论文摘要：公共政策是公众的政策，它既是多数人的政策，也是少数人的政策，但并非少数个人或特殊阶层谋取私利的工具。公共政策应该是公正的政策，公平的政策，公开的政策。公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共特性的基本维度。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序和繁荣，最终维系公共利益。本文从三个方面的设问揭示：公共政策的本质就是个人偏好与集体选择的制度安排。 论文关键词：公共政策 谁之政策 何种政策 政策何为 谁的政策？ 公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本 问题 ，也是公共政策 研究 与 分析 首先必须回答的基本问题。 公共政策（public policy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人／女人、老年人／年青人、富人／穷人、官员／百姓、知识分子／文盲、个体／群体、前人／后人、本地人／外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为 社会 全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地 影响 公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。 公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimity rule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majority rule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1／2的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当 政治 分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。 但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”，都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”，公共政策可能无法完美，也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中，“少数人”虽然被置于边缘化状态，但不能忽视他们的存在，特别是那些“构成某种控制集团的少数”，他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyranny of the majority)”和“投票悖论”(voting paradox)的恶果。在公共政策施行进程中，“少数人”既是公共政策作用的对象，也是公共政策的受益者，何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者，公共政策的倾向不是扶持，而是合理地加以限制与引导，如所得税政策；对于少数弱者，公共政策的倾向不是歧视，而是积极地加以帮助和扶持，如社会福利政策。因此，公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策，也是少数人的政策，一方面它应该最大度地满足多数，另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制”。 然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能，他们也被学者们称之为
前苏联解体是有诸多原因的，这里暂不提历史因素、民族矛盾以及斯大林模式弊端长期积累的影响，从意识形态的角度来说，苏共文学政策的失误以及因此带来的对前苏联文学的错误指导也是其中的重要原因。不恰当的甚至错误的文艺指导思想在意识形态上所引起的前苏联国内的思想混乱、政治情绪波动以及社会政治秩序混乱是前苏联解体的直接原因之一。具体来说，从思想政治教育的视角来看前苏联在文学政策方面的失误主要表现为以下几点：
过分突出文学的政治功能，削弱了前苏联文学的审美教育功能
审美教育是借由培养受教育者的审美能力，陶冶其情感，激发其对美的事物的追求和向往，从而达到在潜移默化中净化其思想、提高其道德水平的目的。审美功能是文学作品最根本的社会功能所在，所以以此为契合点，思想政治教育工作可借由文学作品来实现对受教育者的思想和道德教育。审美教育对思想政治教育来说是一个非常巧妙的有效手段，在这一过程中，传统的枯燥说教变为生动趣味的文学赏析，受教育者在体验作品中的自然美、生活美和艺术美的同时，他们的审美品位得以提高，积极向上、热爱生活、追求真理的高尚情操得以培养，从而理想人格得以塑造。
进行审美教育的前提是具有审美艺术性的文学作品的存在，而前苏联文学的许多作品是缺乏这一特性的。前苏联时期，文学的发展方向完全受控于政治权力之下，不断出台的文学政策对写作事业进行了非常细致的指导和规定。前苏联文学的发展受到政治思想的影响之大，在世界文学发展史上是非常少见的。前苏联文学的典型特征就是必须具有某种政治功利性，它必须为统治阶级所倡导的事业服务，必须符合苏共党性的强制性规范。“强调文学作品必须用正确的思想教育人民完全是题中之议，应该如是的。但是不能狭隘地、机械地、简单化地来理解和处理这个问题，更不能急功近利，把艺术作品变成空洞的说教”。［2］恩格斯曾就文学作品的倾向性说过一段话，他明确指出：“我决不反对倾向诗本身。悲剧之父埃斯库罗斯和喜剧之父阿里斯托芬都是有强烈倾向的诗人……可是我认为倾向应当从场面和情节中自然而然地流露出来，而不应当特别把它指点出来；同时我认为作家不必要把他所描写的社会冲突的历史的未来的解决办法硬塞给读者。”［3］苏共的领导和政府及其政府所属部门通常是先提出文学的发展方向，然后再通过不断出台的文学政策以及决议规定文学的创作方法，并通过必要的行政措施使之正常化、规范化。“苏联文坛的特点是从头一天到最后一天，而这七十年的文学斗争史，实质上是一部政治斗争史”。［4］
前苏联文学领域的创作自由度受到了很大的限制，文学作品变为按照苏共的意识形态标准进行的加工订货产品。在这种文学政策的指导下，前苏联得以发表的文学作品都必须体现苏共的官方意志，具有高度的意识形态性，文学作品里充满了高度意识形态化乃至政治政策化的内容。前苏联作协成立后，文学创作受到了统一的领导，社会主义现实主义成为文学作品唯一的创作和评判方法，其他的创作方法均粗暴地遭到排斥。前苏联作协的章程要求作家们的作品要真实地、历史具体地描写现实，要完成用社会主义精神从思想上改造和教育劳动人民的任务。无视艺术创作自身的规律对作家在创作中所使用的方法进行强制性的规定，毋庸置疑，会使作家创作的自由度大大降低，进而会严重影响作品的艺术效果，使作品丧失审美趣味，根本谈不上发挥审美教育的功能。作家们即使运用再多的写作技巧，编写的故事情节再曲折生动，由于缺少了对个人本真精神世界的描写，缺少真正的心灵之声，都根本无法吸引和打动读者。如卡达耶夫的《时代呀，前进！》、莎吉娘的《中央水电站》、革拉特柯夫的《动力》以及潘菲洛夫的《磨刀石集体农庄》等一些以社会主义建设和农业集体化为题材的作品就是典型代表。前苏联文学因为注重政治教化功能而失去了审美意味，文学作品变为乏味的政治宣传材料，使人们失去阅读的兴趣。
片面强调文学的意识形态功能，削弱了前苏联文学的思想教育功能
思想教育功能主要是指文学作品对人的世界观、人生观和价值观的教育作用，这是文学作品思想政治教育功能的重要方面。优秀的、伟大的文学作品能够提高人们的思想境界和认识水平。尽管文学作品中不会直接描述人类生活世界的本质及其发展规律，但这些往往能够通过作者的感性描述，透过作者哲理性的思考体现出来，从而帮助人们树立正确的世界观。马克思曾说：“现代英国的一批杰出的小说家，他们在自己的卓越的、描写生动的书籍中向世界揭示的政治和社会真理，比一切职业政客、政论家和道德家加在一起所揭示的还要多。”［5］其次，作家对人类自身生存状态的认识和反思往往会体现其作品中，这对于人们正确人生观的树立必将产生重要影响。优秀的、思想内涵深厚的文学作品能帮助我们正确认识和理解人生。文学作品在很大程度上影响着人们的人生境界、人生态度、人生道路的选择。再次，文学作品中所体现的价值导向，对人们价值观的树立也会产生非常重要的影响。价值观是人生观的重要内容，人生价值包括个人价值和社会价值两个方面，马克思主义认为个人对社会的贡献是人生价值的主要方面，这也是优秀的文学作品中所应涵纳或体现的重要内容。
而在前苏联时期，文学的思想教育功能则被大大削弱。斯大林执政时期，前苏联国内对斯大林个人及其理论的崇拜盛行，斯大林理论成为是非的评价标准，斯大林打着马克思列宁主义的旗号，在前苏联国内各领域实行专制统治。这使得文学领域的发展在政治权力的过分干预下呈现出一种非常不正常的状态。斯大林执政时期，在20世纪30年动了“大清洗”运动。所谓“大清洗”，就是斯大林在前苏联的整个思想文化的广大领域中所进行的大范围的规模空前的大批判运动，其间有许多思想文化界人士遭到被捕甚至被迫害致死。斯大林强调在哲学、社会科学领域里“进行战士般的意识形态斗争”。“‘大清洗’的结果，是建立了由官方直接管理的行政化的社会文化和学术团体，形成了以中央集权为特征的文化和意识形态的管理制度……禁止科学问题的自由讨论，整个思想界只能对领袖人物的思想和一言论作注解工作，导致整个社会思想和社会发展的停滞”。［6］前苏联的文学政策受“左”倾的教条主义倾向的引导，对作家实行恐怖统治，批判、压制甚至清洗已成为家常便饭。作家们在进行创作时不敢触及现实生活中的矛盾，不敢讲真话，也失去了进行艺术探索的勇气，而是一味地去歌功颂德。一时间，“无冲突论”开始盛行。“所谓的‘无冲突论’，指的是文学创作中的一种忽视现实中的矛盾和冲突、一味歌功颂德和粉饰太平的倾向”。［7］49僵化地、教条式地用马克思主义的信念来对人们进行思想教育根本不能取得实际的效果，并不能提升人们的思想境界。“苏联长期在意识形态领域展开了思想文化斗争……在文化艺术、人文社会科学和自然科学各领域的大批判、大斗争，使人们不敢讲真话，说实话。否则，各种批判和打击会接踵而来”。［8］勃列日涅夫时期，苏共领导人对思想文化领域的发展形势进行严密监控，对文化理论工作者的工作方式不是积极的鼓励和引导，而是刻板的发号施令。不仅如此，而且会严厉批判甚至惩处那些被认为思想不纯或者向资本主义靠拢的人，轻则将其清除出科研和教学队伍，重则禁止其发表作品甚至将其流放至海外。因此，作家们的文学作品只能做一些表面的宣扬或赞美工作，没有对现实世界的哲理性思考和批判，读者也无法从中受到教育或启迪。
