——对暂行制度、立法文件及现行规范的实证分析
【摘要】对政府采购行为法律性质的判断关系到政府采购制度的构建。从《政府采购法》颁布之前的暂行制度,到《政府采购法》立法时的立法文件,立法者意图将政府采购行为完全私法化,对《政府采购法》具体规范的实证分析也证实了这一点。
【关键词】政府采购行为;法律性质;立法意图;政府采购法
引言
我国加入WTO后即承诺要开启加入《政府采购协议》的谈判,谈判有两个主要内容,一个是出价清单,即国内政府采购市场的开放程度,另一个即是国内法制的修改完善。后者中最为关键的即是独立、公正的政府采购救济制度的构建。法国将对政府采购的救济全部纳入公法范畴,由行政法院管辖,而我国台湾地区则奉行“双阶理论”,对政府采购的缔约阶段采用公法救济,而对于合同的履行阶段则采用私法救济。
如此明显的差异表明政府采购的救济制度有其特殊性,该特殊性源于政府采购制度本身即为公私交融的一项制度:采购人的公共性、采购目的的公益性及采购资金的财政性,都表明政府采购制度蕴含着无法摆脱的公法性,而采购的实施方式——合同,又预示着采购人与供货商之间的平等性,加之自由竞争原则对政府采购制度的影响,其私法性又隐隐而现。“双阶理论”正是将缔约阶段解为公法阶段,履约阶段解为私法阶段,从而分别采取了相对应的救济途径;法国《政府采购法典》则将政府采购解为行政合同,因此将其引发的诉讼归于行政法院管辖。
可见,救济制度的选择根源于对政府采购行为的性质判断,而此问题也颇为复杂,因为一般而言,政府采购行为分为两个阶段,第一个阶段是采购合同的缔结阶段——缔约阶段,第二个阶段是采购合同的履行阶段——履约阶段。两个阶段相互区别,各有特点,却又互相联系,难以割裂。“双阶理论”试图将两阶段分别归于公、私领域,因此遭人批评与实践不符,仅为法学家的“拟制”。总之,明晰政府采购制度的性质是我们构建救济制度的前提,本文不打算比较各种观点的优缺点,而试图以法的实证分析为基本方法,首先明晰我国现有的政府采购制度到底性质为何,以此作为将来进一步讨论的基础与原点。
《政府采购法》是我国政府采购制度的根本法,在其颁布之前财政部已建立了一套政府采购暂行制度,在该暂行制度运行的同时,全国人大也开始了立法工作,对《政府采购法(草案)》进行审议和修改,最后,《政府采购法》才于2002年颁布,2003年生效。
对该法颁布之前的暂行制度及立法审议文件的分析,将向我们展现起草者、立法者对于政府采购活动的性质判断经历的一个变化的过程,据此,立法意图将清晰而现。最后再结合该法的具体规范,细化立法者贯彻立法意图的具体措施和手段,以明确之前对立法意图的判断。
一、《政府采购法》颁布之前的暂行制度
财政部于1999年制定了《政府采购管理暂行办法》作为政府采购制度的基本规范,又于同年制定了《政府采购合同监督暂行办法》,详细规定了行政权对政府采购合同的订立、履行的监督,后于2000年制定了《政府采购运行规程暂行办法》,进一步规范政府采购制度的运行。此三个文件即构建了《政府采购法》颁布之前的政府采购制度,并且也一定程度的反映了之后《政府采购法(草案)》起草者的意图。
该制度下,各级财政部门对政府采购活动的监督延伸到各个环节:从预算的编制[1]、缔约的程序[2]、合同内容的确定[3]到履行中或履行后实施效果的检查[4]以及验收后的付款[5]等等。同时,在合同履行之中,双方当事人不得随意变更或终止合同的内容[6],若因为公共利益的需要而要变更或终止合同,则采购机关需要报告财政部门[7],后者有权决定变更或终止合同[8]。最后,政府采购活动的救济,没有采纳缔约阶段和履约阶段的区分,全部纳入了行政救济,即向财政部门进行投诉[9],对投诉结果或处罚结果不服,可以提起行政复议或行政诉讼[10]。
总之,此时的政府采购活动,是在各级财政部门严格监督之下的,以采购机关(以集中采购机关为主)和供货商为当事人进行的采购活动,并且,与此同时,采购机关配合财政部门进行监督[11]。
可见,在财政部门、采购机关和供货商的关系中,财政部门是公共利益的代表者,对财政资金的运用、采购目的的实现、采购效果的实效进行监督,而采购机关与供货商原则上平等协商,若要变更合同需要协商一致,而同时采购机关也有其公法性,若合同的履行威胁公共利益,其有权向财政部门请求行政干预[12]。整体而言,此时的政府采购制度有明显的公法性,也正是因为如此,在救济制度上,仅设置了行政救济,而无私法救济。
二、《政府采购法》起草、审议中立法文件
(一)1999年4月,全国人大财经委员会成立了政府采购法起草组,并于2001年10月22日在第9届全国人大常委会第24此会议上做了《关〈于中华人民共和国政府采购法(草案)〉的说明》。其中对政府采购活动的性质解释如下:
政府采购本身是一种市场交易行为,在采购合同订立过程中,不涉及行政权权力的行使,购销双方的法律地位是平等的,因此,政府采购合同一般应作为民事合同。同时还应当注意到,政府采购资金属于财政性资金,采购的目的是为了公共事务,政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能,因此,政府采购合同又不完 全等同于一般的民事合同,需要在明确适用合同法的前提下,对政府采购合同的有关特殊问题作出规定。为此,草案第四条中规定:“政府采购合同适用合同法和有关法律”,“本法另有规定的,按本法规定执行”,并对合同管理、合同履行、合同变更等作了必要的特别规定。例如,政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或终止合同。省级以上人民政府发现政府采购合同继续履行将严重损害国家利益和社会公共利益的,有权决定变更、中止或终止合同等。
起草者在认定政府采购合同当事人的平等性的前提下,强调了该合同不完全等同于一般的民事合同,因此在草案中规定政府采购合同适用“合同法和有关法律”,具体规定了合同内容不得被合同当事人单方变更,并且赋予省级以上人民政府权力变更、中止或终止合同的权力。
可见,相比于前述暂行制度,起草者在《草案》中减低了对政府采购活动的行政性判断:明确指出了双方地位的平等性及合同法的适用,后者就间接导致了民事救济制度的引入;同时,将最初分散到各级财政部门的合同内容变更、终止权收归省级以上人民政府,降低了财政部门对政府采购活动的监管,另外,对采购当事人的称呼也由之前的“采购机关”改为了“采购人”。总之,起草者希望将政府采购活动更多的交还给采购当事人以平等主体身份处理。
(二)经过上次会议的讨论,全国人大常委会于2001年12月24日进行了第25次会议,会上法律委员会做了《全国人大法律委员会关〈于中华人民共和国政府采购法(草案)〉修改情况的汇报》,在报告的第15项中对关于政府采购活动的规定作出了新的修改:
十五、有些常委委员、地方、部门、专家提出,在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。采购合同履行中出现问题,应由双方当事人按照合同法的原则进行变更、中止或者终止合同或者通过司法程序来解决,不宜由政府直接干预合同的变更和履行。因此,法律委员会建议作出如下修改:
(一)将草案第四十三条修改为:“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”
(二)在草案第四十三条中增加一款规定:“采购人可以委托采购机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购机构以采购人名义签订合同的,应当提交采购人的授权委托书,作为合同附件。”
(三)将草案第五十条修改为:“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担损害赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任。”
(四)删去草案第六十八条第一款第(二)项有关供应商中标、成交后不与采购人签订采购合同要由行政机关给予处罚的规定。
此次修改首先明确了政府采购合同原则上适用“合同法”,而非前述《草案》的“合同法和其他法律”,并且取消了省级以上人民政府的干预权,而要求合同当事人在合同履行危害公共利益时自行协商后决定变更、中止或终止,并规定了赔偿责任。另外,还明确了采购人与采购机构之间的民事关系。
之后在全国人大常委会2002年6月24日的第28次会议上,法律委员会作的关于《政府采购法(草案)》的两个报告[13]都没有再对政府采购合同的性质问题做出实质性的修改。
可见,相比之前的制度和《草案》,对于政府采购活动的性质,立法者倾向于更强的私法性:确立了采购人与中介机构之间的民事关系,而且直接删除了公法法源和行政干预权,就连威胁公共利益的情形,也交由当事人按照合同法处理,并且规定了无偏向性的赔偿责任。总之,是将政府采购活动完全推向了私法。
比较最初的暂行制度以及两份立法文件,对于政府采购行为的法律性质问题,可以看到立法意图的一个明显的转变:由公法性强势下的公私兼顾(暂行制度),到公私平衡(草案),再到全面地私法化(草案修改稿)。值得注意的是,如前所述,政府采购制度由于其采购主体的公共性、采购目的的公益性及采购资金的财政性,而拥有与生俱来的公法性,但我国的《政府采购法》立法意图却将之完全推入私法,此种做法是值得玩味的,为了更加肯定此种立法意图的转变,下面将对《政府采购法》的实证规范进行分析。
三、《政府采购法》的具体规范
前述的暂行制度确定了这样的一套法律关系:采购机关与供货商缔结采购合同,该合同名义上是民事合同(因为双方都不得自行变更内容);但财政部门,在采购机关的配合下,拥有广泛的监管权,对合同的缔结、履行、付款进行全面的监管,甚至在公共利益要求之下,可以介入合同之中对合同进行变更、中止或终止,履行过程中及履行完成后,财政部门都有权进行监督检查;对该法律关系中的纠纷进行救济,仅依靠行政途径,即投诉——处理——行政复议或诉讼。
从实证角度看,《政府采购法》的颁布使政府采购的调整规范由前述的各个《暂行办法》转为了《政府采购法》。该法重新确立了一套法律关系,与前相比,主要体现为以下几点不同:
(一)当事人民事主体地位清晰化
直观上看,暂行制度下的当事人为采购机关和供货商,而《政府采购法》中则为采购人、采购机构和供货商。除了用词上的变化外,更重要的是其实质内涵上的变化。
所谓的采购机关,并非真正的采购单位(用户),而是“政府采购的执行机构,负责各项政府采购活动的组织和实施。采购机关分为集中采购机关和采购单位”[14]。“集中采购项目的合同原则上由集中采购机关与中标供应商签订,也可以由集中采购机关会同采购单位(用户)与中标供应商签订。分散采购项目的合同由采购单位(用户)与中标供应商签订。”[15]
对比《政府采购法》中的当事人规定,原采购机关实际上相当于现在的采购机构,“集中采购机构为采购机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人,根据采购人的委托办理采购事宜。”[16]此处明显可知,采购机构仅为非营利的事业法人。不仅如此,“采购人依法委托采购机构办理采购事宜的,应当由采购人与采购机构签订委托协议,依法确定委托的事项,约定双方的权利义务。”[17]结合前述的立法文件中,立法者认为“在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。”可见,采购人与采购机构的关系已经完全转变为民法中的委托关系了,采购人与采购机构也皆为民事主体。由此,暂行制度中的采购单位(用户)则走上前台,化身为采购人,与供货商订立合同。
