我国金融法律虽然规定银行、证券、保险要实行分业经营，但原有的经营理念、经营模式已明显不能适应当前激烈的竞争。上海作为我国的金融中心，金融各行业开拓市场、业务创新推出许多更合理的金融衍生产品，开展了许多新兴的中间业务。今年3月份，兴业银行上海分行推出第二期“万汇通”外汇资产管理顾问业务。工行上海市分行新一期个人外汇理财产品-“资多星”产品定于2004年2月26日至3月15日在该行的200多家理财网点公开认购。2002年9月，央行重新受理了中国建设银行经过修改的资产证券化方案-个人住房按揭贷款资产证券化，银行资产证券化已是箭在弦上，一触即发。中国保监会主席吴定富在全国保险工作会议上表示，将尽快制定保险资金以各种方式直接投资资本市场的实施方案，支持保险公司发行次级债券。华安基金管理公司总经理韩方河透露，公司经过长时间准备的ETF基金产品方案在上证所专家评审中获得好评，并已接到上证所关于共同开发该产品的通知。此外，公司正在与国际著名银行及资产管理集团进行技术合作，共同开发一揽子创新型的基金产品，如以金融衍生工具为投资标的的基金产品等。混业金融控股集团，已经成为不少上海本地证券公司如海通、国泰君安证券的定位。整合上海乃至全国的金融资源，特别是利用上海在金融行业的优势，以具有行业龙头地位的证券公司为主组建金融控股集团，将迅速优化金融产业结构，加速上海金融中心的形成。在这一系列新兴的金融衍生产品推出的背后，我们不难看出银行已不在是简单的提供存贷的信用工具，其正积极的证券、保险业务，保险资金的直接入市，将成为证券市场上重要的投资力量。银行、保险、证券等相互融合，混业经营的趋势势不可挡。
英国和日本“大爆炸”后轰轰烈烈的金融改革，美国《金融服务现代法案》的签署，为一家金融机构提供一条龙的全方位服务创造了可能性，提供了法律依据。银行间的兼并一浪高过一浪，特别是商业银行和投资银行（证券公司）的加速融合，世界呈现金融混业的趋势。我国已加入WTO，根据承诺，我国在“入世”后五年内，逐步取消外资银行地域限制，外国银行将同我国银行一样享受国民待遇，在所有地区面向个人开展本外币零售银行业务。而我国民族金融业基础较弱，总体规模较小，可以预见在面对像花旗银行这样的金融“巨无霸”，我国金融业的竞争力将受到极大的挑战，可能影响金融业的安全与稳定，甚至影响整个国家的安定和繁荣。所以适应世界金融体制的改革，在中国有条件的逐步推行混业经营将是中国金融业发展的必由之路。由于我国地域广阔，经济发展不平衡，全面推行混业经营是不适应我国当前多层次生产力水平。但我们认为在上海，这个未来的国际金融中心，从已有的金融资源来看，逐渐推行混业经营，还是有其存在的合理性、可能性和现实性，并且其实施的经验可以为将来的立法提供实践经验。当前若以上海作为试点，推行混业经营的方针，无论从国家的政策、法律还是从现有的金融体制、规模、资源、手段，都可为其提供有力的保证。
1.政策与法律的支持。2004年2月的《国务院：推进资本市场改革和稳定发展的9点意见》，在涉及下一步经济改革与发展的纲领性文件中，清晰地强调中国多层次资本市场的发展，还属首次。该意见强调健全资本市场体系，丰富证券投资品种，建立以市场为主导的品种创新机制。此外我国还颁布了一系列的法律法规，为混业经营的发展赋予法律上肯定。1999年8月，人民银行批准了有条件的证券公司和基金管理公司进入全国银行间同业市场，不久，又允许在银行同业拆借市场进行国债回购业务，以弥补短期头寸不足。2000年2月，人行、证监会联合了《证券公司股票抵押贷款管理办法》，允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金券作质押向商业银行贷款，实际是商业银行与证券公司连接起来。允许保险资金通过证券投资基金进入股市。允许银行人寿保险业务。2001年7月《商业银行中间业务暂行规定》明确商业银行在经过央行批准后，可以开办金融衍生业务、证券业务，以及投资基金托管、信息咨询、财务顾问等业务。这一系列法律法规为银行、证券、保险，在资金和业务上相互渗透提供了法律的基础。
2.金融机构的规模的扩大和治理结构的合理。上海现在有上海金融业增加值达到629亿元，同比增长7.6%.截至2003年末，上海金融机构总数达到423家，比2002年增加了77家。在所有金融机构中，银行80家，证券公司16家，基金管理公司15家，保险公司41家，信托公司、资产管理公司、财务公司、中介机构以及各类代表处270家。2003年，上海市中外资金融机构本外币存贷款余额分别达到1.73万亿元、1.32万亿元，同比分别增长23.8%、24%.银行间同业拆借和债券市场成交17.2万亿元，同比增长44.25%；上海证券交易所有价证券累计成交8.28万亿元，同比增长71%，占全国市场份额的87%；上海期货交易所累计成交6.05万亿元，同比增长269%，占全国市场份额的56%；外汇市场成交1511亿美元，日均成交量6.02亿美元，同比增长54.26％；上海黄金交易所成交金额达到245亿元。全市保费收入289.9亿元，同比增长22.02%.如此相对发达和极具潜力的资本市场，可为推行混业经营试点提供广阔的平台。“混业经营要求金融机构产权明晰，有科学的企业治理结构。金融机构有较强的风险管理和风险控制能力，风险控制措施有效。”当前我国正进行经济体制改革，建立四个资产管理公司，逐渐剥离四大国有银行的呆帐、坏帐，改善财务状况，促进国有商业银行股份制改革。改革的总目标是，改革管理体制、完善治理结构、转换经营机制、改善经营绩效，建设成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的现代化股份制商业银行。虽然我国金融机构还没有完全建立现代企业制度，但与过去相比，已经有了实质性突破。改变了过去国有银行一统天下的局面，出现了第一个民营银行-民生银行。金融机构的产权正逐渐清晰、管理相对规范，建立了比较完善的法人治理结构，能够保护广大投资者的利益。同时金融机构还通过与国外的金融机构合作，引进了西方发达国家的管理和监控经验，建立良好内控制度、风险管理能力和自律能力，金融机构的经营效率和竞争力得到了有效的改善。规范的金融机构是实现混业经营的必要前提。
3.监管的完善。混业经营制度是以先进的信息和通讯技术为基础的，要求建立严密的金融风险防范监控体系。当前监管的格局是直属监管，银监会、证监会、保监会统管监管权力，实行集中监管。金融监管当局具有极高的监管权威。同时中国改革开放已20多年，我国充分发挥后发优势，吸收了国外许多成熟的监管经验和先进的监管手段，大大提高了监管效能。如刚刚制定的《银行业监督管理法》就大量参阅了巴塞尔委员会的指导性文件以及美国、英国、德国等国家和地区银行业的法律制度。《银行业监督管理法》明确要求建立监管机构的内部和外部监督机制；加强对股东资格的审查；通过制定和实施对银行业金融机构的审慎经营规则，实现监管方式从合规监管向风险监管的转变；加强现场和非现场监管手段；建立与银行业金融机构董事、高级管理人员的监管会谈制度；建立监管评级体系和风险预警机制；加强信息披露，强化市场约束等等。《银行业监督管理法》为提高我国银行监管的有效性奠定良好的法律基础。在证券领域，中国证监会的监管手段主要有以下三种：①法律手段。指通过制定一系列的证券法规来管理证券市场。这是证券市场监管的主要手段，约束力强。②经济手段。指通过运用保证金比例等经济手段对证券市场进行干预。这种手段相对比较灵活。③行政手段。指通过制定计划、政策等对证券市场进行行政性的干预。这种手段比较直接。这些全方位监管模式、监管手段一定程度上符合了我国当前金融市场对监管的需要，对今后混业经营所需的更为完善、全面的市场监管提供了经验，打下了夯实的基础。
4.入世和国际竞争的推动。我国已正式成为WTO的成员国，根据我国的承诺将逐渐开放金融市场，实现国民待遇。我国金融业将平等的参与国际竞争，而实行分业经营的金融机构将不得不面对混业经营制度下的“全能银行”、“金融超市”，分业经营模式所带来的负面效应就会显现出来。外资银行如花旗银行，将银行、保险、证券、信托等业务全面融合、交叉，金融创新能力强，其全面的服务和组合经营的低成本，将使国有金融机构处于极为不利的局面，而且如果允许国外银行在我国实行混业经营，而我国的金融机构仍墨守成规，则存在对国有金融机构不平等竞争问题。因此，适应世界潮流和保障国家金融安全，以上海为龙头逐渐在全国推行混业经营制将是一个完全的明智之策。
从国际形势和我国的现实需要，可见混业经营已成为不可逆转的趋势。人们所说的金融业分业经营与混业经营问题，是金融业经营模式的内核。广义上理解金融混业经营，即银行、保险、证券、信托机构等金融机构都可以进入上述任一业务领域甚至非金融领域，进行业务多元化经营。金融业是一个极具高风险，高投机性领域，对国民经济的正常运行具有举足轻重的作用-“股市是国民经济的晴雨表”。1993年之前，我国实行的是混业经营，银行、证券、保险、信托机构的业务交叉。由于我国当时正处在经济转型时期，经济刚刚起动，资本市场规模较小。市场上投机过度，价格波动剧烈，由于当时缺乏行业监管，导致了当时整个经济陷入了盲目的虚假繁荣，助长了泡沫经济的发展，直接危机了我国的金融体系的安全和稳定。正是在这种背景下我国才推行了“分业经营，分业监管”的模式。当前我国正如火如荼的进行经济体制改革和政治体制改革，政府在经济中角色也应该得到归位。以前我国实行的是计划经济体制，金融机构实际上是政府的附属企业，企业缺乏自。政府既是市场的参加者，又是市场的管理者，这种双重定位导致我国的国有金融企业效率低下，经营效益差。因此，我们认为政府在金融领域也应作到“有进有退，有所为有所不为”。从现代世界经济发展的总趋势，政府在金融领域的作用是确保建立一个开放、统一、竞争、有序的市场。市场业务的开拓，金融衍生产品的创新，应该是各个金融企业在平等的竞争中逐步发展和完善的。政府的任务是最大限度的减少金融领域的系统风险和非系统风险，保证金融的安全和稳定，其功能的实现主要通过对金融领域的监管实现，包括事前、事中、事后全方位的监管。
