行调整，也是一大问题［2］。
2．3准入制度过于严格
准入制度的严格本身并非坏事，而且对于网络银行的安全有很大的益处。这个行业本身就因为虚拟性会给金融行为制造很大的风险，因而准入制度方面的确应当进行一些规范来禁止本身不够成熟的网银经营。但是也需要承认，过于严格的准入制度也并非好事，由于作为新兴行业本身的发展潜力巨大，而且在融资方面也会有很大的益处。如同现阶段一样，任何业务的开展经营都需要批准，而且审批相对比较耗费时间的状况下，也并不利于鼓励竞争，对于长期发展来说，并非有太多的好处。
3．完善网络银行监管法律制度的建议
3．1完善立法，制定更高级别的法律规范
法律效力方面的问题可以说一直困扰着网络银行监管，由于缺少统一的规范，而相关的针对性法律级别相对低，而且也并没有能够完善的进行调整，因而在立法方面可以说这是至关重要的内容。应当说这些年以来我国的网络银行业务已经逐渐发展趋于成熟了，因而也是可以进行相关的运行方面的资料收集，并且进行统一的法律规范制定了。通过这样的方式，不仅需要在效力上提高到法律形式，也需要在覆盖面方面有着近一步的深入能够影响到现阶段网银业务的大部分范围，也将真正的完全将网络银行监管纳入正规化的法制体系内，完成对于其的监管结构设置。
3．2将网络银行监管体系系统化和统一化
网络银行业务因为本身的风险性很强，再加上涉及的资金范围可以说特别的广泛，因而进行调控的制度设计方面，必然不可能过于简单。需要在对于网银业务的各部分的监管方面进行有效的配合，形成系统性监管，在可能出现问题的地方引发整体的关注和努力，才能够真正地把问题风险降低下来。对于统一化的管理来说，也有其必然的趋势，由于分化的管理方式越来越多，所面临的领域重合程度也在增加，因而完全分化的互不干涉的管理方式，必然的很难对于管理效率达到最好，更容易在重合部分被钻空子。因此，统一的管理模式有其必要性，也是发展趋势所决定的［3］。
3．3市场准入法律应当适当放松
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