在《政府采购法》中,采购人于合同订立之前,并未享有不容于民事主体平等地位的任何特权,其所享有的权利仅限于第22条[18]、第23条[19]规定的要求供货商符合必要标准的权利和要求供货商提供必要文件的权利。此种权利皆不违背主体之间的平等性,普通的民事合同主体之间,若一方当事人故意隐瞒与合同订立有关的重要事实或提供虚假情况,依据《合同法》第42条第2款也是要承担损害赔偿责任的。因此,可以推知《政府采购法》中的采购人与供货商,在缔约阶段,拥有平等的法律地位,同为民事主体。
不仅如此,在政府采购 合同的履行阶段,《政府采购法》直接规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”[20]此条为第5章“政府采购合同”的第一条,统摄该章其他条款,体现出政府采购合同的主要法源乃是合同法,合同双方处于平等地位。另外采购人若需要追加采购内容,也需订立补充合同,[21]此也体现了履行过程中当事人的平等地位。特别是,当合同的继续履行威胁公共利益时,采购人或行政机关也无权单方面变更、中止或终止合同的履行,而应该由合同双方按照合同法的规定协商解决。[22]此种制度设计剔除了行政权在合同履行中进行干预的可能,再次肯定了履行过程中合同当事人的平等性。
总之,相比暂行制度中对合同当事人地位的模糊界定,《政府采购法》明确肯定了在缔约阶段及履约阶段,当事人都享有平等的地位,其民事主体的地位得以清晰化。
(二)财政部门监管职权缩限
暂行制度下财政部门拥有巨大的监管权力,该权力不仅对缔约阶段进行监督,在履约阶段、验收之后采购内容的实际运作等亦进行监督检查,甚至是介入采购合同之中对其变更、中止或终止。而《政府采购法》则仅赋予财政部门极为有限的监督权,其集中规定在第59条[23],该条统摄其后的第60、61、62、63、64、65、66条。
整体来看,财政部门的监督主要针对“政府采购人员的职业素质和专业技能”以及“采购范围、采购方式和采购程序的执行情况”,即其针对的范围仅限于缔约阶段,而不再监督履约阶段,更没有对验收后继续监督。至于当公共利益受到威胁,而介入合同之中,对合同进行变更、中止和终止的权力,如前所述,在《政府采购法》中交由合同双方当事人按照合同法协商解决。
总之,《采购法》仅赋予财政部门监督当事人在缔约阶段严格依照该法规定的方式和程序缔结合同,相比于《暂行办法》,该权力大大缩限。
(三)政府采购行为救济制度的完全私法化
暂行制度下的救济制度规定如下:
《政府采购管理暂行办法》
第四十一条 政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害,可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。
第四十八条 对财政部门作出的投诉处理或者处罚,当事人不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
《政府采购法》的救济制度规定如下:
第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑。
第五十五条 质疑供应商对采购人、采购机构的答复不满意或者采购人、采购机构未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。
第五十八条 投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
可见二者都基本采用了“投诉——行政复议或行政诉讼”的路径,但差别之处在于前者的救济事由为“自己的合法权益受到损害”,后者则在“质疑”这一前置程序中就将救济事由限制为“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害”,据此其后的“投诉——行政复议或行政诉讼”的救济制度也仅能救济由此事由引发的纠纷。而此救济事由都只可能发生于政府采购合同的缔约阶段,即合同签订之前,也就是说,《政府采购法》规定的行政救济制度的适用范围仅限于政府采购的缔约阶段,而不包括履约阶段。
那么,既然缔约阶段适用行政复议和行政诉讼,是否意味着缔约阶段双方当事人的关系是不平等的公法关系呢?不然,其实此处的行政复议或行政诉讼的客体并非采购人决定与哪位供货商签订合同的决定行为,而是供货商向财政部门提出投诉后,财政部门的答复处理行为,而此行为当然属于行政行为,当然应该纳入行政复议和行政诉讼的管辖,也正因为如此,恰恰否定了采购人决定与哪位供货商签订合同的决定行为的公法性。
可以说,此处的行政复议和行政诉讼并非政府采购行为的司法救济制度,而仅是对财政部门处理行为的司法救济制度[24]。因此,不能如一些学者所认为的据此可以判断政府采购缔约阶段为公法关系,最终得出结论认为我国的政府采购制度也是双阶理论的运用[25]。相反,其实缔约阶段出现的行政复议和行政诉讼都不是针对政府采购行为的司法救济。
那么,对于缔约阶段,是否还规定了其他的司法救济制度呢?《政府采购法》第79条给出了答案:
第七十九条 政府采购当事人有本法第七十一条[26]、第七十二条[27]、第七十七条[28]违法行为之一,给他人造成损失的,并应依照有关民事法律规定承担民事责任。
联系该条中提到的第71、72、77条,可以发现,此三条涉及的所有行为都仅可能发生于政府采购的缔约阶段,而对于这些行为引起的损害,依据第79条,所有当事人都应该按照“民事法律规定承担民事责任”[29]。
至此,可以明显的看出,《政府采购法》对于缔约阶段的纠纷,实质上设置的司法救济依然是民事性的,非行政(公法)性的。至于供货商提出质疑、进行投诉以及财政部门作出处理的行为,其实属于财政部门的监管行为,不属于司法救济。
至于合同缔结之后的履约阶段的司法救济,《政府采购法》并未作出任何特别规定。因此,依据《政府采购法》第43条的规定,该阶段的司法救济自然是适用合同法,依照民事合同的救济制度进行救济了。
综上可以看出,对于政府采购行为的缔约阶段,《政府采购法》表面上设置了行政复议或行政诉讼制度,而实质上依然按照民事途径解决;对于履约阶段的纠纷,则完全按照民事合同的救济制度处理了。可见,《政府采购法》下的司法救济制度已经完全的私法化了。
如前所述,相比之前的暂行制度,《政府采购法》,一方面,明确地肯定了当事人的民事主体地位,因此确定了该法律关系的民事性;另一方面,还缩减了财政部门的监管权,使其仅仅监督当事人在缔约阶段是否严格按照法定程序选取供货商缔结合同;最后,在司法救济上完全民事化,此点也与其所肯定的当事人民事主体地位相契合。
因此,《政府采购法》之下的政府采购法律关系体现为:采购人、采购机构与供货商之间通过签订合同建立平等的民事法律关系;财政部门作为政府采购行为的监管部门,仅监督当事人在缔约阶段严格遵守《政府采购法》、《招标投标法》规定的方式、程序,而不再监督合同的履行过程和结果。
四、结论
最后,可以认定,政府采购的调整规范由暂行制度过渡到《政府采购法》,其所带来的规范的转变源于起草者、立法者体现于立法文件的内在意图的转变,即政府采购行为不是公法行为,而是私法行为——“在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。采购合同履行中出现问题,应由双方当事人按照合同法的原则进行变更、中止或者终止合同或者通过司法程序来解决,不宜由政府直接干预合同的变更和履行。”——缔约阶段如此,履约阶段亦如此。实证规范上,当事人地位的民事化、财政部门监督权的缩减以及司法救济制度的完全私法化,都最终肯定了政府采购行为的私法性。联想到政府采购制度无法回避的公共性,该结论不免让人困惑。
难道公共利益就不需要维护吗?为了维护公共利益,难道就不能赋予行政机关特权吗?正如于安教授所言:“采购人和国家机关监督干预合同履行的必要性, 源于供应商所履行的义务内容具有强烈的公共性质。供应商义务履行中的瑕疵, 往往不是违约制度提供的补偿所能够平衡的。为了防止和制止这些瑕疵的出现, 当然也是为了保护和维护公共利益, 在法律上需要有相应的监督干预授权制度和防止采购人和有关部门滥用权力给当事人造成损失的损失赔偿制度。简单地以合同自由为由来拒绝这些权力, 是不现实和非理性的。”[30]
【注释】
[1]《政府采购管理暂行办法》第7条第2款、第35条,《政府采购运行规程暂行规定》第14、15、16、17 、第25条第2款。
[2]《政府采购管理暂行办法》第7条第3款、第35条,《政府采购运行规程暂行规定》第18、19条,第25条第3款。
[3]《政府采购管理暂行办法》第35条,《政府采购合同监督暂行办法》第2条,《政府采购运行规程暂行规定》第20条。
[4]《政府采购管理暂行办法》第35条,《政府采购合同监督暂行办法》第10、11条,《政府采购运行规程暂行规定》第25条第5款。
[5]《政府采购管理暂行办法》第39条,《政府采购合同监督暂行办法》第9条,《政府采购运行规程暂行规定》第23条、第25条第5款。
[6]《政府采购管理暂行办法》第37条采购合同当事人应当全面履行合同规定的义务,任何一方不得擅自变更或者解除合同。合同当事人协商一致需变更合同实质性条款或订立补充合同的,应当报送财政部门备案。
《政府采购运行规程暂行规定》第21条:政府采购合同依法签订后,合同当事人(甲乙方)应当按照合同约定履行各自义务,任何一方不得自行变更或者解除合同。
在合同履约过程中,需要变更有关条款时,合同当事人应当协商一致。采购合同变更时如原合同金额超过了预算额度,应当报同级财政部门批准。采购合同中止,应当报同级财政部门备案。
[7]《政府采购合同监督暂行办法》第5条:政府采购合同需要变更的,采购机关应当将有关合同变更的内容及时书面报政府采购管理机关。
第6条:政府采购合同履行过程中,因某些特殊情况需要终止合同的,采购机关应当将终止合同的理由以及相应的措施,及时书面报政府采购管理机关。
[8]《政府采购管理暂行办法》第36条:财政部门发现正在进行的政府采购严重违反规定,可能给国家、社会公众和当事人利益造成重大损害或导致采购无效的,应当责令采购机关停止采购,并及时作出处理。
[9]《政府采购管理暂行办法》第41条:政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害,可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。
[10]《政府采购管理暂行办法》第48条:对财政部门作出的投诉处理或者处罚,当事人不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
[11]《政府采购管理暂行办法》第8条:财政部门不得参与和干涉政府采购中的具体商业活动。采购机关应当加强本部门、单位采购工作的管理,支持和协助财政部门依法履行职责。
[12]同引7、11.