偏离马克思主义方向，削弱了前苏联文学的政治教育功能
政治教育功能是文学作品在思想政治教育功能中的主要方面，执政者的政治思想决定了思想政治教育的性质和方向。具体来说，文学作品的政治教育功能主要包括以下几点：
一是发挥政治社会化的作用，引导人们认同某一政治观点和政治方向，培养人们的政治情感和政治信仰，使其树立与执政者一致的政治立场，从而巩固执政基础并维护社会的稳定发展。二是影响人们对国家、阶级、社会制度等重大政治问题的认知和态度。优秀的文学作品往往能够预示或揭示出人类社会的发展趋势和发展规律，能使人们从中感知并认识到某种具体的社会政治环境下政治局势的发展方向。三是调节人们的政治情绪，发挥稳定社会政治秩序的重要作用。暗含有美好政治理想的文学作品能够提高人们政治参与的积极性并增强社会的凝聚力，使全社会的力量都能够向相同的方向聚集，从而避免剧烈社会冲突的产生。
然而，前苏联的文学作品因为领导人放弃对马克思列宁主义的信仰，失去在意识形态领域的控制而无法发挥以上三方面的功能。赫鲁晓夫执政时期，苏共企图改变前苏联文学的社会主义发展方向，开始宣扬资产阶级人道主义，这在思想文化领域引起了非常大的思想混乱，作家开始不知道什么是值得信仰并追随的。很多作家开始接受自由主义思潮的影响，他们的创作思想和创作方法都发生了很大改变。在苏共二十二大上，赫鲁晓夫宣布苏联和苏共已成为“全民国家”和“全民党”，开始抛弃马克思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说，企图宣扬抽象的人性论和资产阶级人道主义。“二十二大后，资产阶级人道主义被正式宣布为苏联文学的‘思想旗帜’……用资产阶级人道主义代替马克思列宁主义，必然会引起文学观念的根本变化，必然会改变苏联文学的理论基础和指导思想”。［7］50戈尔巴乔夫比赫鲁晓夫走的更远，直接提出了“意识形态多元化”的口号，开始背弃马克思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说，彻底否定马克思列宁主义作为指导思想的地位，要求“坚决放弃意识形态的垄断主义”，宣扬抽象的人性和资产阶级人道主义。戈尔巴乔夫的这些失去社会主义原则，分不清是非的言论曾经使不少人受到迷惑，当时在前苏联国引内起了极大的思想混乱。人们的政治信仰也开始摇摆不定，苏共在人们心目中的威信开始下降，人们对社会形势的发展方向变得茫然和不知所措。戈尔巴乔夫进行的改革强调作家要勇于揭露和批判现实社会中的阴暗面，一时间，文学创作领域里批判浪潮兴起。作家们在短短的时间内就创作出许多带有很强的暴露性的作品，这当中不仅包括政论文，甚至还有小说、诗歌和剧本，其中的许多作品还带有鲜明的和主义倾向。“赫鲁晓夫和戈尔巴乔夫的根本问题在于以抽象人性论和资产阶级人道主义取代马思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说……为苏联的解体和社会主义制度的覆灭种下了祸根，同时也使得文学政策出现了根本性的错误，把文学引上了邪路”。［7］56最终，苏共在意识形态领域失控，这导致了前苏联人民政治情绪的波动和国内政治局势的动荡，并对前苏联解体起到了推波助澜的作用。
文学作品成为变相的宣传品，削弱了前苏联文学的心理健康教育功能
文学在心理素质教育方面也有着不可忽视的积极作用。心理健康是全面评价一个人是否健康的重要指标，以往人们对它的重视不够，但不管受不受重视，不管是在遥远的前苏联时期还是当今社会，它对人们精神面貌的影响都是巨大的。实施心理教育，就是对受教育者进行心理健康方面的教育和指导，使受之形成良好的个性、健全的人格。文学作品有一定的帮助人们保持并且重新获得健康心理状态的作用。因此，心理健康教育是思想政治教育的重要方面，也是文学能起到积极作用的一个方面。
一方面，阅读文学作品，能够引导人们对苦难、不幸、挫折等问题的理解和思考，从而有助于解决人们的心理问题，避免可能出现的心理障碍，使之保持健康的情感和乐观的心态；另一方面，通过创作或阅读文学作品，人们能够宣泄心中的苦闷与不满，获得精神上的安慰与鼓励，得到一定的心理补偿。恩格斯说：“民间故事书的使命是使农民在繁重的劳动之余，傍晚疲惫地回到家里时消遣解闷，振奋精神，得到慰藉，使他忘却劳累，把他那块贫瘠的田地变成芳香馥郁的花园；它的使命是把工匠的作坊和可怜的徒工的简陋阁楼变换成诗的世界和金碧辉煌的宫殿，把他那身体粗壮的情人变成体态优美的公主。”［9］因此，文学作为一种消遣娱乐的方式，对于减轻现实世界中的痛苦与单调，对于增加人们对生活的热情与信心发挥着不可替代的巨大作用。
辽宁省文化建设迅速发展的同时，该领域仍然存在思想观念滞后、居民文化消费结构单一、文化建设经费投入不足、文化资源挖掘利用不够等问题。较为突出的有：文化建设缺乏原创意识，文化领域经费投入不足，资金缺口较大，传统文化资源转化率低，文化建设结构不合理，文化创新能力不足。制约辽宁省文化建设发展的因素是多方面的，其中主要表现在文化建设核心关键技术自主研发能力不强、文化创新投入体制不完善、文化建设创新平台建设的缺失、文化创新人才支撑不足、文化建设制度创新需要加强以及体制机制、思想认识方面的障碍。而以上这些制约因素的形成，都与该领域的财政政策不足有直接或间接的关系。
（一）财政支持文化建设发展的总量不足尽管辽宁省财政对文化的经费投入逐年增加，文化建设有了较快发展，但就总体而言，辽宁省公共文化服务经费投入仍显不足，作为衡量文化建设投入的两项重要指标，即文化事业支出占财政支出比重、文化事业支出占科教文卫事业支出的比重都偏低。
（二）财政支出结构不尽合理首先，在财政投入的用途上，工资等维持性开支所占比例较高，而用于发展文化建设的经费严重不足，因此资金使用效率不高；其次，财政支出项目结构不尽合理，导致有限的财政支出未能全部用于满足广大人民群众基本的文化需求。
（三）财政投入的城乡、区域结构失衡辽宁省落后地区和发达地区的公共文化建设，无论是经费的基数，还是经费的增长速度，都存在明显差距。从城乡结构来看，省会沈阳及其它中心城市文化建设的财政投入较多，增长较快；而中小城市，尤其是农村地区则长期缺乏必要的财政投资，文化建设的资金缺口比较明显。
（四）公共财政在促进文化建设发展中的定位模糊地区文化建设主要由公共文化事业与文化产业两部分组成。公共财政对这两方面发挥的作用应当有所区别，不能采取“一刀切”的策略。对于公益性文化事业，必须坚持以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为依托，按照公益性、均等性、便利性等要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让人民群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。而对于经营性文化产业，应当以市场调节为基本手段，以经济效益为第一目标，通过各种财政政策手段为文化市场主体建立健全公平、公正、公开的市场竞争环境，努力促进文化产品产业化。
辽宁省文化产业的公共财政政策体系存在的不完善之处包括：对于文化企业的税收优惠政策并没有发挥长效激励作用，针对文化企业的税收减免政策适用范围、时效有限，难以形成持续有效的驱动力；税收优惠力度偏小，难以成为社会资本投资文化产业的增长点；公共财政的扶持在社会实践中主要偏于实力比较强大、拥有雄厚政治资源的国有文化企业或国家控股文化企业，而对于比较弱小、相对更需要资金支持的中小文化企业扶持力度较小。在无形资产难以有形质押的情况下，相对安全的投资对象必然获得有限公共财政资源和社会金融资本的青睐，愈是资金困难的民营中小文化企业获得融资愈是困难。“锦上添花易，雪中送炭难”。
二、优化辽宁省文化建设财政政策的建议
（一）增加财政投入基于前文分析，辽宁省文化建设支出占财政支出比重、文化建设支出占科教文卫事业支出比重都偏低，因此，应当逐年加大文化建设财政投入的绝对量，提高文化建设支出占财政支出比例。同时应当进一步拓宽文化建设投入来源渠道，重视文化事业费等专项用于文化改革发展资金的征收、管理和使用。
（二）优化财政支出结构对省内具有传统文化资源优势的文化项目，对省内未来文化产业发展具有重要战略意义的文化项目，对知名文化品牌和具有领军、先导作用的文化项目，对文化与科技相融合、代表文化产业发展潮流和方向的新兴创新型文化产业，对保障广大人民群众基本文化需求的文化事业应当予以重点扶持。
（三）加强文化领域人才培养文化建设的发展需要大批掌握最新科学知识和精湛专业技能的文化人才。文化建设的竞争归根到底是人才的竞争。增强文化建设“软实力”的一项重要内容就是文化人才的培养。因此，财政加大对文化建设的投入，应当协调文化、教育、人事等相关部门，大力开展“文化人才工程”，鼓励各类优秀的文化艺术人才脱颖而出。要制定优惠资助政策，拓宽引进人才渠道，吸引海内外高层次文化人才来省内发展；扶助省内高等院校人文学科和文化艺术类专业，提高其教育质量和办学水平，加快文化后备人才的培养；设立专项财政资金鼓励基层文化骨干人员进修培训。
（四）促进科技与文化的结合文化建设的发展和文化产品的不断丰富，离不开科学技术的支持，高端技术作为文化建设的动力和传播文化的载体，决定了文化产品的质量和文化传播的效果，提升文化建设领域的科技研发能力是其中不可忽视的一环。辽宁省应当运用财政手段，着力增强文化科技自主创新，促进辽宁省文化建设发展的社会支撑平台建设，加强文化领域核心技术、关键技术、共性技术攻关，加速文化科技创新成果转化和应用，提高各文化领域的技术装备水平。
1.两者调节的领域存在差异性货币政策的调节领域主要集中于经济领域，而相比于货币政策，财政政策的调节领域更为宽泛，不仅局限于经济领域，还涉及社会发展的非经济领域。具体地说，货币政策是通过改变货币供应量来影响国民经济，货币供应量的改变主要发生于流通环节，对流通环节的调控主要集中于市场经济领域，在这一系列的连锁反馈过程中，货币政策要发挥其功能需要商业银行的配合和传导，因此受金融系统边界的制约，由此可见这种政策的调节领域比较有限。财政政策主要发生于国民收入的分配再分配环节，通过财政收入和支出的变动涉及社会稳定各个方面的实现，特别是在缩小收入差距，推动科教文卫事业的发展等领域，具有货币政策无法比拟的优势。
