对市场经济活动进行有效而不过分的干预是一种基础调控手段，在公共财政中对组织大型投资项目、公共事业项目、高科技项目中预算单位的内部控制十分重要。内部控制是降低成本与增加效益的关键环节。2004年11月，交通部以交通部令的形式了《交通行业内部审计工作规定》，明确了各级交通行业企事业组织设立内部审计机构行使内部审计的职责。一个有效内部控制系统的建立，对提高内审单位的绩效审计成果有着举足轻重的作用，不仅可以降低审计风险，而且还极大提高审计效率。它具有权责明确、制衡有力、动态改进的管理特征。近几年来，交通内部审计在交通预算单位的财务收支特点建立起的内部控制，是交通预算单位经济活动操作处理方法制度化、规范化的保障。下面，笔者就结合交通预算单位内部审计，将内部控制与绩效审计之间的关系进行简要的探讨：
一、交通预算单位绩效审计的内部控制系统构成要素。它包括内部会计控制制度和内部管理控制制度。会计控制制度包括组织机构的设置以及与财产保护和财务会计记录可靠性有直接关系的各种措施；管理控制制度除组织机构的设置外，还应包括管理部门对事项核准和决策步骤上的程序与记录。后者是形成考核管理层在实施公共财政过程中进行绩效评价的重要方式。
交通预算单位内部控制的方法包括组织控制、收支控制、人事控制、检查控制和固定资产控制。它涉及交通预算单位的预算编制、预算经费使用、预算收入解缴、预算外资金管理使用、专项资金管理、固定资产管理、基建投资等各个领域和各类交易。
2000年以来，交通行业内部审计工作的法规化和制度化建设，向建立和完善内部控制提出了绩效评价要求，内部控制也由内部控制结构阶段向内部控制整体框架阶段过渡，并重点强调建立投资项目绩效评价体系。在此基础上的内部控制系统一是重点强调风险评估在内部控制中的重要作用；二是强调信息与沟通是强化内部控制的重要途径；三是强调对内部控制系统本身的监控是内部控制发挥作用的关键环节；四是通过对内部项目单位的绩效评价，考核实施公共资源管理和投资过程中的社会效益回报程度。当预算单位在这种内部控制模式下运行后，内部审计人员在极短的时间内，就能对财务状况和管理成果做出准确判断，并在项目投入使用的短时间内对被审计单位实施投资决策活动做出基本判断。在牟平区近几年来的几个较大的交通项目投资活动中，就依照了这样的基本原则，实施了绩效评价的内部控制。如在2005年牟平道路运输管理处规划建设城西物流枢纽的过程中，就参照了绩效审计原则，对多个方案进行可行性报告期控制点的绩效评价论证，将原定于利用某公司的市场仓库进行旧址改造的规划，改成在工厂集中区重新征地建立三十年长期规划的二级物流枢纽，将交通运输产业的规模化设计超前于当前经济发展，解决了后续分散投入造成项目规划缺乏长期效益性的问题。虽然这样的一次性投入高，但扣除利息费用与为驻地工厂节省的物流成本相比较，仍有巨大的社会效益空间，项目具有高度的前瞻性。
被审计单位相关的内部控制制度不仅对提高内部审计的制衡性有重要影响，对促进增收节支、增强管理层的决策谨慎性也至关重要。这样不但审计风险得到有效控制，而且绩效审计与内部控制的联系日趋紧密。
二、设立内部控制离不开为绩效审计服务的理论基础。随着与国际社会交往的日益频繁，国外先进的审计理论与方法也在被逐步引进，原有对会计资料的详细检查，已被以评价内部控制制度为基础的审计方法所取代，先进的绩效审计理论正被广泛的运用到公共财政项目的内部审计中。风险基础审计是通过对被审计单位内部控制存在性、合理性及有效性的评价，来确定审计重点、范围进而达到对该单位进行总体评价的目的。而绩效审计则是注重政府投资的主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性，即所谓审计理论中的“3E”审计，加上环境性、公平性成为最近的“5E”审计。为了使绩效审计工作更注重实际操作性，审计人员须利用被审单位的内部控制系统，抓住控制点，对公共财政项目中的可行性评估报告、规划立项报告、设计勘察报告、项目投资预算报告、资金拨付记录等投资活动过程中容易发生错弊的地方加以控制以保证内部控制目标能围绕着绩效审计目标运转。