[13]《全国人大法律委员会关于《中华人民共和国政府采购法(草案)》审议结果的报告》、《全国人大法律委员会关于政府采购法(草案)、中小企业促进法(草案)、安全生产法(草案)、科学技术普及法(草案)、清洁生产促进法(草案)主要问题修改意见的报告(书面)》。
[14]《政府采购运行规程暂行规定》第7条。
[15]《政府采购运行规程暂行规定》第20条第2款。
[16]《政府采购法》第16条。
[17]《政府采购法》第20条。
[18]第22条,供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:(一)具有独立承担民事责任的能力;(二)具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;(三)具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;(四)有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;(五)参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录;(六)法律、行政法规规定的其他条件。
采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
[19]第23条,采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。
[20]《政府采购法》第43条第1款。
[21]《政府采购法》第49条:政府采购合同履行中,采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的,在不改变合同其他条款的前提下,可以与供应商协商签订补充合同,但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。
[22]《政府采购法》第50条第2款:政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任。
[23]第59条政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容是:(一)有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况;(二)采购范围、采购方式和采购程序的执行情况;(三)政府采购人员的职业素质和专业技能。
[24]司法实践中也是如此,供货商提起行政诉讼针对的皆是财政部门处理投诉的行为,而非采购人选取供货商的行为。比如“原告浙江金克空调系统工程有限公司与被告宁波市鄞州区财政局税务行政处理一案”、“赣州金诺电器有限公司不服赣州市章贡区财政局投诉处理决定一案”。
[25]王锴,《政府采购中双阶理论的运用》,载《云南行政学院学报》2010年第5期,145-149页。另外,台湾法学家陈新民也在其《中国行政法学原理》中提到如此观点。
[26]第71条采购人、采购机构有下列情形之一的,责令限期改正,给予警告,可以并处罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其行政主管部门或者有关机关给予处分,并予通报:(一)应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的;(二)擅自提高采购标准的;(三)委托不具备政府采购业务资格的机构办理采购事务的;(四)以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的;(五)在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的;(六)中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的;(七)拒绝有关部门依法实施监督检查的。
[27]第72条采购人、采购机构及其工作人员有下列情形之一,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,处以罚款,有违法所得的,并处没收违法所得,属于国家机关工作人员的,依法给予行政处分:(一)与供应商或者采购机构恶意串通的;(二)在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的;(三)在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情 况的;(四)开标前泄露标底的。
[28]第77条供应商有下列情形之一的,处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款,列入不良行为记录名单,在一至三年内禁止参加政府采购活动,有违法所得的,并处没收违法所得,情节严重的,由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)提供虚假材料谋取中标、成交的;(二)采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的;(三)与采购人、其他供应商或者采购机构恶意串通的;(四)向采购人、采购机构行贿或者提供其他不正当利益的;(五)在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的;(六)拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。供应商有前款第(一)至(五)项情形之一的,中标、成交无效。
【关键词】供应链管理模式采购管理优化横向一体化
【中图分类号】C931.2【文献标识码】A
传统的企业采购管理大多注重企业自身情况，这种背景下进行的采购活动主要依赖采购申请单进行，这样就使得企业与供应商在短时间内有了恶性竞争关系，无法建立长久相互合作关系，无法对市场变化进行迅速适应，导致企业的创新受到影响[1]。当前由于综合环境的变化，市场逐渐向国际化发展，逐渐兴起了供应链理念，企业管理模式转向横向一体化后，开展供应链管理现在越来越变为企业用于竞争力提升的一个方法[2]。当前企业都掌握了采购职能的意义，知道注重采购管理可以有效提升企业在市场中的竞争力，采购管理发生的服务、质量以及成本都会影响企业的竞争力，同时会对整个供应链的运作效率形成影响[3]。采购职能促使企业从供应链角度重新思考，所以企业迅速响应市场的能力以及采购效率能得到显著提升。
一、供应链管理模式下的采购管理
供应链管理中非常重要的内容之一就是采购管理，从20世纪80年代开始，逐渐提升了对采购管理的重視程度，很多企业都积极建立起专门管理采购的组织，采购管理被传播的越来越广泛，主要包括：定量、JIT订单驱动、战略采购以及供应联盟[4]。现今越来越注重研究供应链环境下采购管理开展高效进行的方法，这也是减少供应链成本，促使企业竞争力得到提升，为企业开拓新兴利润源的有效措施。
1.采购管理特征
企业在当前供应链模式下，采购可以成为企业价值链的支持性活动，具备了更为实际的意义，也就是采购现在有了增加价值的作用。采购管理处于价值增值背景下，所以一步步成为企业供应链管理中的重要组成部分，相应的也改变了传统采购方式以及策略，具体体现在以下方面：
新背景下，订单驱动采购慢慢的取代了库存采购。为了从整体上提升供应链的竞争力，保证信息的动态共享，促进战略合作关系的长久建立，保证合作的进行具备承诺、弹性协议以及信任的前提，经信息共享和写作，促使供应链运作逐步变得更为同步、精细化。订单驱动采购以用户需求为前提，有了需求后就生成采购订单，采购订单又驱动供应商，这种就叫做准时生产（justintime，JIT）订单驱动形式，能够保证用户的需求及时得到供应链的满足，并且还可以促使库存成本最大程度的减少[5]。
新背景下，采购管理的重点慢慢放在管理外部资源，准时化理念出现之后，以往依据库存的采购活动出现了改变，使得提高了企业采购弹性和市场响应能力。不过这样的变化也需要增加供应商之间的合作以及信息共享。经整合供应链上游以及下游资源，形成多层次的供应商网络，对外部资源进行有效的管理，逐渐完成供需合作新模式的建立，确保这一模式能够实现质量的统一控制。
供应链管理模式下以往简单买卖的供需关系逐渐转变为战略合作关系。之前供应、需求企业只是买卖关系，所以如果面对全局性、战略性供应链上的相关问题，就会没有办法得到有效解决。但是现今的采购模式是基于供需双方的战略合作关系，这样众多问题包括谈判耗时、采购成本、风险、库存等具备了解决的方法。建立战略合作关系之后能够使供应链企业互补或共享资源以及信息，双方的成本都能够慢慢降低，同时服务质量也能提升，最终实现整体效益的有效提升。
2.采购战略
横向一体化是如今供应链主要的管理思想，如果一个企业没有足够的内部资源，那么其应该在企业具备核心竞争力的项目中集中优势力量，对于不是核心的业务，可以通过外包形式向其他企业分散，并与业务伙伴建立战略层面的合作关系。基于这种管理思想，企业采购管理具体包括联盟、外包战略。
（1）联盟战略：由于处于全球化环境下，所以市场竞争更加激烈，所以传统企业之间相互竞争的形式已经被淘汰，逐渐转向为双赢、协同竞争以及协同商务的运作模式，逐渐形成服务商、经销商、制造商、研发中心、供应商以及客户组成的供应链和供应链之间的竞争。[6]如果企业进入的供应链规模越大，则其运作的效率也会更高，同时企业的生命力以及市场竞争力也会相应更强。当前环境下供应链管理模式中的采购行为，其中心是供应商，导向是企业需求，供应链将全部合作伙伴连接起来，形成完整的网链结构，最终成为竞争力很强的战略联盟。供应链网络中的合作伙伴一定要保证相互间足够信任，这样才能够保证整个网络中对各类知识、信息以及数据准确、开放、高效的传输，这就是所谓的透明性。保证供应链的透明度，能够促使合作伙伴联盟关系更为紧密，能够更有效监控好流入物流，监控好订单实现过程，对订货的承诺进行更有效的履行，最终促使渠道整个库存水平得到提升。供应链管理模式下的采购管理也就是企业和供应商之间的合作，合作在不断的加深后，双方的合作形式也从基础的收集信息转变为决策制订。双方信息共享程度以及合作程度的增加，其会相应形成更多的经济价值，同时最后会以非线性的方式呈现为更为快速的增加。
（2）外包战略：简单来看，外包就是将自己做不好或者做不了，或者别人能够更便宜的完成、做的更好的事情放手让别人去完成，对于企业来说，就是向外承包企业中非核心竞争力的业务。外包属于一种新型经营理念，它的出现使得企业需要重组现有模式，注重核心竞争力的提升，而外包出去的非核心业务也可能出现新的商机。以往管理模式纵向一体化不再能够和现今竞争全球化、投资成本高、技术更快更新的制造环境相适应，当前企业对于高价值的生产模式更为看重，追求革新、灵活性、专门知识以及速度。[7]企业进行业务外包后将全部企业资源都集中到企业的核心业务上，即在企业专属的知识以及技能上集中更多的企业资源，另外将同样重要并不属于核心的业务外包给其他企业，同时注重和外包企业建立合作关系。这样企业就能够将自己企业的整体运作不断提升，同时还可以减少相应的投资。
3.供应链模式下的采购方法和变化情况
采购职能以往的采购管理中多比较被动，首先一般是由企业管理层制定策略，然后企业采购人员直接根据制订好的策略完成采购相关工作。现在到了采购管理的交易阶段，对采购成本的认识越来越深入，企业采购不仅注重价值，还注重质量，通常实现方式包括间接、直接、多源、竞标等集中采购方式。当前由于信息化程度的加深，企业逐渐应用写作采购、电子化采购、准时之采购等方式，这种时候企业不仅关注采购的价格，同时注重控制采购的成本以及总成本。当前逐渐有更多的企业逐渐开始从战略角度开始采购行为，做好采购管理工作能够帮助供应链创造价值这一功能得到实现，同时相应出现了新型采购策略，具体有联合采购以及供应商整合采购等几种。
二、新背景下采购管理的优化措施
1.优化采购流程
采购流程是采购管理的重要组成部分，采购流程有没有保证合理设计会对采购成本以及企业绩效形成比较直接的影响。传统的采购流程不适应当前供应链管理模式，所以必须进行重新的优化设计，尤其是要与客户需求快速响应这一目标相适应，与持续变化的外部环境相适应。采购流程运行的高效需要重组传统采购流程，改进传统采购流程的信息化程度。重组采购流程首先需要对内部采购的流程以及标准进行统一，强化各个部门的协同以及合作，且要保证企业与外部客户，企业与供应商之间相互的良好沟通，保证获取一致的采购信息，使得整个流程中有效、快速的完成信息传递，对采购运作机制实行了进一步的优化。此外，还要进行信息化改革，应用共享数据库、网络技术、先进计算机设备、电子商务等促使信息传输质量以及效率得到提升，减少信息传递中出现的牛鞭效应，实现对市场客户需求的迅速响应。
2.优化采购成本
基本供应链管理模式，将交易的决定因素放在低价格上是不合适的，当前市场竞争激烈程度越来越高，企业如果需要获取竞争优势，必须从总的供应链角度考虑，使成本得到降低。最重要的是基于供应链模式下的采购战略重建采购成本的朝鲜，将采购成本管理提升到更高的战略高度，保证和供应链企业之间实现信息共享，整合优势资源，实现战略合作，最终实现采购成本的优化，促进企业经济效益得到提高。
三、结束语
当前新环境下促使企业竞争上升到供应链上，供应链管理前提下的采购管理，实际是将采购作为策略，将其立于供应链环境下进行设计还未考虑，将供应链管理要求中的集成性、同步性、协调性体现出来，确保供应链运作的精细化以及同步化。在供应链管理模式下做好采购管理工作是当前企业必须接受的挑战，所以企业应该正视挑战，不断提升自身核心竞争力，实现企业的长久稳定发展。
参考文献：
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[5]张璨，朱玉杰.基于供應链管理模式下的采购评价指标研究[J].森林工程，2014，30（04）：182-185.
