课题组从组织保障、监督工作的过程、监督形成的成果和审议形式等方面对全国人大、上海人大、各省市人大和上海各区县人大开展“十二五”规划实施情况中期评估监督的做法进行了比较分析。
（一）监督工作的组织
监督工作的领导协调。多数地方由常委会副主任牵头，也有由常委会主任牵头，成立各相关委员会参加的监督审议或调研领导小组，起到领导、统筹协调的作用。如重庆市人大成立“十二五”规划中期评估调研组，常委会主任任组长，分工联系相关专委会的副主任任副组长。有些地方不成立领导小组，而由财经委直接牵头，协调各委员会参与调研，有些地方则主要由财经委承担调研任务，如福建省。全国人大亦是由财经委牵头，邀请各相关委员会参加调研。
制订监督工作方案。监督工作方案一般由财经委综合各方意见起草，多数地方由常委会主任会议通过；也有地方由财经委制订方案后，报常委会领导同意，全国人大财经委制订方案报分工联系的副委员长同意后实施。
（二）监督工作的过程
启动。有些地方以人大常委会名义组织启动会，人大和政府各部门参加，部署监督工作，并听取政府部门评估工作的汇报。有些地方由人大常委会主任会议部署监督工作。全国人大以及有些地方没有启动会的形式，而是直接开展调研活动。
开展专题调研。各委员会围绕监督方案确定的监督重点开展专题调研是规划评估监督的重要环节。如，全国人大财经委在“十一五”规划中期评估监督时，在听取国务院部委汇报后派出调研组直接赴各地调研；而在“十二五”规划中期评估监督时，全国人大财经委先围绕规划实施总体情况、节能环保、社会民生和专家学者召开四个专题座谈会，而后分赴安徽、海南、重庆、北京四省（市）召开四个片区人大财经委座谈会，听取全国31 个省（区、市）人大财经委介绍本地区开展“十二五”规划中期评估工作情况和规划实施情况，并在当地开展调研。浙江省人大在“十二五”规划评估监督中确定对民政事业、重大建设项目、社会发展、科技发展、少数民族事业、农村经济、环境保护等7个重点开展调研。深圳市人大则针对综合规划，以及交通、住建、卫生、人力资源和社会保障等四个部门的规划进行专项评估监督。
委员会开展调研的形式多种多样，主要有听取汇报、调研座谈、实地视察，一般都会邀请代表参加调研。有些地方通过问卷调查了解代表的意见。有些地方开展网上调查，如深圳市人大开展了为期两个月的网上征求意见。有些地方通过上下联动开展调研，如福建省人大请设区市人大共同开展调研，省人大派出调研组下地方调研并召开设区市人大常委会座谈会了解评估监督情况。上海市人大与区县人大联动调研，区县人大调研报告提交市人大审议参考。
向代表通报评估情况。各地都非常重视代表参与监督，除了邀请代表参与调研外，有些地方人大专门组织报告会，请政府向人大代表通报评估情况，如上海市。
常委会会议听取和审议评估情况。在审议的内容上，有些省份的政府向人大常委会会议做评估情况的报告，如山东省、江苏省，人大常委会听取关于全省“十二五”规划纲要实施中期情况的报告。有些则报告关于评估报告的说明，如上海市人大常委会听取关于评估报告的说明，审议评估报告。除了审议规划纲要实施情况的评估报告，有些省份还审议若干专项规划的评估报告，如浙江省人大常委会还审议了民政事业、重大建设项目、社会发展、科学技术发展、少数民族事业发展、农村经济、环境保护7个专项规划中期评估报告。在审议的形式上，各地人大既有大会审议也有分组审议，也有先分组审议，再大会审议；如有调整方案，分组审议居多。如广东人大不仅听取省政府关于规划中期评估及部分指标调整草案的报告，又听取人大财经委关于中期评估及部分指标调整草案的审查报告，还进行分组审议。在大会审议时，有些地方开展了专题询问或者随堂询问，如上海市的静安区、杨浦区、奉贤区人大都在审议时随堂询问。
整理审议意见。一般是在常委会审议之后由财经委整理审议意见，由常委会交政府办理。不同的是，有些地方人大是以财经委向大会提供的调研报告为主，结合常委会会议审议发言，形成审议意见，有些地方人大是将审议发言汇总形成审议意见，附上调研报告。
（三）监督工作形成的成果和审议形式
监督调研报告的框架基本一致。规划实施情况中期评估监督调研报告是人大开展监督的主要成果。比较全国人大和各地人大财经委提出的规划实施情况中期评估监督调研报告，财经委调研报告的通常框架包含四部分，一是调研情况，二是规划实施总体情况，三是存在问题，四是对策建议。除此以外，如果评估后政府提出规划调整方案，监督工作的成果还有关于调整方案的审查报告，常委会通过的批准调整方案的决议等。
监督成果的表现形式和相应的审议形式各有不同。（1）人大开展调研的委员会一般都会形成调研报告提交常委会会议作为审议参阅资料。如有各委员会分头开展专题调研的，会形成分报告，交财经委汇总形成总报告。如全国人大财经委形成的调研报告提供给大会审议时做参阅资料。而上海人大各委员会调研形成专题调研报告，财经委汇总形成总报告。个别地方人大财经委在常委会会议口头报告调研报告，如重庆市人大财经委提出的调研报告是向常委会会议口头报告的。（2）有些地方人大财经委对评估报告出具“审议意见”或“审查意见”。如天津人大财经委汇总各方意见形成“关于评估报告的意见和建议”，并上会口头报告，上海市长宁区人大财经工委向常委会会议报告对评估报告的审查意见。（3）如政府提出指标调整方案的，财经委出具审查报告上会口头报告，常委会会议通过批准决议。（4）个别地方人大常委会会议对是否通过评估报告进行表决。如上海市的长宁区、闸北区人大。
政府提出规划调整的方式和人大提出审查报告的方式各有不同。从“十二五”规划评估监督的情况来看，政府提出调整内容的方式不统一，如有些地方政府在评估报告之外，另外提出调整方案的议案。如北京市政府除了向北京市人大常委会作“十二五”规划纲要实施情况的中期评估报告以外，还作了关于北京市“十二五”规划纲要部分指标调整方案（草案）的说明。有些地方政府在评估报告中提出调整方案的内容。如长沙市，政府提交人大的评估报告包含指标调整内容。有的地方虽然把评估报告与调整方案分开，但政府又将评估报告的内容与调整方案结合起来，向常委会会议作“关于评估报告和指标调整方案的说明”，如上海市普陀区人大常委会听取和审议了“区十二五规划纲要实施情况的中期评估和区十二五规划部分指标的调整方案”。
相应的，财经委的审查方式也不统一，有些地方在调研报告之外，针对调整方案提出审查报告，有些地方把调研形成的意见和对调整内容的审查报告结合在一起，形成“对评估报告的审议意见和调整内容的审查报告”向大会报告。比如，广东省政府向常委会报告的是关于规划实施中期评估及部分指标调整草案的报告，对应的，是广东省人大财经委提出关于规划实施中期评估及部分指标调整草案的审查报告。北京市人大财经委将对评估报告的意见和对调整方案的意见结合起来，在“对市人民政府关于“十二五”规划纲要实施情况中期评估报告的意见和建议”中提出，“建议同意”评估报告，“建议批准”调整方案。还有的地方用“对评估报告的审议意见报告”的形式对评估报告提出的调整内容进行审议表明意见，并不出具审查报告，如上海市黄浦区。
二、五年规划实施情况中期评估监督工作的经验
（一）加强与政府部门的沟通
不论全国人大还是各地人大都非常重视与政府沟通，做好工作节点的衔接，形成工作合力。启动工作之初了解政府评估工作安排，提出监督要求；过程中又跟踪评估进程，在遇到指标调整时，沟通更加紧密；在评估报告初步形成之后，又及时听取情况把委员和代表的意见反馈政府修改完善。
（二）常委会统筹、各委员会通力合作
规划内容涉及面广，各专项规划对口不同的政府部门，相应地监督内容分属人大不同的委员会联系。调研反映，省、自治区、直辖市人大都成立了常委会领导挂帅的跨委员会的规划评估监督领导小组，加强组织协调，调动人大各相关部门共同参与监督工作。上海市人大的监督领导小组由常委会秘书长召集会议协调，有效推进了监督工作的进展。
（三）聚焦评估监督的重点
人大审议的对象是政府提出的评估报告。一些地方提出，人大监督的重点要与政府评估的重点对接。相比较而言，政府评估的范围更为广泛，而人大监督范围的确定，不可能面面俱到，但又要有一定覆盖面，聚焦重点是关键。各地人大对评估报告的审议通常聚焦在经济转型、民生保障和生态文明等内容上，尤其是约束性指标，对预期性指标完成进度，则强化对政府责任的要求。如全国人大财经委在“十二五”规划评估监督中突出了节能环保和社会民生两大内容，把规划实施中的难点作为调研的重点。广东省人大在审议时，对保障安居工程建设指标的进展、实际需求和指标的科学性等展开热烈讨论，最终通过了调低指标的决议。
（四）采取多种举措开展评估监督
五年规划评估监督涉及面广、专业性强，各地人大除了采用听汇报、召开座谈会、实地视察等传统方式外，还采取了问卷调查、代表参与、第三方评估、专家咨询、课题研究、开展询问等方式。
1.代表参与。规划由人代会全体代表表决通过，对实施情况也应确保全体代表的监督权。所以不论是全国人大还是地方人大都高度重视邀请代表参加评估监督调研，除了请代表参加调研活动外，还有召开专门的代表座谈会听取意见、向代表通报评估情况、组织代表满意度测评等。上海市人大在常委会审议前组织“十二五”规划实施情况中期评估专题报告会，由市发展改革委向全体代表通报评估情况；开展了“十二五”规划实施情况代表满意度测评，65%的代表反馈了问卷，其中90%的代表对实施情况表示满意，也有部分代表对环保、国资改革、养老等方面的工作投不满意票。
2.第三方评估。规划的专业性强，评估要专业，监督也要专业。人大监督也有必要借用外部力量进行专业评估。一可以依靠专业领域的人大代表，二可以直接聘请专业机构开展第三方评估。第三方评估可以在组织形式上保障评估的独立性，同时将评估重点集中在规划实施的效果和社会对政府工作的评价。上海市人大财经委委托上海国泰君安证券研究所开展的上海国际金融中心建设“十二五”规划实施情况评估，是在上海市金融服务办提供评估报告的情况下，由人大出面邀请的第三方评估，该评估报告与政府部门做的评估报告有很大的不同，表现在评估的出发点强化了用市场的眼光来看发展，提出的意见集中反映市场主体的看法，丰富了对指标完成情况的评估和纵向与横向的比较，为人大审议提供了新的视角和更为全面客观的调研情况。
3.开展询问。监督法规定在审议专项报告时可以询问。有些地方人大在监督法实施办法中规定，在审议政府规划评估报告时可以询问。实际操作中，有些地方在审议政府评估报告时开展了询问，有的是在审议时专门安排询问环节，有的是委员边审议边随堂询问。询问不仅有助于进一步了解情况，从某种意义上来说，也是“检查”，有助于提高审议质量。上海市静安区、奉贤区等人大在审议评估报告时开展询问，要求政府当场答复。
4.上下联动。五年规划涉及内容多、涉及面广，上下级人大联动开展监督调研，有利于发挥好各级人大优势。2013年全国人大财经委在规划评估监督中分片区到各地召开省、自治区、直辖市的座谈会听取评估情况，也是一种与地方联动的方式。有些地方由上一级人大各委员会与下一级人大相关委员会联动共同就一个重点开展调研，也有助于规划评估监督中聚焦重点形成合力。
三、进一步规范五年规划中期评估监督工作的思考
（一）统一和规范审议方式
1.人大专门委员会是否要对评估报告提出审议意见或审查报告