《会计法》的修改和《交通行业内部审计工作规定》的出台强化了预算单位在行政管理中进行内部控制的重要性，越来越受到各级行政负责人关注，这为内部绩效审计提供了一个良好的外部环境。但是也应该注意到，内部控制的目标并非总能实现，不管控制制度和组织设置多么完善，如果得不到管理层的有效执行，其结果只能等同于没有控制，极易在投资和管理决策中形成错误和舞弊。政府投资的财政公共性，最大弊端是容易使一些行政责任人急功近利，过分看重大工程、大项目容易产生的政绩。如果在项目规划的先期不参与、不进行审前控制，那么很容易造成公共资金的浪费和权力的滥用，影响党和国家的威信；如果能采取有效措施来监督和限制违反内部控制的行为，良好的控制就能得到维持，内部控制系统才能在理论框架内有效的运行，才能充分利用审计实践来完善和补充内部控制建设。
三、绩效审计工作须围绕内部控制的健全机制谨慎行事。根据几年来内部审计工作的体会，不少二级和基层预算单位控制制度表面看起来非常完善，但实际执行效果却不理想。如规定通过招标的方式选择工程承包商，但如果每次参加竞标的都是同样的几个承包商，招标也发挥不了真正的作用。因此，建立和完善相关内控制度体系和运行机制固然重要，但更要注意加强对制度执行人及执行效果的监督。建立领导集体民主集中制决策机制，充分发挥党委会、局长（处长）办公会及外部专家机构在政府决策中的作用，这样可以避免出现决策失误导致公共投资社会效益低的问题。特别是对一些经济活动量多、担负行政收费任务和掌管支付工程款的二、三级预算单位，因其参与执收行为有突出的灵活性，数额较大的征收处罚裁量权，入库时滞长，拨付周期自主性强等原因导致关键点控制难以准确计量，而这时如果过分强调内部控制，势必会造成审计工作走弯路，增加审计风险。因此在内部控制系统中，加强领导干部及重要岗位人员的任期经济责任和工作纪律考核，强化各级负责人正确行使权力的监督显得尤为重要。在一些日常内审工作中，要针对交通行业特点，有重点的抓好事前审计、事中审计、事后审计各个环节的控制。如下拨的款项，要坚持采取计量支付，边审边付的支付原则，避免多付影响工程质量，少付制约工程进度的情况出现，从整体上把握绩效审计的效果性。一名内部审计人员，应在各方面加以关注，以确保各项制度在预算单位的各项活动中发挥其应有的作用，避免制度仅仅流于形式，变成一纸空文。
四、正确认识内部控制与绩效审计的辩证关系。任何一项内部控制措施都不可能尽善尽美，总有其固有的局限性。主要表现为：由于人为因素使得内部控制措施失效，包括对控制责任的误解、执行控制时的粗心大意、疲劳以及舞弊等。此外，随着时间的推移，一些行政领导方式可能使经济活动发生明显变化，原来完善的控制措施也可能会逐渐失效。因此，保持内部控制制度建设为绩效审计服务是一项长期任务。
关键词：中小学绩效预算管理经济
一、中小学预算绩效管理的现状
(一)预算绩效评价重视度不足
结合当前中小学预算绩效评价状况，在预算管理中存在着“重投入、轻产出”的问题，这种问题的出现主要是由于相关管理者对预算绩效评价的关注度不足，无法满足中小学绩效管理工作的发展需求。例如，对于中小学学校的上级部门，在中小学预算绩效管理指标确定中，将更多的重点放在教学项目之中，缺少对预算项目内容的评价，当中小学学校的预算绩效管理工作出现问题，由于缺少系统评价，只是对资金违法使用现象进行问责，影响中小学的稳定发展。
(二)预算绩效专业人员相对缺乏
通过对中小学预算绩效管理状况的分析，没有设置专门的预算绩效评价人员，学校中的预算绩效项目只是由财务人员进行数据进行预算，对于一些非财务数据内容，财务人员无法进行系统分析，导致预算绩效管理工作不能得到有效控制，影响预算绩效管理工作的整体质量。
二、中小学预算绩效管理的优化策略
(一)建立合理的预算管理体系
在中小学预算编制管理工作完善的过程中，应该结合当前的社会发展状况，认识到预算管理工作中存在的限制性问题，并针对学校的发展需求，进行预算管理体系的构建，通常状况下，在预算管理工作构建中应该做到：第一，创设模拟学校预算环境，对于中小学的财务运行以及绩效评价工作而言，其涉及项目相对简单，可以结合学校财务预算以及评价模型，进行预算管理实验的构建，科学确定预算管理体系，满足学校预算绩效管理工作的基本需求；第二，在结合学校的实际状况，组建专门的考察团，分析学校的资源管理形式，初步建立预算管理的相关体制，引导学校建立有效性的预算绩效管理工作，促进学校的经济发展。