[6]姚芳虎.供应链管理模式下钻井企业采购管理方法研究[J].中国化工贸易，2015，7（25）：51.
[关键词]采购；采购管理；供应商开发和管理
[中图分类号]F253.2 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2011）1-2-0046-03
一、企业采购管理概述
企业采购管理[1]是指为保障企业物资供应而对企业采购进货所进行的管理活动，是对整个企业采购活动的计划、组织、指挥、协调和控制活动，是整个物流活动的重要组成部分。采购管理的具体内容，包括制定采购活动的管理、对采购人员的管理、采购资金的管理、运储的管理、采购评价和采购监控，还包括建立采购管理组织、采购管理机制、采购基础建设等。
企业采购管理与采购是有区别的。采购是为完成指定的采购任务而进行具体操作的活动，一般由采购员承担，其使命就是完成采购主管布置的具体采购任务。采购管理不但面向企业的全体采购员，而且也面向企业的其它组织人员，一般由企业采购部承担，其使命就是保证整个企业的物资供应，其权力是可以调动整个企业的资源。可见，采购员是对于自己的采购业务进行管理。但是这种管理，和一般的工人对于自己工作的计划安排一样，属于操作层面的作业管理；而采购管理是指站在企业的立场上，对整个企业采购活动的管理，包括对采购员和具体采购业务的管理。
企业采购管理的目标是：“降低采购成本、提高采购效率、保证采购质量、加强采购监督，降低法律风险，防范法律纠纷，在促进采购的公平、公正、公开建设的同时，提高集中管理水平和企业的经济效益。”
二、企业采购管理的挑战
企业采购管理总是伴随着企业的全球化发展和信息技术的更新而发展。由于现代企业朝着集团化和专业化两个方向发展和大量新兴信息技术的出现，以致新产品、新材料、新技术、新市场的快速出现，使得采购管理未知数多、未定数大；技术发展变化快、市场价格变化大、产品研发时限短、产品生命周期短，使得采购管理的反应时限短；信息传播和市场变化迅速、全球性竞争、全方位经营，使得采购管理的不易掌握和质量成本要求高。因此企业采购管理具有以下挑战：
1.传统价格=成本+利润之公式已不再适用，导致采购成本不易估算和掌握；
2.市场材料价格和市场变动频率高、变动幅度大，导致采购作业时间和实际需求量不易控制；
3.单一货源多，货源变异性大，货源规格不易确认，导致采购对货源的决定贡献度低；
4.技术进展迅速，专业能力不易掌握，导致库存风险高和对供应质量掌控能力差。
面对挑战，企业只有坚持以动态变革的思想实现采购随需而动，从而实现简单的交易到战略合作采购的发展、以成本为目标到以价值创造为目标的转变、被动接受采购指令到自行预测调整的转化、从单一的购买行为到策略性采购供应链管理的变革。
三、企业采购管理发展的趋势[2]
企业采购管理核心是供应商开发和管理，其基本准则是“Q.C.D.S”原则，即质量（Quality）、成本（Cost）、交付（Delivery）、服务（Service）并重的原则。企业采购管理发展的过程就是企业和供应商之间关系逐步强化和完善的过程，从低价值的隔臂关系（Arm’s length relationships）到高价值的合作关系（Collaborative Relationships）的发展，双方在互信交易的基础上营造无障碍的沟通环境，建立良好、长远、双赢的供应商伙伴关系[3]。
（一）交易管理标准化
交易管理（Transaction Management）是初级的采购管理，企业与供应商之间为简单的买卖关系，供应商充当贩卖商的角色。其特征为：围绕着采购订单(Purchase Order)与供应商进行较容易的讨价还价；仅重视如价格、付款条件、具体交货日期等一般商务条件；被动地执行采购和技术标准。其核心思想为订单管理。
公司的采购是通过采购员进行的。首先由采购员组织供应商的认证工作，通过上门调查、产品认证、试生产、供货跟踪等手段，在供应商资料库中确认能供应产品的供应商。之后，在某一约定的时间段内，通过电话询问或招投标的方式，得到供应商的报价并挑选其中报价最低的作为中标者，与之进行后续的合约工作。该采购过程较长、重复工作很多，一般适用低值、常用物品的采购，并已经形成了一套标准的采购流程控制。该阶段企业应该重视对供应商的合约履行及准时付款，达到获得供应商最佳配合的目的。
不过该模式在面临新兴技术和产品快速更新的时候，它不适应于价格变化快的产品，往往会使企业在经济上受到损失。
（二）竞争管理集中化
竞争管理（Competition Management）是中级的采购管理，企业与供应商之间为传统的竞争合作关系，供应商充当合格供货商的角色。随着对前期大量订单的经验总结以及管理技能的提高，管理人员意识到供应商管理的重要性和集中采购的必要性。其特征为：围绕着一定时间段的采购合同，试图与供应商建立长久的关系；加强对供应商其它条件的重视，如订单采购周期、送货、经济批量、最小订单量和订单完成率；重视供应商的成本分析；开始采用投标手段；加强了风险防范意识和成本控制管理。其核心思想为以团队运作为主的区域集中采购。
公司的采购是把采购需求汇总起来，由各个采购团队负责特定领域内的物料采购，寻找合适的供应商，达到节约成本的目标，确保材料的充足供应。一是引入竞争机制发挥批量采购优势，实行以招标、议标、电子商务采购的方式。二是对不符合招标条件的物料实行会签制的自行采购，使采购业务公平、公正、公开。三是建立健全采购决策、采购权限、采购审批等程序，指定专门部门对采购计划和采购全过程的审核和监督，更好地规范了采购行为，降低了采购成本。该阶段企业应该重视集中化采购，达到节约采购成本的目的。
不过该模式在面临世界经济的网络化和全球化的时候，公司之间的竞争变成供应链之间竞争的时候，怎样在供应商不断增多的同时有条不紊地管理供应商？怎样在压低供应商价格的同时和供应商保持良好关系？怎样在降低物料采购成本的同时保持产品的优异质量？怎样在统一供应商标准的同时不失采购的灵活性？
（三）供应链管理共享化
供应链管理（Supply Chain Management）是中高级的采购管理，企业与供应商之间为伙伴型合作关系，供应商充当合作伙伴的角色。其特征为：与供应商建立策略关系；更加重视整个供应链的成本和效率管理；与供应商共同研发产品及其对消费者的影响；寻求新的技术和材料替代物，OEM方式的操作；更为复杂和广泛的应用投标手段。其核心思想为与供应商建立战略合作伙伴关系，让供应商早期参与采购需求的分析和开发。
公司的采购流程划分为战略采购和订单协调两个环节，战略采购包括供应商的开发和管理，订单协调则主要负责材料采购计划，重复订单以及交货付款方面的事务。战略采购就是合理选择供应商,并与之建立战略合作伙伴关系,要求供应商进入制造商的生产过程；小批量采购；实现零库存或少库存；交货准时,包装标准；信息共享；重视教育与培训；严格的质量控制,产品国际认证。该阶段企业应该重视供货商的先期参与运用供货商的专业知识以及经验来共同设计开发新产品，达到降低成本和加速产品上市时间的目的。
随着企业全球化采购的深入，供应商早已不是以前的小供货商，而是企业的战略联盟者（Strategic Alliance）。对于这些不再俯首帖耳、有时甚至还会高高在上的“伙伴”们，如何才能让它们为公司的业务做更大的贡献呢？
（四）战略采购随需而变
战略采购（Strategic Procurement）是高级的采购管理，企业与供应商之间为策略联盟合作关系，供应商充当联盟者的角色。其特征为：集成采购战略；加强供应链管理；优化解决方案；高效的项目管理；深层次的战略管理；针对公司和客户需要，对自身关键性材料或服务的需求进行战备部署，与认证的供应商结成战略联盟，在研究开发阶段进行合作，以减少制造中的意想不到的问题，共同面对市场的竞争与挑战，取得市场上的购买优势。其核心思想为增强企业核心业务，对自身没有能力做或虽有但成本高于业界水平的业务进行外包管理。
公司的采购是以基于网络技术的电子采购，从根本上重新构架企业的采购模式，彻底改变企业的供应链，在企业与供应商之间形成无缝的订单履行信息流，从而优化采购流程、提高工作效率、缩短采购周期、减少过量库存、降低采购管理成本、降低采购产品价格、增进企业间的合作，使交易双方均能获得长期的收益。而且，电子采购的过程是与企业其它系统优化整合的过程，从而使成本节约的幅度及改进过程的效益更加凸显。该阶段企业应该重视对供应商的培训，视供应商为在外工厂的延伸，与供应商拥有共通的语言，达到企业和供应商联合的持续性改善的目的。
战略采购的具体形式是企业和具有“战略联盟伙伴”地位的供应商确立相对长期稳定的供需关系，而不是每一次采购均实施招标操作程序，以此降低双方乃至整个供应链的营运成本，达到“双赢”目的。应该说，“战略采购”是“竞争采购”的深化，是一种更高层面的、企业之间形成供应链关系的、双方“双赢”的采购模式。
四、结论
企业的生存与发展关键在于选择合适的供应商（RightSupplier），在确保合适的品质下（Right Quality），与合适的时间（Right Time），以合适的价格（Right Price），购入合适数量的商品（RightQuantity），以企业最低成本生产最想要的产品。采购管理作为企业提高经济效益和市场竞争能力的重要手段之一，它在企业管理中的战略性地位日益受到国内企业的关注。一个企业能否持续发展，很大程度上取决于其采用何种采购管理方式。中国企业要在竞争激烈的国际市场上站稳脚跟，就必须依据企业自身的发展现状和信息技术的更新状况，适时调整企业采购管理策略，最大限度地合理利用社会资源，并且最大限度地利用企业自身的、包括无形的和有形的资源，适时、适地、适量地进行采购。
参考文献
[1]徐杰等.《市场采购理论与实务》,中国铁道出版社,2001年7月.