对中期评估进行调研并提出调研报告，反映问题提出建议，是各地普遍的做法。有些地方还在调研基础上形成对评估报告的审议意见或审查报告。监督法只是规定了由常委会会议听取和审议评估报告，没有规定财经委是否要对评估报告提出审议意见或者进行审查。而且，名称写成审议意见后也易与常委会会议审议之后形成的审议意见混淆。所以财经委对评估报告提出审议意见或审查报告缺少法律依据，财经委可以提出调研报告作为常委会审议参考。但是如果政府提出规划调整方案，应当由财经委提出审查报告。
2.评估报告是以议案形式还是报告形式提交人大常委会审议
大部分省市政府都是直接向人大常委会提交评估报告，少部分省市政府采用议案形式提请常委会审议评估报告，并在议案中说明委托政府部门负责人向大会报告。如重庆市政府。议案和报告具有不同的功能，议案是要求人大常委会进行审议讨论并作出决定的方案，包括法律案、决定案、决议案以及人事任免案等。报告是向常委会汇报工作、反映情况。从监督法的表述来看，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。因此，评估报告应以报告形式提请常委会审议。
3.规划纲要实施情况的评估报告是否要附上专项规划的评估报告
监督法没有规定是否要附上专项规划。大部分地方审议的都是关于规划纲要实施情况的评估报告，也有些地方人大要求政府附上专项规划的评估报告。由于人代会审议批准的是规划纲要，因此，中期评估时人大审议的对象应是规划纲要实施情况的评估报告，而不是各项专项规划的评估报告。附上专项规划的评估报告，有助于常委会在审议时更全面和具体了解情况，提高审议质量。是否要附上专项规划，以及附上哪些专项规划，主要取决于人大常委会实际监督工作和审议的需要。
（二）规范和细化审议流程
1.明确规划调整方案与评估报告之间的关系
监督法规定，规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。从监督法的表述来看，在常委会听取和审议评估报告之后，再规定调整方案的相关事项，可见调整方案不宜包含在评估报告中。规划调整方案，作为方案，有必要以议案形式提请常委会审议。相应的，参照对计划、预算调整方案的做法，财经委对规划调整方案出具审查报告。
2.明确规划指标调整还是不调整的原则
各地人大对指标要不要调整、以什么样的原则来确定规划指标调整还是不调整非常关心，更有人提出人大可不可以对指标调整提出意见的疑惑。监督法对此没有细化。调研反映，既然调整方案须人大审查批准，对哪些指标要调、哪些不要调提出意见是审查的应有之义。而规划调整应遵循以下原则：一是法定准许原则。调整要严格按照法定授权报本级人大常委会批准。二是约束性指标不宜调整原则。特别是民生改善和环境保护等方面的约束性指标，反映政府更好的发挥作用，不因一个项目未落实或某方面发展未到预期而随便调整。三是客观预见性原则。受国际国内经济社会发展的不确定性影响，如果发展预期发生大的变化，在规划中期评估时，对经济发展、财政收入等预期指标进行必要调整，体现市场对资源配置的决定性作用，有利于及时优化宏观调控，应对风险，推进经济社会发展统筹发展。
3.明确人大开展评估监督工作的时间
监督法只是规定了在规划实施的中期开展评估，但中期所指的具体时间没有明确，造成各地人大上会审议时间参差不齐。因此，有必要从制度层面明确评估报告上会审议时间。一些省市在监督法实施办法中也作出了规定，如福建省规定在规划实施的第三年的下半年，江西省规定在规划实施的第三年的第四季度，政府应向人大常委会提请审议评估报告。从全国和各地实践来看，大多是在规划实施两年半之后，也就是在第三年下半年的常委会会议听取和审议评估报告。
（三）加强监督成果的转化、应用
目前评估监督成果的应用停留在人大常委会会议审议意见交政府研究处理，政府提出复函，再由财经委提出评价意见。调研反映这种做法形式大于效果，甚至变成了纯粹的“走程序”。为此建议，一是有必要在制度层面明确，规划中期评估监督之后跟踪监督的内容和形式。比如，对于规划实施中的薄弱环节，一些进展不佳又事关科学发展的重要指标，可以采取听取专项报告、执法检查、专题询问等形式，或者列入人大下一年的监督计划，进一步进行监督。二是要把规划实施的监督与计划审查监督结合起来。在半年计划和年度计划审查监督中要关注规划中期评估中反映的薄弱环节改进的情况，不仅计划草案要强调与规划的衔接，而且计划执行情况报告也要反映规划实施的进度、面临的问题。
（四）加强常委会层面的统筹协调
专题调研是人大常委会根据经济社会发展的需要，针对个别事关本行政区域科学发展中的重点问题、城市建设和发展中的难点问题或人民群众普遍关注的热点问题，积极主动开展得比较全面、系统和深入，富有建设性的专门的调查研究活动。组织开展专题调研，是对人大工作方式方法的一种创新，不仅丰富了人大工作的方式，还进一步夯实了做好人大工作的基础。全国人大常委会2009年开展过专题调研，但北京市人大常委会的做法与全国人大常委会有所不同[1]。北京市人大常委会从2009年开始，连续3年开展了3次有针对性的专题调研，无论是实体内容的效果还是程序方法的创新，都十分显著。这些专题调研不仅积累了有益经验，也引发了一些思考，试述如下。
一、北京市人大常委会2009年开展专题调研情况回顾
始于2008年的席卷全球的国际金融危机，给北京市经济社会发展造成了严重影响，如何发挥人大职能作用，妥善应对国际金融危机挑战，保证市委关于“调结构、上水平、保增长、保民生、保稳定”重要决策部署和本届人大二次会议决议的贯彻落实，保证和推动首都经济平稳较快发展，是常委会全年工作的一项重点任务。常委会审时度势，着眼于首都科学发展的全局，立足于人大工作的职能和特点，首次组织开展了专题调研[2]。
这次专题调研从2009年5月开展，常委会用近2个月的时间，组织130多位常委会组成人员和市人大代表，分5个小组，围绕政府投资、结构调整、科技创新、基础设施建设和改善民生问题进行专题调研，形成了5个调研报告，并综合提出了9个方面的意见。主要内容包括：正确把握首都经济发展的阶段性特点，把防止经济下滑的应急性措施与促进新阶段首都经济持续性发展的战略部署有机结合起来，把保增长与调结构、上水平有机结合起来；深化和完善首都经济发展战略，建设面向全国和世界的服务业中心和科技创新中心；依靠科技创新促进产业结构的优化升级，抢占新一轮国内国际经济技术竞争的制高点；完善城市功能和基础设施，加快城乡供水、污水处理和垃圾处理体系的建设；完善社会保障体系，健全基本住房保障制度等。调研形成的综合性意见以人大财经委员会的意见在常委会会议上进行审议，后以人大常委会意见建议的形式书面送交市政府[3]。
这些意见也得到了市委的高度重视，市委书记刘淇批示将5个调研报告印发市委、市政府上半年经济形势分析会。市政府认真落实常委会的审议意见，进一步加强了新兴产业规划、经济结构调整、推进科技创新、基础设施建设和改进民生等方面的工作，为北京市有效应对危机、促进首都经济长远发展发挥了重要作用[4]。
这次专题调研的实践，不仅有效汇集、表达和转化了民意，发挥了地方国家权力机关的职能作用，还探索了专题调研工作的组织方式和方法，为今后继续开展此项工作积累了初步经验。
二、北京市人大常委会2010年开展专题调研情况回顾
2010年是“十一五”规划的收官之年，也是筹备制订“十二五”规划承前启后的一年。可以说，制订好“十二五”规划关系到未来一个时期首都科学发展的大局，作为地方国家权力机关，必须在制订“十二五”规划中发挥人民代表大会制度优势，有序表达人民群众意愿，确保规划制订的科学性和民主性。为此，常委会将为制订“十二五”规划提出意见建议确定为专题调研的主题。
在调研中，常委会坚持发挥人民代表大会制度优势，着眼于保证人民当家作主的权利，组织常委会委员、人大代表深入学习科学发展观，学习中央关于首都工作的一系列重要指示和市委的决策部署，抓住人民群众普遍关心和首都经济社会发展迫切需要解决的推进科技创新、基本住房保障、生活垃圾处理、城乡统筹发展、商务服务业发展、人口规模调控6个问题，成立6个调研组，组织100多位常委会组成人员、专委会委员和人大代表，深入实际、深入群众，广泛听取各方面意见，总结基层干部群众创造的经验，形成了富有针对性和建设性的6个专题报告和1个综合报告。在开展专题调研的同时，还结合审议有关议题、代表集中视察等方式，对制订“十二五”规划提出意见和建议[5]。最后，常委会审议了以财经委员会名义提交的调查意见和建议。
通过这些工作和活动，常委会广泛汇集了人民群众的意见和智慧，分别形成了《市人大常委会关于制定北京市“十二五”规划几个重要问题的建议》《市人大常委会关于市政府实施城市总体规划情况评估工作报告的审议意见书》和《人大代表意见建议汇总报告》。对编制“十二五”规划提出的建议主要包括：一是坚持首都城市的性质和功能。走服务全国、发展自己的路子，使经济社会发展与城市的性质和功能相协调，与人口资源环境的承载能力相适应。二是坚持发展首都经济。通过科技创新推动经济发展方式转变和产业结构调整，建立以高新技术为核心，服务和辐射全国为特征，一、二、三产业相融合的首都经济现代产业体系。三是加快国家文化中心建设。立足北京文化的历史积淀和独特优势，面向引领和服务全国的功能，加快发展科技、教育、文化、卫生、体育事业及其相关产业，使国家文化中心建设成为推动首都科学发展的战略重点和强大动力。四是加强宜居城市建设。发挥城市总体规划对城市建设、经济社会发展的统领、规范、约束作用，使经济社会发展与城市建设协调一致，从根本上解决发展中面临的突出矛盾。五是完善统筹城乡发展、推进农村城镇化的制度和政策。坚持农村基本经济制度，切实保障农民土地、资产的合法权益；坚持以产业发展带动农村城镇化；统筹城乡社会保障制度和公共服务体系。六是高度重视和合理调控人口规模。着力从转变发展方式、优化城市功能、调整产业结构、提高传统产业的组织化程度和现代化水平、严格企业市场准入、加强对劳动力市场的管理和服务等方面，提高劳动生产率，降低劳动力需求，遏制人口的无序过快增长，缓解人口资源环境的矛盾[6]。
市委、市政府高度重视常委会和人大代表提出的意见和建议。市委书记刘淇和市长郭金龙分别作出批示，要求市委、市政府有关部门在编制“十二五”规划中认真研究吸纳人大提出的建议。市委规划建议起草组和市规划编制领导小组专门到人大听取意见。市政府及部门负责同志还与参加集中视察的人大代表座谈，当面听取意见。在市委关于制定“十二五”规划的建议和市政府提请本次会议审查批准的“十二五”规划纲要中，充分吸收了市人大常委会和人大代表提出的意见和建议，从而使人民群众的意志和愿望通过人大制度有序进入市委关于制定“十二五”规划的建议和提交代表大会审查批准的“十二五”规划纲要中，扩大了规划编制的民主参与，也使“十二五”规划的编制有了更加广泛的民意基础[7]。
这次专题调研活动主题更加突出，人员和时间投入更大，组织也更加严密，因而效果也更加显著。专题调研不仅汇集了民意，还使之直接进入党委决策，并为人民代表大会依法审议好规划创造了条件，成为在人大工作中贯彻坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一原则的又一次成功实践。
三、北京市人大常委会2011年开展专题调研情况回顾