我们认为若以上海作为试点推行混业经营，必须首先解决对混业经营的有效监管问题。没有有效、健全的监管体系，只会使我们重蹈覆辙。我们认为我国金融监管立法应当顺应金融自由化潮流，放松金融管制，但放松监管并不等于放弃监管，我们当前的任务是提高监管的质量。在规制金融监管结构安排，我们要考虑以下几个基本问题：1.自律监管与政府监管相结合。金融业的自律监管是指自律组织根据全体成员共同制定的行为规范，实行自我约束、自我保护。自律监管是与政府监管相对应，其有自身的特点，发挥着特殊的作用。一般而言，自律监管能降低监管成本，具有相对灵活性和及时性，迅速解决金融市场上遇到的问题。同时自律组织拥有一批具有知识、技能和经验的人士，能够发挥专业优势。目前有一个引人注目的新变化，即官方监管机构在加强规范化监管的同时，也在尽力帮助和推动金融机构提高自身风险监控能力，完善自律监控机制。这说明监管观念己发生新的变化，从传统的监管者包揽一切责任的做法转向激励被监管者主动承担更多的责任。也就是说，在金融混业的环境下，规范化的官方监管和市场的自律监控并重，已成为当今金融监管结构安排的主要特征。目前我国全国和地方性银行同业公会、保险同业公会及证券业协会等自律组织己建立，但他们在金融监管中作用形式大于实质，在我国金融监管体系中还是政府监管起主导作用，如何发挥自律组织的功能，辅助政府监管将是今后改革的重点。根据我国的金融现实发展情况，政府仍承担主要监管职能。我国当前存在的主要问题是金融监管激励不相容。激励相容的金融监管，强调的是金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照金融机构的经营目标，将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。激励不相容的监管，必然迫使金融机构付出巨大的监管服从成本，丧失开拓新市场的盈利机会，而且往往会产生严重的道德风险问题。金融市场的全球化，已成为不可阻挡的趋势，金融监管并不要在某些范围内取代市场机制，而只是从特有的角度介入金融运行，促进金融体系的稳定高效运行。“放松监管”与“监管重构”，成为了历史发展的趋势，也成为我国今后监管立法所追求的目标。
2.机构监管与功能监管。功能性金融监管概念是由哈佛商学院罗伯特。默顿最先提出的。所谓功能监管（functionalregulation）主要指金融监管从通常地针对特定类型的金融机构（针对银行、证券公司、保险公司等不同金融机构实施监管），转变为针对特定类型金融业务（针对银行业务、证券业务、保险业务分别加以监管），而对“边界性”金融业务亦明确监管主体，同时加强不同监管主体间合作的监管法律体系。在我国，各金融领域日益相互融合、相互渗透，完全割裂银行、证券、保险业务领域，是不现实的。即使是在完全实行分业经营、分业监管的中国金融市场，仍存在全能化的金融企业。如初具形态的光大集团和中国国际信托投资公司分别代表了金融控股公司的两种不同模式。中国光大集团可谓是中国金融混业经营的尝试者，也是纯粹金融控股公司的代表。光大集团目前拥有中国光大银行、光大证券和光大信托3家金融机构，同时持有申银万国证券19%左右的股权，成为其最大的股东。光大集团同时还拥有香港上市的3家上市公司-光大控股、光大国际和香港建设公司，此外还直接、交叉控制着境内外银行、证券、信托、实业等涉及各行业的上市、非上市公司分别19家和10家，间接控制的孙子公司几十家。1999年12月15日，中国光大集团总公司和加拿大永明人寿保险公司宣布组建中加合资人寿保险公司，可以说，光大集团目前的业务格局就是一个全能化的金融控股公司。机构监管是针对不同金融机构类型进行监管，由相应金融监管者对特定类型的金融机构实施监管。对全能化的金融控股公司，如果仍按照机构监管的模式，必然会出现监管重复、监管空白的现象。这给此类金融控股公司利用信息不对称的优势，逃避监管带来了可能。所以，在金融混业经营的趋势下，单纯的机构监管是低效率，甚至是无效率的。我们主张在上海可以试验推行功能监管。银行监管强调的是保护投资者和存款人的利益，增强公众对银行的信心。证券监管的目的在于保护投资者；保证市场公正、有效和透明；减少系统性风险。根据经济功能分配法律权力，能大大减少监管职能的冲突。金融创新消除了各类金融机构之间的区别、模糊了货币市场和资本市场的界限，传统的以金融机构类型作为监管划分尺度的法律体系将无法应对现代金融市场，并使金融监管的实施更加困难。而功能监管实现了全方位金融监管，尽可能地消除“监管真空”以构筑公平、稳定的金融环境，保持金融业持续、稳定、健康发展。美国《金融服务现代化法案》将“功能监管”以专章加以规定。我国金融监管立法应当顺应金融自由化潮流，借鉴外国立法经验，重构监管职能，由金融分业经营、分业监管的模式向混业经营、功能监管的模式转变，提高金融资源利用效率和金融运行质量，降低金融风险，维护金融体系安全和稳定。
「关键词国际金融一体化、金融自由化、跨国银行、监管
国际金融一体化（InternationalFinancialIntegration）和金融自由化（deregulation）是当今国际金融领域最引人瞩目的两大成就。尽管在亚洲金融危机中曾受到一些非议，但二者作为国际金融领域今后的主流发展趋势，是得到大多数金融监管当局、银行从业者和经济学家认同的。在国际金融一体化和金融自由化浪潮中，跨国银行扮演了极为重要的角色，同时金融一体化、金融自由化也给跨国银行提供了前所未有的发展机遇。金融自由化放宽限制竞争的规则，充分发挥跨国银行的“觅利”功能；金融一体化则扩大了跨国银行的经营空间，使其能在全球范围内调度资金，经营各种业务，不受国界的限制。但金融一体化、自由化是一柄“双刃剑”，在使跨国银行获得上述好处的同时，它也破坏了既有金融体系的稳定性，增加了跨国银行的经营风险，给目前的跨国银行监管体制造成了前所未有的冲击。
一、全球金融一体化和金融自由化浪潮对跨国银行业的“双刃剑”效应
跨国银行无疑是国际金融一体化与自由化浪潮的积极推动者和最大受益者。二十世纪八九十年代所蓬勃兴起的金融一体化和金融自由化浪潮，很大程度归因于跨国银行业的不懈努力和强大压力。政治学家一再宣称，银行监管机构已形同虚设，沦为银行业的代言人；许多经济学家以所谓的“需求理论”来分析跨国银行监管的意义，他们认为银行监管作为制度供给方，是银行业发展需求的产物，因而银行业不断向全球各地扩展业务的需求将决定银行监管的弱化和放宽。2世贸组织乌拉圭回合谈判中达成的《服务贸易总协议》（GATS）和1997年达成的《金融服务贸易协议》均加剧了这一趋势。跨国银行因此赢得了良好的发展氛围和发展机遇，获得了巨额的利润，但在跨国银行业空前繁荣的“泡沫”下，充满危机的暗流正在悄悄地酝酿，并和诸多因素结合在一起，最终导致了世纪末的一场金融灾难——亚洲金融危机。因此在全球经济一体化和金融自由化浪潮汹涌的背景下，跨国银行业机遇与挑战并存，利润与风险同在，具体而言，这种“双刃剑”效应主要体现在如下五大方面：
（一）金融管制的放松在一定程度上导致了跨国银行利率风险的增加。利率风险是因市场利率剧烈波动而使银行遭受损失的风险。在金融自由化盛行之前，利率风险的发生机率极小，这是因为金融监管当局几乎对所有的金融业务实行分业经营并对存款利率设置上限（ceiling），这在很大程度上扼制了利率的上涨，减少了利率风险。但进入二十世纪六十年代以来，金融领域放宽管制的呼声日益高涨，大多数金融监管当局不得不取消了存款利率的封顶制度，同时金融分业经营的界限也被突破，银行跨营证券、保险等行业的情形比比皆是，金融领域内的竞争日趋白热化。3其结果是：利率封顶藩篱的撤除和金融分业经营管制的放松，使各银行间形成利率竞争，竞相以高利率吸收社会闲散资金，而为了支付高利息成本并获得高利润，银行往往将资金投入高收益的金融创新项目，但随即而来的往往是高风险，如此便形成了高成本——高收益——高风险的恶性循环。4
（二）金融管制自由化使各国尤其是发展中国家放宽了外资金融机构的准入条件，减少了对外资银行的经营限制，固然有利于资金资源的国际配置，发展中国家金融服务水平的提高，但也使发展中国家的金融安全受到潜在的威胁。跨国银行对外扩张的动因追逐高额利润，与发展中国家引入外资提高本国金融服务水平的目标并不总是一致的。为了谋取更高的利润，跨国银行往往凭借其资金、技术、人才、信息等方面的优势，设法逃避东道国的监管，发展法律所未规范的业务。而东道国监管当局由于监管技术落后，监管信息闭塞，难以对跨国银行实行有效监管，因而出现所谓“监管落空”的局面，这样就使发展中国家的金融安全出现了隐患，而在一定条件下，这种隐患与其他因素结合在一起，就会爆发严重的金融危机。二十世纪九十年代以来，拉美及东南亚等处爆发的金融危机均与跨国银行的规避活动有着密切的关系。
（三）跨国银行的金融创新活动使银行“表外业务”5剧增，增加了跨国银行的衍生性金融风险。表外业务剧增的原因主要有两个：一是银行为了满足监管部门的资本充足率要求，必须拓展额外的财源；二是由于大量的非银行金融机构经营传统的银行业务，是金融业竞争激烈，跨国银行利润率下降。于是跨国银行为了维持其股本与资产的报酬率，必须发掘资产负债表以外的新业务，这样既可以避免资本要求，又能获得丰厚的佣金收入。目前较为普遍的表外业务有贷款承诺、商业信用证、备用信用证和衍生性金融商品等，其中尤以衍生性金融商品的发展最为迅猛。截止1994年底，跨国银行在全世界的OTC衍生交易（场外交易）余额已高达12万亿美元。由于衍生性金融商品具有“以小博大”的杠杆作用，即交纳少额保证金即可以从事数倍于保证金数额的业务操作，收益高风险亦大，若操作不当极有可能酿成无法挽回的后果。近几年震惊世界的几起金融破产、亏损案件，如1994年加州橘郡基金破产、1995年巴林银行倒闭、大和银行亏损事件等，均因从事衍生性金融交易所致。
（四）国际金融一体化和金融管制自由化掀起了跨国银行的并购浪潮，对传统的银行监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了跨国银行业的集中程度，银行业的集中固然一方面可以从规模和总量上提高银行的抗风险能力，但另一方面这种超级银行也容易因风险管理不当而积重难返，因为这些超级银行涉及国民经济的方方面面，一旦酿成风波，对金融体系乃至整个经济体系都将造成破坏性的影响，这就是银行业所说的“太大了以至不能破产”（toobigtofail）；其次，跨国银行业的兼并浪潮是全球金融竞争进入了垄断竞争阶段，经过并购后重新组合的大型银行拥有垄断优势，但其面临的来自其它大银行的竞争会更加激烈，与此同时，在大银行夹缝中求生存的中小跨国银行将面临着严重的生存危机；再次，跨国银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐淡化了银行业与证券、保险等行业的界限，跨国银行兼营证券、保险业，固然有利于银行实施全能化和多样化经营，实现所谓“金融超市”（financialsupermarket）的蓝图，但同时也使跨国银行的风险来源增多，风险的预测力和评估效果下降，风险的破坏力剧增，此外，由于银行业与证券、保险等行业存在着利益冲突，跨国银行跨营他业实际上也打破了证券、保险业固有的竞争秩序。
（五）国际金融一体化将全球各地的金融市场连为一体，为跨国银行节省了交易成本，加之银行业务电子化、网络化以及现代通讯手段在银行业务中的应用，使跨国银行的经营效率大大提高，但各国金融市场的联系越密切，它们相互依赖的程度也就越深，在全球支付与清算系统中，一旦某家银行出现问题不能及时清算，必然会造成“多米诺骨牌式”的连锁反应，理论界有学者将这种波及效应称为“系统性风险”。近年来，美国大陆伊利诺斯银行、英国巴林银行、日本大和银行的危机都曾造成类似的链式反应，引起跨国银行界的极大恐慌。
二、传统跨国银行监管方式的缺失
上述“双刃剑”效应只是折射出跨国银行业的“市场失灵”现象，如果金融监管当局能因应全球金融一体化和自由化的浪潮，及时改弦更张，更新监管