(二)强调人才培养的重要性
中小学预算编制管理工作中，为了保障预算工作执行的有效性，应该强调专业人才培养的价值性。学校可以引进专业财务管理人员，加强对学校在职人员的培训，提高财务工作者的专业素养。而且，中小学学校也可以联合其他教学机构进行预算绩效管理活动的构建，使财务管理者通过活动交流，提高对预算绩效管理工作的认识，实现专业财务能力的稳定提升。
(三)构建完善性的预算绩效管理评价体系
对于中小学预算绩效管理工作而言，不完善的预算绩效管理会影响财务工作的合理构建，因此，为改善这种状况，在中小学学校预算绩效管理中，应做到：第一，提高中小学日常款项的收支管理水平，对于学校办公用品的购进及损毁的现象进行系统分析，加强设备的更新及管理，使学校资金得到合理运用；第二，明确项目拨款中的专款专用原则。对于国家下拨的资金，学校应该明确资金的使用状况，例如，对于建楼资金，应该在钱款上作出明确标注，该项目资金使用人需要签名印章，明确款项的去处，为预算绩效管理提供参考；第三，在财务预算评价的过程中，应该加强预算绩效管理，设定合理的检查周期，保障预算管理工作的稳步执行。
关键词：中小学绩效预算管理经济
一、中小学预算绩效管理的现状
(一)预算绩效评价重视度不足
结合当前中小学预算绩效评价状况，在预算管理中存在着“重投入、轻产出”的问题，这种问题的出现主要是由于相关管理者对预算绩效评价的关注度不足，无法满足中小学绩效管理工作的发展需求。例如，对于中小学学校的上级部门，在中小学预算绩效管理指标确定中，将更多的重点放在教学项目之中，缺少对预算项目内容的评价，当中小学学校的预算绩效管理工作出现问题，由于缺少系统评价，只是对资金违法使用现象进行问责，影响中小学的稳定发展。
(二)预算绩效专业人员相对缺乏
通过对中小学预算绩效管理状况的分析，没有设置专门的预算绩效评价人员，学校中的预算绩效项目只是由财务人员进行数据进行预算，对于一些非财务数据内容，财务人员无法进行系统分析，导致预算绩效管理工作不能得到有效控制，影响预算绩效管理工作的整体质量。
二、中小学预算绩效管理的优化策略
(一)建立合理的预算管理体系
在中小学预算编制管理工作完善的过程中，应该结合当前的社会发展状况，认识到预算管理工作中存在的限制性问题，并针对学校的发展需求，进行预算管理体系的构建，通常状况下，在预算管理工作构建中应该做到：第一，创设模拟学校预算环境，对于中小学的财务运行以及绩效评价工作而言，其涉及项目相对简单，可以结合学校财务预算以及评价模型，进行预算管理实验的构建，科学确定预算管理体系，满足学校预算绩效管理工作的基本需求；第二，在结合学校的实际状况，组建专门的考察团，分析学校的资源管理形式，初步建立预算管理的相关体制，引导学校建立有效性的预算绩效管理工作，促进学校的经济发展。
(二)强调人才培养的重要性
中小学预算编制管理工作中，为了保障预算工作执行的有效性，应该强调专业人才培养的价值性。学校可以引进专业财务管理人员，加强对学校在职人员的培训，提高财务工作者的专业素养。而且，中小学学校也可以联合其他教学机构进行预算绩效管理活动的构建，使财务管理者通过活动交流，提高对预算绩效管理工作的认识，实现专业财务能力的稳定提升。
(三)构建完善性的预算绩效管理评价体系
对于中小学预算绩效管理工作而言，不完善的预算绩效管理会影响财务工作的合理构建，因此，为改善这种状况，在中小学学校预算绩效管理中，应做到：第一，提高中小学日常款项的收支管理水平，对于学校办公用品的购进及损毁的现象进行系统分析，加强设备的更新及管理，使学校资金得到合理运用；第二，明确项目拨款中的专款专用原则。对于国家下拨的资金，学校应该明确资金的使用状况，例如，对于建楼资金，应该在钱款上作出明确标注，该项目资金使用人需要签名印章，明确款项的去处，为预算绩效管理提供参考；第三，在财务预算评价的过程中，应该加强预算绩效管理，设定合理的检查周期，保障预算管理工作的稳步执行。