经过前两年的专题调研，常委会更加深切地意识到，要保持首都北京的科学发展，必须从根本上解决“北京是什么”、“北京干什么”和“北京怎么干”的问题，概而言之，是如何坚持北京的城市性质与功能的问题。国务院在关于北京城市总体规划的批复中已经明确了北京作为全国政治中心和文化中心的性质和功能定位，如何贯彻好批复精神，坚持这一性质功能定位？常委会站在战略全局角度，确定将“推进全国文化中心建设”作为2011年专题调研的主题。
应当说，推进全国文化中心建设、实现首都经济发展方式转变和城市发展转型，是市人大代表和人民群众普遍关注的一个重大问题。常委会于2011年3月开始，组织200多位人大代表分成11个专题调研组，并委托16个区县人大常委会和部分科研单位协同，用半年时间，广泛听取人民群众、社会各界和专家学者的意见，深入进行专题研讨和综合论证，提出了一个综合建议和10个专项调研报告，并形成了《市人大常委会关于推进全国文化中心建设的建议》[8]。这次调研根据中央关于北京工作的一系列重要指示和市委的决策部署，坚持首都城市的性质和功能，特别是全国文化中心的定位，紧紧围绕建设一个什么样的城市、如何通过推进全国文化中心建设实现首都经济发展方式转变和城市发展转型，着重就推进全国文化中心建设的一些基础性、战略性、全局性问题，进行了初步探索，提出了应用性对策和思路性建议[9]。主要成果集中体现在：一是进一步明确了全国文化中心的功能定位和全国文化中心建设在首都发展中的战略地位[10]；二是提出了推进全国文化中心建设的总体目标和工作布局；三是明确了首都文化建设的前进方向和首要任务；四是强调了首都文化科学发展和转变文化发展方式；五是提出了推进全国文化中心建设的领导体制和组织形式。
市委高度重视这次专题调研工作，市委书记刘淇先后听取了这次调研工作安排和成果的汇报，市委十届十次全会通过的《关于发挥文化中心作用，加快建设中国特色社会主义先进文化之都的意见》充分吸纳了专题调研的成果。市政府认真办理代表议案，密切协同专题调研工作，及时吸收调研成果，提出了推进全国文化中心建设七个方面的任务。这次调研形成的主要成果还进入了人大常委会给代表大会的报告，并在《北京日报》理论版全文刊发，综合报告和10个分报告也已结集正式出版。可以预见，这次专题调研将对首都今后的建设与发展产生积极而深远的影响[11]。
与前两次相比，这次专题调研投入精力之巨、组织规模之大、专题调研之深、调研影响之广、成果应用之多，都是空前的，它是一次人民群众意愿的广泛汇集和集中表达，是三者有机统一的典型实践。调研工作和调研成果有利于深化对首都城市性质和功能、首都城市建设和经济社会发展规律的认识，有利于增强建设全国文化中心的自觉，有利于推动首都文化繁荣和首都的科学发展[12]。
四、关于北京市人大常委会开展专题调研的思考
下面，我们根据北京市人大常委会连续3年开展专题调研的实践，就这种工作方式作些探讨。
1.关于专题调研的定位
我们先来看专题调研的特点。专题调研至少有这样几个特点。一是专题选择的主动性。就是人大常委会在选择什么样的问题作为专题调研的内容方面，有很强的主动空间。即它可以选择在它看来涉及本行政区域内的关系到经济社会发展和人民生活福祉的重大战略问题，主动进行调查研究，以便有所建言。当然，在选题确定的过程中，人大常委会需要跟同级党委、政府进行沟通，以便得到支持和协助。但是，这并不构成对它在这个问题上所具有的主动性的妨碍，就如同北京市人大常委会这3个专题调研的选择都是自己提出的，而同时又跟同级党委、政府进行了充分沟通一样。二是专题选择的重大性。北京市人大常委会的这3个专题调研所涉及的问题都是重大问题。2009年的专题调研不仅关系到应对金融危机的临时性举措是否得当，更关系到北京市经济社会发展的战略性调整。2010年的专题调研更是关乎以什么样的指导思想制订一个什么样的“十二五”规划。2011年的专题调研则是2010年专题调研的逻辑延伸，是要把“十二五”规划已经提出的回归首都功能定位、推进国家文化中心建设的大事进一步落到实处。这些显然都是北京发展中非常重大的问题。由此看来，非重大问题是不宜这样大动干戈的，是不宜采用专题调研这种方式的。三是专题调研具有很强的针对性。北京市人大常委会的这3个专题调研无一例外都是针对北京市经济社会发展中的重大问题展开的，或者说是带着问题调研、力图通过调研来解决问题的。在这里，无的放矢是不被认可的。四是党政决策之前的介入性。也正是由于专题调研在选题方面的重大性、针对性，以及调研所提对策建议的价值性，加上调研时间又是在党政进行相关决策之前，所以专题调研所提建议就具有了介入决策的现实可能性。应当说，北京市人大常委会这3个专题调研都对党政决策发挥了重要影响，起到了重要作用。五是专题调研具有解决问题的实效性。也正是由于调研意见容易进入决策范围，所以它对解决所针对的问题就具有很大的效果。至少上述五个方面可以说是专题调研的特点。
我们再来看专题调研的功能。应当说，人大进行的调研与党政领导所进行的调查研究是有所区别的。一般说来，党政领导进行调研，一是了解情况，二是进行决策。人大进行调研也要了解情况，但并不进行即时的决策，其主要功能是汇集民意，表达民意（形成意见建议）。人大常委会一般性的工作调研是很多的，而且几乎是每一件工作都要以调研为基础才能展开，才能完成。因为，对于人大来说，是特别强调以百姓之心为心、以民意为己意的。不调研，则无法汇集民意，更无法代表民意。在这个意义上，对于人大，可以说是无调研则无工作。当然，专题调研又与人大的一般工作调研不同，它是在一定时期里、针对一定问题、采取一定组织形式、集中进行的大型调查研究。因此，人大的专题调研，从它的功能上说，是针对一定问题的民意汇集和集中表达。北京市人大常委会主任杜德印在谈到2011年“推进全国文化中心建设”的功能定位时说，“这是一次人民群众意志的广泛汇集和集中表达。”这句话，不仅是对这次文化专题调研的准确概括，而且也是对专题调研本身功能的准确定位。据此，人大常委会专题调研的功能定位，就是在特定问题上对民意的广泛汇聚和集中表达。
说到这里，我们觉得可以为人大常委会的专题调研给出一个性质规定了。专题调研是与本行政区域内经济社会发展的重大问题和当前重大工作紧密相联的，可以与其他工作方式相结合但又不同于其他履职类型的，也不同于一般工作调研的相对独立的一种工作方式，是人大常委会工作方式的一种创新。这里需要做点解释：（1）专题调研一定是和本行政区域内的重大问题和当前重大工作紧密联系的，不是孤立进行的，更不是某个领导的心血来潮或突发奇想。（2）专题调研这种工作方式可以单独进行，如2009年的专题调研基本上是单独进行的。也可以与人大常委会的其他工作方式结合起来运用，如2010年的专题调研是结合听取和审议政府关于《北京城市总体规划（2004年至2020年）》实施情况评估工作报告进行的；2011年的专题调研是结合办理代表议案和听取审议政府专项工作报告进行的。但是，不管是单独进行还是和其他工作方式结合进行，专题调研都不同于人大常委会的其他履职方式。（3）专题调研不同于党政领导的调研，属于人大调查研究的范畴；但又不同于人大配合其他工作进行的一般工作性调研，是可以独立运用的一种工作方式。（4）专题调研这种方式是由其特定的组织形式、特定的展开形式、特定的成果形式、特定的功能形式、特定的价值形式共同组合起来的人大常委会的一种工作方式，同时具备这样完整要素的专题调研在其他地方人大常委会的工作方式中，尚不多见。就其组织形式的特殊性、发挥作用的功能性和最终产生的实效性来说，可以认为这种专题调研应是人大常委会工作方式领域的一种创新。
还有一个专题调研结果的法律效力问题。专题调研所产生的调研报告或意见建议，如果经过人大常委会法定程序审议通过后，以“人大常委会建议”的文本方式送达政府，它就是具有法律效力的法定文书，毫无疑问政府是应当予以重视的。
2.关于专题调研的做法
我们回过头来，再以北京市人大常委会3年的专题调研为例，说说专题调研的具体做法问题。
首先，专题调研要充分发动代表，充分反映民意，充分进行审议。既然人大专题调研的功能是对特定问题民意的广泛汇集和集中表达，那么在做法上首先要做的就是发动代表的规模问题。北京市人大常委会的这几次专题调研，发动代表（包括常委会组成人员、专委会组成人员）的数量都在100到200位以上，组成各个分调查组，同时还聘请了较多数量的专家顾问。接下来就是广泛的群众意见、建议、诉求、呼声的汇集和梳理。各个调查组深入基层，深入群众，走访专家学者，召开座谈会、研讨会，既重视“田野调查”，也重视文本调查，认真地而不是敷衍地听取民意，在此基础上对各种不同意见进行分析、整理、提炼，形成报告草稿，几经修改完善，最后由相关专门委员会提交人大常委会审议。再充分吸收审议意见，形成正式文本。与此同时，还需要特别注意吸收媒体、网络、等各个渠道的声音，把民意汇集工作做到“仁至义尽”。
其次，专题调研可以单独进行，也可以与其他工作方式相结合。这一点上面已经说过。还需要注意的是，结合其他工作方式进行的专题调研，在工作过程中既不要以专题调研妨碍其他工作方式的完整性，如议案办理、听取和审议专项工作报告等，都必须按照其固有的完整工作程序进行，只是调查研究这个环节及其成果可以由互相结合的几个工作共做、共享。
再次，撰写专题调研报告。对于调研结果的表述，因为考虑到希望提前进入党政决策的范围，所以有几个原则需要把握：一是民意立场。应该站在人民群众的立场上想问题和发声音。二是人大角度。应该从反映民意代表民意的人大角度对意见建议进行表述。三是留足空间。因为人大常委会不能代替党政进行决策，所以不要说得太直接、太具体，应该为决策留下空间。四是因为以调研报告形式出现的意见建议这种文体的内容含量比较大，可以比人大常委会的审议意见书有更充分和更系统的意见表达，必要时也可以有理论观点的论述。五是可以根据不同用途，进行不同版本的表达，也即一个报告可以有几个不同的版本。
第四，专题调研结果可以通过两条路径反映。一是可以以人大常委会党组的名义向同级党委进行汇报并提出书面建议；二是可以经由人大常委会审议，以人大常委会建议的方式送交政府。北京市人大常委会的这3个专题调研报告，都是经由人大常委会法定程序进行审议、然后形成具有法律效力文件的。同时，调研的内容也向党委进行了报告。对2009年的专题调研报告市委书记刘淇作出批示，并列为市委、政府经济形势分析会的参考材料。2010年，刘淇专门就人大常委会专题调研的建议报告作出批示，要求起草规划要认真研究吸纳人大提出的建议；市委规划建议起草组也专门到常委会听取调研意见。2011年，刘淇专门听取人大专题调研所形成的建议，之后人大常委会又以党组名义向党委送交了报告。这样，人大汇集的民意在党政决策之前就进入了决策范围，显然其效果就好得多，其价值也就大得多。
3.关于专题调研的运用
专题调研是人大常委会工作的一种特殊方式，运用这种方式要有理（与当前重大问题和重大工作相联系，有开展此项专题调研的逻辑合理性和历史必然性）、有利（对所开展的专题调研有社会需要、有群众基础、有领导共识等）、有节（不宜经常性、连续性使用）。北京市人大本届之中连续3年使用，有其特殊性，是由于北京奥运后面临城市发展出现一些新的阶段性特征，需要对其进行认识、把握和破解，尤其是需要民意作为支撑，所以，它是特殊条件下的产物。开展专题调研还需要人大常委会与党委之间、与政府之间具有良好融洽的关系，需要党政主要领导具有民主的意识和从善如流的风格，比较愿意倾听群众的呼声，比较乐于接受来自民间的意见。专题调研结果如何使用也需要因时因地因人而异，以使用能够取得最佳效果为宜。比如，专题调研的报告通过何种途径提交，提交的时间、提交的方式、文本的区别也应该妥为考虑。