措施，以“看得见的手”调控失灵的金融市场，仍然可以实现跨国银行业的安全、稳健、高效运营。但是，由于金融监管总是滞后于被监管者的金融创新，加上金融监管当局创新监管的意识淡薄，导致对跨国银行的监管频频出现“落空”局面。一般认为，对跨国银行的监管依其监管的范围和方式可大别为三类：国别监管、国际监管和银行内部监管。笔者便从三种监管模式着手，研判传统跨国银行监管方式的缺陋。
（一）国别监管的“各自为政”难以应对跨国银行的扩张潜力和规避能力。国别监管系指在一国范围内对跨国银行的监管，主要体现为一国监管当局对外资银行的监管。在金融国际化趋势产生之前，国别监管曾是对跨国银行唯一的监管方式，在国际金融一体化浪潮高涨的今天，国别监管仍是许多国家对跨国银行实施监管的主要方式。根据邓宁的国际生产综合理论，跨国银行的发展得益于其拥有的三大优势，即所有权优势、内部化优势和区位优势。6所有权优势主要以无形资产的形式出现，包括对经营技术的垄断、产业组织的规模效应、丰富的人才资源、以优惠条件获取资金来源的渠道等，所有权优势可以降低银行的融资成本，使银行获得可靠的资金来源，并形成规模经济。市场内部化优势是指跨国银行可通过其控制的内部市场（海外分支机构）获得资金、技术、信息、管理方式和经验等，以降低交易成本，获得竞争优势。区位优势因素不仅包括要素禀赋，而且还包括文化、法律、政策及制度环境等多种因素，跨国银行可通过区位条件优越的国家经营业务而获得利益。跨国银行的三大优势使其拥有得天独厚的扩张潜力和规避能力，给单一国家的金融监管增加了难度。二十世纪八九十年代国际银行业的动荡不安说明了单一的国别监管以难以应对国际金融一体化和金融自由化浪潮的冲击。
（二）跨国银行的监管方兴未艾，仍有许多问题有待完善。1974年西德赫斯塔特银行与美国富兰克林银行相继倒闭所引发的国际性震动是发起跨国银行监管的肇因。1975年2月，在国际清算银行（BIS）的主持下，以十国集团为核心的央行行长成立了“银行业监管实施委员会”（TheCommitteeonBankingRegulationsandSupervisoryPractices），即所谓的巴塞尔委员会。该委员会于1975年2月了《对国外银行机构监督的原则》，简称《巴塞尔协议》。该协议的宗旨是制定国际合作监督的原则，按照股权原则确立分行、多数股子银行、少数股子银行的定义监督银行的流动性、清偿性、外汇活动及其储备。《巴塞尔协议》的诞生，被理论界认为具有划时代的意义，因为它标志着一种全新的监管方式——跨国银行国际监管的产生。7
但经过几年的实践，匆忙出台的《巴塞尔协议》逐渐暴露出一些重大缺陷，集中体现在跨国银行的监管缺乏统一标准，各监管当局的责任分工不明确上。以1982年意大利安布鲁西亚银行破产为契机，巴塞尔委员会于1983年对原《巴塞尔协议》作了修订，在继续强调任何海外银行都不能逃避监管的基础上，创设了“并表监督法”，强调各国监管当局之间应进行积极的合作，并对母国和东道国监管的权责作了较为详尽的划分集中体现在对分行、子行、合资行的清偿能力、流动性和外汇头寸方面进行合作监管和合理分工。8但修订后的《巴塞尔协议》在实施过程中也出现了一些问题，主要体现在以下三方面：第一，《协议》回避了最后贷款人问题，监管责任与最后贷款人责任是否应当保持同一，在《协议》中未有体现，各国分歧很大；第二，国际监管并无可供实际操作的标准，《协议》只是提出抽象的监督原则和职责分配，而对监管的主要内容如流动性、清偿能力、外汇活动与头寸等，都没有提出具体可行的监管标准，使国际监管形同虚设；第三，并表监督法本身存在着严重的缺陷，该方法要求母国和总行对海外机构的一切风险承担责任，因而实际上鼓励了东道国为吸引外资而放松对跨国银行的管制，此外，跨国银行只要在自己的全球网络内部巧妙调拨和运用资金，即可规避并表监管，从事投机活动，使并表监管的目的完全落空。
（三）传统的跨国银行监管方式对银行内部监管并不重视，各跨国银行对内控机制的建设各行其是，缺乏科学、统一的风险测量标准。传统的跨国银行监管方式立足于运用法令、政策或惯例的力量，从外部划定整齐划一的监管措施来防范和控制银行体系的风险。其风险防范的重点是信用风险，并主要通过资本充足率的要求来达到这一目的。但随着以金融衍生品为代表的表外业务的迅猛发展，银行所面临的主要风险也发生了变化。由于银行持有衍生商品头寸的期限较短，因此由利率、汇率或其它价格发生不利变化所引起的市场风险要比信用风险更为突出。而防范市场风险的最佳途径就是在银行内部设立第一道屏障——内部风险预防和控制机制（以下简称内控机制）
在传统银行监管方式下，各跨国银行对内控机制的认识尚处于自发阶段，由于缺乏权威部门颁发的统一风险评估标准，各银行或是无所适从，或是各行其是，风险监控不利导致表外业务风险扩张的案例不胜枚举。1995年2月，著名的巴林银行（BarlingsPLC）由于交易员超过授权额度，蓄意隐匿交易，造成日经225指数期货亏损10亿美圆，巴林银行资不抵债，被迫清盘。有些专家指出，像此类风险，从外部监管角度是难以查知和实施有效监管的，若有一个较为完善的内控机制，巴林银行是完全可以纠正交易员的违规行为，抑制风险的蔓延的。但是巴林银行的内控机制流于形式，其交易员身兼交易与稽核二职，根本不能有效实施监督稽核职能，最终造成了无可挽回的后果。9因此，内控机制的建设须与外部监管并举，在某些领域甚至可以发挥外部监管所无法达到的效果。但银行监管当局长期存在的“以我为主”的监管作风，无疑阻碍了跨国银行内控系统的建立和完善。
三、跨国银行监管的发展趋势
二十世纪九十年代国际银行业的动荡不安使各国监管当局深刻认识到更新跨国银行监管措施对稳定国际金融市场的重要作用，于是主要国家金融监管机构采取了一系列举措，试图改变各自为政的监管方式，探求对跨国银行实施综合性监管的新思路。
（一）跨国银行市场准入条件的趋同。
发展中国家在跨国银行准入条件问题上，一直存在着泾渭分歧，这种分歧，实际上是资本输出国与资本输入国在根本利益上的冲突。发达国家强调竞争机会均等，即应保证跨国银行和东道国银行获得均等的竞争机会，并以严格的互惠标准（镜像互惠）为筹码，要求发展中国家大幅降低准入条件。发展中国家出于保护本国金融业的目的，对准入问题采取审慎的态度，以“最惠国待遇”为准入的基本原则，规定严格的准入条件，迫使跨国银行知难而返。
进入二十世纪九十年代后，全球经济一体化的趋势有力地推动了金融自由化的进程。一方面，跨国银行在发展中国家新兴市场的发展潜力和盈利机会的吸引下，纷纷向这些国家拓展业务，甚至通过“院外集团”（LobbyingGroup）游说本国政府，向发展中国家施压迫使其开放金融市场；另一方面，发展中国家国民经济高速增长与金融体制相对滞后的矛盾愈来愈突出，也迫切需要加快金融体制改革的步伐，加上来自发达国家的压力，开放金融市场的问题终于摆上了发展中国家的议事日程。
经过长期的谈判与磋商，乌拉圭回合达成了《服务贸易总协议》发达国家认可了银行准入在多边体制中适用最惠国待遇的原则，发展中国家亦同意按照谈判所确定的具体承诺，给予外资金融机构国民待遇。GATS作为发达国家与发展中国家各自主张的折衷，反映了国际上对跨国银行准入条件趋同的倾向，即无论是发达国家还是发展中国家，都认识到应考虑不同的经济发展水
平和逐步自由化的原则，有选择有步骤地放宽跨国银行的准入条件。
（二）普遍重视对跨国银行的合并监管。
长期以来，跨国银行为开拓市场而进行的金融创新和监管者为防范风险而进行的监管活动，形成了国际金融市场不断演进的博弈过程。跨国银行为逃避各国金融法规的管制，规避利率、汇率风险，大规模地开展金融创新尤其是表外业务。与此同时，跨国银行为实现其全球战略，不断地掀起银行业的兼并浪潮。银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐淡化了银行业与保险、证券等行业的界限。跨国银行的上述活动加大了单一国家监管的难度，造成了“监管落空”的局面，对国际金融业的安全与稳定造成了威胁。
由于《巴塞尔协议》的执行问题重重，为统一金融监管当局对合并监管问题的认识，1992年7月巴塞尔委员会颁布了《关于监管国际性银行集团及其跨国分支机构最低标准的建议》（以下简称《巴塞尔建议》），其主要内容包括：跨国银行应处于各国金融监管当局的合并监管之下；跨国银行设立分支机构应征得母国及东道国监管当局的双重认可；母国监管当局有获取跨国分支机构信息的权利；如果东道国监管当局认为上述条件未被满足，则可严格控制或禁止这类银行设立分支机构。1997年初，巴塞尔委员会又了《有效银行监管的核心原则》（以下简称《核心原则》），其中23条到25条专门强调对跨国银行的合并监管。《核心原则》确定母国监管者的责任是必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务进行充分的监测，并要求其遵守审慎经营的各项原则。东道国监管当局的责任是必须要求外国银行按照东道国国内机构同样遵循的高标准从事当地业务，即对跨国银行实行国民待遇。此外，《核心原则》还强调母国和东道国监管者必须建立联系，共享信息，以杜绝跨国银行的内部交易。
（三）由单一的信用风险监管走向全面性风险管理，市场风险正逐步引起各国监管当局的重视。
信用风险（CreditRisk）是指交易对象未能履行债务的风险，早期曾是银行业的主要风险。但是随着银行国际化的增强和国际金融业务的不断拓展，尤其是以衍生性金融商品为代表的表外业务蓬勃兴起，单一信用风险的监督机制开始显得捉襟见肘，对信用风险、市场风险、流动性风险、国家风险、操作风险、法律风险、系统性风险等各种风险实行全面管理，已成为国际银行业监管的一个重要趋势。其中，对信用风险的监管已成为国际银行业风险监控的重点。
1996年1月，巴塞尔委员会在认真听取了市场参与者和成员国央行的意见后，正式公布了《测定市场风险的巴塞尔补充协议》，《补充协议》对市场风险作了明确的界定：市场风险即由于金融商品价格的变化而引起的对持有这些金融商品敞口头寸的银行或其他金融构可能造成损失的风险。《补充协议》还制定了全球统一的估测跨国银行市场风险的定量标准，即“风险额”概念（RiskValue）。风险额是一个统计学上的概念，是指在一定的可信度内，在未来某个时间段由于所持有的金融商品市场价格的潜在变化所可能引起损失的最大值。《补充协议》还根据不同的金融市场交易规定不同的风险权数或资本要求比例，以引导跨国银行从事低风险的金融交易，从而达到降低市场风险的目的。总体而言，《补充协议》对跨国银行市场风险的监管给予了充分的重视，特别是引入了“风险额”作为银行使用内部模型计算市场风险的直接工具，进一步促进了国际金融风险管理技术的发展，这对于防范金融风险尤其是跨国银行表外业务的市场风险具有重要意义。
（四）在监管方式上，强调对跨国银行的持续性监管。