[2]IFS项目组.PTP(Procure to Pay)专刊,3ms.省略,2008年5月.
[3]邓俊良.《新竞争时代中的采购管理实务》,大众计算机,2005年4月.
关键词：合作 双赢 JIT采购
采购环节往往是企业经营管理层中最薄弱的环节。这个环节最容易出现“暗箱操作”：、弄虚作假、舍贱求贵、以次求好、收受回扣等。在企业实际的经营管理过程中，采购成本是非常重要的一项成本，对其成本控制经常是束手无策。而实际上企业如果实行供应链管理则可以很好的控制采购成本，使其成本大大降低，管理效益大幅上升。据统计，如果一个大型工业企业能够将采购成本下降3个百分点左右，那么他的效益就能提升五个百分点左右。因此，加强对采购的管理能够有效的提升企业的利润水平。物流管理中包括着采购管理，于是从整个物流过程中来看待采购管理，就能有效的解决传统上的采购管理中的问题。采购作为企业间原材料和半成品生产间的一座桥梁，沟通着生产需求与物资供应间的联系。供应链上企业间的高效链接，有效合作，同步运作，都需要采购活动的更高水平的管理做为强有力的保障。因此，我们必须加强采购管理以适应日益激烈的竞争环境。供应链环境下的采购模式虽然是在传统的采购模式的基础上发展起来的，但是两者已经出现了明显的区别。
一、供应链采购管理的原理和特点
供应链采购不同于传统采购，它主要是指企业间已经形成了一条供应链，在这条链条上的企业间的采购。这条链上的企业之间不是单一竞争关系，而是一种战略合作关系，因此，链上企业间的采购是基于双方共同利益的基础上在友好合作的环境中进行的，所以采购的观念和采购的操作都发生了变化。
我们认为供应链采购是一种更先进的，更有效的，能够为企业带来更多效益的采购方式。但是若在实际的工作中实施供应链采购，企业还面临着很多挑战。可以说，相对于传统采购，供应链采购发生了革命性的变化一点都不为过。无论是在思维方式上，对采购的理解上还是在具体的操作上，都与以往大大不同。具体说来，要实现几个转变。
1.从为库存而采购到为订单而采购
在过去的采购活动中，采购部门依据以前制定的采购计划并根据仓库管理部门提供的库存变化情况，向供应商提出采购需求，采购的物品交由仓库部门后，采购活动完成。这样的采购活动并不关心企业的生产过程以及企业的真实需求，可以说，采购活动与整个企业的生产经营活动是相脱离的，于是非常容易造成无效的采购，采购的物资被大量积压，而企业急需的物资却没有。而在供应链采购模式下，采购部门不再依据库存的变化进行采购，而是根据企业实际取得的订单所需要的物资计划进行采购，通过订单驱动供应商，这样一来供应商也能更准确地把握客户的需求，提高了供应的针对性，从而更快速的响应用户的需求，降低库存，提高资产的周转速度，提升竞争力。
2.从采购管理向外部资源管理转变
在供应链采购模式下，企业应把采购活动转变为对企业的外部资源进行管理，要实现这种转变，企业应从以下几个方面进行改进：企业应与各个供应商建立互惠双赢，信息共享的合作伙伴关系；将企业内部与供应商有关系的信息及时的传递给对方；参与供应商的产品设计和生产，与供应商共同改进产品质量和提升管理水平；培育长久合作的供应商关系并尽可能的减少供应商的数量提高合作的质量。
3.从买方主动向卖方主动型转变
在传统的采购模式下，采购是由有需求的企业主动提出并组织人员进行采购，因此耗费了大量成本。而在供应链采购模式下，供应商主动提供给我们货物，无需我们主动进行。这样一来就大大降低了企业的采购成本，同时也提高了采购的及时性和准确性，供应商也省去了很多不必要的开支，大大提高了效率。在这种情况下，真正实现了企业间的合作共赢。
二、供应链采购实施的基础建设
1.信息基础建设
要实现供应链采购，企业必须建立起强有力的信息系统。企业的信息系统应满足企业对日常数据处理的要求，并能与供应商的信息系统相连接，以便实现信息共享，例如POS系统、EDI系统或其他数据传输系统，各种编码系统等。
2.供应链系统基础建设
我们要与相关联的企业建立起供应链系统，加强供应链上企业间的沟通，实现链上企业将的信息共享，建立共同承担责任，共同分享利益的关系。
3.物流基础建设
企业内部与供应链上企业间的物流基础建设应该到位，以满足企业间的物流的需求。比如说，运输设备的选择，运输线路的规划，仓库的布局，还包括一些物流技术，如条码系统、自动识别、计量技术、标准化技术等。
4.采购基础建设
企业加强采购基础建设也是非常必要的。替供应商管理库存降低成本，实行供应商自动补货避免企业库存，建立电子支付结算系统实现即时结算，建立采购效益评估系统，形成一定的规范形成一个系统，实现供应链采购。
实施供应链下的采购管理是企业发展的必然要求和未来发展的趋势。因此在以后的工作中加强这方面地研究是我们义不容辞的责任。
参考文献：
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关键词：采购理念；转型；传统采购；信息化采购；优势及对策
中图分类号：F253.2 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2008）33（c）-0030-02
随着经济的发展和国际贸易的日渐频繁，我国企业的采购方式也在迅速向多元化方向发展，目前最明显的趋势就是全球化采购与本土化采购相结合。全球化采购是指利用全球的资源，在世界范围内去寻找供应商，寻找质量最好，价格合理的产品。然而，由于经济的全球化，使企业在一个快速变化的新世界和新经济秩序中生存与发展，这就使得企业面临一个新的难题：跨国家，跨地区的全球化采购，如何才能在最短的时间内完成最有效的采购计划？这就必须借助资源共享，建立企业信息化采购平台。信息化采购是由采购方发起的一种采购行为，我们所熟知的电子商务，就是信息化采购的一种方式。事实上，信息化采购比一般的电子商务在本质上有了更多的概念延伸，它不仅仅完成采购行为，而且有效利用信息和网络技术对采购全程的各个环节进行管理，有效地整合了企业的资源，帮助供求双方降低了成本，提高了企业的核心竞争力。
一、我国企业传统采购存在的问题
采购是任何生产活动与消费活动的先导，采购的运作水平与成本的高低，对企业生产过程与生产成本都会产生重大影响。企业采购是现今市场经济下一种最主要、最主流的采购。企业的采购不仅采购数量大，采购市场范围宽，而且对采购活动要求特别严格。作为一个从计划经济体制走向市场经济体制的转型国家，由于计划经济体制遗留的问题，我国企业在采购的专业知识方面比较缺乏，企业信息化采购发展水平较低，传统企业采购成本高居不下，采购过程消耗过多人力、物力，难以满足现代企业运营和发展的需要。
目前，我国传统采购系统的主要问题表现在以下几个方面：
1、无法实现异地办公，原始计划、信息传递仍需手工完成。相关管理和业务人员出差频繁，导致很多业务不能及时进行和完成，在客观上大大降低了系统的可用性和使用效率。由于信息传递的滞后，延长了采购和物料的领用时间，消耗过多时间成本和人力成本，同时造成对市场的反应速度缓慢，很难掌握最新的产品信息、供应商信息和市场行情。2、重复劳动，信息利用率低。采购合同、收料信息、发料信息等不能进行信息的同步共享和利用，造成各个环节都需要重新完成业务处理，无效的和重复的劳动较多，是典型的非信息对称博弈过程，买方无法有效地分析供应商的成本区间，竞争远不彻底。3、无法实现对采购业务实施全面动态监控。传统企业采购过程诸多环节需要通过人为因素来确定，这种“面对面”方式，容易产生卖方价格同盟、买卖双方人为的权力或利益干扰等因素，使得降价空间缩小，交易过程透明度不高，导致不必要的资源流失。
4、供应商管理薄弱。采购行为已成为企业的重大战略，从某种意义上讲，采购与供应链管理可以使一个企业成为利润的“摇篮”，同样也可以使一个企业成为利润的“坟墓”。我国企业传统采购方式中，没有合理的评估体系，对供应商的服务、价格、交货、质量等数据无法充分利用，不能与关键供应商之间达成更深层的合作关系，缺乏对主要供应商的管理能力，当供应商流失或变更时不能主动应变。采购中只注重谈判、比价、压价，缺乏从关注谈判向建立战略合作伙伴关系转变的意识，没有摆脱一味压价的模式，从而导致未能建立双赢机制。原有采购系统只能完成基本业务处理，无法对索取信息进行深度分析和处理，对采购部的效益和绩效不能进行有效考评。可以看出，要建立一套科学合理的采购管理流程、打造整体的采购管理系统已经成为非常迫切的需求。
二、现代企业已逐步建设信息化采购系统
企业信息化绝不是简单地模拟手工管理，它是一个系统工程，是要把企业的产、供、销、人、财、物各个生产经营管理环节结合成一个有机的整体。所以企业应该在建立系统的同时引进先进的管理思想和模式，这样才能使企业管理水平在本质上有所提高。随着市场经济飞速发展，引进先进的管理思想和理念进行业务流程重组，建立集成、快速、高效的采购管理系统已成为采购信息化的重要工作，成功应用管理系统将为企业的内部管理、采购决策带来了很多变化。主要表现在：
1、企业与企业间采购活动无空间和时间限制，真正实现信息化的商务模式，实现网上办公。所有采购流程，全面实现网上办公和网上审核，方便信息共享与应用，有效提高了工作效率和信息传递的准确性与实时性，为管理者提供了很好的决策支持。公开、透明、科学的采购流程，更使管理人员能够掌控业务执行人员的工作效率，有效督促考核业务的执行情况，使事后审查变为事前监督，对采购过程做到有据可查，有据可依。