注释：
[1]2009年，全国人大常委会针对国家投入巨额专项资金应对全球性金融危机组织过一次专题调研。这次专题调研，针对的是重大问题，调研的规模很大，形成的调研报告有16项之多，并以专题调研组的专题调研报告的形式提交人大常委会进行了审议。吴邦国委员长认为这次专题调研既是人大常委会提高监督工作水平的一次有益尝试，也是在监督方式方法上的有所创新。全国人大常委会的这次专题调研开了人大常委会进行专题调研的先河。北京市人大常委会组织专题调研可以说是仿效全国人大常委会的做法而来的。而且，就其涉及的问题重大、调查规模较大、调查成果丰富而言，也与全国人大常委会的专题调研类似。但是，在具体做法上又有所不同。主要在于：一是它没有把专题调研列为监督形式的一种；二是它是以相关专门委员会的名义向人大常委会提交意见建议的形式，将专题调研报告转化为常委会给政府的建议的；三是在人大常委会审议之后以人大常委会党组的名义，也将建议报告呈交给党委供决策参考；四是它是在党政作出相关重大决策之前进行的。
[2][3][4][5][6][7]杜德印：《北京市人民代表大会常务委员会工作报告》，载《北京日报》2012年2月8日。
一、影响审议质量的几个问题
第一，制度体系还不够完善
监督法第二章对人大常委会听取和审议专项工作报告作了比较详细的规定，对指导和推进地方人大工作起到了巨大作用，但监督法主要侧重于从宏观角度对有关内容进行规范，对地方人大常委会很多具体工作而言仍然过于原则。如在审议议题如何确定、审议意见如何处理等一些关键问题上规定不够具体明确，对实践工作开展造成了一定影响。监督法实施以后，有的地方人大常委会根据工作需要制定了本地区听取和审议专项工作报告的具体规定，但这些规定有的仍然过于笼统，有的缺乏可操作性，有的未能紧密契合地方实际，能形成安排合理、运转有序、效果良好的制度体系的并不多。
第二，审议议题确定还不够合理
监督法第九条对如何确定常委会听取和审议“一府两院”的工作报告作了较为详细的规定，为选准、选好审议议题指明了方向和途径。实践中较为突出的问题有：一是常规性议题过多，针对性议题不足。目前各级人大常委会听取和审议专项工作报告多数仍集中于地区经济社会发展规划、财政预算及其变更和执行、收支审计等常规性议题，根据监督法规定的六种途径反映的问题确定，带有较强的针对性、由人大常委会主动提出的议题比较少，影响和限制了监督作用的发挥。二是议题确定过程不公开，代表和群众参与难。根据监督法第八条第二款的规定，常委会一般组成人员也要在审议年度计划经主任会议正式通过印发之后才能获知内容，而在选择确定的过程中并没有途径和渠道可以参与。由此不难推想，普通人大代表和群众在确定审议议题的过程中必然更加缺乏表达意见和建议的机会，更加难以参与，这与人大监督工作公开、透明的发展方向并不相符。
第三，审前调研还不够深入
充分的视察调查研究工作是听取和审议专项工作报告的基础性工作和必要准备，但由于监督法并未将听取和审议专项工作报告前组织常委会组成人员和代表开展视察或专题调研规定为必经程序（第十条第一款的表述是“可以”），实践中各地在开展审议前经常性使用这一程序的并不多见。而且有的地方即使组织视察或调研，往往大多也是 “走马观花”，或浮于表面或流于形式，全面、深入、有较强针对性的活动组织的较少。少数常委会组成人员有时甚至对报告涉及的实际问题缺乏最基本的了解和认识，审议中查找问题不准确、提出意见不深入、整改措施不到位，难以起到提高审议质量的效果。
第四，审议力度还有待加强
监督法出台以来，地方各级人大常委会对听取和审议“一府两院”专项工作报告重视程度不断提高，各项制度也逐步完善，但由于受传统机制、思想认识、会议议程等多种因素影响，审议的力度和深度还比较有限，监督作用还没有充分发挥。尤其表现在，一是程序性审议仍然较多，实质性审议较少。一些地方仍然将审议专项工作报告视为例行公事，仅仅为审议而审议。往往肯定成绩的多，提出批评的少；人云亦云的多，有独到见解的少；隔靴搔痒的多，一针见血的少，很难起到实质性作用，以至有些报告单位认为人大审议只是“走走形式、过过场”，或敷衍了事，报喜不报忧，或避重就轻，泛泛而谈。二是审议形式过于传统，创新较少。目前各地人大常委会听取和审议“一府两院”工作报告时始终沿用多年来一贯的听取报告、进行讨论、提出意见建议、反馈和落实的传统机制，很少引入辩论、听证等不同意见直接交锋的新形式，缺乏互动和呼应，造成对问题的分析和探讨往往只能浮于表面，不能深化和拓展，力度不强，实践效果也不明显。
第五，审议意见的落实还需进一步强化
审议的目的在于落实，审议质量最终体现于落实的效果，再好的意见建议不能有效落实，也只是一纸空文，不但不能促进工作，反而会影响人大监督的权威。当前仍有一些地方人大常委会在审议工作中存在只注重会前工作、不注重会后工作，只注重听取审议报告、不注重跟踪督办审议意见落实的问题，对未能有效落实的单位或个人也缺乏制度化的约束机制和处理办法，致使有些部门对人大常委会的审议意见不认真、不重视，整改落实不力，办理质量不高。有的在文字上做游戏，满足于“文来文往”，还有的甚至搪塞推诿、敷衍了事，使审议起不到监督和促进“一府两院”工作的作用。
第六，人大常委会的自身建设还不适应形势发展和需要
常委会组成人员的自身素质是审议好专项工作报告的必要前提，目前不少地方人大常委会仍然存在组成人员结构不合理、履职能力不强等问题，影响了审议水平的提高。主要表现在：一是年龄结构不合理。地方各级人大常委会组成人员年龄结构普遍偏大，不仅活力不足，而且往往刚刚熟悉工作就面临退休等问题，极大影响常委会工作的连续性和稳定性。二是知识结构不合理。尤其是精通法律、经济、审计等相关知识的委员比较缺乏，客观上使常委会对一些比较重要但专业性较强的议题无法进行深入审议。三是兼职委员比例仍然过高。兼职委员不仅时间和精力上难以保证对常委会工作的投入，而且往往与人大的监督工作存在身份和角色上的冲突，在审议时很难针对问题和不足提出意见和建议，影响审议的实际效果。
二、提高审议质量的几点建议
第一，进一步完善审议程序，促进审议工作制度化、规范化
在继续深入贯彻落实监督法的原则精神和具体规定的同时，认真总结江苏省各级人大常委会几年来的实践经验，并结合江苏省经济社会发展和人大监督工作的实际需要，尽早制定较为完善的听取和审议专项工作报告的具体规定。一是对一些监督法未作具体规定的问题进行细化和明确，根据实践需要制定和完善相关配套制度。特别是对如何选择和确定审议议题、建立健全审议意见督办机制等关键性问题要尽快给予进一步的充实和规范，以适应人大监督工作不断发展的时代要求，为更好地开展审议工作奠定制度基础，并且有效指导基层工作。二是对各地在实际工作中形成的一些好的经验和做法及时以制度的形式确定下来，在规范和完善的基础上加以推广，进一步增强审议制度的科学性、法定性和可操作性。
第二，科学安排，合理确定审议议题
选好、选准听取和审议专项工作报告的议题，有利于促进和支持“一府两院”工作，提高人大监督质量和水平，推动解决人民群众普遍关心的热点和难点问题。
一是坚持围绕中心，服务大局。听取和审议专项工作报告作为常委会依法行使监督职权的重要形式，人大应当在选择专项工作报告议题的过程中发挥主导作用，但也要自觉坚持党的领导，坚持围绕中心、服务大局。选题要始终使人大监督工作与党委总体部署保持一致，以人大工作推动和促进全局工作；要紧紧扣住党委中心工作，努力使审议议题契合党委力图加强推进的、“一府两院”正在着力实施的、广大群众关注的重大项目，形成工作合力；要牢牢抓住事关本地区经济社会发展全局、事关改革稳定大局、事关人民群众切身利益的热点和难点问题，努力使常委会的监督工作促进经济社会发展，反映人民群众的愿望和要求。
二是与时俱进，丰富审议议题。要严格执行监督法规定，加强工作的主动性和创造性，在常规性和程序性的审议议题外，根据实际需要，选择更多事关全局、长远及社会和人民群众普遍关注的问题作为听取和审议“一府两院”专项工作报告的对象，增强审议实效，扩大社会影响。具体来说，在议题的确定方式上，既要坚持由常委会工作机构确定年度审议议题计划经主任会议通过后公布的基本做法，同时也要探索根据需要主动向人大代表及社会公开征集议题的有效方式；在议题的类型上，既要选择事关改革、发展、稳定的宏观性议题，也要更多关注社会保障、教育、医疗、住房、就业等与民生密切相关的具体问题；在议题确定的途径上，既可以是常委会自主确定的议题，也可以是“一府两院”向常委会要求报告专项工作的议题。
三是广纳民意，实现开门选题。要在现有基础上逐步建立健全审议议题确定过程中社会各界有序参与的长效机制，努力创造条件和机会让常委会组成人员、人大代表和普通群众参与到审议议题的确定过程中来，有针对性地提出自己的意见和建议，实现广纳民意、集中民智、凝聚民心。如可以在确定议题时以给人大代表致电、写信、发放征求意见涵等方式主动听取代表的意见和建议；可以利用人大网站定期收集群众意见，聚焦热点问题；可以尝试先行拟定部分预选议题向社会公布，再通过代表、公众投票等方式确定一些大家普遍关注、认可度高的议题作为正式候选议题提交主任会议决定等。总之，应当利用好各种媒介和渠道不断扩大代表和群众的参与，促进开门选题。
第三，深入开展调查研究，夯实审议基础
深入细致的调查研究和全面客观的分析是提高审议质量的基础，只有了解详情、掌握实情，才能做到审议时言之有物、言之有据、言之有用，才能提出合法、合理、可行的建议。
一是高度重视日常调查研究，提高调研质量。听取和审议专项工作报告是各级人大常委会的常规工作，无论是更好地选择审议议题还是提高审议整体水平，都需要通过在日常工作中加强调查研究逐渐积累和强化。人大常委会的调查研究不同于行政机关和其他单位的调查研究，要有自己角度、特点和目的。应当以法律法规的实施、人大及其常委会决议、决定的贯彻等为主要内容，以人大代表和广大群众为主要对象，以发现“一府两院”工作中存在的不足、人民群众集中反映和社会普遍关注的问题为主要任务，以分析存在问题的原因、探索解决问题的办法、督促和推进 “一府两院”的工作为主要目的。人大调研要坚持深入基层、深入实际、深入群众，要着力克服“只看好的，不看差的”“坐着车子转，隔着玻璃看”等不良现象，防止蜻蜓点水、浅尝辄止的“作秀式”调研；要坚持广泛性和针对性相结合，既要充分掌握工作整体情况，防止以偏概全的片面调查，也要对一些重点问题深入了解具体情况，仔细分析研究，防止粗枝大叶的笼统调查；要多征求人大代表和群众的意见，少听“赞歌”，多找问题，努力掌握真实情况，为审议专项工作报告打好基础。