为了实施“有效的银行监管”，《核心原则》对传统的金融监管方式作了进一步改进和规范，明确提出对跨国银行的持续性监管安排。《核心原则》指出，持续性监管手段应包括某种形式的现场和非现场稽核，监管者必须具备在单一和并表基础上收集、审查和分析各家银行的审计报告和统计报告的能力。《核心原则》对传统的以非现场稽核为主的跨国银行监管方式提出了质疑，认为单纯依靠非现场检查难以反映银行的真实经营状况，应将监管人员关注而报表反映不出的问题付诸及时的现场检查或利用外部审计对监管信息进行核实。为充分实施对跨国银行的持续性监管，银行监管者（包括母国和东道国监管者）必须与银行管理层保持经常性的接触，全面了解该机构的经营状况。
（五）重视跨国银行的自我约束，完善银行风险的内控机制。
有效的银行监管，必须注重外部监管与自我约束的有机统一。跨国银行亏损倒闭事件频繁发生，使各国监管当局对跨国银行内部的风险控制给予高度重视。完善跨国银行内部风险控制机制，提高银行自律管理水平，成为跨国银行监管的又一重要趋势。
论文关键词：金融控股公司监管变革完善
金融监管体制是指一国对其境内的金融机构及其业务活动进行监督管理的各种机制的总和。改革开放后，中国逐步确立了分业经营、分业监管的金融监管体制。金融监管体制剐建立不久，中国就按照加入WTO时的承诺，于2006年底全面开放了金融业服务市场。此后外国金融机构纷纷涌入中国。面对实力雄厚的外国金融控股公司对中国金融市场和金融监管体制的冲击，中国意识到必须对金融监管思路进行调整。此后中国开始有步骤地放宽对本国企业混业经营的限制。禁令一开，中国的金融公司便加快了获取混业经营的资格。目前，中国银行、工商银行、建设银行、光大银行等大型银行在过去几年都纷纷涉及保险、证券等行业或建成金融控股公司。中国境内的金融控股公司大批崛起，对金融控股公司的监管成了当前我国金融监管的新课题。
1、金融控股公司的特点及对中国监管体制的挑战
任何参与市场竞争的主体都有其自身的风险，金融控股公司也不例外。但与传统的公司相比，金融控股公司又有其本身特有的风险。资本不充足所带来的风险。为了实现资金使用效率的最大化，金融集团可能会在母子公司间使用同一笔资本。这可能意味着集团”净”的或”合并”的偿付能力远低于集团成员”名义”偿付能力之和。交叉持股和公司间的相互投资是导致资本重复计算的重要原因。例如当控股公司参股子公司时，该资本就在母公司和子公司两个层面上被重复计算。这一做法使得集团资本的总额虚增，同一笔资金被用来抵御多家公司的风险。其最终的后果是公司抵御风险的能力降低了。
金融机构问关联交易风险。随着我国金融控股公司的建立，金融机构之间以及与股东之间的关联交易逐步增多，并且关联交易的形式极为复杂。复杂的关联交易使得集团内各子公司的经营状况相互影响，这就增大了金融控股公司的内幕交易和利益冲突的风险。集团内的关联交易包括资金和商品的相互划拨、相互担保、抵押以及为了避税和逃避监管而相互转移利润。在金融控股公司内部，有些子公司之间利益在本质上是相互冲突的，如果银行把资金用于自己控股公司的证券交易，追求股票的高额利润，则违背了银行投资者的”安全性”意愿。
金融控股公司内部的风险传递。在当前国内金融控股公司这种组织体制下，若一个子公司出现经营或财务问题，极容易殃及控股公司内其他子公司，产生风险传递。风险传递的途径有两条：一是有形的风险传递。一方面是前已述及的通过金融控股公司内部日常关联交易：另一方面是通过破产救助。金融控股公司管理者或者有资金往来关系的成员对面临破产危机的成员进行救助，从而影响到金融控股公司内部其他成员资金的清偿力、流动性或盈利性。二是无形的风险传递。金融控股公司内部某一部门出现问题，将损害整个金融控股公司的形象、声誉和信用等级。风险传递的最终后果是金融控股公司总体偿付能力和稳定性的下降。
金融控股公司是我国近年来新出现的市场主体，监管机构缺乏对其相应的对策。再加上它所特有的金融风险，金融控股公司对我国的金融监管体制提出了挑战。
(一)立法不完善，存在监管盲区。
目前我国的金融监管主要是机构监管，金融立法也是按机构分别立法。虽然我国制订并出台了一些专门针对金融综合经营的法规制度，如《保险资金运用管理办法》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《商业银行中间业务暂行规定》、《证券公司股票质押贷款管理办法》等，但我国尚未出台金融控股公司的相关立法，对金融控股公司也没有明确的司法解释，使金融控股公司的产生、发展与监管都缺乏相应的法律依据，并在一定程度上加大了风险。
(二)监管机构对金融控股各子公司监管效率低下。
在实践方面，现存的分业监管体制中各监管机构对金融控股公司的各子公司分别进行监管。由于金融控股公司对其下属的各子公司具有控制权，因而金融控股公司可以在不同的子公司之间转移资金、利润等来应对各个监管机构的监管。最终导致监管机构对各子公司难以进行有效的监管和做出准确的评价。
(三)监管机构各自独立监管，对金融控股公司的整体风险缺乏认识和评价。．
2003年3月，十届人大一次会议决定成立中国银监会，标志着我国形成了银监会、证监会和保监会分工明确的分业监管体制。这三个监管机构在地位上平等，都直属于国务院。地位上的平等关系决定了它们之间难以协调、沟通、实行信息共享。各监管机构通过监督、审查活动，获取的是金融控股公司各子公司的经营状况，并未对金融控股公司的整体经营状况和风险做出评估。
(四)现存的分业监管体制对外资金融控股公司监管效率较低。
2006年年底我国金融业全面向外资金融机构开放，外资金融机构在我国享受国民待遇，其在我国开展业务将不再受地域、币种和业务对象的限制。实际上自2001年我国加入世界贸易组织之后，外资金融控股公司就纷纷进入我国，外资金融控股公司已经成为我国金融领域中的一支重要力量。而外资金融机构大多资金实力雄厚，实行混业经营，如果我国不对现行的分业监管体制进行完善，则难以对外资金融机构进行有效的监管。
2、完善对金融控股公司监管的法律措施
总的来说，中国的金融监管体制己基本建立并巩固，在监管的实践中发挥着重要的作用。但在面对新问题时，它应当积极地应对并完善自己。就当前阶段来说，对金融控股公司的监管是我国监管体制所遇到的最新挑战。在借鉴国外先进金融经验的基础上，笔者提出如下应对金融控股公司挑战的完善措施：
一制定监管金融控股公司的法律并出台相关的实施细则。从美国《金融服务现代化法》的实例中我们可以看出，只有通过制定法律才能划清金融监管机构间的职权界限，才能确立清晰的责任范围，才能使它们各司其职并密切配合。同时，也只有制定法律，才能为金融监管机关的行政行为提供法律依据，才符合依法行政的治国理念。
二由中国人民银行负责对金融控股公司层面的监管，包括市场准入、资本充足率、风险评估、信息披露等。中国人民银行是中国金融监管的最初执行者，在监管体制尚未完备时就曾对三个金融行业实行过监管，可以说具有监管包罗万象的金融控股公司的经验；而刚成立的银监会、证监会、保监会却不具备这种资历。中国人民银行可以负责对金融控股公司的总部进行监管，而银监会、证监会、保监会依旧根据分业监管的原则对其下属子公司实旋专业化监管。这样既能够保证现行的分业监管体制发挥作用，保证对其各子公司实施有效的分业监管，又能够确保对金融控股公司总部的监管，对总部的合并报表以及各子公司之问的关联交易和资金流动状况实施重点监管。
三，由中国人民银行牵头，加强三大金融监管部门对金融集团下属子公司监管的合作。在分业监管体制下，三个监管部门按其职权范围对金融控股集团下属子公司进行监管，这样对金融控股集团的信息就难免出现以偏概全的情况。中国人民银行应采取措施加强三大部门间关于金融控股公司监管的协作。具体来说可以采取以下灵活的方式：一是监管部门之间签署谅解备忘录，对在法律中难以细化的协调、合作事宜，做出明确的规定；二是建立工作沟通制度，监管部门应通过一定的载体和形式加强相互问的联系、协作，沟通金融监管相关工作和监管信息，商定具体工作合作事宜，分析金融数据信息和金融控股公司经营风险状况，研究化解金融控股公司风险的建议和对策，共同提高监管效率和风险防范预警水平；三是加强金融控股公司监管信息的共享和合作。监管部门之间应当相互促进信息交流，建立统计资料定期交流制度，将有关金融统计资料在一定范围内进行交流，建立信息查询、通报体制。
1.注重危机处理的应急性
在世界经济的快速发展的推动下，再加上经济全球化进程的加快，世界各国间的贸易往来越来越多，这使得世界不同经济体之间的关系趋于多样化。目前世界经济的发展存在一定的不足，例如世界金融监管国际合作部门在金融风险预防方面、治理上存在一定的不足。目前形势下国际组织对于危机处理的应急性比较关注，危机出现之后才实施治理，这样就会给世界经济带来一定的损失，这与当下社会发展将危机制止于萌芽中的要求不相符。除此之外，在对金融危机实施处理的时候，通常情况下是几个国家临时组建一个机构，就一些金融危机实施商讨，一旦危机过后，此种合作就会消失，这就使得目前金融监管国际合作的稳定性有所缺失，对于世界经济的健康发展极其不利。
2.国际金融监管机构管理不到位
国际货币基金组织作为国际金融合作中一个主要的金融组织，然而国际货币基金组织是基于美元而组建，在那个年代下对世界经济的快速发展有一定的益处，在社会经济的快速发展的推动下，国际货币及基金组织的原则与世界经济的发展需要已经不相适应了。在国际货币基金组织当中，主要是以美国、日本和欧盟经济为主体，约占货币基金组织的56.09%份额，但是发展中国家占有国际基金组织份额不到50%，这就使得在发达国家中国际货币基金组织可以很好的发挥作用，而对于发展中国家却存在一定的阻碍，这就需要加强国际金融监管机构的管理。
二、促进国际金融监管合作机制的方案
1.强化各个国家之间的联合，对国际投机资本流动实施有效的监控
国际间金融合作的实质是对国际投机资本流动实施有效监控。国际投机资本的疯狂是使得金融危机出现的主要原因，当前国际金融市场的总交易额急剧上涨，以实现每天1.5万亿美元以上的交易额，市场上的投机资本已经高于7.2万亿美元，然而金融投机者一直在寻找漏洞，伺机制造风波，以追求高额的利润。当前国外的经济学家倡导金融自由化，对于监控与管制的重要性有所认知了。所以，一定要强化各个国家中央银行之间的信息交流，促进各个国家之间资金的融通，以更好的应动流动性危机，这样可避免金融投机者钻空子，对国际金融市场薄弱环节实施有效的监控。
2.确保国际金融监管机构之间的沟通与协调趋于完善
众所周知，世界上目前所有的国际金融监管机制发挥着重要效果，推进了世界经济的发展，然而在其使用的过程中依旧存在一些不足，比方说，在沟通与协调机制方面的缺失。在1987年和2001年的《巴塞尔协议》、《巴塞尔新资本协议》，还有以后陆续召开的相关会议使得国际金融监管机构的沟通与协调得到些许进步，推动了世界经济的健康发展。目前世界经济全球化进程在不断的加快，世界各个国家有了较频繁的贸易往来，因为各个国家之间的意识形态有所差异，同时世界形势也发生了巨大的变化，这就需要各个国家要实施联合，以实现对经济危机进行很好的解决，保证世界经济的健康发展。国家与国家的相处都是靠利益来维持的，为渡过金融危机，国家之间的沟通、协调一定要本着公平的原则，这有助于促进国际金融监管机制的不断完善以及改革。
3.确立多边信息资源交换与共享制度