[关键词] 高校预算；评价指标；绩效评价
[中图分类号] F235 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)10-0178-03
[作者简介]张克友，信阳师范学院高级会计师，硕士，研究方向为会计电算化、高校财务管理。(河南 信阳 464000)
一、高校应用预算绩效评价的宏观背景
(一) 西方发达国家已建立了完善的预算绩效评价指标体系
从20世纪90年代开始，美国、英国、加拿大等西方国家已经基本建立了较为完善的绩效评价制度和体系。1993年美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》，通过设定政府财政支出的绩效目标，比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高了联邦政府的工作效率和责任心。英国政府也于1997年颁布了《支出综合审查》，要求政府部门每年与财政部签订《公共服务协议》，确定绩效目标，进行年度的绩效评价，向议会提交《秋季绩效评价报告》。澳大利亚于1997～1998财政年度开始推行以公共支出绩效评价为核心的绩效预算改革，将权责发生制引入预算管理，实现了从收付实现制向权责发生制的会计制度变革。其后，新西兰、瑞典、瑞士等国仿效澳大利亚政府，纷纷建立起自己的绩效评价体系。西方国家政府对预算绩效的评价遵循如下“3E”原则：
经济性(Economy)――在财政支出管理中建立有效的支出决算机制和支出优先安排机制，克服支出过程中的严重浪费和分配苦乐不均的问题。
效率性(Efficiency)――政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现。
有效性(Effectiveness)――财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前利益和长远利益来衡量。
(二)我国已逐步在中央部门推进和规范预算支出的绩效评价工作
根据党的十六届三中全会提出的“建立预算绩效考评体系”的要求和财政部的统一部署，我国从2001年开始在湖北进行了支出绩效评价工作小规模试点。2002年，国家又在河北、湖南、福建等省进行小规模试点，湖北省在全省范围内进行了扩大试点。通过这些试点，摸索了一些经验，取得了初步成效。2005年财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，试行预算支出的绩效考评。文件中明确规定了绩效考评主体、对象、程序等。2006年教育部在布置“一上”预算时下发了财政部楼继伟副部长的讲话，讲话中说，要逐步推进和规范中央部门预算支出的绩效考评工作，切实推进试点工作，要求加大宣传力度，树立“重产出而不是投入”的绩效管理理念，营造“讲绩效、重绩效”的社会风气。探索建立适合我国国情的、既定性又定量的部门预算支出绩效评价体系是我国预算管理的重要任务。
(三)目前我国高校预算还未建立完善的预算绩效评价体系
近年来，高校迎来了前所未有的快速发展时期，整体规模逐步扩大，办学实力明显增强，财务收支总量迅速增加，尤其是支出在大幅度增加，对高校事业的发展起了重要的作用。但应当看到，经费投入的方向和支出效益并不乐观。由于高校预算支出的激励与约束机制尚未建立起来，资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价，存在着“重投入，轻管理”、“重支出，轻考核”的现象，资金紧张与损失浪费现象并存。国家近些年来对高校加大了财政监管力度和监督检查，也多是在审查支出的合法性和合规性，但在经济性、效率性和有效性上缺乏有效的评价。
高校经过这几年的超常规发展，已经完成了量的扩张，今后发展的主要矛盾在于内涵的提升。尽管我国高校还未建立完善的预算绩效评价体系，还面临着许多困难和问题，但随着国家预算绩效评价工作的逐步推进，各类评估会越来越多，越来越重视预算绩效的评价考核。