二是大力加强会前调研，做好审议准备。常委会工作机构要按照年度审议计划，提前安排、精心组织常委会组成人员和人大代表对专项报告涉及的工作进行视察或专题调研。会前调研越广泛、越深入，常委会组成人员掌握的情况越多、越细、越深，审议发言就越准确、越全面、越有说服力，审议意见也更具权威性和可操作性。在组织调研时要做到：1.成立调查小组，制订详细的调研方案。明确调研方法、步骤、时间要求以及重点需要研究解决的问题等，条件许可的，还要提前组织调研组成员学习相关法律法规和专业知识，以准确把握调研切入点，提高调研效果。2.认真开展调研。会前调研与日常调研相比，主题更加鲜明，目的更加明确，调研时要更加突出重点和实效。方法上可以采取座谈讨论与个别走访相结合、现场察看与数据分析相结合、 域内调查与周边考察相结合，综合运用听取汇报、查阅台账、集体视察、个别走访、问卷调查、热线电话、暗访巡查等具体形式，广泛征求人大代表、人民群众和社会各界的意见建议，把情况摸清摸透，把问题找深找准。3.形成高质量的调研报告。调研报告是调研成果的集中反映，对提高常委会审议质量有直接作用。调研结束后，要及时对调查了解的情况加以归纳整理，综合分析，要做到肯定成绩实事求是，指出问题有理有据，提出建议科学可行，为常委会审议提供充分可靠的依据。
第四，在重要议题审议中引入辩论程序，强化审议力度
随着人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的工作不断走向深入，传统的审议方式与人民群众对人大监督工作的期待和社会主义民主政治发展的要求越来越不相适应，各级人大常委会应当与时俱进，不断推进理论和制度创新。当前为进一步提高审议的力度和深度，提高审议效果，可以在充分调研和论证的基础上，探索在一些重要议题尤其是争议较大、社会关注度较高的议题审议中引入辩论程序。正所谓真理越辩越明，不同意见的直接交锋，能使常委会组成人员更直观、更深刻地了解报告内容，使报告单位提高认识、充分准备，从而更好地阐明观点和揭示问题，在一定程度上改善和克服人大审议“走过场”的现象，增强监督实效。可以考虑在特定报告的审议过程中专门设置辩论环节，根据实际情况和报告内容不同，辩论时间的长短、发言人数、次数、人均限时等可以分别作出要求。同时对与审议报告无关的发言以及涉及人身攻击、个人隐私等的发言应当及时制止，确保辩论依法、合理、有序进行。
第五，完善和推广票决制，增强审议实效
在听取和审议“一府两院”专项工作报告过程中，采用投票表决形式进行满意度测评，是不少地方人大常委会在实践中探索出的一项行之有效的举措。对克服审议形式化，增强监督刚性，促进审议意见落实起到了较为明显的推动作用。这种做法值得在实践中进一步完善和推广：1.建立健全相关配套制度。依照法律规定和原则，完善地方人大常委会对“一府两院”工作报告实行票决的相关规章制度，对表决的事项、方式、步骤、效力等作出明确规定，增强票决制度的法定性和权威性。2. 进一步规范表决程序。表决前要对有关事项进行全面、深入的调研，尤其对可能存在的问题和不足要摸清吃透， 为常委会组成人员在审议时充分发表意见和投票表决提供一手资料。投票表决时，常委会委员应在充分审议和讨论的基础上进行不记名投票，并实时计票、当场公布结果，确保测评程序公平公正。此外，要坚决严肃投票纪律，确保委员以对组织负责、对他人负责、对自己负责的态度认真行使权力，避免凭自我感觉和个人情绪投票。3.合理使用投票结果。实行票决的目的是为了增强人大监督效果，促进“一府两院”工作，对投票结果的使用也要以解决问题和促进常委会审议意见落实为主要宗旨。目前有的地方在进行满意度测评时划定“满意”“基本满意”和“不满意”三档选项，这样的划分不仅会增加投票人的摇摆性，也造成对投票结果的识别和判定存在一定困难。因此，建议票决时只设“满意”和“不满意”两档，获得满意票未超过50%的即为不通过，应由报告单位在规定时间内向常委会作出补充报告或重新报告；补充报告或重新报告仍不通过的，常委会可以视情况依法使用询问、质询、特定问题调查、提请罢免相关责任人等监督形式；在必要时，可以由主任会议根据常委会组成人员多数人的意见，提请常委会作出相关决议，推动问题解决。4.对满意票超过50%的审议报告，也要切实做好审议意见的反馈和落实工作。要使报告单位不仅从得票上认识工作差距，更从审议意见书中看清问题和不足，明确整改方向和重点。常委会工作机构要认真做好审议意见的跟踪督办工作，要进一步建立健全督办机制，明确督办机构、落实督办责任、规定督办时限、丰富督办手段，以严格的制度和规范促进报告单位将工作切实整改到位，让人民群众满意。
第六，提高审议工作透明度，推进监督公开
人大监督工作公开是人民原则和我国人民代表大会制度的性质决定的，听取和审议专项工作报告是人大常委会行使监督权的重要形式，当然也要坚持公开原则。常委会及其工作机构要善于发挥报纸、电视、电台、网络等媒体的作用，不断拓宽公开渠道，对不同的监督对象、内容、过程，选择合适的方式予以公开。尤其要利用好人大自建网站和人大杂志，努力将其打造为推进审议工作公开的主阵地，服务代表、服务群众的重要平台，综合运用多种形式，建立审前、审中、审后立体化信息公开机制。1.通过向社会公开征集审议议题、及时公布审议年度计划、组织人大代表参与对专项工作报告审议的视察或专题调研等形式，实现审前公开，落实代表和群众的参与权、知情权。2.通过邀请人大代表列席常委会会议参与审议，邀请公民旁听常委会会议，组织新闻媒体即时报道审议工作的各项情况等形式，实现审中公开，将审议全程纳入代表和群众监督的视野。3.通过公布专项工作报告及审议意见内容、“一府两院”对审议意见的研究处理情况或执行情况的报告，跟踪报道审议意见办理情况等形式，实现审后公开、结果公开，全面提高常委会审议专项工作的透明度，同时也能进一步增强报告单位落实审议意见的责任感和紧迫感。
第七，综合运用多种监督形式，发挥监督合力
人大依法享有的各种监督形式之间相互分离与脱节是限制和影响人大监督工作发挥作用的重要因素之一。其实，无论是审议专项工作报告、执法检查，还是询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等，都是人大行使监督职权的重要形式，应该进行有效衔接、综合运用，发挥监督合力。而且听取和审议专项工作报告本身最能体现人大集体行使职权的特点，有可能把人大的各种监督方式统一起来，发挥人大监督的综合效能。如审议时可以请“一府两院”及有关部门主要负责人列席会议，常委会委员对有关问题需要进一步了解情况的，即可以直接向相关与会人员进行询问，由其回答问题、介绍情况；对审议中争议较多或表决时不满意率较高的工作报告，可以经主任会议同意启动质询、特定问题调查等程序，乃至依法使用撤职、罢免等手段，推进审议工作进一步深入开展。总之，应当深刻认识到人大各种监督形式之间的内在统一性和密切联系，在审议专项工作报告或进行其他形式的监督时，一旦发现行政、司法权力的行使出现问题，就要及时启动最合适、最有效的监督手段，推进工作开展。
第八，加强常委会自身建设，提升监督能力
加强人大常委会的自身建设是进一步做好听取和审议“一府两院”专项工作报告工作的重要途径，水平和能力的提升必然能带动工作的开展。
一是进一步改善常委会组成人员年龄结构。常委会工作既需要有一定数量经历和阅历比较丰富的老同志，也需要有相当部分有活力、有干劲的年轻同志。要有效确保每次换届后，有一定数量的常委会组成人员能够连任，保证常委会工作的稳定性和连续性，为做好工作奠定基础。
二是加强业务培训，提高常委会组成人员的履职能力。通过举办培训班、组织专题学习、加强自学、开展调研或审前专门培训等方式，努力创造条件促进常委会委员学习专业知识。尤其要学好、学精法律、经济、审计等常用领域的一些重要规定和基本原则，要能读懂、读透报告，能提出切实可行的意见和建议。在此基础上，还可以研究和探索聘请相关领域的专家学者，通过建立专家咨询库或智囊团等方式，广借外力强化人大常委会审议专业性较强的专项工作报告的能力，切实提高审议效果。
今天，市人大常委会在这里召开我市地方性法规清理暨立法工作会议，主要是对这次的法规清理工作和今年立法计划的实施工作进行一次动员和部署，目的是希望各部门、各单位能够高度重视，确保法规清理工作和立法计划顺利完成。刚才法制委员会主任委员同志就这次法规清理工作的目标任务、指导原则、范围、任务分工及实施步骤等内容作了详细的说明，法规工作室副主任同志介绍了今年立法计划的编制情况，市政府副市长同志代表市政府对做好法规清理工作和立法计划实施工作提出了要求，我都表示赞同。下面，我讲几点意见。
一、充分认识地方性法规清理工作的重要意义
1986年地方组织法赋予省会市人大及其常委会制定地方性法规的职权。24年间，我市地方立法工作不断取得新进展。市人大及其常委会先后制定地方性法规102件，修改地方性法规50件次，废止地方性法规19件，现行有效的地方性法规有84件，这些法规有力促进了我市各项事业全面协调可持续发展。随着经济和社会事业的快速发展、国家法律法规的不断健全完善和科学发展观的贯彻落实，我市的部分地方性法规出现了一些不适应、不一致、不协调的问题。有的因为制定时间较早，已明显不适应经济社会发展的需要；有的因为上位法发生变化，需要重新衔接、配套；还有的由于操作性不强，出现了法规虚置现象。因此，在认真研究制定新法规的同时，适时进行法规清理工作，及时修改、废止那些与形势发展不相适应的法规，是进一步提高地方立法质量，更好地发挥地方性法规细化、补充功能，维护中国特色社会主义法律体系科学、统一、和谐的内在要求。根据全国人大常委会的统一部署，市人大常委会决定今年对市本级地方性法规进行一次全面集中清理，对不符合科学发展观和维护国家法制统一原则的法规予以修改或废止。各单位要充分认识开展这项工作的重要意义。
首先，开展地方性法规清理工作，是保证国家法制统一的客观需要，是确保国家在形成中国特色社会主义法律体系的必然要求。吴邦国委员长在第十一届全国人大二次会议上指出，为实现党中央提出的到形成中国特色社会主义法律体系这个目标，“我们要按照党的十七大精神，努力在提高立法质量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，努力在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐”。王兆国副委员长也指出，各地方应按照吴邦国委员长和全国人大常委会关于形成中国特色社会主义法律体系的部署，认真做好地方性法规的制定和清理工作。李建国副委员长在第十五次全国地方立法研讨会上，对开展地方性法规的全面清理工作提出了明确的要求。去年11月，全国人大常委会法制工作委员会下发《关于做好地方性法规清理工作的意见》，对清理工作作了具体部署。这次地方性法规清理，是继全国人大常委会全面进行法律清理工作之后的一项重要工作，是一项政治性、法律性、专业性都很强的工作。这项工作的开展，对于维护社会主义法制统一，保证法律体系科学统一和谐，保证政令畅通，推进依法行政，完善和优化我国的法治环境有着非常重要的意义。
其次，清理地方性法规，是贯彻实践科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措，是促进我市经济社会发展、“两型社会”建设和自主创新的实际需要。当前，经济社会发展和现代化建设已经站在了新的历史起点。承担着促进中部地区崛起、建设城市圈“两型社会”综合配套改革试验区、建设东湖高新区国家自主创新示范区等重大国家发展战略任务。面对这一前所未有的挑战和机遇，必须要充分发挥综合优势，加快转变发展方式，必须要推进体制机制的改革创新，必须要有法律制度的推动和保障。这次法规清理的一个重要内容，就是着力消除不适应当前经济社会发展形势要求的制度，解决法规中影响和制约“两型社会”建设、影响和制约自主创新、影响和制约发展方式转变的突出问题，通过修改、完善具体的法律制度，更好地发挥地方立法在推进经济社会发展、推动改革创新中的积极作用。因此，做好法规清理工作，对于构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为我市新一轮经济社会发展提供有力的法制保障，具有十分重要的意义。