2.两者调节的作用机制存在差异性财政政策更关注经济公平，货币政策更体现经济效率。这是因为，尽管财政政策与货币政策调控的都是货币资金，但其资金的性质明显不同。货币政策调控的资金为借贷资金，具有明显的偿还性，其资金使用效益的提高会使经济的运行更富有效率;相比之下，财政政策的货币资金较具有无偿性。通过资金的无偿占有和使用，调节不同人群、不同地区、不同行业之间的利益分配关系，实现社会的公平。
3.两者调节的时滞存在差异性从政策制定角度来看，财政政策的制定时滞较长，而货币政策的制定时滞较短。政府制定和修订财政政策要经过立法机关审议和批准，有一整套极其严格的程序，不允许随意变动年初的财政预算，因此往往需要较长的周期。货币政策的制定和修订由中央银行决定，中央银行具有一定的独立性，所以政策的变动时滞较短。从政策执行角度来看，货币政策时滞较长，财政政策时滞较短。货币政策的实施要有传导渠道承载，无论通过利率渠道传导还是通过信贷渠道传导，都需要较长的传导链条，因而货币政策部分乃至全部效力的发挥要有较长的时间分布间隔。财政政策一般通过政府直接安排收支，且政策实施具有某种强制性，其达到的效果也较易在短时间内显现。
4.两者调节的方式存在差异性尽管市场经济的宏观调控体系以间接调控为基本特点，但财政政策能够由政府直接调节和控制来实现，因而更具有直接性，特别是在调节经济结构领域，通过财政支出的增减变动和税率的大小变化，可以直接作用于投资和消费的结构与规模。相比较而言，货币政策的间接性较强。政策的实施不仅需要畅通的传导路径为依托，还需要商业银行的紧密配合，且政策效应的发挥还受到企业管理经营机制的市场化程度以及居民的消费意愿等因素的制约。综上所述，财政政策和货币政策既具有一致性也存在差异性，表明二者之间密切相关，在宏观调控中不可替代和相互补充。因此在实践中，只有根据自身特点将两者有效结合在一起，才能更容易和准确地达到国家宏观调控的目标。
二、财政与货币政策搭配的理论综述
1.封闭经济条件下IS－LM模型IS－LM模型是由JohnRichardHicks和AlvinHansen(1937)在凯恩斯宏观经济理论基础上得出的一个经济分析模型，用于反映产品市场和货币市场同时均衡的条件下，国民收入和利率的关系，该模型广泛应用于财政与货币政策研究。IS曲线用来描述产品市场均衡，根据封闭经济国民收入等式:Y=C+I+G可以获得关于收入和利率关系的向右下方倾斜的IS曲线。LM曲线用来描述货币市场均衡，根据等式M/P=L1(r)+L2(y)可以获得关于收入和利率关系的向右上方倾斜的LM曲线。IS与LM曲线的交点意味着产品市场和货币市场同时均衡时的利率和收入水平。然而这一均衡并不是充分就业时的均衡，因此需要财政与货币政策进行调节，其中财政政策改变IS曲线的位置，货币政策改变LM曲线的位置，通过IS和LM曲线位置的变化，实现充分就业下的均衡状态。伴随着IS－LM模型的诞生，经济学家对它的批评和指责就不绝于耳。例如，模型的创始人J.R.Hicks就公开表达了对该模型的不满:IS曲线表示的是流量均衡关系，而LM曲线表示的是存量均衡关系。若要产品市场和货币市场在一年中同时达到均衡，则在整个过程中货币的供给必须与需求保持相等，这只有在不确定的预期每天都正确的情况下实现，这显然不可能。A.Leijonhufvud的批评指出:IS－LM模型的一个假设是两种市场的均衡相互独立，一条曲线的变动不会引起另一条曲线的变动，这种假设不正确，IS和LM应该是相互依存的关系。尽管各种对IS－LM模型的批评不无道理，但并没有因此撼动该模型在现代宏观经济学的重要地位。无论是后来的货币学派、理性预期学派还是供给学派，其理论都没有取代正统的IS－LM模型，反而被纳入该模型，丰富和拓展了该模型。因而无论从理论还是实践上都证明IS－LM模型的巨大价值，是政府分析财政货币政策的重要工具。
2.米德冲突开放经济下，宏观经济政策不仅要实现内部均衡，还要实现外部均衡。当一种经济政策面对两个宏观经济目标时，就会出现内外冲突的问题。詹姆斯•米德最早研究了这个问题，称之为“米德冲突”。他详细分析了两国为维持内外均衡的金融政策之间存在的冲突:设定两个国家A和B，在A国的国内支出上出现了自发紧缩，其结果导致了A、B两国国民收入的紧缩，并且使国际贸易朝着有利于A国的方向变动。在这种情况下，A国需要采取政策性膨胀来实现内外均衡。具体地说，就是一方面停止国内的萧条以实现内部均衡，另一方面抑制A国进口需求的缩减和A国的贸易差额移向顺差以实现外部均衡，对A国来说，这不会产生政策冲突问题。但如果A国不这样做，B国就会面临严重的政策冲突。为了实现内部均衡，B国的国内支出需要有政策性膨胀来制止经济萧条，但为了外部均衡，B国又要求国内支出有政策性收缩，以便在A国对B国出口需求缩减的同时，限制B国的进口需求。这就存在尖锐的政策冲突，稳定国民收入的政策性膨胀会导致国际收支更加不均衡，可使国际收支达到均衡的政策性紧缩又会加剧国民收入的下降。可见，在米德的分析中，内外均衡的矛盾表现为国内总需求紧缩和国际收支逆差之间的矛盾。由于政府只能运用金融政策一种工具，因此必然导致调控中左支右绌的情况。以上米德的论述传递出这样一个信息:在开放经济中内外均衡的冲突十分常见和频繁，单一的金融政策无法解决内外均衡冲突的两难困境，运用政策搭配才是治本之道。米德的这一思想构筑了政策搭配理论的基石。随后经济学家们在此领域的研究都是以米德冲突理论为依据展开的。
3.丁伯根法则为解决内外均衡的冲突问题，经济学家进行了大量的研究，其中丁伯根(J.Tinbergen)最早提出将政策目标和工具联系在一起的数学模型，论证了要实现N个独立的政策目标，至少要有相互独立的N种有效的政策工具。这一理论被称为丁伯根法则。这说明，只要政府能够运用两种独立的政策工具，就可以通过政策工具的配合达到理想的经济目标。当A1/B1=A2/B2时，方程组无解，这意味着两种政策工具对两个宏观经济目标有相同的影响，可以视为一个独立的政策工具，因而不可能全部实现两个独立的经济目标。丁伯根法则对经济政策理论具有深远意义，它的重要贡献在于研究了政策搭配的数量匹配性，并提供了一个可扩充性较强的数学模型。该法则还进一步强调了众多且广泛的政策搭配是实现经济内外均衡发展的客观要求。
关键词地方政策过程模型一体化民主有限决策模式
广义而言,地方政策决策包括地方政策的制定过程和执行过程;狭义而言,仅指地方政策的制定过程。本文是从狭义上来理解的。所谓地方政策的决策模式,是指地方政策制定的过程模型。下面我们将从不同的角度对地方政策过程模型做一个简要分析,并在此基础上提出地方政策决策的基本模式。
过程模型一:“中央—地方”或“上级—下级”过程模型
我国的政权组织体系属于中央集权制类型。其特点是国家的重大政策由中央统一制定,地方政策主要是具体落实中央的重大政策。当然,这一过程本身也包括了地方政策制定的内容,即依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制定贯彻落实中央重大政策的具有地方特色的具体政策措施。因此,地方政策的制定过程也可以说是中央政策的具体落实过程。
但是,由于中国地大人多,经济、社会发展不平衡,各地情况各异,中央政策往往只是一些原则规定。地方政策的制定过程,既是对中央政策的具体落实过程,但又不能是中央政策的机械照搬。从制定过程而言,中央政策是制定地方政策的前提。作为前提,它也可以看成地方政策制定过程的逻辑起点。这样,地方政策制定的过程就表现为“中央政策(一般政策)—地方政策(特殊政策)”过程,这个过程也就是所说的从一般到个别的过程。
由于地方政府本身就是一个层级节制体系,因此,实际的地方政策过程比上述过程模型要复杂得多,即在“中央政策—地方政策”这一过程中还存在很多中间环节。例如,对于县级地方政策来说,其过程表现为:中央政策—省级政策—市级政策—县级政策。因此,对县级地方政策制定过程来说,不仅有一个“中央政策—地方政策”的关系问题,而且还有一个“上级地方政策—下级地方政策”的关系问题,我们简称上级政策与下级政策的关系。一般说来,从中央政策与地方政策或上级政策与下级政策的关系看,中央政策或上级政策具体化为地方政策或下级政策的过程是:
第一,中央政策一旦通过,便以文件的形式或通过大众传播媒介传达到地方政府。在我国,中央的重大政策一般以文件的形式逐级向下传达。先传达到上一级地方政府,由再上一级地方政府传达到下一级地方政府,依此类推。
第二,地方政府接到中央文件后,组织有关人员深入学习,并开展调查研究。在调查研究的基础上,依据中央文件精神,制定适合本地实际情况的具体政策。
第三,上级地方政府制定的地方政策进一步向下一级地方政府传达。下一级地方政府不但深入学习中央政策,还必须领会上级地方政策的精神,并对本地情况进行调查研究。在此基础上,以中央政策为指导,根据上级地方政策的具体要求和部署,结合本地实际情况因地制宜地制定具体的地方政策。
地方政策制定过程中的“中央政策—上级地方政策—下级地方政策”模型,是建立在中央集权制的国家政权组织体系基础上的。因此,中央政策对地方政策的影响、制约程度取决于中央集权的程度。在过去中央高度集权时,地方很少有自,地方政策的制定过程往往只是一个照搬中央政策的过程,地方政策缺少应有的相对独立性和灵活性,全国各地出现了政策上一刀切的现象。由于我国地大人多,各地条件不同,中央政策对地方政策的影响和制约只能从一般意义上去理解,在具体措施上只能由各地方去确定。因此,我们不能把“中央政策—上级地方政策—下级地方政策”的过程模式简单地理解为后者照搬前者的过程,而应该看成一个内容不断具体化、措施不断特殊化的过程。
另一方面,我们还应看到,政策是一种利益机制,不同的政策反映了不同的利益关系。中央政策所反映的是全国的整体利益,而地方政策所反映的则是地方的局部利益。在社会主义条件下,整体利益与局部利益也存在矛盾。要解决好这个问题,就必须正确处理好集权与分权的关系问题。改革开放以前,我国曾就地方分权问题进行过多次试验,较大规模的一次是1958年的权力下放,但不久又将权力上收了。这也表明过去我们对中央政策与地方政策关系的处理还是处在不断探索、完善之中。