二、高校预算绩效评价的内涵
高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等水平所作出的综合评价。其内涵包括如下三个方面：
(一)高校预算绩效评价是以预算绩效为核心的衡量、考核和评价。高校预算绩效评价所关注的核心因素包括：投入，强调财政支出纵向配置(上下级之间)的经济性和横向配置(同级之间)的经济性；效率，指教育产品和服务的产出率和合格率，强调高校的服务效率、服务供给能力、服务行为表现；成果，指满足公众(家长和学生)需要和宏观战略需求的教育产品及服务，强调高校所提出产生的实际效果；潜力，强调高等学校各层面的可持续发展能力和品质，尤其是财政支出对高校持续发展战略的支撑能力。由于预算绩效评价的重点放在战略、绩效、投入之间的因果关系上，高等教育发展的目标将更为明确，实现目标的策略和路径更为科学，提供资金支持的依据更为合理，有利于提高高校的整体决策水平和资源配置水平。
(二)高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价。高校预算绩效评价具体包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价，分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。绩效评价将贯穿整个支出预算周期始终，使预算编制、预算执行、决算三个支出管理环节有机地联结起来，综合成为一整套结构严密、整合一致的制度化管理体系，增强了支出管理的完整性、系统性、连续性，有利于全面提高高校的预算资金运行质量。
(三)高校预算绩效评价主要通过制定一系列关键绩效指标来考察其实际执行情况。高校预算绩效评价的一系列绩效指标是对预算活动进行多种情景演练和模拟的逻辑结果，具体包括：关键绩效指标，用以理性地确定项目计划的优先顺序；业绩表现衡量指标，用以监控优化项目的执行；绩效测评指标，用以综合评判项目完成效果。预算绩效评价能否产生预期效果，关键就是能否根据评价目的和重点，设计科学、适用、可操作和针对性较强的绩效评价指标体系。实际上，不同类别、不同层次的高校，可以在规范统一的框架体系基础上，结合单位的具体情况和特性，合理选择、组合不同的指标，并可以由不同的指标权重体现各自的差异性。各高校通过绩效评价指标，可将本单位的绩效目标及责任层层分解、细化、落实到支出分配和执行的各个环节、要素和个人，并及时获得业务执行效果的反馈信息，与预期标准进行比较、分析、评判，有利于强化预算对支出活动的监督控制效力；并且，预算绩效评价在硬化绩效指标考核的同时，也下放了一定管理权限，目的是让执行者拥有一定机动权，能够因时制宜，因地制宜，作出适度调控，以提高项目执行质量和资源使用效率。
三、高校预算绩效指标评价体系的应用
根据战略绩效评价管理理论，平衡计分卡(BSC，Balanced Score Card)、关键绩效指标(KPI，Key Performance Index)和层次分析法(AHP，Analytic Hierarchy Process)是战略绩效评价管理体系得以运作的基本工具。来自管理学领域的这三大工具同样适用于高校预算绩效指标评价体系的制定。由于高校预算绩效评价指标体系是一个表现为“出人才、出成果、出效益”等多目标的系统，这一系统可以按层次分析法的思想，以动态的管理要求为对象，建立以绩效评价为核心，以财务综合实力为辅助的考核评价系统，全面揭示高校财务运行状况。因此，建立高校预算绩效评价指标可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，借鉴英、美等发达国家高校预算绩效指标体系的做法，根据层次分析的思想，首先将高校的预算总目标划分为综合实力、运行绩效、偿债能力和发展潜力等4大层次，然后在这些层次中选取若干个关键绩效指标，对预算执行结果加以评价。
(一) 综合实力评价指标
1.财务指标。包括学校经费总收入、国家(含地方)拨款额、学校自筹经费收入、科研活动收入、教学活动收入、校产净收益、捐赠及赞助收入、学校年末资产总额等指标。