在区域经济和国际金融逐渐一体化的影响下，应该确立多边范围的国际金融监管信息储备中心，就相关文件、资料进行必要的交流与沟通，例如可通过监管联席会议,的召开，对主要的问题实施交流，一起来探讨解决问题的良方，实现国际金融监管的成本的降低。与此同时要加强银行金融机构之间的联系，将银行监管的灰色区域减少，创造银行海外机构的多层次、多方位的有效监管机制。
4.建立统一金融监管国际标准
建立统一的金融监管的国际标准是国际监管组织的重要目标，同时也是金融监管国际合作的核心内容和有效形式。当然这个统一标准也应充分考虑不同经济体制、不同发展水平国家的实际。但是，包括巴塞尔协议，IOSCO标准，IAIS标准在内的国际金融监管标准，都是为成熟的市场量身定做的，然后在对其进行修改，试图满足发展中国家的需要。历次发生在新兴市场的金融危机证实，这种修补后的标准未能满足发展中国家的需要，并在一定程度上使这些国家成为世界金融监管体系中的最薄弱关节。因此，在制定金融监管的国际标准时一定要考虑到不同国家的适用性问题。
5.加快实现全球性综合并表监管
目前，在欧共体成员国与十国集团内已经实现了并表监管。按照国际通用的会计准则对现行会计准则作必要修改。对于并表监管内容，针对银行跨国经营的特点，可就资本充足性、贷款集中程度及国家风险优先考虑，而对目前尚不能实现并表的项目，也必须从综合监管的角度出发，对整个银行集团综合评估。
三、总结
金融全球化下，美国2007年次贷危机引发了全球性金融危机，世界各国经济均在不同程度上受到的影响，从中暴露出金融消费者权益保护不力的问题已经引起了社会各界的广泛关注。国际社会以及各主要国家进行的金融监管改革中，均给予消费者保护极大的关注。国际社会中，国际货币基金组织、金融稳定理事会、巴塞尔委员会和国际清算银行等制定了一系列与消费者保护有关的监管标准。在2011年2月在巴黎召开的G20会议上，来自20个国家的财政部长与央行行长联合呼吁经合组织（OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment，OECD）、金融稳定委员会（FinancialStabilityBoard，FSB）和其他有关国际组织共同发展，旨在保护金融消费者利益的高级原则，并积极协助G20成员国构建并完善金融消费者保护体系。
2美国金融监管的新变化
在当今世界主要国家金融监管改革的浪潮中，美国的改革力度之大引人关注。2010年3月美国国会通过《2010年重建美国金融稳定法案》（RestoringAmericanFinancialStabilityActof2010），在第10章规定拟在美联储体系下建立金融消费者保护专门机构，与其他金融监管机构的协调合作；同年7月，《多德———弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（简称多弗法）出台，该法案对监管部门进行重构，成立金融稳定监管委员会（FSOC）和消费者金融保护局（CFPB）。根据法案第1011条，在联邦储备体系下设消费者金融保护局，目的在于保证消费者在金融服务消费中，获得及时、准确的信息从而保护消费者的利益，“依照联邦消费者金融法对金融产品的供应与提供进行监管”。②根据多弗法该条规定，金融消费者保护局设依照联邦相关法律监管金融产品的供应，局长在参议院批准后由总统任命。在金融消费者保护局内部有诸多部门：研究部从市场收集数据，为制定政策提供依据；投诉处理部设立多种渠道接受消费者的投诉并做出回应，也可将相关投诉转给各州金融监管机关。社区事务部为金融服务水平低下的社区消费者提供指导和帮助。③金融教育办公室，主要负责制定方案以提高消费者的知情权以及合理决策的能力。此外，美国老年公民金融保护办公室，专门向年龄在62岁以上的老年人提供信息，防止老年人在购买金融商品中权益受到损害。次贷危机后，美国对金融消费者的保护采取专门机构保护的模式，通过专门立法明确金融消费者保护局的保护金融领域消费者的职权和责任。
3英国金融监管改革的新发展
庶几与美国近期的金融监管改革同时，2010年4月，英国议会批准了《金融服务法》（FinancialServiceAct2010），该法案更加强化了金融服务监管局（FSA）的消费者保护职能，新法对作为FSA权力来源和运行基础的2000年《金融服务和市场法》进行了修改和补充，FSA的规则制定权大大扩展。在英国，自成立FSA以来，其职能范围不断扩大，并逐步形成为综合性的监管部门。改革后，FSA可以制定有利于“实现其任何监管目标”的规则，相比从前只能制定有利于“保护消费者利益”，其制规权的空间提升；其信息收集权也同步扩大，FSA可以要求受监管组织以外的机构或个人提供与金融稳定有关的信息；赋予金融服务监管局强制信息披露及一定的惩罚权，FSA的纪律处分权提升，即为了保证金融体系的稳健发展，FSA可以通过某些行政途径强行获得某些重要信息，对拒不提供信息者可处以行政惩罚，如暂停或限制违规金融机构一年以内的经营许可权、禁止违规操作机构的相关责任人2年内的从业资格等等。回顾英国金融监管改革，自二十世纪中期以后，英国金融业高速发展，在金融产品不断创新下，消费者面临琳琅满目的金融产品和服务，缺乏专业知识和风险意识，这导致消费者权益愈来愈多的受到来自金融机构的侵害，仅仅靠金融市场自律难以保障金融消费者的权益，社会强烈要求政府加强对金融机构的监管。在此背景下，英国议会于1986年颁布了《金融服务法案》，在该法案的授权下，英国成立金融业监察机构，对各类金融产品和服务的提供予以监管。在金融混业经营模式盛行的趋势下，为了加强对消费者的保护、减少金融犯罪以维护大众对金融市场的信心，英国议会于2000年出台了《金融服务与市场法案》，此后于2001专门成立了对金融业统一监管的机构———金融服务局，根据新法案的规定，金融服务局整合了以前的各金融部门下的监察员组织，成立了金融监察员服务公司（FinancialOmbudsmanServiceLtd.以下简称FOS），该公司的设立为解决金融领域消费者纠纷提供了一个替代性的争议解决机制。FOS的设立旨在保持监察员的独立性、快速、低成本地处理消费者对金融机构的投诉。FOS的管辖对象有两种：强制性管辖和自愿性管辖。强制管辖适用于那些《金融服务与市场法案》明确规定的必须接受监管的公司；自愿性管辖涉的金融机构，没有被《金融服务与市场法案》明确规定一定要接受监管，但为了增强其公信力与美誉度而自愿接受FOS管辖。从其运行本质来看，FOS是一种替代法院诉讼的争端解决机制。与其他替代诉讼争端解决机制相比，FOS凸显出其独特性：首先FOS覆盖所有英国境内的金融领域消费纠纷，范围广阔；其次，FOS仅仅具有单向约束力，这种单向约束力是指FOS的裁决对消费者不具有约束力，而仅仅对金融机构具有约束力；再次，FOS纠纷处理程序安排科学，整个处理纠纷的过程是透明的。FSA要求FOS对纠纷解决的过程和相应做及时、完整、正确的披露，使裁定过程和结果接受当事人和社会大众的监督，从而保证FOS制度的公正性。
4结论
国际金融创新主要是指金融工具的创新，可被分为三类，即债权工具的创新、股权工具的创新和金融衍生工具的创新，在本文中没有将它们详细地区分。
传统的金融工具一般是指第二次世界大战以前就已经存在的金融工具。这些金融工具包括股票，债券、可转换债券、优先股、商业票据、认股权证、银行存款和承兑，交易所的商品期货、政府部门的长期债券、中期债券和短期债券。以上为在二战以前机构所使用的有代表性的金融工具及其特征，这些金融工具已经为大家所熟知。二战以后，各国经济迅速地复苏并飞速地发展，金融创新也随着经济的发展而活跃起来。在这一时期，不仅金融创新工具的数量快速地增长，其交易量也迅速上升。这些金融工具主要包括：企业的浮动利率债券、浮动利率优先股、零息券、合成证券和毒丸证券；银行的互换（货币互换和利率互换）；交易所的金融期货、期权；政府的证券化贷款、指数化证券。
与传统金融工具相比较，金融创新的发展趋势是转移与分散资产的金融风险和提高资产的流动性，主要包括这样几种创新：1.转移价格风险的创新。随着汇率和利率的波动，资产的价格也会随之发生变动，因此资产的价格变动是资产拥有者所面临的重大问题。大部分金融创新也是针对资产价格的变动而设计的，旨在保证资产的保值与增值。期权、金融期货、互换等金融创新工具都是属于转移价格风险的创新。2.转移信用风险的创新。转移信用风险的最显著的例子是利率互换。利率互换是基于不同信用等级的筹款者在固定利率市场上的利差要大于浮动利率市场上的利差这一市场特征而设计，通过信用风险的转移，使互换双方的筹款成本降低。3.增强流动性的创新。资产的流动性是受投资者欢迎的特征之一，因此，增强了资产的流动性，它就会吸引更多的投资者。利率浮动优先股就是属于流动性增强的创新之一。4.信用提高的创新。当一项创新能使总的信贷需求或某一项信贷需求增长，我们可称之为信用提高。证券化贷款便具有信用提高的特征。证券化货款调动了不活跃的资产来支持新的借款，增加了信用量。
二、国际金融创新的风险分析
（一）、国际金融创新的系统性风险
从总的方面来说国际金融创新的风险和其它金融风险一样，可分为两大类，一类是系统性风险，另一类是非系统性风险。系统性风险是指由于政治、经济及社会环境等因素变动而影响金融创新工具交易并进而影响整个金融市场的风险。它的特点是系统地作用于整个市场而不是某种金融工具或某个金融机构。它的存在是客观的，无法通过投资多元化的方法来分散和消除。近年来，这种金融风险已经几次累积并且爆发，对全球金融体系不断提出挑战。非系统风险是指由于某些具体因素(如某种商品现货价格的变动、某种利率的变化等)而影响个别金融机构或金融产品而产生的风险。一般来说，非系统性风险是针对个别金融机构和金融工具，没有涉及到整个金融市场。非系统性风险可以通过投资多元化等措施来分散和消除。系统性风险是指影响整个市场体系的风险，因此系统性风险爆发的后果非常严重，通常会引起整个市场的动荡，使原来有序的经济变得杂乱无章，整个社会的资本和财富的积累被迫中断。由国际金融创新所引起的系统性风险的例子是1987年的股市崩溃和1992年的欧洲货币危机。1994的墨西哥金融危机和以后的东南亚金融危机、俄罗斯金融危机、巴西金融危机虽然也受到国际金融创新的影响，但国际金融创新并不是它们的主要原因。随着高杠杆的国际金融创新产品的交易的发展，系统性风险爆发的可能性将会增大。
（二）、国际金融创新的非系统性风险
非系统性风险的影响比系统性风险的影响要小得多，但发生的频率却较多，因此，对非系统性风险的研究比对系统性风险的研究要深。根据金融创新的风险来源，可将非系统性金融风险分为市场风险、信用风险、流动性风险、操作风险和法律风险。
1、市场风险