随着我国经济体制改革的推行和深入,我国对政治体制、政策制定和执行体系也进行了一系列相应改革,总的方向是中央向地方下放权力,即扩大地方自。毫无疑问,这对于调动地方的积极性确实发挥了很大作用。但是,从目前的情况看,在中央向地方下放权力的过程中,又产生了一些新的问题,这就是政策失控,出现了所谓“打球”、“踩红线”、“上有政策、下有对策”等一系列问题,必须引起我们的高度重视。
过程模型二:“民主—集中”过程模型
民主集中制是我党重要的组织原则,也是我国政权建设和政策制定与执行过程中的一项重要原则。在地方政策制定过程中,它不但具有一般意义,而且具有特殊意义。
关于民主集中制对政策过程的一般意义,曾经有过两种解释。一种解释是把民主和集中看成同一政策过程的两个阶段,民主即是政策制定的阶段,而集中则是指政策执行的阶段,并认为这两个阶段是统一的,相互联系的。另一种解释是,认为政策制定过程本身就包括了民主和集中两个阶段,是民主与集中的统一。所谓民主,就是首先要广泛听取各方面的意见;所谓集中,就是要在广泛听取各方面意见的基础上形成统一的政策。因此,政策过程的“民主—集中”过程模型就表现为先民主、后集中。我们理解的政策过程的民主集中制,绝大多数是从这个意义上而言的。
以上我们对“民主—集中”过程模型的讨论,仅仅是从一般政策过程而言的。从地方政策过程看,“民主—集中”过程模型不仅包含了以上两层含义,而且包含了第三层含义,即上级与下级的关系。在地方政策过程中,“民主—集中”模型在上级地方政府(直到中央政府)与下级地方政府的关系上,表现为“民主—集中—再民主—再集中”的关系。所谓“民主”,是指通过听取本地方有关单位和成员(即下级)的意见,提出地方政策问题;所谓“集中”,是指在提出政策问题后,请示上级,在征得上级同意前提下将该问题列入政策议程;“再民主”则是指通过民主程序制定地方政策;“再集中”即是指本级地方政府制定的政策报上级批准或备案。地方政策制定过程中在上级与下级之间形成的这种几上几下的过程,也可简略地称之为“民主—集中”过程。地方政策过程中的“民主—集中”过程模型较好地解决了政策过程中决策参与和决策统一的矛盾。决策参与和决策统一是一对相互联系又相互冲突的矛盾。如何正确处理好这一矛盾,这不仅仅是一个理论问题,而且是一个如何正确地制定政策的实践问题。如果把民主与集中对立起来,实际上也就是把决策参与和决策统一对立起来。多元决策论认为,政策决策的民主性是指有无数的观点、个人、团体、思想和价值观争夺权力,即通过竞争而获得影响和制定政策的权力。换句话说,在多元主义看来,没有政治的多元化就没有民主,政策过程中的民主与集中是截然对立的。这种观点从政策过程来看,会遇到一个无法解决的矛盾,这就是政策统一问题。政策的统一只有通过集中来实现,没有集中如何实现政策的统一?在美国已经有人认识到这种绝对民主化的多元主义对国家的统一构成了威胁。与此相反,精英决策论认为政策是由一些为数不多的掌权人物作出的。这种观点更多地倾向于政策制定过程的集中性。但是,它的中心命题是制定政策的并不是群众,政策并不反映群众的利益和要求。这样在事实上排除了政策过程的民主性,同样是不可取的。
“民主—集中”过程模型是对我国政策制定过程的真实描述,在我国地方政策制定过程中,正如我们在前面已分析过的那样,这一过程模型得到了广泛的运用。因此,在地方政策制定过程中,只要真正地坚持了民主集中制原则,按照“民主—集中”过程模型进行决策,就能够做到决策过程的民主化,又能够保持政策的统一性。
第一,我们所说的民主不是多元主义所说的绝对民主,而是在集中指导下的民主,是一种有领导有秩序的民主。对民主进行指导和领导,目的不在于限制民主和压抑民主,而在于充分发扬民主,以确实保证各方面的各种意见能够充分发表出来。从这个意义上说,集中指导和有秩序的领导本身就是民主的一种保障机制。我国地方政策过程的民主行为,就是在必要的指导下进行的。这种集中指导包含了两层含义:一是一般意义上的“集中领导”,即要在当地领导机关的组织下进行;二是特殊意义上的“集中领导”,这就是地方政策的制定要以上级政策为依据并要向上级组织报告或由上级组织审查或备案。
第二,我们所说的集中是在民主基础上的集中,是对民主过程中提出的各种意见的综合统一。在地方政策的制定过程中,集中不是与民主相对立的一种行为,而是民主阶段的继续和发展,是民主的进一步升华。即是说,集中是对通过民主途径所获得的各种意见、建议的“去粗取精、去伪存真”的综合分析过程,通过这种综合分析形成共识,统一思想,达成一致的政策。这样的“集中”既是民主的内在要求,也是民主发展的必然结果。把民主与集中结合起来,这是我国政策过程的特点,也是我国政策过程的优点。
第三,地方政策过程中民主与集中的关系,也反映出政策体制集权与分权的关系。从政策体制的角度来看政策过程集权与分权的关系,民主是分权在政策过程中的反映,而集中则是集权在政策过程中的反映。政策过程中民主的存在,表明中央政府允许地方政府有一定程度的地方政策制定权。而政策过程中的集中要求,则表明地方政府必须执行中央政策,地方政策必须以中央政策为依据,特别是不得与中央政策相违背。在中央政策的指导下因地制宜地制定地方政策,并在总结地方政策经验的基础上进一步完善和发展中央政策的过程,也可以看成是一个在集中指导下的民主和民主基础上的集中的过程。
过程模型三:“领导—群众”过程模型
在政策的制定过程中,民主过程表现为群众的决策参与;集中过程则是表现为领导者的决断和选择。因此,在我国地方政策制定过程中,与“民主—集中”过程模型相一致,还存在着一个“领导—群众”过程模型。
所谓“领导—群众”过程模型,是指在政策的制定过程中,既注意发挥领导的积极性和创造性,又注意发挥群众的积极性和创造性,把两种积极性和创造性结合起来,集思广益,有利于政策制定过程中决策的民主化和科学化。
“领导—群众”过程模型有着深刻的思想基础,这个思想理论基础就是中国共产党提倡的群众路线。关于群众路线的内容,简略地将它概括为“从群众中来,到群众中去”,认为这是一种有效的领导方法,其别谈到“从群众中来”与政策制定的关系。从政策制定过程看,所谓“从群众中来”,就是说领导者在制定政策时要广泛动员群众参与,充分发挥群众的积极性。政策方案的形成,包括方案的提出和论证、评估,都需要一定的智慧和经验。智慧和经验从何而来,只能从群众中来。所以,领导者在政策制定过程中应善于集中群众的智慧和经验。此其一;其二,政策,无论是中央政策还是地方政策,均应反映群众的愿望和要求。只有这样的政策才能得到广大人民群众的拥护。但是,要在政策中反映群众的愿望和要求,政策制定者即领导者在制定政策时必须了解群众的愿望和要求。这就要求领导者在政策的制定过程中必须倾听群众的呼声,体察群众的情绪,把握群众的需要和要求。这也是“从群众中来”的应有之义。“到群众中去”的过程,主要是指领导执行政策的过程。但从检验政策的正确性的角度看,也是政策制定过程中的一个重要环节。指出:“在我党的一切实际工作中,凡属于正确的领导,必须从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众中考验这些意见是否正确。”1这里“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见)”所描述的就是一个“领导—群众”或“群众—领导”的政策制定过程模型。即政策的制定过程是一个由群众分散的无系统的意见到领导的集中的系统的意见的过程。这里所谓“集中的系统的意见”就是我们所说的政策。“领导—群众”过程模型所描述的政策制定过程,也可以称之为从个别到一般的过程。因为作为分散的无系统的群众意见,往往是只反映群众中某个人或某个单位的事实、经验和要求,因而具有个别性的特点。而集中的系统的领导意见往往属于从个别总结出来的“一般口号”,因而具有一般性的特点。对整个政策制定过程来说,群众的作用主要是提供原材料,而领导的主要作用则是把原材料加工成产品。没有原材料固然制造不出产品,没有加工工厂也同样制造不出产品2。因此,政策制定过程中既不能没有群众,也不能没有领导,它是一个领导与群众相结合的过程,中央政策的制定过程如此,地方政策的制定过程也如此。当然,对于地方政策来说,领导与群众相结合,不仅仅是本地方的领导与群众相结合,而且还有一个把当地群众的意见与上级领导意图相结合的问题。如何正确地把上述两者结合起来,这既能反映出政策制定者的水平,也是地方政策制定过程不同于中央政策制定过程的特点所在。
地方政策在我国国家政策体系中属于一种执行性政策,绝大多数地方政策处于中央政策或上级政策与具体执行方案的中间层次。它既要与中央和上级的政策精神相一致,又要具体反映本地群众的利益和要求。因此,地方政策一方面要受上级政策和上级领导的制约,另一方面又要受本地群众意见的影响。在绝大多数情况下,上级领导的观点与本地群众的意见是基本一致的。但这种基本一致并不排除在特殊情况下会发生特定矛盾。当群众意见与上级领导的观点发生矛盾时,往往给地方政策的制定者带来一定困难。一般来说,这种困难与上述矛盾正相关,即矛盾越大,给地方政策制定者所造成的困难程度也越大,反之亦然。所以,在地方政策制定过程中,如果按照“领导—群众”过程模型决策,关键在于正确处理好领导的观点和群众意见、要求之间的关系。
地方政策制定者如何解决上述矛盾?这就要求一方面要认真搞好调查研究,并对群众的意见进行实事求是的分析,注意把那些被实践证明正确的群众意见吸收到地方政策中去;另一方面要掌握好中央政策和上级政策,深入领会政策精神,寻找出上级政策精神与本地群众愿望要求的结合点。总之,我国地方政策是领导和群众相互作用的结果。地方政策的制定者处于本地群众与上级领导的中间交叉地位。他们既要通过调查研究了解群众的意见、要求和愿望,又要向上级领导反映这些群众的意见、要求和愿望;既要在总结群众经验的基础上根据上级的有关政策精神制定出具体的政策方案,又要向上级领导报告本地方的政策方案并争取得到上级领导的支持和批准。善于把正确的群众意见、愿望、要求结合起来,形成因地制宜的地方政策,这是地方政策制定过程中正确处理好领导的要求和群众的愿望之间关系的关键,也是地方政策制定过程中“领导—群众”过程模型的核心内容。
基本模式:一体化民主有限决策模式
地方政策的制定过程也是一个地方政策的决策过程。因此,我们在探讨了地方政策制定的过程模型之后,将进一步探讨地方政策决策的基本模式问题。地方政策决策的基本模式在很大程度上是由它的制定过程模型决定的。当然,地方政策的从属地位对其也起影响作用。