2.非财务指标。包括(1)学科建设评价指标。重点学科的数量、重点实验室的数量、有博士、硕士学位授予权的一级学科数量、博士学位授予点数量和硕士学位授予点数量。(2)科学研究评价指标。重点学科的科研经费金额，SCI、EI、ISTP的论文数量、获得部级奖励数量。(3)人才培养评价指标。教师占全部教职工比重、专任教师人数占全部教职工比重；本专科生人数、硕士生人数、博士生人数和外国留学生人数。(4)队伍建设评价指标。工程院和科学院院士人数、长江特聘教授人数、获国家杰出人才基金、获教育部跨世纪人才、获教育部高层次创造性人才计划资助人数。
(二)运行绩效评价指标
1.高校年度收支比，即本年度实际收入与本年度实际总支出的比率。该指标用以说明学校当年预算支出的平衡关系，是反映学校隐性负债状况的重要指标。
2.经费自筹率，即自筹经费收入与学校总经费收入的比率。该指标反映学校对国家的依赖程度、学校自我筹措资金的能力以及努力程度。这一指标越大，说明自我积累和自我发展的能力越强。
3.教学科研性资产收益率，即教学科研结余与平均收益性资产的比率。该指标的好坏是财务杠杆能否发生效用的先决条件，也是高校资产保值增值目标实现的源泉。
4.校办产业资本增值率。校办产业资本增值率=(年末所有者权益-年初所有者权益)÷年初所有者权益。设置这个指标对于防止国有资产流失，促进国有资产保值增值具有重要作用。
(三)发展潜力评价指标。通过现金净额增长率、校办产业资产负债率和自有资金动用程度等指标从不同方面对财务风险进行分析，并在此基础上综合评价其发展潜力。
1.现金净额增长率。现金净额增长率=(年末现金净额-年初现金净额)÷年初现金净额。现金具有广泛的支付能力，是学校财务活动和各项事业建设正常运转的重要保障。该指标直接体现了学校可支配和周转的财力状况，反映了学校事业建设的可持续发展能力。该比率越高，说明财务调控能力和对债务的支付能力越强。
2.校办产业资产负债率。校办产业资产负债率=期末负债总额÷期末资产总额。校办企业在利用资产负债率制定借入资本决策时，必须充分估计预期的利润和增加的风险，在二者之间权衡利弊得失，作出正确决策。资产负债率越高，企业的风险越大。由于我国高校校办企业运行体制不规范，学校对其债务承担连带责任，因此，校办企业的资产负债率指标也应纳入学校财务预算绩效评价指标中。
3.自有资金动用程度。自有资金动用程度=(应收及暂付款中非正常周转垫款+年末对校办产业投资+年末其他对外投资+年末借出款)/(年末事业基金+年末专用基金)
(四)偿债能力评价指标。偿债能力是指高校偿付各种到期债务的能力。通常用流动比率、速动比率和现金比率三项指标衡量高校短期偿债能力，以资产负债率、净资产负债率、净资产比率和利息保障倍数4项指标评判高校长期偿债能力。
1.流动比率，即流动资产和流动负债的比率，表明每一元流动负债有多少流动资产作为支付保障。这一比率越高，债权人的安全程度就越高，高校的经营风险也越小。但流动比率过高会使高校的流动资金丧失再投资的机会。一般认为，高校的最佳流动比率为200%左右。
2.速动比率，通常以(流动资产-存货)÷流动负债表示，代表高校以速动资产偿还流动负债的综合能力。速动资产是指从流动资产中扣除变现速度最慢的存货等资产后，可以直接用于偿还流动负债的那部分流动资产。应该说，速动比率比流动比率更能表现一个企业的短期偿债能力。一般认为速动比率为1∶1较合适。
3.资产负债率，即高校负债与总资产的比率。其反映总资产中有多少是借款筹来的，体现高校的长期偿债能力。在投资报酬率大于借款利率时，借款越多获利越多，同时财务风险也越大。而举债比率过小，则不利于高校扩大规模。按通行标准，资产负债率一般为40%～60%，过高或过低都对高校的发展不利。
4.现金负债比，现金负债比=年末累计负债额/年末现金余额(年末现金余额=库存现金+银行存款+短期证券投资+其他货币资金)。现金负债比反映了学校现金储备对外债的承受程度。高校是社会公益事业单位，尽管其在发展过程中为实现办学目的可能要运用举债手段来筹集短期资金，但不能把学校的财务状况长期置于“负债经营”的状态之中。因此，现金负债比应处于一个较低的水平。