市场风险，又称价格风险，是指由于金融产品价格随利率或汇率市场因素变化而变动所引起的风险。金融创新中所面临的金融风险比普通金融产品的风险要复杂。金融创新中所面临的金融风险除了标的资产的市场风险以外，还要注意标的资产所面临的市场风险是否还会和其它因素相作用，从而产生新的市场风险。金融创新所面临的市场风险的主要影响因素：（1）经济因素。经济因素是导致金融资产价格变动的最主要原因。经济因素主要包括相关金融资产价格(包括汇率、利率)等的变动，社会经济周期，国家的经济制度变革情况等许多方面；（2）政治因素。政治因素主要指金融机构在进行金融活动时，由于东道国、母国或国际政治事件的影响而造成损失的可能。引起政治风险的主要因素有：国家政治体制的变革、政权的变迁、民族情绪的抵触、及武装冲突等；（3）其他因素。其他因素包括社会因素、自然因素等。如巴林银行的倒闭事件中日本阪神大地震就是直接原因之一。
2、信用风险
信用风险又称对手风险，是指由于交易对手不能履行责任而造成的风险。金融创新产品根据结算方式可分为交易所交易产品和场外交易产品。期货期权等金融产品都是在交易所内以标准化合约的形式进行交易，并且存在着一套标准化的结算体系，由结算公司负责最后的结算业务，确保合约如期交割或在未到期以前平仓。这样，各金融机构所面临的信用风险就转嫁给结算公司。结算中心为了降低风险，会通过一系列的制度如保证金制度、最低资本金要求、盯市等措施来降低信用风险。但是，如果结算中心出了问题，就会危及整个休系。互换等金融产品实行场外交易，交易者所面临的信用风险要严重得多。因此，在场外交易中，交易各方的信用状况很重要，只有当对手符合所需要的信用等级时，才能参加交易。近年来，以银行等大信用机构充当中介的场外交易中，信用风险有向金融中介转移的趋向。
3、流动性风险
流动性风险是指金融创新产品的使用者因为这种产品无法在市场上找到交易对手出货或及时平仓而导致的风险。金融创新产品的流动性和流通量有关，当一种金融产品的流动性风险较大，往往会影响到这种金融产品的发行和流通。上市金融产品的流通量可以用两种方法来进行计算，一种方法是以每日的成交量来进行计量，例如互换，当市场上每日的成交量比较大时，这种金融工具的流通量也比较大，相应地它的流动性也比较好；另一种方法是以未平仓的合约数来衡量的，例如期货，当市场上某种工具的未平仓合约数比较多时，这种金融工具的流通量也就较大，相应地流动性风险也较少。一般来说，场内交易的金融产品的流动性风险较少，而场外交易的金融产品的流动性风险较大。为了增加市场上的流通量，通常可用“造市”的方式来人为地增加流通量，特别是当市场极不活跃时，“造市”显得尤为重要，因为它可使大部分投资者相信市场上的流动性风险还是较低的。
4、操作风险
操作风险是指由于人为的错误或电脑系统和内部控制系统的不完善而导致的风险。金融创新是一项艰巨而复杂的工程，创新出来的金融工具的支付和价值计算都非常复杂，因此，一个很小的操作错误都会导致巨额损失。在最近十几年里，由于操作风险而导致巨额损失的例子很多，最为人所共知的就是巴林银行由于其新加坡分支机构的一个交易员的错误而导致这家历史悠久的银行被迫关闭。
5、法律风险
法律风险是指由于合约在法律范围内无效，合约内容不合法律规范，或者由于税制、破产制度等法律方面的原因而造成的风险。一般来说，在交易所内交易的产品所面临的法律风险主要是法律变动或调整所致，不会出现其它方面的法律风险问题。而场外交易的金融创新工具通常会面临较多的法律风险。
以上各种金融风险并不是孤立的，而是相互联系、相互作用的。市场风险和信用风险联系紧密。市场风险较大，因价格波动而使交易者无法履约的可能性就增大，从而加大了信用风险。同样，当整个市场的信用风险增加，会导致交易者违约的可能性增大，引起市场恐慌，价格剧烈波动，市场风险增加，当市场风险增加时，投资者会撤出市场，使市场交易不活跃，流通量减少，流动性风险增加。当一家有影响力的金融机构因运作风险而遭遇到重大损失时，又反过来会引起信用风险和市场风险，也牵涉到流动性风险。法律风险也会对价格、信用等起作用，从而影响其它风险。各种金融风险间相互联系，这就要求机构在进行金融创新或使用创新的金融工具时，全面考虑这些金融风险，不仅要考虑各种金融风险本身的影响程度，而且要考虑到各种金融风险之间的相互作用所产生的共同影响，这样才会使金融创新真正达到规避风险的效果。
三、建立有效的金融监管
传统的管制措施强调的是金融的平稳与绝对安全，多采用直接控制为主的监管手段。它虽然保证了金融机构的平稳与安全，但同时也妨碍了金融业的竞争与效率。在放宽了以直接控制为主的监管手段以后，各国又建立起了以充足资本为基础的监管制度。随着1988年《巴塞尔协议》的提出，各国纷纷制定了以最低资本充足率为标准的金融监管制度。这一监管制度虽然在一定程度上考虑到了风险，但是所考虑的风险主要是信用风险。随着金融创新的发展，许多金融机构的业务已经不仅仅局限于存贷业务和传统金融工具的交易，而是扩展到纷繁复杂的金融创新业务上。大部分金融创新业务不在资产负债表上显示，这又使以资本充足率为标准的金融监管制度难以适应金融创新业务的要求。资本充足率为基础的金融监管是为了让金融机构在发生亏损以后仍能继续经营。而国际金融创新产品交易中所蕴藏的风险巨大，就是资本充足的金融机构也难以承受由此而带来的风险。因此，对国际金融创新的风险的监管不但要坚持资本充足率这一基本标准，而且要重视对金融风险的识别与控制，以达到不发生或少发生损失的状态。面对日益增加的国际金融创新风险，就如美联储主席格林斯潘(Greenspan)所说的那样，需要建立起有效的金融监管，即以资本充足率标准为基础，风险控制为内容的金融监管。有效的金融监管的首要问题是建立一个多层次的监管体系，其次是采用有效的金融监管机制，再次还需考虑到监管中的成本问题。
（一）、多层次的金融监管体系
多层次的金融监管体系应该包括国际间的合作监管，各国中央监管当局的监管，交易所的监管及金融机构自己的内部控制。
1、金融监管的国际间合作。由于金融创新的发展，全球金融一体化的步伐加快，这使得金融监管的国际合作显得尤为重要。由于不同的历史、人文背景和不同的经济、金融发展水平和结构以及不同的发展战略和监管取向，使各国形成了不同的监管体制。在这些不同监管体制的合作中，下列问题显得很重要：各国之间的信息的交换与沟通；金融机构的母国应担负重大责任，这样才能保证风险的及时识别；订立国际协议，并且国际协议应该能够覆盖所有的在国际金融市场上积极开拓并参与金融创新业务的金融机构的东道国和母国；订立参与金融创新工具交易的金融机构的最低标准、风险头寸的限制等共同原则；督促金融监管比较宽松的国家加强监管；母国和东道国之间的职责划分应该清晰。最近，各国间答应进行信息交流的单边协议已经签订了许多，但是一个完整的多边协议仍然没有出台，因此，金融监管的国际合作只是有了一个开端，而真正实行还需要努力。1994年7月27日的巴塞尔银行监管委员会和国际证券业协会联合颁布了《对金融衍生工具风险监管的规定》和1995年5月由负责世界主要期货与期权市场监管的16个国家的监管机构的代表鉴署的《温德索宣言》中，都提出了关于对金融创新工具进行国际合作监管的原则。近年来不断出现的机构倒闭事件所引起人们对金融风险的警觉，也促使各国为金融监管的国际合作而努力。
2、各国中央监管当局的监管。中央监管当局对于金融创新产品的交易的监管是客观的、全局的和基础性的。如前所述，各国由于各方面情况的不同，在监管上不可能找到相同一致的模式。但是各国的中央监管当局的监管仍然存在着一些共性：协助立法机构建立对金融创新产品进行监管的法律构架，使监管行为有法可依；通过颁布一些准法律性的条例与规定，确定参加交易各方的权利和义务，使交易各方有规可循；审批交易所的设立，确定交易所的数量和地区分布，并对交易所交易品种进行审批；建立金融产品交易中的结算交割系统；建立适合本国情况的会计准则，并注意积极采用已有的统一的国际会计准则；仲裁重大的交易纠纷；对金融创新产品进行研究，并及时将研究成果向社会公开；对交易所和交易商进行金融稽核，同时积极研究和改进稽核方法和体系；参与监管的国际合作，推进对金融创新产品监管的国际协调。
3、交易所的监管。交易所是场内交易的金融创新工具的交易场所，交易所不但是金融工具的创新机构，而且担负着对金融创新工具交易的监管工作。交易所在金融监管体系中的作用主要表现在三个方面：即财务安全；信息批露；操作安全。
4、金融机构的内部控制。机构的内部控制不善是近年许多机构发生巨大损失的主要原因，关于机构的健全的风险管理体系，巴塞尔银行监管委员会在《衍生业务风险管理指导》中指出主要应该包括三项基本内容：即董事会和高级管理层的适当监管；将谨慎的风险限额、健全的风险计量方法和信息系统、持续不断的风险监督和频繁的管理报告有机结合在一起的适当的风险管理过程；全面的内部控制和稽核程序。按照这三项基本内容，金融机构建立一个由各管理层及各部门相结合的风险管理系统。但系统的建立并不代表能够很好的运行，因此，提高金融机构内部系统的运行效果，提高运行效率，及时发现问题，也应是当前机构进行内部风险控制的主要目标。
多层次的金融监管体系是由一系列的法律、规章、制度的订立来确定的，当这个金融监管体系确定以后，还必须有一个有效的金融监管机制来保证各项法律、规章、制度等规定的实施，使这个监管体系变成一个真正的、有效的监管体系。
（二）、有效的金融监管机制
金融监管机制和金融监管体系的不同在于金融监管体系是从外部来进行监管的，而金融监管机制则是通过激励、批评、处罚等措施，使金融机构或金融从业人员自觉地遵守和接受已经制定的法令、规章、制度和行业的惯例及传统。近些年的一些金融风险事件说明，金融风险的防范不仅依靠完善的监管体系的建立，而且还要采用有效的金融监管机制。
1、报酬机制。在金融监管机制中，报酬机制的影响很大，不合理的报酬机制会使人们为追求高收益而去承担高风险。在报酬机制中，要考虑三个因素，即业绩、报酬、责任。在通常情况下，人们一般只考虑业绩与报酬两个因素，而责任常常被忽略。直到损失已经发生时，才考虑到责任这一因素，但这时却是为时已晚。因此，在这里不仅要考察人所共知的损失与责任的问题，而且要考虑在损失没有发生的时候，责任及报酬的关系。在实际中，为交易者设置报酬上限和责任上限是很有必要的，因为风险的承担能力总是有限的。
2、监管人的激励机制和约束机制。国内有的学者在假设监管人是经济人的条件下，认为监管人的工作努力程度是努力监管的期望收益和不努力监管的期望收益的比较所决定。但是，现实情况下，要使努力监管的期望收益大于不努力监管的期望收益仍有些困难，因为努力监管和不努力监管之间的界限难以确定，并且努力监管的收益是确定的，而不努力监管中的不确定因素较多。
对于监管质量的评估，英国经济学家查理·古德哈特(CharlesGoodhart)教授认为可以借鉴大学里让学生对老师的水平作出匿名评估的作法，由独立的机构组织金融机构对监管者进行定期调查，然后作出评估的办法进行，这是可行的方法。
总之，对于监管人的激励和约束应包括以下原则：
（1）.在监管人的选拔方面，应该严格资格标准。
（2）.不断地对监管人的监管质量进行评估，并对外公布，撤换不适合的监管人。
（3）.监管人的收益可参照香港、新加坡的公务员制，实行“高薪养廉”。