2、科学、有效的采购管理流程，能实现零库存管理，大大降低库存储备资金的占用。采购新模式将协助企业整理采购工作思路，减少由于业务流程定义不清晰造成的重复、拖延和错误，提供科学的采购流程，进而规范采购部门的基础管理和运作方式，使信息的录入和对数据的管理均采用电子化；建立完善的“零库存”管理体系，可以有效的降低库存资金占用，提高用户需求响应效率和服务水平，做到保证供应、物资库存合理储备、降低储备资金占用。
3、建立业务分析，出据有价值信息数据。通过业务分析能够实现对物料采购的执行过程进行动态监控，实现对已完成采购业务的绩效评估；通过业务数据分析不断实现组织机构的优化和重组，实现企业采购过程的持续绩效改进。依据准确、有效的数据统计可以得出极具价值的分析结果，从而提供对采购决策的支持。例如：采购成本降低分析、采购成本差异分析、采购价格与采购比例对照分析等。
4、提高工作绩效。通过系统实施和多种采购方式的实施来优化采购流程。如框架采购、竞价采购、电子采购、网上采购等来降低采购管理成本，降低采购物资价格，提高工作效率，缩短采购周期，简化了传统的采购过程，更使繁杂的订单管理、合同管理变得轻松简单，使企业的采购环节井然有序，与供应商的交流更加多样化，提高采购效率与效益。可见，企业的信息化建设为采购管理带来了质的飞跃，在企业的实际应用中已取得了显著成效，持续加强信息化的应用范围和应用深度，利用信息化来不断深化管理，不断提高业务管理能力和专业化的能力、提高公司的核心竞争力已经成为所有人坚定不移的共识，建立高度集成、高效协作、快速响应的采购运行体系，实现科学、规范、专业的管理是企业领导人和各级人员的最终目标。
三、企业信息化采购的发展优势
在商品短缺的状态下，为了保证生产，必然形成为库存而采购，但在如今供大于求的状态下，为订单而采购则成了一条铁的规律。在市场经济条件下，大库存是企业的万恶之源，零库存或少库存成了企业的必然选择。信息化系统解决的不仅是工作量的问题，而且带来了一种新的采购管理模式，信息化采购让很多不必要的环节省略，让采购工作更加简单有效。在这一全新的商业模式下，随着买主和卖主通过电子网络而联结，商业交易开始变得具有无缝性，其自身的优势是十分显著的。
第一，缩短了采购周期，节约了大量的采购成本。采购方企业通过信息化采购交易平台进行竞价采购，可以根据采购方企业的要求自由设定交易时间和交易方式，大大地缩短了采购周期。通过电子采购交易平台进行竞价采购，可以使竞争更完全、更充分，从而使采购方企业获得更为合理并且低廉的价格，从而大大节省了企业的采购开支。
第二，增加了有效供应商。信息化采购不是万能药，它改变不了企业的资金状况，改变不了市场的供需关系，改变不了供应商的供货质量和交货状况。然而使用采购信息化系统，能够帮助您提供企业采购状况的准确数据，对供应商的表现了如指掌，对关键品种的价格变化随时监控，通过信息化采购交易平台的专业数据库的帮助，可以跳出地域、行业的限制，找到更多、更合适的供应商；进一步丰富了采购方企业的供应商资源和情报，更进一步了解相关物资和产品的市场供求情况；并在此基础上，可以根据供应商的资信，整合供应商资源。这些都使市场供求关系更加明了。信息化采购的另外一个优势是信息共享。不同企业，包括各个供应商都可以共享信息，不但可以了解当时采购、竞标的详细信息，还可以查询以往交易活动的记录，这些记录包括中标、交货、履约等情况，帮助买方全面了解供应商，帮助卖方更清楚地把握市场需求及企业本身在交易活动中的成败得失，积累经验。这使供求双方之间的信息更加透明。
利用网络技术，通过一个公共的交易信息平台，采购、竞标变得前所未有的快速、高效和公平。一般性的采购，小到日常用品，大到机电设备，参与的采购者从政府、军队到企业，通过一个交易平台，拉近了空间的距离，缩短了竞标谈判的时间，而这样的效率在传统采购中是不可想象的。同时更节省了大量的人力和采购所需的大量间接资金投入。也避免了在有人直接参与的采购与竞标中难以完全杜绝的不公正性。企业可以把更多的精力放在产品的技术含量及品质上。
四、发展实施企业信息化采购的对策建议
企业实施信息化采购是毋庸置疑的发展趋势，然而实施的过程却不可能一帆风顺，因此实施信息化采购需要很强的执行力。在过去我们的工作经验中，验证这个道理的例子屡见不鲜。因此，实施企业信息化采购，首先，要转变观念，提高认识。作为采购商的企业，应该把供应商和自身企业看成是为了自身利益及共同利益并肩作战的合作伙伴，在互惠互利的前提下开展合作，对彼此产生较大的信任感并能将合作关系长时间维持下去。在国内推广信息化采购概念的最大障碍是认识问题。信息化采购在国外已发展得相当成熟，而且被普遍认可，但在我国还是一个不为广大企业所认识、认可的新生事物。信息化的推进是改变人们旧有办公习惯和流程的一个过程，是个非常艰难并痛苦的过程。一个企业在多年经营的过程中已经形成了一套完整、流畅的采购流程，突然之间给他们灌输一个新的概念，并要打破企业运转的惯性，员工也要适应新的工作方式，其难度可想而知。因此，只有转变观念，提高认识，特别是企业高层管理层要达成共识，决策者大力支持，才能排除各种内外的阻力，促使企业实现信息化采购。其次，国家要鼓励和支持与信息化采购相关的信息技术及相关设备的研究开发活动，加大资金投入，在政策上给予支持。鼓励企业进行采购信息系统建设，引入各种先进的采购管理软件，扶持上下游企业之间信息交流和信息共享的网络建设和管理创新。要采用专业交易平台，依靠专业的技术力量为企业搭建网络系统。所谓专业交易平台，除了必须能够实现网上交易、竞价、谈判外，还要对企业的采购和电子商务具备专业管理能力，并能切实协助客户通过管理和技术评估来成功有效地实现信息化采购。采购流程的信息化不是用计算机和网络技术简单替换原有的方式方法，而是要依据更科学的方法重新设计采购流程，这个过程中，摒弃了传统采购模式中不适应社会生产发展的落后因素。在这方面的工作，企业也可以依靠第三方平台，以最少的投入，能够尽快地转变采购方式。再次，大力实施采购人才战略。信息化采购涉及到市场供求分析、供应商选择、采购运作、库存控制、采购成本核算、采购管理、采购谈判等等，采购员必须具备企业的采购和电子商务具备专业管理能力。国际采购联盟把很大一部分精力用在采购人才的培养上，专门设置了“采购能力证书”。世界贸易组织下设的国际贸易中心，也设置了“采购与供应链管理证书”教育，各个国家的采购组织无一不把采购人员的培训作为一项重要责职。现阶段，我国更需要加大高素质信息化采购人才的培养力度。信息化采购并不复杂，然而做好也不容易。在新的经济条件下，传统的企业采购模式已经极大地阻碍了现代企业的发展。中国所有的企业家都要确立现代采购理念，改革采购模式，积极倡导和实施信息化采购，以增强企业持续的竞争能力。但是，要实现这个目标，无论是企业采购部门自身，还是采购信息化服务提供商都还有一段很长的路要走。
作者单位：长庆油田分公司第二采气厂
参考文献：
[1]李娟.我国企业物流采购现状[J].北京物资流通.2006.2:58-60
关键词：核电企业；设备采购；合同索赔管理
随着核电事业的发展，核电企业在设备采购招标合同的管理过程中，由于诸多因素的影响，如合同不完善、技术变更、供货范围变更等，引起设备采购招标合同索赔。所以，为强化核电企业合同管理，应切实编制好合同文件、抓好变更管理、认真对待，及时有效的应对合同索赔事件，尽可能的将损失减低至最小。
一、引起核电企业设备采购招标合同索赔的因素分析
经笔者对引起索赔的因素进行全面的分析，核电企业设备采购招标合同索赔因素主要为以下几点：
1.合同文件不完善，存在遗漏等问题。合同文件是具有法律约束力的文件，一旦买卖双方签署，就需要承担相应的法律责任与义务。对于核电企业而言，设备采购合同文件具有条款关系复杂、内容多等特点。所以，在合同谈判签署的过程中，由于某些客观因素，导致合同文件存在遗漏缺陷。例如，在合同文件中，技术部分与商务部分的描述不一致，以至于设备在供货中存在细节上的差异。因此，由于合同文件不完善的因素，引起核电企业设备采购招标合同索赔。
2.相关技术条件出现变更，辅助设备技术条件不明确。核电企业在大型设备的采购招标中，设备的主要技术已确定，而对于辅助设备尤其是由中标人的分包商提供的设备，标书中对此部分的技术描述相对简单，其技术要求并不清晰明确。这样一来，在相关辅助设备的供货时，就可能出现与主设备的不一致。此外，由于设备安装工程条件的改变等因素，要求设备进行不同程度的修改，进而引发索赔。
3.供货范围变更，买卖双方的供需发生变化。核电企业在设备的采购过程中，从签署到供货，通常在五年以上，合同执行周期太长。这一特点决定了核电一般采用边设计、边建设的模式，所以，在较长时间的跨度下，买方由于设计不断深入，更改设计文件；导致原来供应商已经确定或采购的设备部件发生改变。这样一来，就引发了合同索赔。
4.供货期变更，延误企业工期。核电企业的采购设备多是大型设备。一方面，由于设备安装进度或现场仓储条件等因素的影响，核电企业可能会要求卖方延期设备的交付。这样一来，卖方就需要承担额外的设备管理费用；另一方面由于卖方设备出现质量而出现返工，或厂商赶工不及时，而导致设备的交付期延长，影响核电企业工期。所以，在这两方面的因素下，引发合同索赔问题。
5.合同款支付周期较长，对卖方资金计划造成影响。在合同的履行过程中，由于核电企业通常要求较长的质保期，且核安全决定了对设备验收的处理流程相对偏长，付款条件相对苛刻，导致供应方合同收款滞后，对其资金计划造成影响。所以，部分供应方基于自身利益，会向核电企业提出财务费用索赔。