在预算绩效评价体系中，有时难以根据计划多重目标界定“成功”标准。如何应用评价结果修订计划，从利益相关者获得准确信息；如何促进评价结果为政策制定者使用；如何确保评价反映了对理论和政策良好的理解、采用更好的评价模型、工具和数据等问题，都需要在实践中采取一定的对策与措施以提高预算绩效指标的评价效果。
总之，与高校办学水平综合评价和教学水平评价相比，预算绩效评价指标在高校的实际应用尚处于探索阶段，相关的研究比较少，实际操作中面临的问题还很多，尤其是由于学校类型不同、层次不同，还难以拿出统一的各项指标评价标准。另外，实际开展预算绩效评价时还有很多工作要做，如预算绩效目标的确定和分解问题，尤其是已有资产的计价、校内服务项目的收费以及产出的数量化计量问题等，还需要广大财会理论和实际工作者去进一步探索和完善。但可以肯定的是，在高校中运用本评价指标体系将有助于各个部门按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置资源，大大提高预算绩效评价结果的准确性，对于高校合理分配有限的资金、提高资金运行效益有着重要意义。
参考文献：
[1]张晓岚，吴勋.国外高校预算绩效评价研究的背景、现状与启示[J].西安交通大学学报(社会科学版)，2007，(1).
[2]王怡.构建“实效”政府的比较与借鉴[J].当代经济研究，2006，(8).
[3]李有智.中外公共支出绩效评价之比较[J].财贸研究，2005，(5).
[关键词] 高校预算；评价指标；绩效评价
一、高校应用预算绩效评价的宏观背景
(一) 西方发达国家已建立了完善的预算绩效评价指标体系
从20世纪90年代开始，美国、英国、加拿大等西方国家已经基本建立了较为完善的绩效评价制度和体系。1993年美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》，通过设定政府财政支出的绩效目标，比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高了联邦政府的工作效率和责任心。英国政府也于1997年颁布了《支出综合审查》，要求政府部门每年与财政部签订《公共服务协议》，确定绩效目标，进行年度的绩效评价，向议会提交《秋季绩效评价报告》。澳大利亚于1997～1998财政年度开始推行以公共支出绩效评价为核心的绩效预算改革，将权责发生制引入预算管理，实现了从收付实现制向权责发生制的会计制度变革。其后，新西兰、瑞典、瑞士等国仿效澳大利亚政府，纷纷建立起自己的绩效评价体系。西方国家政府对预算绩效的评价遵循如下“3e”原则：
经济性(economy)——在财政支出管理中建立有效的支出决算机制和支出优先安排机制，克服支出过程中的严重浪费和分配苦乐不均的问题。
效率性(efficiency)——政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现。
有效性(effectiveness)——财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前利益和长远利益来衡量。
(二)我国已逐步在中央部门推进和规范预算支出的绩效评价工作
根据党的十六届三中全会提出的“建立预算绩效考评体系”的要求和财政部的统一部署，我国从2001年开始在湖北进行了支出绩效评价工作小规模试点。2002年，国家又在河北、湖南、福建等省进行小规模试点，湖北省在全省范围内进行了扩大试点。通过这些试点，摸索了一些经验，取得了初步成效。2005年财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，试行预算支出的绩效考评。文件中明确规定了绩效考评主体、对象、程序等。2006年教育部在布置“一上”预算时下发了财政部楼继伟副部长的讲话，讲话中说，要逐步推进和规范中央部门预算支出的绩效考评工作，切实推进试点工作，要求加大宣传力度，树立“重产出而不是投入”的绩效管理理念，营造“讲绩效、重绩效”的社会风气。探索建立适合我国国情的、既定性又定量的部门预算支出绩效评价体系是我国预算管理的重要任务。