第一,我国地方政策的几种过程模型不同程度地体现出“一”与“多”一体化民主的特点,从而使我国地方政策决策模式具有了一体化民主的特点。所谓“一体化民主”,是说这种民主不仅具有民主自身所要求的“多”的特征,而且具有内在的统一性的特征。在“中央—地方”过程模型中,地方政策的制定一方面必须接受中央政策的指导,另一方面又必须因地制宜,结合本地方的具体情况制定具有本地特色的地方政策。“民主—集中”过程模型也是这样。“民主”要求群众参与,收集“多”方面的意见;而“集中”则要求对“多”方面的意见进行综合统一。这是一个由“多”到“一”的过程,体现了“多”与“一”的一体化。“领导—群众”过程模型所描述的动态过程是整个政策的制定和执行过程,即“从群众中来,到群众中去”的过程。而在“从群众中来”这一前半过程中,核心的内容是将群众的“分散意见”化为“集中的系统的意见”,这实际上也是一个从“多”到“一”的过程,是“多”与“一”的一体化。由此可见,一体化民主构成了我国地方政策决策模式的一个基本特征。
关键词:俄罗斯财政政策预算税收
转型以来，作为国家宏观调控的一部分，俄罗斯财政政策处于不断变化和调整之中，既促进了财政制度的改革与转型，也在反危机和经济稳定方面发挥了一定作用。对于政策的运用和选择，俄罗斯受本国官方经济理念的影响较大，在追求预算平衡、反对赤字政策的前提下，大致经历了“全面紧缩”到“减支减税”的调整过程。特别是普京执政以来，深受社会市场经济理念影响，以追求经济高速度增长为目标，在税收和支出方面采取了一些颇具特色的措施，使很多财政指标呈良性化发展态势，为经济迈人恢复性增长的新阶段提供了较为稳定的财政环境。
一俄罗斯财政政策与官方经济理念选择
转型以来，俄罗斯官方经济理念经历了从“货币主义”到“弗雷堡学派”的变化，相应的市场经济模式选择也由“自由放任的市场经济”向“社会市场经济”模式过渡，但是从根本上一直没有脱离新自由主义的思想框架。因此，其财政政策的发展变化始终受到这一经济理论的影响，并表现出与之相符的特点。
(一)官方经济理念
一国主流市场经济理念或者称“官方经济理念”对国家调控的影响是不言而喻的。但是，随着市场经济的发展，官方经济理念的选择越来越呈现出短期化和复杂化的倾向。对于官方经济理念的理解，首先，它应该是一种主流意义上的判断，不排除实践会受到其他经济理论的影响；其次，“变”是绝对的、长期的，而“不变”则是相对的、短期的。本文所指的即是这种意义的官方经济理念，或者也可以称为一国的主流市场经济理念。
对于转型国家来说，官方经济理念的选择表现出两种倾向：一种是没有先验性的官方经济理念，如中国。马克思主义学说一直是中国国家正统的政治经济理论，这一点毋庸怀疑，但就建设“社会主义市场经济”而言，马克思主义对于改革道路和措施等具体的转型问题只能是一种高屋建瓴的世界观和方法论，它不可能具体地提供诸如财政体制和股份制改造如何进行的理论；另一种倾向发生在俄罗斯，即鲜明的官方经济理念。从转型伊始，这个急于摆脱“计划”的国家又一次成为“计划”的实验品，所不同的是，计划的始作俑者是西方几个大国和一批笃信货币主义的新自由主义经济学家。遗憾的是，货币主义的“休克疗法”在俄罗斯并没有取得预期的效果，对“自由市场经济模式”的追求给俄罗斯带来的是危机与混乱。继货币主义之后，在多种因素共同作用下，弗雷堡学派以及相应的社会市场经济模式逐渐成为俄罗斯的新选择。
(二)俄罗斯官方经济理念：从货币主义到社会市场经济
第一阶段，货币主义居于主流。这一理念表现在经济转型的目标模式、过渡方式以及转型中的宏观经济政策取向3个方面。在俄罗斯经济改革中扮演了重要角色的“休克疗法”，此前曾因在玻利维亚治理恶性通货膨胀(1986—1990年)取得成功而扬名世界。1989年前后，“休克疗法”的战场转移到东欧，后又进入俄罗斯，其目标也从解决危机和根治通货膨胀摇身变为从计划经济向市场经济转型的手段。“休克疗法”的基本内容是“三化”：自由化、私有化和稳定化，其主基调就是“管住货币，放开价格”，具有明显的货币主义色彩。“休克疗法”创始人萨克斯有“芝加哥小子”的称呼，其思想渊源可想而知。按照货币主义思想，在货币总量一定的情况下，放开价格只会引起相对价格有升有降，而不会引起物价总水平的大幅度上涨。当然，在运作中，俄罗斯经济形势并没有验证这些思想。改革当年，即1992年的通货膨胀率即达到了2510%。但这并不影响上述思想正是“管住货币、放开价格”的理论基础的事实。
经济形势的恶化使激进改革受到越来越多的批评。1992年12月，叶利钦迫于压力，以主张渐进式改革的切尔诺梅尔金接替了激进派总理盖达尔，并于1994年宣布放弃“休克疗法”式的激进改革。切氏上台后，开始有意识加强国家干预，反对任何过激主张。特别是1996年制定的《1997～2000年结构改革和经济增长中期纲要》，在许多政策上表现出向社会市场经济调整的迹象。这以后的3届政府，都在不同程度上进一步弱化改革的激进自由主义色彩。但是，由于政府的频繁更迭和1998年的金融危机，很多政策都停留在纸面上，没能得到有效的贯彻实施。从1999年8月起，普京接任总理并于2000年3月成为俄罗斯总统以来，可以说开始了经济改革的新时代。
(三)社会市场经济取代货币主义的原因及标志
首先，俄罗斯经济转型以来的境况一直不尽如人意，现实逼迫官方探索新的途径。长期的经济不景气和政局动荡使得民众早已对旧有的经济改革丧失了信心，一心渴望稳定和秩序，社会矛盾一触即发，因此，经济政策和改革思路的调整迫在眉睫。
其次，理论界大力主张建立社会市场经济模式。对美国自由市场经济模式改革的失望，加之德国经济奇迹的诱惑，使理论界充满了建立社会市场经济的呼声。在俄罗斯，社会市场经济模式的讨论一直是理论界研究的重点，特别是在经历了改革的种种剧痛之后，研究变得更具有倾向性了，一些学者在指责自由改革的同时，十分关注竞争环境、经济秩序和社会保障问题，呼吁向社会市场经济转向。
第三，从总体上看，弗雷堡学派与货币主义一脉相承，都是新自由主义经济学的重要流派。因此，这一转折具有较高的继承性，不存在过高的社会成本，不会引起改革已受益者的恐慌。
弗雷堡学派成为官方经济理念的主要标志是：首先，表现在普京总统上台后的言论中，比如主张建立“有秩序的市场经济”，主张“俄罗斯应该将市场经济与本国国情结合起来，才会有光明的未来”，走计划经济体制和激进自由市场经济之间的“中间道路”，或者说是这两者之外的“第三条道路”。而走经济体制的“第三条道路”正是德国社会市场经济的最大特色。美国《商业周刊》2000年1月10日对普京的自由市场经济政策发表评论说：“不要指望普京会赞成美国的市场信条。从他发表的公开讲话来判断，他的市场观点类似于德国式的国家资本主义，而不是美国私营企业体制。那种自上而下的德国模式强调的是政府、资方和劳方的上层人物之间的合作，这正对普京的胃口”。中国国内学者也指出，普京的政策主张“类似于德国弗雷堡学派的观点”，“普京要建立一个以混合所有制为基础的、保持一定国家干预的、实行有序竞争的、效率优先兼顾公平的社会市场经济体制”。其次，反映在一些具体的改革措施上。第一，保留必要的国有经济；第二，国家调节进入微观领域；第三，加大宏观调控力度，侧重供给、提高经济增长速度成为最主要目标，稳定价格服从于稳定生产等等；第四，注重社会政策，包括规范调整统一社会税的征收，加强贫困人口和特殊救助对象的社会支持，提高居民实际收入。
对弗雷堡学派或者是社会市场经济的认可，并不等于俄罗斯会重复照搬别国经验的老路，“俄罗斯经济，在接受社会市场经济主要参数的同时，更应该考虑国家历史传统和民众心理以及社会经济现状，走自己的路”。普京也多次表示“俄罗斯必须寻找自己的改革之路”。
从货币主义到弗雷堡学派，这种主流经济学和官方经济理念的转变，既有继承，又有较为显著的差异。这些也间接反映在俄罗斯财政政策的运用上。
二转型以来俄罗斯财政政策的走势及其特点
对俄罗斯来说，官方经济理念和经济改革现实共同影响着财政政策的发展和特点。总的来看，俄罗斯经济转型以来，财政政策的运用具有如下特征：(1)财政政策发生作用的基础是处于改革之中的财政制度，政策的调整往往和制度改革交织在一起；(2)财政政策由单一重视国库功能逐渐转为经济刺激功能和国库功能并重，成为刺激供给的重要工具；(3)追求预算平衡是俄罗斯财政政策的基本目标，并已经写入《俄罗斯联邦预算法典》；(4)减税与减支是税收和支出两大政策工具的总体趋势，中性税收原则成为普京的主要税改思想。
按照我们的划分，以普京当政为界，俄罗斯的官方经济理念从货币主义转向弗雷堡学派；在经济理念转换的过程中，财政政策同样表现出逐渐过渡的特点，基本趋向是由注重反通货膨胀向注重供给发展。但是，新自由主义经济思想的延续又决定了俄罗斯自转型以来财政政策运用上的一致性和共同点。
(一)1992～1993年激进改革开始，财政政策表现为严格紧缩，以反通货膨胀为目标
在这一阶段，财政政策和货币政策一样，是作为激进改革的组成部分执行，而不是针对现实的经济态势运用。其表现为严格紧缩。紧缩的目标是在1992年内把预算赤字从1991年占GDP的20%降至1%，月通货膨胀控制在3%以下，紧缩手段包括增加税收和缩减预算支出两个方面。激进改革伊始，政府的《经济政策备忘录》要求税收总额达到国内生产总值的55%，后来改为45%。这样的宏观税率不仅高出一般发展中国家(20%～30%)，也高出发达国家(德国40%、美国30%左右)，和苏联“大政府、大财政”时期的水平接近。就货币主义而言，是不主张高税率的，但是为什么俄罗斯在转型之初要选择一个高税率、多税种的税收体系和政策呢?最主要的原因是稳定货币的需要，高税收可以抑制企业投资和生产的积极性，达到紧缩的目的，以避免价格放开所带来的通货膨胀。此外，与决策者对转型后果估计不足、过高估计生产部门对转型的承受能力也不无关系。当这种高税负的基调一旦确立，扭转则面临许多压力，包括国库紧张和地方利益等。普京上台之前，政府几任总理也认识到降低税负的必要性，但是预算连年赤字，国库压力巨大，通货膨胀率居高不下，这些都影响减税措施的实施。从根本上也不排除货币主义的财政思想束缚官方改革进程的可能。缩减支出主要是削减价格补贴、企业亏损补贴、国家投资、军费开支和国家机关管理经费。1992年和1993年联邦统一预算支出减少到国内生产总值的33%和36%，而苏联时期这一指标在45%左右(20世纪80年代中后期)。
(二)1994-1996年年底为反转型危机阶段，财政政策的紧缩有所放松，反通货膨胀仍然是主要目标