二、核电企业设备采购招标合同索赔管理
核电企业在采购合用管理的过程中，首先应树立良好的风险意识，积极有效的应对设备采购招标合同索赔事件。基于有效的措施减少双方的经济损失。对此，可以从下几个方面着手，落实采购招标合同索赔管理。
1.编制好合同文件，确保合同的完善性。合同文件的编制是合同管理的重要内容，应确保合同的完善性，尤其是对于供货服务范围、相关技术等，进行全面而清楚的反映，避免因含糊不清而造成合同履行中存在纠纷，尤其是技术描述部分，参数必须准确。同时，为强化合同的风险管理，可以对相关可能发生的情况，做全面的预测，并在合同文件中进行约定。这样，可以对一些索赔因素进行有效地规避。
2.做到流程优化，在满足合同支付条件时，确保及时付款。为确保买方履行合同，企业应对流程进行优化，减少或缩短中间审批环节按时付款，这也是作为买方履行合同的主要义务。我们知道，买方付款及时，易造成买方资金周转困难，尤其是小型供应商可能会陷入合同执行停滞的尴尬境地。当然，确保按时付款一定程度上可为供应商更好的履行合同创造条件。
3.抓好合同变更管理，建立完善的审批制度。在合同索赔事件中，合同变更是主要因素之一。所以，企业在合同索赔管理中，应抓好合同变更管理，建立完善的合同变更审批制度，规范审批程序。在合同变更的具体管理中，相关的管理程序可这样：
提出变更审核技术经济分析卖方报盘双方谈判报批。
这样，不仅强化了合同变更管理，而且强化了买卖双方的沟通交流，降低合同索赔事件发生的概率。
4.认真对待合同索赔，积极开展反索赔谈判。一旦合同索赔事件发生，作为买方的核电企业，应及时有效的处理索赔问题。同时，必须对供应方进行反索赔，以对冲供应方提出的索赔。这就要求在合同执行中注意对供应方违约行为的证据收集，包括文件、邮件、信函往来等。此外，在索赔谈判的过程中，遵循实事求是的原则，进行平等而有效的协商。并且，索赔谈判必须以合同条款为依据，以合同中约定的文件为基础，对相关问题事项进行谈判，如延长交货时间导致的费用、设备文件延误的文件记录，调整价格等，以减少双方经济的损失。
三、结束语
近年来，核电企业发展迅速，随之的设备采购量也日益增加，所以，强化核电企业设备采购招标合同的索赔管理是一项长期的工作。
参考文献：
[1]郑小燕：对电力项目设备采购合同的风险管理探讨[J].电力出版社，2011（03）.
——对暂行制度、立法文件及现行规范的实证分析
【摘要】对政府采购行为法律性质的判断关系到政府采购制度的构建。从《政府采购法》颁布之前的暂行制度,到《政府采购法》立法时的立法文件,立法者意图将政府采购行为完全私法化,对《政府采购法》具体规范的实证分析也证实了这一点。
【关键词】政府采购行为;法律性质;立法意图;政府采购法
引言
我国加入WTO后即承诺要开启加入《政府采购协议》的谈判,谈判有两个主要内容,一个是出价清单,即国内政府采购市场的开放程度,另一个即是国内法制的修改完善。后者中最为关键的即是独立、公正的政府采购救济制度的构建。法国将对政府采购的救济全部纳入公法范畴,由行政法院管辖,而我国台湾地区则奉行“双阶理论”,对政府采购的缔约阶段采用公法救济,而对于合同的履行阶段则采用私法救济。
如此明显的差异表明政府采购的救济制度有其特殊性,该特殊性源于政府采购制度本身即为公私交融的一项制度:采购人的公共性、采购目的的公益性及采购资金的财政性,都表明政府采购制度蕴含着无法摆脱的公法性,而采购的实施方式——合同,又预示着采购人与供货商之间的平等性,加之自由竞争原则对政府采购制度的影响,其私法性又隐隐而现。“双阶理论”正是将缔约阶段解为公法阶段,履约阶段解为私法阶段,从而分别采取了相对应的救济途径;法国《政府采购法典》则将政府采购解为行政合同,因此将其引发的诉讼归于行政法院管辖。
可见,救济制度的选择根源于对政府采购行为的性质判断,而此问题也颇为复杂,因为一般而言,政府采购行为分为两个阶段,第一个阶段是采购合同的缔结阶段——缔约阶段,第二个阶段是采购合同的履行阶段——履约阶段。两个阶段相互区别,各有特点,却又互相联系,难以割裂。“双阶理论”试图将两阶段分别归于公、私领域,因此遭人批评与实践不符,仅为法学家的“拟制”。总之,明晰政府采购制度的性质是我们构建救济制度的前提,本文不打算比较各种观点的优缺点,而试图以法的实证分析为基本方法,首先明晰我国现有的政府采购制度到底性质为何,以此作为将来进一步讨论的基础与原点。
《政府采购法》是我国政府采购制度的根本法,在其颁布之前财政部已建立了一套政府采购暂行制度,在该暂行制度运行的同时,全国人大也开始了立法工作,对《政府采购法(草案)》进行审议和修改,最后,《政府采购法》才于2002年颁布,2003年生效。
对该法颁布之前的暂行制度及立法审议文件的分析,将向我们展现起草者、立法者对于政府采购活动的性质判断经历的一个变化的过程,据此,立法意图将清晰而现。最后再结合该法的具体规范,细化立法者贯彻立法意图的具体措施和手段,以明确之前对立法意图的判断。
一、《政府采购法》颁布之前的暂行制度
财政部于1999年制定了《政府采购管理暂行办法》作为政府采购制度的基本规范,又于同年制定了《政府采购合同监督暂行办法》,详细规定了行政权对政府采购合同的订立、履行的监督,后于2000年制定了《政府采购运行规程暂行办法》,进一步规范政府采购制度的运行。此三个文件即构建了《政府采购法》颁布之前的政府采购制度,并且也一定程度的反映了之后《政府采购法(草案)》起草者的意图。
该制度下,各级财政部门对政府采购活动的监督延伸到各个环节:从预算的编制[1]、缔约的程序[2]、合同内容的确定[3]到履行中或履行后实施效果的检查[4]以及验收后的付款[5]等等。同时,在合同履行之中,双方当事人不得随意变更或终止合同的内容[6],若因为公共利益的需要而要变更或终止合同,则采购机关需要报告财政部门[7],后者有权决定变更或终止合同[8]。最后,政府采购活动的救济,没有采纳缔约阶段和履约阶段的区分,全部纳入了行政救济,即向财政部门进行投诉[9],对投诉结果或处罚结果不服,可以提起行政复议或行政诉讼[10]。
总之,此时的政府采购活动,是在各级财政部门严格监督之下的,以采购机关(以集中采购机关为主)和供货商为当事人进行的采购活动,并且,与此同时,采购机关配合财政部门进行监督[11]。
可见,在财政部门、采购机关和供货商的关系中,财政部门是公共利益的代表者,对财政资金的运用、采购目的的实现、采购效果的实效进行监督,而采购机关与供货商原则上平等协商,若要变更合同需要协商一致,而同时采购机关也有其公法性,若合同的履行威胁公共利益,其有权向财政部门请求行政干预[12]。整体而言,此时的政府采购制度有明显的公法性,也正是因为如此,在救济制度上,仅设置了行政救济,而无私法救济。
二、《政府采购法》起草、审议中立法文件
(一)1999年4月,全国人大财经委员会成立了政府采购法起草组,并于2001年10月22日在第9届全国人大常委会第24此会议上做了《关〈于中华人民共和国政府采购法(草案)〉的说明》。其中对政府采购活动的性质解释如下:
政府采购本身是一种市场交易行为,在采购合同订立过程中,不涉及行政权权力的行使,购销双方的法律地位是平等的,因此,政府采购合同一般应作为民事合同。同时还应当注意到,政府采购资金属于财政性资金,采购的目的是为了公共事务,政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能,因此,政府采购合同又不完全等同于一般的民事合同,需要在明确适用合同法的前提下,对政府采购合同的有关特殊问题作出规定。为此,草案第四条中规定:“政府采购合同适用合同法和有关法律”,“本法另有规定的,按本法规定执行”,并对合同管理、合同履行、合同变更等作了必要的特别规定。例如,政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或终止合同。省级以上人民政府发现政府采购合同继续履行将严重损害国家利益和社会公共利益的,有权决定变更、中止或终止合同等。
起草者在认定政府采购合同当事人的平等性的前提下,强调了该合同不完全等同于一般的民事合同,因此在草案中规定政府采购合同适用“合同法和有关法律”,具体规定了合同内容不得被合同当事人单方变更,并且赋予省级以上人民政府权力变更、中止或终止合同的权力。
可见,相比于前述暂行制度,起草者在《草案》中减低了对政府采购活动的行政性判断:明确指出了双方地位的平等性及合同法的适用,后者就间接导致了民事救济制度的引入;同时,将最初分散到各级财政部门的合同内容变更、终止权收归省级以上人民政府,降低了财政部门对政府采购活动的监管,另外,对采购当事人的称呼也由之前的“采购机关”改为了“采购人”。总之,起草者希望将政府采购活动更多的交还给采购当事人以平等主体身份处理。
(二)经过上次会议的讨论,全国人大常委会于2001年12月24日进行了第25次会议,会上法律委员会做了《全国人大法律委员会关〈于中华人民共和国政府采购法(草案)〉修改情况的汇报》,在报告的第15项中对关于政府采购活动的规定作出了新的修改:
十五、有些常委委员、地方、部门、专家提出,在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。采购合同履行中出现问题,应由双方当事人按照合同法的原则进行变更、中止或者终止合同或者通过司法程序来解决,不宜由政府直接干预合同的变更和履行。因此,法律委员会建议作出如下修改:
(一)将草案第四十三条修改为:“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”
(二)在草案第四十三条中增加一款规定:“采购人可以委托采购机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购机构以采购人名义签订合同的,应当提交采购人的授权委托书,作为合同附件。”
(三)将草案第五十条修改为:“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担损害赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任。”
(四)删去草案第六十八条第一款第(二)项有关供应商中标、成交后不与采购人签订采购合同要由行政机关给予处罚的规定。
此次修改首先明确了政府采购合同原则上适用“合同法”,而非前述《草案》的“合同法和其他法律”,并且取消了省级以上人民政府的干预权,而要求合同当事人在合同履行危害公共利益时自行协商后决定变更、中止或终止,并规定了赔偿责任。另外,还明确了采购人与采购机构之间的民事关系。
之后在全国人大常委会2002年6月24日的第28次会议上,法律委员会作的关于《政府采购法(草案)》的两个报告[13]都没有再对政府采购合同的性质问题做出实质性的修改。
可见,相比之前的制度和《草案》,对于政府采购活动的性质,立法者倾向于更强的私法性:确立了采购人与中介机构之间的民事关系,而且直接删除了公法法源和行政干预权,就连威胁公共利益的情形,也交由当事人按照合同法处理,并且规定了无偏向性的赔偿责任。总之,是将政府采购活动完全推向了私法。
比较最初的暂行制度以及两份立法文件,对于政府采购行为的法律性质问题,可以看到立法意图的一个明显的转变:由公法性强势下的公私兼顾(暂行制度),到公私平衡(草案),再到全面地私法化(草案修改稿)。值得注意的是,如前所述,政府采购制度由于其采购主体的公共性、采购目的的公益性及采购资金的财政性,而拥有与生俱来的公法性,但我国的《政府采购法》立法意图却将之完全推入私法,此种做法是值得玩味的,为了更加肯定此种立法意图的转变,下面将对《政府采购法》的实证规范进行分析。
三、《政府采购法》的具体规范
前述的暂行制度确定了这样的一套法律关系:采购机关与供货商缔结采购合同,该合同名义上是民事合同(因为双方都不得自行变更内容);但财政部门,在采购机关的配合下,拥有广泛的监管权,对合同的缔结、履行、付款进行全面的监管,甚至在公共利益要求之下,可以介入合同之中对合同进行变更、中止或终止,履行过程中及履行完成后,财政部门都有权进行监督检查;对该法律关系中的纠纷进行救济,仅依靠行政途径,即投诉——处理——行政复议或诉讼。
【关键词】核电企业 采购环节 采购管理
1.引言
在核电工程项目建设中，采购主要有设备采购、材料采购、建安工程采购、勘察、设计、监理等服务采购，由于核电建设周期长，采购种类多，技术复杂，专业性强、资金额度大，接口环节多，管理上容易产生漏洞，采购的成功与否将直接影响到核电建设项目的工程质量和投资效益。同时，核电设备安全性要求高，技术门槛高，质保体系和HSE体系不同于普通设备，在确保安全和质量的前提下，对采购工作提出了更高的管理要求。因此，核电项目采购需从采购的各个环节入手来严格控制采购质量，通过合格的来源，以合理的价格获得符合设计要求的物项和服务。
2.采购环节分析
采购首先要编制采购计划，根据采购计划，进行市场调研及供应商评价，然后根据市场调研情况、采购金额大小、货源条件、现场需求的紧急程度采取不同的采购方式，并依据采购流程进行采购，最终确定供货商并签订合同，进行合同的执行管理等。采购流程详见图1。
2.1采购计划编制
采购计划管理是对企业未来采购工作的整体谋划，核电建设期间由于采购数量庞大，安全质量要求高，周期长，不确定因素较多，制定科学、合理、可行的计划，通过“事前预警、事中控制协调、事后分析”保质保期完成采购工作起到至关重要的作用。
核电工程采用网络进度计划，分级进行控制，以规划、控制和协调工程进度。工程总进度（即一级进度计划）为主进度和里程碑进度，在项目建议书申报与核准时确定；二级网络进度计划为工程综合计划，涵盖设计、采购、土建、安装、调试等工作的接口和逻辑关系，由业主控制；三级进度计划及其下级计划分别由设计、设备采购、土建、安装、调试责任单位根据二级网络进度计划编制并组织实施[1]。以设备采购为例，设备采购的各级、各类计划管理体系如图2：
2.2潜在供应商的调研
确定采购计划后，根据所采购项目的范围及要求，核电企业可根据实际情况对供应商市场的环境进行调研，调研内容力求全面，调研重点应侧重于以下几点：了解行业内产品的供求状况、市场规模、市场容量、市场构成、品牌分布等情况。通过对以上信息的了解，可估计采购项目的市场价格及可供选择的潜在供应商来确定采购方式；同时，根据市场行情制定适宜的采购策略，提出合适的资格条件及采购要求。如果没有对供应商市场环境进行调研，就开始编制采购文件，则很难提出切合实际的采购要求，也很难请到真正有资质、有能力的供应商参与竞标，最终将无法达到较好节省成本、提高效率的采购效果。
同时，为避免核电现场承包商多，管理接口多等问题，市场调研时应根据核电现场的实际情况，对于不同的工程项目进行有针对性的调研。如核岛、常规岛土建安装工程、海工工程等主体工程项目，必须在全国范围内选择具有专业资质，施工力量雄厚的承包商进行调研；对一般的专业工程项目，首先考虑已通过招投标方式进入现场内承包商的资质是否满足专业工程的资质要求，如场内承包商数量不能满足招标规定时，再适当引入资质评价合适的潜在承包商，这样可以既能减少调研工作量，避免现场接口复杂，又能降低采购成本，提高采购效率。
2.3采购方式的选择
采购方式分招标采购和非招标采购两种模式。
根据《中华人民共和国招投标法》的规定，核电项目的主要采购方式是招标采购，由于核电建设周期长，采购种类多，资金额度大，在遵守法纪法规的基础上，核电企业积极探索行之有效的招标模式和招标方法，比如针对招标采购物项的特点可整合集团内人力、信息、供应商等资源优势，实行集中招标采购，扩大招标范围进行打包采购以及框架招标等多种招标方式，充分发挥集中采购、统谈统签、统谈分签等灵活的采购手段，以降低采购成本，优化资源配置，提高采购效率。
核电建设项目由于其技术的复杂性，资源的垄断性，安全的敏感性等因素，可供选择的潜在投标人较少，在这种客观条件下，采用招标采购方式会产生或多或少的困难。为适应上述情况，核电项目按照采购项目的特点，在对潜在供应商市场调研的基础上，对不能采用招标方式采购的项目，可采用竞争性谈判、询价采购、直接采购、续签采购、紧急采购和零星采购等非招标方式进行采购，并通过程序固化采购流程，明确操作规范，做到“有法可依，有章可循”。
2.4固化采购流程
采购流程是采购业务的操作程序，采购流程是否科学、合理，不仅影响到采购的效率，而且影响到采购对象的质量和准确性。
核安全文化强调“凡事有章可循”即核电厂所做的每一项工作都要依据相关方案程序来进行，个人经验不能凌驾于程序之上。已制定好的程序是核电厂完成某项工作的最合适和有效的方法，都是经过反复推敲，并经过现场实践证明科学可行的，其中的一些程序更是建立在血的教训基础之上。
核电企业从程序上对招标采购、非招标采购的采购流程进行了规范固化，从编制采购文件、成立评标委员会、评标、定标、合同谈判、合同签订等采购环节进行了详细地规定。企业员工在采购时严格执行程序，按照规范的采购流程编制和发售采购文件，确定评标办法和标准，组建评标委员会，开评标、直到最后确定中标人。每项采购工作做到有据可依，保证采购工作精益求精。
2.5合同执行管理
相比其他合同，核电建设项目合同管理具有数量大、类型多、金额大、接口复杂，执行周期长，风险高，变更频繁，索赔难等特点。在核电工程项目管理中，合同管理作为一项管理职能，由专门的部门及人员从事这项工作。合同管理人员需建立合同信息台账，做好合同管理的进度款支付、变更、索赔、偏差分析与记录等日常性工作，同时，注重合同执行过程中合同变更和索赔信息的收集，及时处理合同变更、合同索赔等重大事项[2]。
为了更好地加强对供应商的合同管理和保证合同执行效果，核电企业有必要对供应商的履约能力进行评估以吸取合同管理经验，改进和完善合同文本。合同履行评估工作以合同为依据，根据合同特点、重要程度以及项目管理模式，可采用日常监督、定期考核、集中组织等评估形式。履行评估不合格的，对正在履行的合同，应要求供应商制定整改措施及计划，并督促和跟踪其完成整改，对已履行完毕的合同，将其调整出合同供应商库。
3.结束语
对核电企业来说，安全、稳定和经济运行是电厂的工作核心，采购工作必须紧紧围绕安全运行这个前提来开展。核电企业需严格控制采购环节，加强采购过程管理，切实控制采购进度，坚决贯彻质量第一的原则，合理控制采购成本，确保所采购的物项/服务满足核安全法规和设计要求。
参考文献：
[1]李永江、都继超.核电工程项目管理基础.北京，原子能出版社，2009年
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