二、加强领导，精心组织，按时完成法规清理工作
法规清理是立法工作的重要组成部分，直接影响立法的整体质量。前些年，随着国家行政处罚法、行政许可法的颁布实施和我国加入世界贸易组织后所面临的新形势新任务，市人大常委会先后几次对我市地方性法规进行了集中清理，相继修改和废止了一批地方性法规，维护了国家法制的统一和尊严，推动了我市的经济和社会事业的发展。较前几次法规清理而言，这次法规清理工作面广量大，综合性更强，要求更高，任务更重。各责任单位要本着对工作负责、对人民负责的态度，高度重视，加强领导，精心组织，要把法规清理工作纳入本单位的重要工作日程。要按照统一部署的要求，制定工作方案，周密安排，明确责任，认真研究本部门执行或者与本部门有关的现行地方性法规，按期提出处理意见，圆满完成清理任务。
一是要明确责任，加强领导。各责任单位要确定一名分管领导为本部门清理工作的责任人。把法规清理工作同推进依法行政、建设法治政府有机统一起来，认真制定工作方案，落实清理工作责任制，组织专门班子，抽调专门人员，集中力量，保证清理工作顺利进行。清理法规数量多、任务重的单位，要明确分工，落实责任处室和人员，真正做到任务到人、责任到人。责任单位的法制工作机构要做好综合协调工作。
二是要突出重点，讲求实效。要把清理重点放在早期制定的与“两型社会”建设和自主创新、与经济社会发展特别是社会主义市场经济要求明显不适应，与宪法、法律、行政法规不一致，以及法规之间不协调的突出问题上。要坚持实事求是，一切从实际出发，有什么问题就解决什么问题，有多少问题就解决多少问题，确保在今年上半年取得阶段性成果。
三是要结合评估，认真研究。，市人大常委会组织对1986－市人大及其常委会制定的79件现行地方性法规进行了全面评估。有关各方积极参与、支持和配合了评估工作。中南财经政法大学专家评估团队向常委会提交了评估 报告，市人大各专门（工作）委员会对评估报告进行了研究，分别征求对口部门的意见，对评估的法规逐件提出处理意见。这次清理工作中，要注意将法规评估的意见建议作为法规清理的重要参考，认真研究，在此基础上，提出清理的意见和建议。
四是要加强协调，密切配合。市人大相关专门（工作）委员会、常委会相关工作机构、市政府相关部门和有关单位要做到互相支持、协调配合，形成合力。有的法规内容涉及多个部门的职责或工作，有关部门要紧密配合。市政府法制办要履行好政府系统清理工作的综合协调职责，掌握市政府各部门清理工作的全面情况，积极协助市人大有关专门（工作）委员会、常委会有关工作机构开展工作。市政府有关责任单位的清理情况要及时与市政府法制办沟通，需要提出废止、修改意见的，要与市政府法制办共同研究。市人大有关专门（工作）委员会、常委会有关工作机构要按照清理工作方案的分工，做好组织工作，协调好相关单位之间的关系。法制委员会、法规工作室要做好综合协调、统一审查等综合性工作，并与相关专门（工作）委员会及市政府法制办做好会商工作，确保清理工作顺利开展。
五是要分步实施，狠抓落实。市人大常委会办公厅关于清理地方性法规的工作方案已明确了各个阶段的时间要求和任务分工。为确保按时完成，市人大各专门（工作）委员会、市政府有关部门和其他相关单位的分头审查时间应尽可能提前，要有足够的时间来讨论论证，使各方面形成比较一致的意见。清理工作要在今年6月底前取得阶段性成果，提出清理方案。对需要废止或者修改量不大的法规，要在年底以前完成集中修改和废止的相关工作；其他的，根据情况列入以后年度的立法计划，适时安排修改。
三、扎实工作，科学推进，确保今年立法计划的落实
对我市现行地方性法规开展集中的全面清理，是今年立法工作的一项重要任务。同时，还要组织实施好常委会立法计划。各有关部门和单位要按照立法计划确定的项目，做好各个环节的工作，确保立法计划的圆满完成。这里，我强调几点。
一是要加强法规草案起草工作。法规草案的质量如何，对于立法质量关系很大。承担法规草案起草任务的部门要加强对起草工作的领导，完善起草工作机制，做到“任务落实、时间落实、组织落实、责任落实”，确保按时保质提出法规草案。法规草案在提请市政府常务会议讨论前，有关单位要将草案送交市人大有关专门（工作）委员会、常委会法规工作室征求意见，并对草案的焦点、难点问题以及处理情况等予以说明。有关专门（工作）委员会、法规工作室要提前介入，参与政府部门的起草、调研、论证等工作，及时提出意见建议。要加强起草过程中的沟通协调工作。凡法规草案涉及其他部门职权、职责的，起草单位要与有关部门充分协商和沟通，认真征求意见。要将重大问题解决在起草、协调环节，解决在审议之前，为常委会顺利审议法规草案创造条件。有关专门委员会要把好法规草案的初审关，发现法规草案质量不高、不够成熟的，不要急于提交常委会，要认真进行调研、论证，听取各方面意见。对有重大分歧的法规草案，专门委员会可以向常委会主任会议建议，由起草单位认真研究解决。
二是要改进立法调研方式。起草和审议单位要将调研贯穿于立法工作的全过程。立法调研要贴近实际、贴近问题、贴近群众。要增强调研活动的针对性，加强对法规中的重点、难点、专业问题进行调研。要全面、深入、广泛听取意见，多听取各方面的不同意见，尤其是要多听取法规草案所涉及的利益群体的意见。要根据调研内容和调研目的，选择合适的调研形式，邀请常委会组成人员、市人大代表、有关专家学者参加。专门（工作）委员会和法制委员会、法规工作室应协调配合，组织好立法调研论证，对法规的必要性、主要制度以及具体条款等一并予以考查，提高调研论证的效率。常委会组成人员尤其是专职委员应当带头参与立法调研，通过各种形式，将立法调研作为依法履职的重要组成部分，积极参加，熟悉有关情况，把握社情民意，提高法规的审议质量。
三是要建立健全公开征求意见的机制。要进一步拓宽法规征求意见的渠道，建立多形式、多层次征求意见的机制，扩大公民对立法工作的有序参与。要在书面征求意见的基础上，充分利用报纸、网络等媒体更加广泛征求社会各方面意见，也可以委托区人大、专业组织、利益群体等征求意见，充分听取行政管理相对人、利益关系人的意见。今后，原则上法规草案都应该向社会公开。法规草案一审后，一般都要在市人大网站上征求意见，重要法规草案要在《长江日报》上征求意见。在公开的渠道和形式上，还可考虑同时在本地区发行量大的报纸、点击率高的网站上征求意见，还可以通过广播、电视相关信息，方便群众了解立法工作，积极建言献策。在公布的内容上，既可以是法规草案全文，也可以是法规草案摘要，还可以针对法规草案提出几个问题征求意见。在法规草案公布的同时，可考虑以多种形式介绍法规草案的起草背景，使社会公众对法规草案增进了解和认识，引导公众参与讨论提出意见。
四是要努力增强法规的可操作性。地方立法是国家立法的补充，应当采取“宜细不宜粗”的立法方式，从起草法规入手，增强法规的可操作性。在法规的实体性内容方面，对管理主体的职权、责任要界定清晰，避免职权交叉和执法扯皮。对于涉及公民、法人和其他组织权利义务的规定，应当具体明确。在法规的程序性规定方面，要更严格地规范政府的行政行为，科学合理地设置行政程序，保证行政行为符合自然公正原则，有效促进政府与公众之间的沟通和信任。要建立完善的权利救济和纠纷解决制度，保证行政相对人获得通知、陈述、抗辩、申请等程序性权利，为公民实现实体权利提供便利。在法规的授权性规定方面，除特殊情况外，一般不授权其他主体制定具体办法。即使要授权，也应该严格限制被授权的主体，明确授权的目的、范围以及制定的时间等要求。
一、与时俱进，科学认识调查研究的作用
调查研究是人大工作的组成部分。做好调查研究工作，对于人大常委会有着十分重要的意义。
（一）是坚持和完善根本政治制度的客观要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式，是中国特色社会主义政治制度的主要内容。人民代表大会制度需要在实践中不断完善，有许多重要问题需要在实践中研究和探讨。比如，怎样才能更好地实现党的领导、依法治国和人民当家作主有机统一。比如，怎样更好地发挥地方人大及其常委会的作用等等。对这些问题的研究和解答，有利于人们更好地理解根本政治制度的优越性，更加坚定坚持根本政治制度的信心和决心。
（二）是学习实践科学发展观的现实要求。当前开展的深入学习实践科学发展观活动，要求走进农村，走进企业，走进社区，问计于基层，问计于群众，问计于实践。实质上就是要求我们广泛深入开展调查研究，以确保学习实践活动的实效。
（三）是推进奋起三次创业的迫切要求。市委关于“奋起三次创业推动广安超常规跨越发展的决定”，明确提出了“五大定位”、“一大目标”、“六大任务”、“三大跨越”的总体部署和具体奋斗目标。落实市委的决策部署，努力实现市委确立的奋斗目标，人大常委会应有所担当，有所作为。在三次创业的实践中，人大常委会如何更好更大发挥作用，需要我们深入调查研究和进行认真思考，并采取有效措施，积极付诸行动。
（四）是创新人大工作的内在要求。创新是人大工作蓬勃发展的力量源泉。人大常委会应当坚持解放思想，顺应时代潮流和人民愿望，在坚持党的路线、方针、政策和遵守宪法和法律的前提下，突破思维定势，破除不合时宜的做法，大胆探索，努力创新能够解决问题的思路和方法，不断提升人大各项工作水平。
二、把握关键，科学运用调查研究的方法
人大常委会能不能做好调查研究工作，重中之重在于把握好几个关键环节，讲求方法，谋求实效。
（一）准确选题。要选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，尤其要把党委工作地重点、政府工作的难点、群众关注的热点作为调查研究的主要课题。坚持少而精的课题确定原则，每年可以由人大各专门委员会和常委会各办事机构提出一至三个课题建议，经主任会议筛选确定十个以内的课题。
（二）周密实施。开展调查研究前，由人大相关专门委员会和常委会办事机构精心制作方案，明确调查研究目的、调查研究时间、调查研究人员、调查研究内容、调查研究方式等，经常委会主任会议审定后实施，杜绝随意性和盲目性。本着有利于开展工作和形成成果原则，遴选调查研究人员。人大常委会开展调查研究，原则上由常委会领导带队，以常委会组成人员为主，邀请一定数量的基层人大代表参加，必要时邀请有关部门负责人、专家学者、群众代表参加。开展调查研究前，组织对参加调查研究的全体人员集中进行一次法律法规和相关政策学习培训，以避免外行调研内行。
（三）灵活方式。既要明察，也要暗访；既要听领导意见，也要听群众呼声；既要看书面材料，也要看实际效果；既要听正面的，也要听反面的，广泛听取各个方面的意见和建议，力求全面、真实、准确掌握第一手资料。通过问卷调查、短信咨询、电视公告、网上收集等方式，扩大调查研究面，避免出现以偏概全的情况。同时，还要注意专题调查研究与平时调查研究和信息收集相结合。