根据以上原则，对于监管人的激励机制主要是使其努力工作所能得到的确定的收益较高，而不至于为不确定因素较多的收益而不认真工作。对于监管人的约束机制主要来源于严格的选拨和不断的评估。而激励和约束的均衡来自于高薪和严要求的组合。当监管机构中每个监管人都努力工作时，整个机构的监管工作就会更有效。
3、金融监管中技术的运用。采用有效的金融监管机制，技术的应用非常重要。新的技术包括电子技术、数理统计技术等新技术。在对金融创新的风险进行监管的过程中，新的技术在以下四个方面得到充分的运用。
（1）.保证原始数据的真实性。通过监管部分和业务部门联网的计算机系统，使原始数据一旦形成便难以更改。
（2）.实现监管部门的适时的过程监测。监管部门可在自己的权限范围内，随时调阅有关业务过程，从而使风险得到及时控制。
（3）.将业务制度装入操作系统中，加大违规操作的难度。
（4）.自动的预警功能。现代的电子技术及各种统计技术的运用，使得交易监控系统除了能够立即生成有关指标以外，还能在指标超出安全范围以后自动提醒监管人员或操作人员，使他们对风险问题予以足够的重视。
（三）、金融监管中的成本问题
在对金融创新所产生的风险进行有效监管时，监管成本问题也应该考虑。监管成本一般指两个方面的成本，一方面是各金融机构正常经营时的监管成本；另一方面是发生金融风险的时候，进行救助的花费和任其发展对金融体系冲击而造成的损失成本。
1、金融机构正常经营时的监管成本。监管成本可按机构来划分，一般可分为金融机构内部的监管成本、中央监管机构的监管成本、中介机构(包括资信评级机构、会计师事务所等)的监管成本以及社会公众的监督成本，这些成本合总起来便是社会总的监督成本。要实现社会总的监督成本最小，就是使其中每一项的监督成本都能最小化。当前，正在降低的监督成本主要是金融机构内部的监管成本和中央监管机构的监管成本。金融机构内部的监管成本的降低主要来自于各机构的风险管理技术的不断进步。
国际金融市场自产生以来，适应国际贸易的发展和世界经济交往的需要，其深度和广度不断扩展，成为凌驾于实体经济之上、推动世界经济发展的主导性因素。二战后，在金融创新和技术进步的推动下，兴起了多次金融自由化的浪潮，各国政府纷纷推行自由化改革，放松外汇管制和资本流动管制，鼓励跨国金融交易，这使得金融活动的地域限制大为减少，国际性金融交往不断深化，全球性的金融市场联系日益密切。国际金融活动呈现出全球化和一体化的发展趋势，有效地提高了世界资源的配置效率，促进了世界经济的繁荣。
但与此同时，金融全球化的发展也导致了金融风险在全球范围内的扩张，各国金融体系紧密相连，一旦发生金融危机必将引发群体效应，对全球经济造成极大的损害，这就对国际金融监管和各国之间的监管合作提出了更高的要求。但不幸的是，在目前金融全球化不断深化的背景下，金融监管仍然处于国别化和分散化①的阶段，国际监管的一体化机制尚未形成，且进展缓慢。目前虽已建立了以金融稳定理事会和国际货币基金组织（IMF）等为核心的国际金融监管体系，但仍然难以实现世界范围内统一有效的监管，由于监管套利②等行为的存在，各国政府推行监管竞争③策略，相对放松本国管制，产生了一系列严重后果，如东南亚金融危机、美国次贷危机等大规模金融危机的爆发及其在全球的蔓延。
本文基于这样的现实，指出当前国际金融监管的困境主要在于在现行的国际监管体系下难以实现国家间的有效协调和政策统一，导致监管套利行为的不断发生，形成国际金融体系的重要不稳定因素。文章试图从博弈论的角度解释国家间的这种监管竞争行为，指出在目前金融全球化和金融监管一体化之间由于发展不平衡而形成“间隙”（Gap）的情况下，国家间博弈的结果是实行不合作的策略，放松金融监管以吸引金融资源。因此，这种“间隙”所造成的尴尬境地是导致当前监管体系下监管合作难以达成的根本原因。实现各国监管的有效协调的核心之所在是建立具有“有效约束能力”的一体化监管体系。
本文主要分为四个部分，从下文开始，第二部分对国际金融监管的研究成果和方向进行综述；第三部分对现行的国际金融监管体系进行具体描述；第四部分构建简单的国家间完全信息静态博弈模型，解释不同条件和制度下的国家行为，分析国际金融监管之困境及其产生原因；第五部分运用模型检验现实，阐述国际金融危机的再思考；第六部分根据模型的分析得出结论、提出意见和建议。
二、研究综述
作者认为目前国内外对国际金融监管的研究主要可分为两个方向和议题：
1.国际金融监管的历史研究
部分学者对国际金融监管制度的历史变迁和路径进行了梳理和评述。李沛霖（2008）详细阐述了国际金融监管由萌芽、全面监管、到放松监管、再到重新监管的演变过程，陈学彬、邹平座（2004）从金融监管的经济学根源探析了金融监管的理论和实践的演化过程，孙海刚、朱培玉（2010）则主要通过对美国次贷危机的反思，总结了国际金融监管的主要发展趋势。
2.国际金融监管的现时评述
国内外国际金融监管研究的主体集中在于不同的背景下对现行的或者新生的国际金融监管制度进行探究和评价，具体的研究方向包括经济层面、法律层面等。在国内，张金城、李成（2011）对金融监管国际合作失衡下的监管套利行为进行了经济学剖析，徐文（2011）分析了次贷危机后的国际金融监管的法律制度建设，董京波（2009）、祁欣（2011）、李喜春（2011）、杨柳（2012）等都对后危机时代国际金融监管的改革和发展趋势进行了分析。在国外，研究的主要关注点有国际金融监管机构（Masciandaro， Quintyn， Taylor，2008），国际金融监管的体制建设和风险等（Alexander， Dhumale， Earwell，2005）。
由此可见，现有的国际金融监管研究多集中于对国际金融监管体制进行描述，并从经济、法学等方面对监管机制建设和发展趋势作出分析，本文聚焦国际监管合作的困境，构建简单的完全信息静态博弈模型，对国际金融监管的国家行为进行解析，探究监管合作难以达成的原因，提出一种新的分析思路。
三、国际金融监管现状概述
1.金融监管相关概念
金融监管是金融监督和金融管理的总称，指政府通过特定的机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定，目标在于加强对金融市场公平竞争的管理和促进资源优化配置的提高、确保金融行业良好的市场秩序和金融机构有序的经营行为、从而维护社会公众的利益④。根据巴塞尔委员会的规定，监管应该遵照依法监管、公开公正、效率、独立性、协调性等原则。为顺利实行金融监管，常常需要建设相应的金融监管体系，包括金融监管的部门、机构及其进行监管实践的具体原则。监管体系的性质和状态对金融监管效果有着极为重要的影响，在国内和国际皆是如此。因此，探讨一国或国际的金融监管机制，常常从考察其金融监管体系入手。
2.国际金融监管现状
在金融全球化深入发展的时代背景下，世界形成了纵深化、一体化的国际金融网络，适应于金融秩序不断扩展的需求，构建国际性金融监管体系的努力也在不断推进。
1947年布雷顿森林会议形成了国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、世界贸易组织等全球性的经济组织，对国际金融的运作起到了一定的协调和统一作用。在20世纪70年代和90年代一系列金融危机的刺激下，分业监管组织开始出现。1974年巴塞尔委员会成立，作为国际清算银行的一个正式机构，负责对商业银行运作提供指导性原则和标准，它制定并数次更新了《巴塞尔协议》，各国参照《巴塞尔协议》并根据自身情况调整制定银行监管的有关内容，使各国银行业监管的标准趋于一致，推动了银行业监管的国际合作⑤。随后，1983年国际证券事务监察委员会正式发展成为全球性组织，1994年国际保险监督官协会成立，分别负责证券业和保险业的国家监管协调和统一标准的制定，形成了商业银行、证券和保险分类监管的国际监管体系。2008年金融危机爆发后， 20国集团金融峰会决定将G7的金融稳定论坛扩展至包括中国在内的所有G20成员，于2009年正式成立金融稳定理事会（FSB），总领全球金融监管事务，负责制订和实施促进金融稳定的监管政策和其他政策，解决金融脆弱性问题。至此，国际金融监管形成了以金融稳定理事会为核心，下属各类分业监管组织和早期经济协调组织的框架，如下图⑥：
需要注意的是，尽管经过长时间的制度建设，国际金融监管秩序不断完善，已经初步形成了相对完整的国际监管框架，具备了相应的分业监管机构，但目前金融监管的主动权依然牢牢掌握在民族国家手中，并形成了目前国家和国际金融监管的以下重要特征：
（1）金融监管的主体仍为单一国家，国际金融监管机构不具备法律上的强制力和约束性。在当前的国际金融监管体系下，巴塞尔委员会、国际证券事务监察委员会和国际保险监督官协会等国际合作监管组织尽管负责制定银行业、证券业和保险业的监管标准和指导性原则，但它们本身不具备法定跨国监管的权力，其所做结论在法律上并没有强制效力，而仅是提供给各国参考，各国政府可以选择通过国内立法或其他政策在国内实施其标准。因此，金融监管的主体性权力仍然由民族国家政府控制，各国政府有权根据自身不同的国情制定不同的监管条例，这就从根本上决定了目前的国际金融监管没有形成一个拥有强制力的超国家体系，仍然是国别化和分散化的⑦。
（2）在分散化的国际金融监管秩序下，国家监管体制呈现出多样性和较大的差异性。当前国际金融监管尚缺乏强制性的统一规范，各国由于不同的历史和特殊的经济状况，或基于特定的监管目的，形成了多种多样的监管制度。其中较为典型的有美国的“双线多头”的伞形金融监管模式；英国以自律监管为主、政府监管为辅的自主性监管体制；新加坡、韩国等国高度统一的监管体系等。不同的监管体制下往往诞生不同的监管规则，这就为国际金融的监管套利活动提供了广阔的空间。
（3）各国金融监管呈现出“危机——监管——金融创新——放松监管——危机——再监管——再创新——再放松”⑧的变迁模式，在金融体系相对稳定时期倾向于有意迎合国际监管套利行为。回顾国际金融监管和金融危机的历史，我们不难总结出上述的规律和模式。1929年大危机之后，各国开始第一次加强对货币和商业银行的管制，纷纷成立了以中央银行为中心的各种金融监管机构，并相继出台了一系列金融监管法规和措施。但到70年之后，随着资本主义经济走向滞胀，各国出于提高本国金融效率、刺激本国经济发展的目标，开始放松金融管制，拉开了新一轮金融改革和自由化的序幕。90年代以后，芬兰等北欧国家先后爆发银行危机，1997年东南亚金融危机更是对世界经济造成了巨大打击，各国又重新进行金融体制改革、强化金融监管。这一轮金融监管的增强同样没有持久，以美国最为典型，9·11事件后联邦政府为刺激经济重新降低了房贷门槛和资产证券化的监督要求，导致房地产泡沫越吹越大，直到2008年新一轮的金融危机爆发。分析各国政府在这种循环的过程中不断反复的行为，可以看出金融自由化作为刺激经济发展的有效手段对其具有极强的吸引力，同时在全球金融联系不断加强、同时对政府监管一体化的约束却没有加强的背景下，大多数国家的政府均表现出强烈的动机放松本国金融管制以争夺金融资源，只有在危机的打击下才会暂时性地加强监管，但这种强化行为很难持久。
下面本文将通过博弈论的模型分析，为何国家行为会呈现这种不合作、反复循环的模式。