财政政策表现为“适度紧缩”。“适度”主要表现为国债增长较快和不再强调无赤字预算。(1)国家公债市场有了较大发展；(2)预算政策不再追求“无赤字”，而是着眼于将赤字规模稳定在上年水平；(3)继续缩小预算支出，1994年为GDP的37%，而1995年和1996年分别降至29%和30%；(4)加强财政监督。1996年，成立了俄罗斯联邦总统下的临时非常委员会，以加强税收和预算纪律。
(三)1997年～1998年3月经济由危机转入萧条性稳定，财政政策在“适度紧缩”的基础上又添“积极”迹象
针对经济中出现的问题，政府中期纲要提出前一阶段以克服经济危机为重点的改革任务已经基本完成，下一阶段的重点是改革经济结构和恢复经济增长，提高生产效率。为此，财政政策也采取了许多新举措，在“适度紧缩”的基础上增添了“积极”迹象。这一阶段财政领域进行了几项重点改革，制度方面最重要的是开始立法，规范预算税收制度，制定颁布了《俄罗斯联邦预算法典》(1998年7月)和《俄罗斯联邦税法典》第一部分(1998年7月)。在政策方面也采取了一些比较积极的做法：(1)规范税制、减少税种和收缩税收优惠；(2)压缩预算支出仍然是支出政策的重点；(3)国债规模一发不可收，债务的规模大、期限短、成本高的特点实际上已经为1998年8月金融危机的爆发埋下了伏笔。
(四)1998年3月-1999年8月克服金融危机和稳定经济阶段，财政政策仍以紧缩为特征，但开始表现出刺激供给的倾向
八一七金融危机使1997年来之不易的(哪怕是萧条性的)稳定成果大打折扣，社会经济重新陷入危机。面对严重的危机形势，普里马科夫政府提出了鲜明的政策主张，即在坚持改革的条件下纠正过去的错误，对政策进行重大调整，把确保社会和经济领域的稳定、提高政府对经济的宏观调控力度作为重点，把走加强国家干预经济(秩序)的社会市场经济道路作为目标。财政政策的重点一方面为稳定经济、消除危机服务，一方面致力于刺激生产发展。(1)明确提出降低税率、扩大税基的主张；(2)债务重组；(3)继续发挥“发展预算”的作用以加强国家投资。
普里马科夫政府的纲领和政策在执政期间取得了一定成果，经济危机有所缓解。尽管许多业内人士看好普里马科夫政府的施政纲领和前景，但是政治因素再次使这届政府早早夭折。接下来，俄罗斯政坛1999年5—8月在又经历了一个短命政府——斯捷帕申政府之后，迎来了普京代总理时期。从此，普京人气一路飙升：同年8月16日当选总理，12月31日出任代总统，次年3月当选俄罗斯第二位民选总统，由此振兴俄罗斯的重任落在了普京肩上。(五)1999年8月至今经济逐渐进入恢复性增长阶段，财政政策有紧有松，以刺激供给为主，追求经济增长高速度
尽管前几任政府也数次提到要采用社会市场经济模式，但是，由于种种原因都没有在实践中得到全面切实的贯彻。从普京开始，社会市场经济理念才真正在改革中得到体现，其中最主要的表现是突出宏观经济调控和刺激经济快速增长：(1)把发展生产、提高经济增长速度作为经济工作的中心。推行积极的工业政策，包括扶持出口型高科技产业的发展、扶持以满足国内需求为主的非原料部门的发展、提高燃料动力和原料部门的出口能力；为投资创造良好环境，包括降低贷款利率、稳定股市、限制本国资本外流等；实施合理的结构政策，包括鼓励中小企业发展和调节天然垄断部门活动；推行现代化的农业政策等。(2)产权方面实行混合所有制，主张对于公共产品部门和天然垄断部门企业，仍然要保持国家所有或国家控股。(3)重视微观领域改革，主张提高私有化企业和国有企业的生产效率，其途径是进行企业重组和加强公司治理。(4)建立有效的金融体系，保证低通货膨胀率和卢布的稳定，建立文明的金融证券市场。在财政政策方面，我们已经指出了在弗雷堡学派这一官方经济理念下普京的相关选择，即继续坚持新自由主义预算平衡思想。“五条件保持预算无赤字”，收缩支出；政策导向优先稳定生产、刺激供给，重点是降低税率。
三普京时期财政政策的主要特点
我们可以从几个方面来归纳普京时期财政政策的主要特点。
(一)以加快经济增长速度为导向，降低国家支出规模
俄罗斯官方积极主张降低支出规模。转型经济给“大财政”带来的变化之一就是支出规模的大大削减。但是随着改革进程的推进，支出规模不仅服务于宏观的经济模式，而且要服务于具体的经济目标。普京的一个重要的政策主张是要加快经济增长速度，这是俄罗斯官方主张降低国家支出规模的重要政策依据。普京上台以来，多次强调要加快经济发展，经济增长速度应该每年至少达到5%，希望达到7%或8%，最好是达到10%，并在2003年总统咨文中提出在2010年要实现国内生产总值翻一番的目标。2004年完成的《2005～2007年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中，继续强调经济增长高速度，并就此提出要赶超最发达国家水平，同时在中长期内使高增长成为常态。
政府在《2003—2005年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中指出，“俄罗斯提高经济增长速度必须继续降低由国家直接分配的或国家参与分配的资金的份额，因为现阶段国有部门资金的效率要比私人部门低。为了使降低税收负担不会导致国家公共服务质量的降低，不会引发预算赤字和依靠国家债务增长来弥补赤字的危险，预算支出增长的速度必须比经济增长速度低。这段话至少表明了两重意思：首先，降低国家直接分配资金的额度(当然重点是国家支出)是为了提高经济增长速度；其次，是为了预算平衡——尽管此前政府强调“降低税率、扩大税基”，似乎是降税和增收兼得，但是从这段话看，政府对税收降低还是有足够的心理准备，经济增长速度和预算平衡是并重的目标，因此对降低税负可能带来的预算赤字，政府应对的手段是降低支出。俄罗斯财政部长库德林在2002年曾表示，在2004～2005年，扩大政府支出占GDP的比重每年降低1%。在政府制定的长期经济发展纲要中，预计在2005年前把扩大政府支出占GDP的比重从2000年的36%降到32%-33%，长期应降至30%④。其中主要以清理和缩减无效国家支出为主，包括减少经济建设支出，缩减地区过多的社会支出，降低国家行政管理支出，提高政府采购效益等等。
可以说，俄罗斯关于国家支出或者是国家支出规模的认识，从根本上仍然是一个国家应该如何干预经济的问题。主张降低支出规模的多是“自由派”和“激进派”，认为国家参与经济的程度越低越好；主张保持和扩大支出的多是“渐进派”，认为国家应该适当加强部分领域的干预。而就政府目前的选择而言，表现出的是“中间”色彩的做法：降低支出，但幅度不会太大；既不会像“激进派”所设想的那样大幅降低支出，也不会走提高国家对经济参与度的道路，在这一点上，政府的选择和我们前面所分析的官方经济学理念是一致的。
(二)国家支出结构由过去的突出经济职能向突出社会公共职能的转化
向市场经济转型以来，俄罗斯国家支出结构的最大变化是急剧缩减对国民经济领域的投资。计划经济时期在苏联统一预算支出中，用于国民经济的拨款要占50%以上。相对而言，社会文化措施拨款的数额则小得多，占支出总额的31.9%。经济支出和社会支出的比例关系大致为3：2。向市场经济转型以来，随着多数国有企业的私有化和股份制改组，企业扩大再生产的资金来源主要依靠自有资金和金融市场融资。社会公共职能成为俄罗斯财政的核心，经济职能大大缩小，财政不再安排和从事营利性的投资支出，其范围限于工业、能源、建筑、交通道路设施和通讯信息、农业渔业、住宅公用设施等重点建设和基础设施领域。在1998～2001年俄罗斯联邦统一预算支出中，经济支出占预算支出总额的比重平均为20%以下，而社会职能得到了突出(此职能在俄罗斯预算中和苏联一样，采用了“社会文化措施”一词，其内涵也大致相同，包括教育、文化、艺术和大众信息工具、卫生和体育、社会政策等)，用于社会文化措施的支出占预算支出总额的比重平均保持在29%左右，经济支出和社会支出的比例关系约为2：3。具体情况参见下表。
1998~2001年俄罗斯联邦统一预算支出结构
项目1998199920002001
ABABABAB
总支出100.030.7100.026.4100.026.8100.026.8
国家管理和地方自治3.71.13.71.03.71.04.61.2
国际活动2.10.64.71.20.60.11.00.3
国防7.72.49.22.49.82.610.22.7
护法活动和保证国家安全5.41.65.91.66.81.87.62.0
工业、能源、建筑3.11.02.50.73.00.89.82.6
农业和渔业2.90.92.80.82.80.82.80.7
道路交通、通讯、信息2.30.72.10.52.00.53.61.0
住宅公用事业11.53.510.12.710.22.78.12.2
社会文化措施29.29.029.27.727.37.330.18.1
国家债务17.65.415.14.014.13.810.12.7
联邦专项基金5.21.68.02.112.73.46.31.7
其他9.32.96.71.?7.02.05.81.6
赤字(-)或盈余-5.6-1.01.92.9
注：A：占总支出比重%；B；占GDP比重%。
资料来源：俄罗斯国家统计委员会：《统计汇编》，2002年俄文版，第22页。引自2003年//budgetrf.ru／。
(三)致力于税收体系的公平和中性，实际上更偏重于中性原则
公平和中性都是西方财政学中经常提到的两个主要原则。一般来说，税收公平包括横向公平，即凡有相同纳税能力的人应该缴纳相同的税费；纵向公平指纳税能力不相同的人应该缴纳数量不同的税费。基于这两种公平，所以有所谓的税负征收上的“受益原则”和“支付能力原则”之说。俄罗斯采用的是“支付能力原则”，即意味着税收只应对有纳税能力的人征收，并且税额应该依照不同的纳税能力而变化。在《俄罗斯联邦税法典》第一部分(1998年7月颁布)总则第3条中提到了这一原则：“每一个人都应该依法缴纳规定的税、费。关于税、费的立法要建立在承认纳税的普遍性和平等的基础上。在规定税收时应当从公平原则出发，考虑纳税人的实际能力”。
中性税收实际是俄罗斯官方新自由主义理念的“税收版”。税收中性是一个相对概念，一种“次优原则”。对现代国家来说，税收中性的意义在于减少国家对税收领域的干预，避免规定过多的税收优惠和歧视影响税收秩序；同时降低纳税者的税收负担，包括税收总“量”和纳税成本。尽管中性税收不是新自由主义经济学的“发明”，但由于该原则符合其减少国家干预、财政健全的经济思想，因此包括货币主义、弗雷堡学派、供给学派在内的多数新自由主义流派都是赞成税收中性的。