（四）改进作风。要在“深”字上下功夫，深入基层，深入实际，深入群众，深挖事实真相，全面理清脉络筋骨。要在“实”字上做文章，以或“明”或“暗”的随机方式探察“实”、以上下里外的调研途径寻求“实”、以点面结合的深入考察挖掘“实”。大力发扬吃苦精神、追问精神、细节精神，力戒走马观花、蜻蜓点水和形式主义。
三、去伪存真，科学形成调查研究的报告
调查研究结束后，要及时开展研究，形成真实而令人信服的书面报告。撰写调查报告人员，要选择文字功夫好、理论功底深和情况非常熟的同志。调查报告要突出以下三点。
（一）注重真实性。要对调查研究中获得的资料信息进行多层面、多角度的仔细分析研究，由此及彼，由表及里，透过表面现象看本质，从而得出正确的判断和结论。要注意在调查研究报告中体现“原汁原味”的典型实例和原始材料。调查研究报告初稿形成之后，应广泛征求参与调查研究的人员意见和建议，并据此认真进行修改，以确保调查研究报告内容真实、全面、客观。
（二）注重创新性。形成的调查研究报告，要高度重视理论联系实际，既基于理论得出结论，又不囿于理论陷入框框，正确处理好继承与创新的关系，增强调查研究的独创性，特别是在工作建议方面，一定要有真知灼见，力求有新思想、新举措。
（三）注重针对性。一方面，要善于运用可靠的统计数字和群众语言来印证观点，善于用简要的议论总结经验、阐明规律。另一方面，应少讲成绩、多提问题，提供详细信息，对“一府两院”今后工作提出具有针对性、可操作性的建设性意见和建议。
四、畅通渠道，科学转化调查研究的成果
要畅通渠道，搞好衔接，把调查研究成果合理转化应用，实现调查研究成果效益最大化。
（一）向主任会议汇报。将调查研究的情况向主任会议汇报，为将调查研究成果转化为人大常委会的决议、决定或意见、建议奠定基础。
（二）印发常委会组成人员。将与常委会会议议题相关的开展调查研究报告印发常委会组成人员，供他们审议各项工作报告、作出决议、决定时参考，为科学监督提供依据。
(三) 报告党委。将调查研究报告向市委报告，通过市委向“一府两院”反馈，把发现的问题报请党委交由“一府两院”处理，为科学决策提供依据。
面对当前重大投资项目的实施情况，面对老百姓对“管好钱袋子”的朴素要求，面对加快落实民生工程的群众呼声，全国人大常委会及时启动专题调研，跟踪监督，确保中央一系列决策部署落到实处，无疑，这是提高人大监督质量，彰显人大权威的一项重要举措，是加强和改进人大监督工作的又一有益实践。
近年来，各级人大常委会按照监督法的要求，认真履行职责，创新监督方法，进一步增强了人大监督工作的实效。但是，个别地方的人大监督工作，往往是“说了也就算了”，“只见楼梯响，不见人下来”，虎头蛇尾甚至是有头无尾，以至于出现会上代表“炮轰”热热闹闹，会后便是“人走茶凉”，悄无声息的怪现状。由于没有“揪住不放”，监督往往不见实效，诸如食品卫生、安全生产等问题，常常是人大执法检查刚结束，“问题食品”、安全事故就开始反弹。如此，监督便有“精心组织重形式”、“认认真真走过场”之嫌。
这些问题的存在，原因固然是多方面的，但对人大自身而言，症结在于监督缺乏持续力。当下，各类社会矛盾日益突出，利益关系越趋复杂，问题解决的难度也越来越大。我们不可能寄希望于人大的一次审议，一次监督就能把问题彻底解决，而应该做好“打持久战”的准备。应该围绕工作大局，针对涉及群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，进行跟踪监督，“盯牢不放”。也就是说，人大不但要在会上“听”，还要认认真真俯下身去“看”，发现问题，提出建议，推动“一府两院”改进工作、解决问题。
当然，“看”并不是简单的走马观花。以往，有些地方的人大视察和调研，往往是听听汇报，看看典型，说说好话。“政府说什么，人大听什么”，其调研报告成为政府报告的“翻版”，缺少全局性、宏观性、前瞻性，提不出有针对性、有说服力的意见和建议。有些立法调研，也仅停留在开座谈会、登报征求意见这个层面上，程序看起来很完备，但是一旦法律、法规付诸实施，要么是缺乏可操作性，要么是群众意见特别大，令立法者陷入尴尬境地。不难想见，如果人大不掌握“一线”情况，而是等着政府上门汇报，只是针对文本“把脉开方”，其监督效果可想而知。此次专题调研，全国人大常委会提出“要精心组织、密切配合，突出重点、以点带面，深入实际、灵活多样，深入分析、提出建议，确保专题调研取得实实在在的效果”，而且，引人注目的是，专题调研活动将邀请新闻单位实行跟踪报道，从调研方案出台到调研、从审议到反馈，新闻媒体将进行全过程、有重点的持续性报道。这些，都是确保调研取得实效的有力举措。
主题教育活动开展以来，我们围绕调查研究求创新、抓实效，着力提高工作质量，促进人大常委会整体工作水平的提升，现将“大兴调查研究之风、助推科学和谐发展”的有关做法总结如下：
一、提高认识，增强调查研究的主动性。我们在思想上高度重视，在工作中认真对待，把机关工作人员对调查研究的认识进一步统一到“践行科学发展观、建设美好新姜堰”上来：第一，调查研究是人大履行职权的重要保证。宪法和法律赋予了地方人大常委会重要的职权，而人大常委会不代行行政权、审判权、检察权，不直接参与处理具体事务的工作特点，决定了重大事项决定权、监督权等权力的行使，必须建立在广泛调查，全面、深入、系统地了解和掌握各方面情况的基础之上。调查研究不深，情况掌握不实，问题分析不透，就难以保证决定的正确性、意见的准确性和建议的针对性，影响人大常委会的工作质量和权威。第二，调查研究是人大常委会知情参政的重要渠道。监督法规定，本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题，本级人大常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题，是人大常委会确定听取和审议专项工作报告、执法检查议题的途径来源。我们制订的年度工作要点中的议题安排，都是人大常委会工作机构、组成人员广泛开展调查研究，几经斟酌、数易其稿、反复征求意见的基础上最终形成方案定稿的。第三，调查研究是人大常委会履职为民的重要途径。深入基层深入群众广泛开展调查研究，听取呼声了解需求，才能保持同人民群众的血肉联系，真正把以民为本、履职为民落到实处。第四，调查研究是人大常委会提升工作水平的重要基础。社会主义民主政治的发展，人民群众民主法制意识的增强，科学发展观的落实，和谐社会的构建，都对人大工作提出了新的更高的要求。必须定期不定期对人大工作和自身建设的重大问题，如重大事项决定权的有效行使，监督范围的拓展，人大代表作用的有效发挥等课题，深入开展调查研究，以健全的制度促进工作的规范和改善。
二、突出重点，增强调查研究的针对性。一是围绕常委和主任会议议题开展调查研究。以增强监督实效为核心，在会前对有关工作进行调查研究，为“两会”决定、审议和讨论提供翔实的情况，为提高会议质量打下坚实基础。在会后对审议意见、执法检查报告和议定事项进行跟踪检查，确保相关建议和意见落实到位。二是围绕市委中心工作和政府重点工作开展调查研究。紧紧扣住市委市政府的工作大局，抓住重大的、长远的和根本性问题，把落实科学发展观、建设全面小康社会和城乡一体化发展等工作中的制约因素作为重要课题，保持与市委政府工作的同心、同向、同步。三是围绕群众关心的热点难点开展调查研究。对代表建议出现频率较高的、群众反映较多的、来信来访比较集中的问题，列入调查研究的内容。主题教育活动开展以来，我们将调查研究的重点放到“以改善民生为重点的社会建设”问题上来，着重关注“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，进一步督促有关方面及时解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。四是围绕人大工作和自身建设，开展调查研究，不断提高人大常委会的整体工作水平。我们以做“市委决策的推动者”“民生问题的关注者”“依法履职的监督者”等为抓手开展的一系列调查研究活动，达到了“内强素质、外塑形象”的预期效果。
三、讲究方法，增强调查研究的科学性。质量是调查研究的生命。我们着重做好四个方面的文章：一是做好调查研究准备。一方面组织专题学习，通过专家授课、发放材料自学等方法，保证参加调查研究人员掌握相关的法律法规和政策，把握好大政方针和法律规范。另一方面注重平时的积累，对本市招商引资及重大项目建设、新农村建设相关工作开展情况增加了解，为调查研究的开展奠定良好的基础。二是认真制定调查研究方案。组织执法检查时强调多看多听，在对劳动法进行执法检查时广泛听取职工、企业主、企业人力资源专职人员等方面的意见，征求法院、工会、妇联等相关部门的建议，听取 劳动保障部门的专题汇报。开展专项调研时力求全面系统。如：在调查研究财政决算时，紧紧把握审计这个关键，提前介入同级财政预算执行和其他财政收支的审计工作，严格按照监督法的要求，督促审计部门依法进行审计，为掌握部门预算执行情况，还及时到部门预算单位了解资金拨付和使用情况。三是改进工作作风。在开展调查研究时，注重带着问题去听汇报，带着思考去听意见，努力挖掘调研的深度。坚持深入一线调研，既到工作做得好的地方，还到存在问题多的地方，零距离听取群众的呼声和意见，真正掌握第一手资料。四是坚持联动调研。我们经常采取上下联动的方式，与泰州市人大、各镇人大主席团实现资源共享，就同一课题在不同层面开展调研，全方位、多层次了解相关议题的情况。
四、注重转化，增强调查研究的实效性。常委会和主任会议的调研材料，会前印发全体与会人员，使常委会审议和主任会议讨论有理有据。重大课题的调研，主动向市委书面报告调研成果，为市委决策提供参考，向“一府两院”通报，为改进工作提供依据。涉及人大工作和自身建设的问题认真研究，制定切实可行的措施，报市委同意后，在工作中及时加强、改进和落实。近两年来，我们先后组织编写了《姜堰市人大调研成果选编》两辑计49篇约2o万字，机关工作人员在各类报刊发表调研文章近20篇，部分稿件还得到了领导的批示，受到代表和基层的广泛赞誉。
市政协办：让“直通车”更加畅通
一、以强烈的责任意识收集社情民意信息
广泛收集、及时反映社情民意，是人民政协一项重要的基础性工作。今年以来，全市上下广泛开展了“践行科学发展观、建设美好新姜堰”主题教育活动，科学发展观强调以人为本，作为政协工作者，就要充分体察人民群众的情绪和愿望，及时做好了解和反映社情民意的工作，为科学决策提供依据，为改善民生、造福民生创造条件。
一是充分认识做好社情民意信息工作，是服务和谐社会的现实要求。当前，我市正处在城市化进程稳步推进、工业化进程产业升级的社会转型期，这既是跨越发展的好时机，又是各种矛盾交织的多发期，特别是在经济成份和经济利益、就业方式和保障水准、物质舒适指数和情感幸福指数日趋变化的情况下，群众的思想十分活跃，创新能力更加旺盛，利益关系日趋复杂。政协通过反映社情民意信息的方式，准确、全面、及时地了解各阶层群众的真实愿望，促进群众关心的热点、难点问题的解决，就能大大推进和谐社会的建设进程。
二是充分认识做好社情民意信息工作，是政协履行职能的重要基础。团结和民主是政协工作的两大主题，其前提是了解民情、尊重民意、顺乎民心，只有真正关注民生、民声，熟知民情、民愿，才能实现团结和民主。同样，政治协商、民主监督、参政议政作为政协的三大职能，社情民意信息为政治协商提供了客观依据，为民主监督提供了重要内容，为参政议政提供了基本素材。政协许多重要的调研、视察、走访、民主评议的课题，往往都是从委员和群众的意见中归纳提炼出来的。政协的工作实践表明，反映社情民意工作加强了，政协的政治协商就会更加切实，民主监督就会更加有力，参政议政就会更加有效。