四、博弈论模型建构
1.博弈的基本概念
（1）博弈主体
本文主要探讨国家在金融监管中的政策选择行为，因此把国家视为一个理性、完整、连贯的行为个体，将其作为博弈的主体进行考察。这里假设有两个国家甲国和乙国参加博弈。
（2）博弈目标
本文假设各国政府间的博弈目标均是实现自身金融利益的最大化，在本文的分析语境中，国家实现金融利益的主要手段是通过放松金融监管吸引更多金融机构进入。
（3）博弈的策略
博弈方有两种基本的策略选择：放松监管（A），即通过单方面放松本国的金融管制吸引金融活动；或加强监管（B），即加强本国金融监管规范以寻求金融体系稳定性或履行外部合作协议。
2.博弈的基本假设
我们选择简单的完全信息静态博弈模型分析国家在监管合作中的行为，这是一个两主体的博弈模型，隐含了以下两个方面的基本假设：首先，政府决策者是理性的行为个体，掌握完全信息，可以从以往国际金融监管、国际金融危机等历史中完全知晓其不同的选择行为可以获得的效用（即各自的支付函数）；其次，假定政府同时做出政策选择，或政府在进行单次政策选择时国内的影响因素占据主导作用，而其他国家的政策决策对其单次决策没有影响。
3.博弈过程及结果
在上述基本假设的基础上，我们选择国际金融交流加强、同时金融监管一体化尚未实现这一背景，对国家的博弈行为进行分析，构建支付矩阵如下：
表1 监管博弈矩阵1
该矩阵的支付函数是由当前国际金融交流和国际金融监管的一些特殊特征决定的：
（1）当两国都执行严格监管策略时，有利于国际金融维持良好的运行秩序，取得双赢的结果，双方各得6的收益；当两国都选择放松监管策略时，由于国际金融体系的不稳定性加强，可能对金融秩序造成冲击和损害，二者收益下降，各得4个单位。
（2）由于上文假设目前处于金融全球化深入发展、国际金融交流加强的背景之下，因此，当一国监管不严而另一国严格监管时，由于监管套利行为的大量存在，不严的一方将获取较多的金融资源，其获得的收益将大大上升，远远超过严格一方的收益，并超过二者都严格时的收益，我们将之定义为8；而严格监管的一方则由于金融资源的流失承担一定损失，且所活动的效用低于二者都不严时的效用，定义为2。这样，就形成了双方策略不配套时（2，8）、（8，2）的支付函数。
（3）由于没有惩罚性措施的存在，放松监管的一方将不会面临任何直接性的代价，能够有效保有监管套利所形成的收益，最终以上述的支付矩阵进行博弈。需注意的是这里的“惩罚性”措施指的应是广义的概念，任何能够造成放松监管一方的收益减少或杜绝其这种行为的限制（如强制性的一体化监管、强制性惩罚机制等）都能够包括在这个说法之中。
在这样的支付矩阵下，甲乙两国同时选择监管策略，二者将在（4，4）这一点形成纳什均衡，即二者的占优策略均是放松监管。在现实情况中，就表现为各国竞相放松本国金融监管和限制，最终造成国际金融秩序的混乱。
上文的分析建立在国际金融交流加强、金融一体化尚未实现这一背景之下，金融交流的加强和金融监管没有形成一体化约束这两个条件决定了这种特殊的支付矩阵，最终决定了博弈的结果。也就是说，这两个条件的同时存在造成了各国竞相放松监管。经过分析可以得出，缺少这两个中的任一条件，都不会形成这种博弈的局面：
（1）如果国际金融监管能够实现一体化的有效监管，或单方面放松监管的行为会被施加直接性的惩罚措施，则上述支付矩阵将会改变，放松监管的收益立即下降，如下图所示，假设放松监管的各项收益都将减少3，则将呈现不同的博弈结果：
表2 监管博弈矩阵2
由于有效的惩罚性措施或有效的统一规制能够从根本上立即降低放松监管的收益函数，该博弈目前的纳什均衡为（6，6）这一点，即统一实行严格监管将更加符合各个国家的利益，个体利益与集体利益达到统一，相应地就会表现出集体有序的监管秩序。
（2）在国际金融交流兴起之前，即便没有惩罚性措施或一体化机制，各国的博弈最终结果也会呈现出自愿加强监管的局面，道理同上，由于资本和金融资源不能有效流通，同样降低了放松监管的收益函数，使得纳什均衡达到二者同时严格监管。
五、对金融危机的再反思
通过上文构建的两国间完全信息静态博弈模型，可以十分清晰地看出国际金融交流加强和缺乏放松监管的惩罚性措施这两个条件同时存在是导致国家间博弈结果倒向不合作的必要原因。将金融全球化和金融监管一体化二者之间存在的差距定义为一种“间隙”（gap），可以说，这种“间隙”是现行的国际监管体系下难以达成国家间有效协调的根本原因之所在，也是国际金融监管在特定历史时期必然面对的困境。那么，根据上文对国际监管历史的考察，国际金融监管中存在着一种“治——乱”循环的模式，各国政府倾向于在金融相对稳定时竞相放松管制，在金融危机后的一段时期内加强管制，这种现象是如何出现的呢？根据上文的博弈框架，作者认为，金融危机可以被看做是一种强制性的惩罚措施，因为国家作出决策要基于自己对未来的预期，在金融危机过后的短期影响范围内，各国刚刚受到惨痛的教训，对放松监管的损失形成了强烈的预期，相当于在短期内达成了一个对放松监管征收“赋税”的约束性协议。这样，短期内放松监管的收益函数降低，纳什均衡移向合作监管，会出现一个各国纷纷加强管制的高潮。但时间一长，如果管制体制的建设没有取得突破，各国的惩罚性预期慢慢消减，纳什均衡也就重新回来不合作，即监管竞争这一点。
六、结论
本文通过对国际金融监管的机制进行纵向和横向的考察，构建两国家博弈的完全信息静态博弈模型，分析各国在选择监管策略的行为，得出的结论是：金融监管一体化落后于金融全球一体化所形成的“间隙”决定了国家间的行为倾向是监管竞争，这是国际金融监管的困境之所在。改变两个前提条件，均会导致更好的结果。由于不可能阻断金融交流，使世界重回相对隔绝的落后的发展模式，唯一的解决方案只能是加强国际金融监管一体化机制的建立，对国家形成强制性的约束，或建立明确的、有效力的奖惩体系，或许会引导国家的政策进一步走向监管合作，建立良好的世界监管体系。若国际金融监管的体制建设不能达到这一突破点，而仅仅是在低层次非约束性的合作体制徘徊，国家间这种监管竞争的博弈就无法消除，国家间的协调监管仍将是一个难以实现的目标。
注释：
①陈启清.竞争还是合作：国际金融监管的博弈论分析[J].金融研究.2008（10）
②监管套利（regulatory arbitrage），是指各种金融市场参与主体通过注册地转换、金融产品异地销售等途径，从监管要求较高的市场转移到监管要求较低的市场，从而全部或者部分地规避监管、牟取超额利益的行为
③监管竞争，是指在金融全球化的条件下，各国金融监管当局为了吸引金融资源，竞相放松金融管制、降低监管标准以稳定原有的监管资源、争取更多的监管资源
④徐文.后金融危机时代国际金融监管法律问题研究[D].大连海事大学，2011
⑤李沛霖.国际金融监管历史变迁的启示[J].河南金融管理干部学院学报，2008（02）
⑥图示来自中央财经大学政府管理学院国际政治系辛平老师“全球金融治理”讲义
⑦陈启清.竞争还是合作：国际金融监管的博弈论分析[J].金融研究.2008（10）
⑧丁邦开， 周仲飞.金融监管学原理[M ] .北京： 北京大学出版社， 2004
参考文献：
[1]陈学彬，邹平座.金融监管理论与实践的回顾与展望[C].第三届中国金融论坛论文集.2004
[2]李沛霖.国际金融监管历史变迁的启示[J].河南金融管理干部学院学报.2008（02）
[3]李喜春.国际金融监管体制改革及对我国的启示[D].山西财经大学.2011
[4]祁欣.金融危机后国际金融监管变化趋势分析[J].国际贸易.2011（5）
[5]孙海刚，朱培玉.国际金融监管反思、趋势及启示[J].金融理论与实践.2012（12）
[6]徐文.后金融危机时代国际金融监管法律问题研究[D].大连海事大学.2011
[7]杨柳.国际金融监管的改革及对中国的其实[D].吉林大学.2012
[8]张金城，李成.金融监管国际合作失衡下的监管套利理论透析[J].国际金融研究.2011（08）
【相关摘要】国际金融衍生产品及其法律监管制度是国际金融法上的一个新的研究领域。本文运用国际金融法学理论和比较法对国际金融衍生产品及其市场监管中的若干法律问题进行了研究。除导言外,全文共分八章,约22万字。上世纪国际金融创新的一个主要标志是金融衍生产品的出现和发展。大量国际衍生产品的诞生和发展,不仅深刻地改变了传统国际金融市场的格局和发展趋势,也对传统国际金融法的演变和发展带来了影响。有关金融衍生产品的法律研究通常可以从合同法、侵权法、信托法、公司法等私法角度展开,而本文则主要是从公法角度来研究金融衍生产品的国际法律监管制度。由于金融衍生产品种类繁多、金融创新持续正在进行等原因,本文主要是对现行国际监管立法中的重点问题,如金融衍生交易场所和交易中介机构的法律问题、金融衍生交易中的客户保护、金融衍生交易的风险管理制度等。第一章是对金融衍生产品及其市场演变的基本介绍。在该章内容中,本人首先对金融衍生产品从法学和经济学两个角度概括了其基本含义,并对金融衍生产品的主要分类和新出现的复杂品种做了介绍;其次,文章对金融衍生产品市场的出现和发展做了简要介绍,重点是对参与衍生交易的资格、交易目的,以及不同种类衍生产品的法律性质等问题进行了论述。第二章是对金融衍生产品国际法律监管制度的分析。上世纪60年代出现的金融创新不仅改变了传统的国际货币金融法律制度,也促进了金融衍生交易相对发达国家的金融监管立法的改革。在本章中,本人分析了各国金融衍生监管立法的演变和发展趋势,并概括出金融衍生产品国际监管法律制度的五大法律特点。第三章研究了金融衍生交易场所及其非互助化改革的法律问题,包括场所设立、产品设计、市场监管和非互助化改革所产生的法律问题等。第四章论述了金融衍生交易中介机构的法律问题,重点是中介机构的市场准入、业务行为的法律监管、交易透明度,以及禁止的业务行为等。第五章是有关金融衍生交易中客户保护的法律研究。由于金融衍生交易的风险性和创新特点,因此对客户保护成为各国金融监管立法的重要内容。本章从金融衍生交易的适合性和风险揭示原则入手,对衍生交易的行为规范、投资者赔偿制度和争议解决机制等法律问题进行了论述。第六章是金融衍生场外交易市场及其法律监管制度的研究。本章主要从合同发的角度对场外金融衍生交易合同的成立、法律性质、合同转让与变更、合同违约与法律救济、合同法律适用与法院管辖等问题进行分析。此外,对场外衍生交易市场国际法律监管制度的确立提出了本人的思考和建议。第七章是有关金融衍生产品风险管理制度的分析。首先本人对金融衍生产品的风险识别和衡量做了论述,其次是对风险管理的法律框架,以及交易场所和场外市场的风险管理重点法律制度做了比较研究和阐述。第八章是金融衍生产品在中国的实践和监管立法的思考。在对中国金融衍生产品失败实践的法律原因进行分析归纳以后,文章论述了中国发展金融衍生产品的必要性、衍生交易法律制度建设、国债期货交易法律制度重建等方面的法律问题。文章的最后部分还对中国金融监管体制和监管理念的更新做了一定的探讨。
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