公平原则和中性原则在一定意义上是互相冲突的。现实中，一国出于国情，往往在不同时期有不同的侧重。这一点在俄罗斯表现得也很明显。在当前的税收政策中，显然是侧重于中性原则。在俄罗斯政府的中长期纲要中，提到税收体系改革、税收政策发展时，多次强调税收中性，而“公平”原则少有论及。
为了说明这一点，我们可以引用政府长期发展纲要中的一段话：“提高税收体系的公平与中性依靠下列措施：拉平所有纳税人的纳税条件(首先是取消一些缺乏根据的税收优惠和例外)；取消对纳税主体的经济行为的无效消极的影响；修改个别税种的税基的订立规则，以使其更加符合该税种的经济实质；在税收立法中增加有关税收监督的机制和手段，并以此优化税收行政管理和提高集中税收的水平；减少监督机构的数目；对诉讼税收机构的行为，简化和加速其相关程序(包括在具有一般司法权的法院和仲裁法院内设立专门的税收争议协会)；降低避税的可能”。可以发现，所有这些内容都没有涉及《税法典》第一部分所提到的“支付能力”的公平，强调的只是要为“中性”原则创造一种对纳税人平等的条件。从税收政策的一些具体做法上，比如所得税的比例税率、大量削减税收优惠等，也表明俄罗斯的主导思想是以中性原则优先的。这是总体把握俄罗斯税收政策的前提。
在中性原则的基础上理解降低税负。对俄罗斯降低税负可以从几方面去理解。首先，降低税负指的是降低税收相对于经济发展的负担，它不仅包括减少税种和降低税率，还包括降低国家税收管理成本，简化税收体系；其次，降低税负不意味俄罗斯一定降低宏观税率(税收收入与国内生产总值的比例)，政府对降低税负还寄予了扩大税基的期望，包括以下3个途径：一是希望通过降低个别税种的税率，进而刺激企业和个人投资，促进生产发展，二是降低税率可以减少逃避纳税行为，三是缩减税收优惠，加强对预算支出中税收优惠支出(税式支出)的核算。因此，政府提出“这种降低应该同时伴随着可能增加实际税收的集中”。在某种意义上说，降低税负实际是俄罗斯税收中性原则的微观化。
(四)税收政策的具体措施：降低税率、扩大税基
普京总统对税收政策十分重视。他认为，“今天世界各国在所有的经济和政治参数上展开相互竞争，包括税收负担的大小，国家以及公民的安全程度，对所有者权利的保障”，把税收负担的大小看作是影响一国国际竞争力的重要因素，并多次强调要继续进行税收改革。普京的税收改革思想可以简单地概括为“降低税率，扩大税基”，这实际也是和普京的第三条道路治国方略②以及政府官方经济理念一脉相承的政策主张。
1.降低税率。首先是所得税税率。俄罗斯所得税包括自然人收入税(个人所得税)和组织利润税(企业所得税)。在《俄罗斯联邦税法典》第二部分颁布之前，对自然人收入税一直实行的是多级累进税率，最高为35%，最低为12%；组织利润税实行比例税率。一般税率为35%，对不同经营活动存在一定差异。新税法对自然人收入税取消了累进制，改行单一比例税率，规定一般税率为13%，特定收入征税35%，非俄罗斯联邦常住自然人收入征税30%；组织利润税一般税率为24%，外国企业、股息收入和中央银行收入另有相应税率。其次是统一社会税。统一社会税一般税率由38.5%降低到35.6%，其余为累退税率，不设最高限额。政府宣称，在2005年前，加工部门部分领域将继续降低统一社会税(税率从35.6%降低到25%或更低)。增值税一般税率拟在2004年由20%降为18%。
2.减少税种。1998年公布的新《税法典》第一部分把税种减为28种。2004年12月的联邦法对《税法典》中的税种进行了较大修改，联邦税改为10种：增值税、消费税、自然人所得税、统一社会税、组织利润税、矿藏使用税、继承或遗产税、水税、动物和水资源使用权付费及国家关税。地区税改为3种：组织财产税、税和运输税；地方税改为两种：土地税和自然人财产税。这样俄罗斯联邦税、费体系现在包括的税由28种减为15种。
3.简化纳税体系。2002年7月1日俄罗斯通过的《税法典》(第二部分)补充章节规定了简化纳税体系的内容。首先，对部分组织及个体企业主实行五税合一的“统一税”，即对组织(或个别企业主)以缴纳统一税来代替组织利润税(或自然人收入税)、增值税、销售税、组织财产税和统一社会税的缴纳。其次，简化纳税体系还规定对一些服务性如修理、理发和兽医等小企业征收“认定收入统一税”，其税率为认定收入的15%。
关键词：财政政策国债投资经济结构减税
根据目前中国经济社会发展的现状，近年来，积极的财政政策仍然是必然的选择。但是，若这种政策只是靠增发国债来带动政府投资的扩张，财政债务风险会不断加大。所以，寻求化解财政风险和解决需求不足的有效措施和研究积极财政政策创新问题，至关重要。
积极财政政策取向
当前，我国国民经济发展正处于一个重大的战略调整期。2003年GDP增长9.1%，从拉动经济增长的因素看，主要是投资和出口。在9.1%的经济增长率中，投资拉动的贡献为70.95%，远远高于2001年的49.3%和2002年50%的水平。投资增长过快的主要原因是有些地方盲目上项目，低水平重复建设投资过多。2003上半年中央安排的固定资产投资项目总额同比实际下降了7.7%，而地方政府的投资额同比增长了41.5%。以房地产为代表的一些行业已经出现投资过热，连续三年增幅均在20%以上。2003年外贸进出口总额达8512亿美元，增长37.1%，其中出口4384亿美元，增长34.6%，进口4128亿美元，增长39.9%，有力地拉动了经济增长。在强劲需求拉动下，价格总水平开始上升，通货膨胀的压力开始凸现。面对中国国民经济运行过程中出现的新问题，今后一个阶段内，国家宏观调控的重点是在控制总量的同时，根据国际和国内形势的变化，从调整结构入手，适时适度地调整积极财政政策的着力点和实施的力度。财政政策应由政府直接投资拉动经济增长转变到解决长期性、战略性、结构性的问题上来。
首先，根据客观经济形势的发展变化，在继续实施积极财政政策，保持宏观经济政策连续性和稳定性的同时，适当地减少长期建设国债规模，并逐年适度增加中央预算内经常性建设投资。
其次，按照建立和完善公共财政的要求，紧紧围绕“五个统筹”，把机制创新作为积极财政政策调整的重心。主要是通过改革财政投入机制，拓宽积极财政政策来支持国民经济发展的思路。财政政策要更多地发挥税收、贴息、政府采购、转移支付等多种财政杠杆，随着改革的深入，积极财政政策将逐步融于公共财政政策中去。
加大经济结构调整力度，增加有效供给
目前，我国经济结构存在的主要问题是：农业基础十分簿弱，现代化程度低，劳动生产率低下；工业和建筑业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后。在这种状态下，增加需求仅仅依靠积极财政政策肯定是很难凑效的，必须通过调整经济结构来实现。
要加大对农业的投入，着力解决“三农”问题
首先，用长期建设国债进行农村的水、电、路等基础设施建设。农村的基础设施建设具有投资少、工期短、见效快、经济和社会效益好的特点，它不仅可以创造农村劳动力就业机会，增加农民收入，启动农村消费市场，而且是调整农村产业结构的最佳路径。其次，加大防灾、生态保护的投入，加强生态建设和农村公共卫生体系建设，这些项目社会效益好，主要靠财政投资。再次，增加农业科技投入。农业劳动生产率的提高，要依赖于农业科技的进步，科学技术的推广和农户教育水平的提高，国家应尽早启动农村教育扶贫工程。这是公共财政支出的重要内容。最后，利用财政补贴，财政贴息等手段来引导和扶持那些既有经济效益又有社会效益的农业投资项目。积极深化粮食流通体制改革，加大对种粮农民的直接补贴，提高农民收入水平。
对第二产业传统部门的产品升级换代，杜绝低水平重复建设
调整结构，保证重点。按照经济结构调整目标，除了保证国家重点基础产业的投资外，还应支持工业战略改组、优化与升级，进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战略，使其尽可能从一般竞争性领域退出，让位于具有更高效率的其他企业。这不仅是国有企业自身和国民经济整体发展的需要，而且也是集体企业、个体企业、民营企业、私营企业和混合所有制企业发展的需要。对那些经战略性改组后有必要续存下来的国有企业，除少数关系到国计民生的重要企业继续保持独资外，对大多数国有企业都要进行规范化的股份制改造，以建立现代企业制度，强化国有企业作为市场主体的功能。当然，在结构调整与升级过程中，财政增量投入总是有限的，重点是盘活存量资源，使存量资源在不同产业、地区之间流动，而存量资源的流动是资本重新优化组合的结果。关键问题是目前我国一方面缺乏资本退出的必要条件即产权的市场化；另一方面又缺乏资本补偿的机制。在市场经济条件下，与结构调整和升级相联系的资本补偿就需要财政政策支持。财政可以通过发行长期专项国债来收购、封存或淘汰那些生产能力过剩的资本，使过剩领域的资本得到全部或部分补偿。
采取措施治理一些地方低水平重复建设问题。首先，要严格市场准入制度。尽快制定完善并严格执行行业准入的环保、安全、能耗、技术、质量等标准，不达标的一律不准开工建设，对在建工程进行清理整顿，对未达标的，责令限期改造达标。其次，要严格土地审批制度。对省以下土地实行垂直管理。凡是不符合行业规划和产业政策的建设项目，一律不得批准用地。再次，要加强监管，严格控制银行贷款。银监会要加强监管，中央银行要强化窗口指导，商业银行要增强风险意识，严格贷款审核，对盲目投资，低水平重复扩张的行业，要从严控制贷款。最后，要加强税收执法力度，禁止任何地方和部门擅自出台各种税收优惠政策，不得越权减免税收。要大力发展新兴产业，促进产业结构的优化、升级
产业结构调整使我国经济进入一个新的重工业化时期，此次经济的重工业化是消费结构和出口产品结构的升级以及政府政策引导的结果。今后我国扩大内需的重点应该从直接投资转向扩大消费，充分发挥消费结构升级对社会消费的促进作用，财政政策应侧重于支持汽车、通讯、旅游、文化、体育、教育、医疗服务等新兴消费产业的发展，特别是重点扶植高新技术产业、生物工程产业、教育产业以及旅游产业的增长；大力发展第三产业，减少对第三产业的准入限制，向民间资本开放第三产业投资领域，鼓励民间资本进入，使各种各类民间投资主体在优化产业结构中发挥重要作用，同时，形成有效竞争的格局，以全面提高第三产业对GDP的贡献率，切实增强第三产业的有效供给。
要合理运用政府采购，促进产业结构调整