三是充分认识做好社情民意信息工作，是形成政协合力的有效形式。反映社情民意是一项系统工程，需要政协委员、政协组成单位、政协信息员、政协各专委会的共同努力和相互配合。对政协委员来说，为了掌握和反映社情民意，委员们必然会更加关注政治、经济和社会生活的动态发展，密切同所在界别群众的联系，发现和收集群众的意见和建议；对政协组成单位来说，以团体名义反映的社情民意信息更具代表性、更具影响力，更易为党委政府所重视和采纳；对政协信息员来说，自己工作部门、工作领域中客观存在的，亟待帮助但渠道不通、亟待解决但不便反映的问题，均可以通过社情民意这辆下情上达的“直通车”达到反映情况、解决问题的目的；对政协各专委会来说，了解和反映社情民意信息是一项经常性的工作，必须主动加强与政协委员、政协组成单位、政协信息员的联系。几个方面殊途同归，政协工作的活力就大大增强，政协的影响力也必然不断提升。
二、以强烈的精品意识反映社情民意信息
社会生活中存在大量的社情民意，涉及方方面面的各类问题，如何筛选、归纳、提炼并形成文字材料至关重要。我们以抓关键问题、出精品信息的质量意识，精选那些关乎全局发展的重大问题、关系群众利益的突出问题、具有苗头性和倾向性的前瞻问题，进行综合处理，以引起领导和有关方面的高度重视，推动决策的完善和具体问题的解决。
一求“看得准”。为使民情反映得“准”，我们深入基层，深入群众，深入调查研究，找准问题症结，了解群众在想什么，在关心什么，最需要什么，最反感什么。当前，我们重点收集了社会各界对国家和地方大政方针的制定与实施的意见和建议；带有普遍性的群众思想和情绪变化，有识之士的警示性、批评性意见；重大突发事件、严重自然灾害的实情及对消除隐患、维护稳定的意见和建议等。
二求“挖得深”。对一个社情民意线索，我们首先是做到认真核实信息来源，实事求是，绝不道听途说、以讹传讹；做到直截了当，绝不避重就轻、回避矛盾；做到如实反映，绝不添枝加叶、以偏概全。其次就是透过现象看本质，由表及里，深度挖掘，找到存在问题的深层原因，剖析入微，从而对症下药，寻求解决问题的办法。
三求“把好度”。政协反映的社情民意信息不是简单的传声筒，要有分析研究，要有真知灼见，要敢于触及矛盾、揭示问题。同时，要明确定位，把握尺度，按照“尽职而不越位，帮忙而不添乱，切实而不表面”的原则，努力做到反映问题不片面，批评现状不偏激，建言献策有依据，充分体现政协的社情民意信息与其他部门信息及社会信息相比较而言的独特之处，可取之处。
三、以强烈的创新意识提升社情民意信息
信息是对运动变化着的客观世界的反映，它提供的东西越真实、越准确，它的价值就越大。在这个瞬息万变的信息时代，唯有创新，才能及时捕捉信息，准确反映信息，充分发挥信息的巨大作用。
一是创新思想观念。在践行科学发展观，建设美好新姜堰的征途上，新情况、新问题层出不穷。面对新变化、新挑战，各级领导的领导方式、决策方式、思维方式、工作方式等都必须与时俱进，与时俱变。政协的社情民意信息工作也要敏锐地感受新变化、顺应新思维、发现新问题、反映新事物、掌握新规律。只有以新理念、新眼光、新思路、新方法去发现、收集和反映社情民意信息，才能保持 旺盛的生命力，达到围绕中心、服务大局的目的。
二是创新服务方式。政协位置超脱，献策不决策，议政不行政，不涉及权力分配，不涉及利益调整，反映情况更加客观、公正。政协人才荟萃，既有领导干部，又有行业精英，看问题更加理性，更加深刻。因此，我们的社情民意信息，在形式上力求做到从一般性的情况反映上升到有情况、有分析、有建议的综合型信息，在内容上从反映单点情况上升到点面结合的社情民意，在服务对象上从为同级党委政府服务上升到为各级党委政府服务，在报送时效上从迅速及时上升到超前思考，善于拾遗补缺，善于未雨绸缪，增强信息的前瞻性。
三是创新制度建设。制度是保证社情民意信息工作正常运转的关键因素。我们注重把反映社情民意工作与政协全体会议、常委会议、民主评议等各种会议相结合，与调研、走访、视察等各种活动相结合，与提案、大会发言、调查报告等书面成果相结合，与家庭生活、本职工作、学习心得等日常经历相结合，不断创新工作方法，开辟新的途径，赋予新的内容，提升信息水平，推动和促进社情民意信息的转化。
四、以强烈的服务意识促进社情民意
反映社情民意信息工作，是一项政治性、政策性很强的工作，必须加强领导，统筹协调，建立和完善“畅通、有序、务实、高效”的社情民意反映渠道。
一是健全机制。我们把社情民意工作的各个环节纳入政协工作程序中去，规范运作。政协各专委会发挥带头作用、带动作用，带头写信息、带动和影响界别及委员小组反映社情民意信息，形成人人重视信息、个个撰写信息的良好氛围。建立健全信息员制度，在畅通渠道、扩大信息来源上下功夫；实施量化考核，加大激励力度，鼓励先进，鞭策后进，推进工作；市政协办公室努力为各专委会、界别、委员及信息员开展工作创造条件，提供方便。
其实，“十三五”规划编制在“十二五”规划实施的中期就开始了。用长达三年的时间，先后经历十个步骤，才制定了一个全国五年规划《纲要》，显而易见，调查研究、广泛协商、大众参与、民主集中就是五年规划的显著特点。
第一步 中期评估（2013年3月至2013年12月）
我国从“十五”计划开始引入中期评估，“十一五”规划编制时期正式确立中期评估制度，并引入了第三方评估。“十二五”规划中期评估由发改委牵头，组织政府各部门和各地方开展内部评估，邀请清华大学国情研究院、中国经济改革研究基金会国民经济研究所开展第三方独立评估，通过调查研究、发放问卷的方式广泛征求意见，并会同国家统计局及有关部门对单项指标监测评价报告及初步评价结果进行审核。
国家发改委集中各方的意见，负责起草“十二五”规划《纲要》实施中期评估报告，提请国家“十二五”规划专家委员会论证后，连同论证意见，上报国务院审核。审核通过后，再提交全国人大常委会审议。全国人大财经委通过实地调研，听取汇报，初步审查报告的形式，开展“十二五”中期评估预审查。
2013年12月25日，十二届全国人大常委会第六次会议审议了“十二五”规划《纲要》实施中期评估报告，由国家发改委主任徐绍史代表国务院报告。
第二步 前期调研（2013年底至2014年底）
在中期评估的基础上，2013年底，国家发改委直接委托有关机构开展“十三五”规划前期重大问题及基本思路研究。2013年底召开的中央经济工作会议就提出要着手启动“十三五”规划前期准备工作。
2014年4月17日，全国“十三五”规划编制工作电视电话会议在京召开。4月23日，国家发改委了25个前期研究的重大课题，通过公开招标方式组织社会力量开展研究，其中有27个单位的选题入选。与此同时，国家发改委还开展了基础调查、信息搜集、重点课题调研以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。
第三步 形成基本思路（2014年底到2015年3月）
中标的各部门及地方会同步开展各自的研究，并将研究成果上报国家发改委，由发改委起草基本思路意见稿，形成初稿后再征求各方面意见。2014年底，“十三五”规划的基本思路初步形成，提交党中央和国务院。
第四步 党中央《建议》起草（2015年初至2015年10月）
党的《建议》由中央财经领导小组牵头成立起草小组，并直接在中央政治局常委领导下开展工作。从“十二五”规划起草小组成员来源来看，全国人大、全国政协、国务院相关部门负责人，以及一些地方官员和学者都参与其中。
接下来，起草组、全国人大、全国政协等机构都会开展密集调研。特别是领导人会亲赴基层调研。据统计，2015年以来，中央政治局常委共开展了26次调研，足迹遍布19个省份。
此外，《建议》的形成还需要广泛征求各方意见。“十二五”规划征求意见总共进行了两轮，第一轮是8月份初稿形成之后，向120多个单位、部分党内老同志、党的代表征求意见；第二轮是在十七届五中全会审议期间，向党的代表、党外人士、政协委员征求意见。“十三五”同样不例外。
第五步 通过中央《建议》
2015年7月20日，政治局召开会议，决定10月在北京召开五中全会，会议将审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，并正式对外公布。
据“十二五”规划《建议》的编制情况来看，这是一个集体决策的过程。总共召开了4次中央政治局常委会会议、2次中央政治局会议、1次中央全会讨论和审议《建议》的编制。
据悉，“十三五”规划《建议》的编制共有两轮集体决策，第一轮是2015年6―7月间，《建议》形成送审稿以后，进行审议指导，为随后的一定范围征求意见做准备；第二轮是2015年9―10月间，围绕着十八届五中全会召开而进行的集体审议。
第六步 起草《纲要》（草案）
在党中央编制《建议》的同时，国家发改委同步编制《纲要》框架。2015年5月5日，国家发改委主任徐绍史主持召开全委“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组第一次全体会议，启动和部署“十三五”规划《纲要》编制工作。同时开展专题调研，例如国家发改委副主任胡祖才率队赴新疆、中国工程院开展专题调研。
在党中央《建议》正式公布之后，形成《纲要》草案编制的初稿。《纲要》草案编制要一直持续到2016年全国“两会”之前，这也是一个集思广益的过程。
第七步 公众建言献策
依托国家信息中心设置“十三五”规划建言献策办公室，公众可以通过网站留言、电子邮件、手机短信、来电、来函、来访等多种形式、多种渠道提出对“十三五”规划编制的建议。同时，国家发改委请全国总工会、共青团、妇联、科协、贸促会、残联、工商联、企业家协会，共同协助开展“十三五”规划建言献策活动，并召开专场讨论会听取建议。
第八步 衔接论证
规划编制期间还需要和各部门、各地方进行规划指标、规划布局涉及的项目、规划实施手段的衔接，以便不同类型和不同层级的规划相互配合、形成合力，避免相互抵消。
在规划草案的基础上，组织规划专家委员会对规划进行咨询、论证并提出咨询报告。该报告将随《纲要》一同提交全国人大审议。
我国五年规划编制在“十五”计划编制期间就有专家审议会制度。“十一五”规划编制时期正式成立了专家委员会。专家委员会的构成特别强调不同专业背景，以及学术型专家和实务型专家的结合。
“十三五”规划专家委员会延续了这一特征，55位专家涵盖了经济、科技、公共管理、法学、环保等不同领域的学科背景，同时除了学者之外，还有具有丰富规划编制经验的实务型专家。同时，“十三五”首次将4名企业家纳入专家委员会。
第九步 广泛征求内外部意见
2015年底形成《纲要》征求意见稿，开始广泛征求各方面的意见：第一轮是在小范围征求意见，主要征求地方、部门以及专家的意见，以更好地编制《纲要》草案；第二轮是2016年1月中旬开始大范围地征求地方、部门、专家、人大、政协、党外人士以及企业和基层群众代表的意见，为2016年3月“两会”审议工作做准备。
第十步 审批与《纲要》（2016年3月）
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