产业结构的核心问题是资源、劳动力、投资等生产要素的合理流动，政府采购作为市场中最大的购买者，它可以引导生产要素向产业结构的合理方向流动。通过有计划有目的政府采购，使得需求结构处于引导产业发展方向的态势。目前我国房地产，汽车等投资增长过快，如果政府采购在一定时期内不抑制这些耐用消费品的需求，必然促使生产资料价格上涨，在目前内需不足的情况下，就可能产生通货膨胀的危险。当然，在短期内，政府仍然需要有计划地适量增加投资过热的产业的消费需求，来消化投资过热产业的投资产品。否则，会导致生产产品过剩，很有可能形成经济滞胀。
建立健全社会保障体制，启动消费
连续实施六年的积极财政政策，虽然保持了经济的较快增长，但消费需求不足的现象仍然突出。其主要原因是居民的社会经济预期对供求关系的影响力加大，居民的低收入、高支出预期，已成为扩大即期和中远期消费需求的障碍。因此，近期需要进一步加大财政政策对启动消费需求的支持力度。一是尽快建立健全城市和农村的社会保障体系，适时开征社会保障税，建立社会保障预算，增加社会保障支出，消除大多数居民增加消费的后顾之忧，提高消费信心和消费水平，促进经济良性发展。二是稳定居民的收支预期，增加城镇中低收入者的收入。继续贯彻执行企业“两个确保”和城市“低保”政策，加大对困难群体的财政扶持力度。三是进一步深化农村经济体制改革，选择可行措施来解决“三农”问题。切实提高农民收入水平，有效地解决农村消费不足的问题。四是消除限制消费的体制性、政策，改善消费环境，启动居民消费，拉动经济增长。
深化税制改革，促进投资和消费的良性循环
对消费行为减税，以刺激消费
当前，一般性消费品已在我国城市家庭趋于饱和，城市居民的消费结构发生了很大变化，城市居民的消费倾向已开始向汽车、住房、教育等更高级的消费升级。借鉴美国等发达国家的做法，为了培育新的经济增长点，可以将减税政策与银行的消费信贷结合起来。对政府鼓励的特定消费行为如居民购买住房、汽车、教育等消费贷款利息允许抵免个人所得税。因此，建议政府应尽快制定消费贷款利息允许抵免个人所得税的优惠政策，以达到扩大内需，引导社会生产结构的调整与升级的目的。
对投资行为减税，鼓励投资，特别是吸引民间投资
为了鼓励企业不断引进新技术新设备，可以将减税与扩大投资需求结合起来。
进一步扩大企业所得税的抵免范围。对企业引进新技术新设备和国产设备进行技术改造的投资都应按一定比例允许抵免企业所得税，以鼓励企业投资，推动国内企业技术装备的进步，提高其竞争力。
逐步推进增值税制改革，由生产型向消费型转变。我国现行的增值税是从1994年起实行的一种生产型增值税。这种生产型增值税使得企业外购设备的投资越多，不能抵扣的税金就越多，这样就抑制了投资和设备更新及技术进步，导致基础产业和高新技术产业税负重。而且生产型增值税存在一定程度的重复征税，使得国内产品税负重于国外产品，税负不公，不利于公平竞争。改为消费型增值税后，进行固定资产投资缴纳增值税允许抵扣，不仅可以鼓励企业投资，带动民间投资，增强企业自主投资的动力，逐步形成社会自我投资的增长机制，而且可以鼓励企业进行技术改造和设备更新，提高企业的供给水平。增值税转型后，应尽快对纳入抵扣的固定资产的范围做出严格的限定。
继续完善农村税费改革，改善农村消费环境，
一是全面推进农村“费改税”工作，取消不合理收费，进一步规费收费。二是逐步从以税代费改为费税全免。为了从根本上减轻农民负担，应逐步降低农业税率，直至取消农业税，实行城乡统一的税制，即对从事农产品生产和交易的农民只征增值税和个人所得税，不征农业税。三是对农民个人和个体工商业户缴纳增值税、营业税和个人所得税时，进行适当地税收减免照顾，促进农民增加收入，启动农村消费市场。
参考资料
1.刘立峰，《国债政策可持续性与财政风险讨论会综述》，《宏观经济研究》，2001年第5期
关键词:企业;会计政策;策略
社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立和完善，为我国企业进行会计政策选择创造了条件，使企业会计政策的选择成为必然。会计政策是指企业在会计核算时所遵循的具体原则以及所采用的具体会计处理方法，由于客观经济的复杂性和各个企业的特殊性，企业可在允许的范围内对同一经济事项采用不同的会计处理方法。企业通过会计政策的选择，维护和增长企业自身经济利益，促进企业目标的实现；同时，随企业投资主体的多元化，所有在企业投资的各方，都需要了解所选会计政策，尽可能维护其自身的利益，为此也会迫使企业进行会计政策的选择，以选择有利于自身利益的会计政策，企业管理部门在选择会计政策时，不得不综合权衡各利益相关者的需要并从中获取自己的那部分利益。因此，如何正确选用会计政策，成为企业会计工作中不可回避的问题。企业在选择最佳的会计政策时，要做到4个必须：
一、必须在准则界定的范围内选择和制订会计政策
《会计法》《企业会计制度》《证券法》《税法》及其他财经法律法规所组成了会计规范体系，企业必须在会计准则界定的范围内选择和制订会计政策。从我国来看，会计准则是我国会计法规的重要组成部分，是会计核算工作的规范。它主要是就经济业务的具体会计处理做出规定，以指导和规范企业的会计核算，保证会计信息质量。因此，企业必须按照会计准则的规定和要求，在允许的范围内选择和制订会计政策，否则就是无效的，甚至是违法行为，对于违法行为，应当承担法律责任。我国《企业会计准则2006》明确规定，“企业采用的会计政策在每一会计期间和前后各期应当保持一致，不得随意变更”。强调一致性并不意味着要剥夺企业灵活选择会计政策的权利，如果确有必要变更或有正当理由说明采用新的会计方法比原来的方法更好时，可以进行会计政策变更。同时，需要注意的是会计制度和会计准则的制定应具有适当的超前性，会计制度和会计准则的制定既要符合现实经济状况，同时又要适应经济的发展趋势，应尽量适应会计环境的变化，尤其是要考虑到经济体制改革中的一些新情况，要较科学地、超前地分析和预测未来会计环境的变化，做到有的放矢，使制度和准则能在相对长的时间内保持稳定，并且在理论上具有适度超前的优越性，从而减少在新经济现象出现后会计制度和会计准则出现真空地带的可能性，避免企业在无章可选时自行选择会计政策操纵利润。
二、必须明确企业的经营策略和目标
每个企业都有其自身的发展目标，即使同一企业在不同的发展阶段也有可能具有不同的目标。随着经济环境的变化和企业所处的发展阶段，企业经营管理人员往往会采用不同的经营战略，有时稳健经营，有时锐意开拓。管理人员经营思想的体现，企业经营目标的实现，除了采用不同的经营战略和措施外，在一定程度上需要借助于会计政策的选择，会计政策必须要为企业的经营目标服务。首先，企业经营管理者需要在企业的不同发展阶段，确立不同的经营目标，确定不同的经营思想。比如，企业在采取较保守的政策时，往往在会计政策的选择上希望尽可能地采用谨慎原则的处理方法，使企业的实力得以保存，避免风险的产生。而当企业为了便于开拓市场，显示实力时，则需要在会计信息中更多的显示其经营业绩和发展潜力。其次，企业会计政策选择的效果要注重整体优化。由于企业在会计政策选择时所处的环境不同，从单一动机出发进行的政策选择所产生的效用往往十分有限，甚至适得其反。因此，企业管理当局必须全面分析自身所处的环境、发展阶段、本行业的发展前景和在同业竞争中的地位，以及所拥有的优势和存在的问题，明确本企业发展的总体目标，并在这一目标指引下，结合会计的职业判断，根据会计理论指导和会计实务的基本原理，寻找或创立合理的会计策略，并对可供选择的方法进行比较分析，从而形成最优化会计政策组合。
三、必须不断提高会计人员职业判断能力
最科学合理的会计政策也必须由会计人员来执行，由于会计政策在实践中运用的灵活性，职业判断能力对会计人员选择使用会计政策起到决定性作用，因而，会计人员职业判断能力就必然成为影响会计政策目标实现的重要因素，不断提高会计人员职业判断能力就成为会计政策目标实现的基本保证。会计人员职业判断能力就是会计人员按照会计法律法规、会计准则、会计制度，结合企业自身的经营环境和特点，运用自身专业知识，对会计主体发生的经济事项和交易采用准确的会计处理原则、方法等进行合理且合法的判断和选择的过程。这个过程是建立在会计人员的逻辑分析能力、积累的经验、专业知识并遵循谨慎、客观、公正原则的基础之上进行的。因此，会计人员必须不断提高自身的职业判断能力，恰当选择会计政策，适时客观和公证地评价所选择的会计政策。首先，更新知识结构，树立终身学习的观念。随着企业交易日益广泛和复杂、客观情况的千差万别及复杂多变使得企业中可能存在某些特殊的经济业务，同时随着经济发展，还会出现新的经济业务，这些业务暂时没有具体准则来规范，这些都要求会计人员能够依靠自身的知识做出正确的判断，因此，会计人员应当适应发展的需求，拓展自身的知识领域，完善自身的知识结构，树立终身学习的观念。其次，加强会计人员职业道德建设。加强会计人员职业道德建设，是提高会计人员职业判断能力的重要保证，要加强对会计人员的道德教育，提高其道德修养，促使从业人员正确规范自己的行为，做到诚实守信，客观公正，不做假账。从长远来看，应建立以社会舆论和诚信档案制度为基本形式的社会评价机制，最终促成会计人员从他律走向自律，真实、公允地进行会计选择。
四、必须建立合理的企业组织结构
合理的组织机构是达到会计政策目标的组织保证，合理的组织机构要求组织纵横结构的布局要合理，纵向结构即组织内部上下层次关系的有序构成和层级化，横向结构即同级执行部门之间平衡分工的构成形式。同时，组织各部门之间的分工合作要协调，保证政策执行的专业化和管理的有效性。目前我国法人治理结构采取双层委员会制，类似于德国模式。但实践中，股权结构过度集中，代表国有股的“所有者缺位”、“内部人控制”现象较严重。虽然设有监事会和独立董事，但由于其地位尴尬，致使内部监督机制缺乏。行政任命的经理与企业的利益脱钩，经理人为实现自己升迁等私人目的而选择对己有利的会计政策。可见，由于公司治理监督机制的不完善，给管理当局进行会计政策选择提供了条件。针对我国当前公司治理与会计政策选择的现状，我们应立足解决好以下方面的问题：1）进一步明晰产权关系。明晰产权关系既可允许和鼓励企业根据企业交易费用的高低来选择会计政策，又可以发挥会计准则的激励约束和资源配置的作用，使企业进行会计政策选择时减少随意性，尽可能反映各利益相关方的共同利益。2）强化独立董事和审计委员会的监督作用。现代企业制度下，科学的法人治理结构的核心是通过特定的治理结构和治理程序，在利益相关者之间形成相互合作、相互制衡的机制。
参考文献:
[1]秦秋菊，梁芳.对我国企业会计政策选择的理性思考[J].中国科技信息，2008，3
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