(三)目前我国高校预算还未建立完善的预算绩效评价体系
近年来，高校迎来了前所未有的快速发展时期，整体规模逐步扩大，办学实力明显增强，财务收支总量迅速增加，尤其是支出在大幅度增加，对高校事业的发展起了重要的作用。但应当看到，经费投入的方向和支出效益并不乐观。由于高校预算支出的激励与约束机制尚未建立起来，资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价，存在着“重投入，轻管理”、“重支出，轻考核”的现象，资金紧张与损失浪费现象并存。国家近些年来对高校加大了财政监管力度和监督检查，也多是在审查支出的合法性和合规性，但在经济性、效率性和有效性上缺乏有效的评价。
高校经过这几年的超常规发展，已经完成了量的扩张，今后发展的主要矛盾在于内涵的提升。尽管我国高校还未建立完善的预算绩效评价体系，还面临着许多困难和问题，但随着国家预算绩效评价工作的逐步推进，各类评估会越来越多，越来越重视预算绩效的评价考核。
二、高校预算绩效评价的内涵
高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等水平所作出的综合评价。其内涵包括如下三个方面：
(一)高校预算绩效评价是以预算绩效为核心的衡量、考核和评价。高校预算绩效评价所关注的核心因素包括：投入，强调财政支出纵向配置(上下级之间)的经济性和横向配置(同级之间)的经济性；效率，指教育产品和服务的产出率和合格率，强调高校的服务效率、服务供给能力、服务行为表现；成果，指满足公众(家长和学生)需要和宏观战略需求的教育产品及服务，强调高校所提供产出产生的实际效果；潜力，强调高等学校各层面的可持续发展能力和品质，尤其是财政支出对高校持续发展战略的支撑能力。由于预算绩效评价的重点放在战略、绩效、投入之间的因果关系上，高等教育发展的目标将更为明确，实现目标的策略和路径更为科学，提供资金支持的依据更为合理，有利于提高高校的整体决策水平和资源配置水平。
(二)高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价。高校预算绩效评价具体包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价，分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。绩效评价将贯穿整个支出预算周期始终，使预算编制、预算执行、决算三个支出管理环节有机地联结起来，综合成为一整套结构严密、整合一致的制度化管理体系，增强了支出管理的完整性、系统性、连续性，有利于全面提高高校的预算资金运行质量。
(三)高校预算绩效评价主要通过制定一系列关键绩效指标来考察其实际执行情况。高校预算绩效评价的一系列绩效指标是对预算活动进行多种情景演练和模拟的逻辑结果，具体包括：关键绩效指标，用以理性地确定项目计划的优先顺序；业绩表现衡量指标，用以监控优化项目的执行；绩效测评指标，用以综合评判项目完成效果。预算绩效评价能否产生预期效果，关键就是能否根据评价目的和重点，设计科学、适用、可操作和针对性较强的绩效评价指标体系。实际上，不同类别、不同层次的高校，可以在规范统一的框架体系基础上，结合单位的具体情况和特性，合理选择、组合不同的指标，并可以由不同的指标权重体现各自的差异性。各高校通过绩效评价指标，可将本单位的绩效目标及责任层层分解、细化、落实到支出分配和执行的各个环节、要素和个人，并及时获得业务执行效果的反馈信息，与预期标准进行比较、分析、评判，有利于强化预算对支出活动的监督控制效力；并且，预算绩效评价在硬化绩效指标考核的同时，也下放了一定管理权限，目的是让执行者拥有一定机动权，能够因时制宜，因地制宜，作出适度调控，以提高项目执行质量和资源使用效率。
三、高校预算绩效指标评价体系的应用
根据战略绩效评价管理理论，平衡计分卡(bsc，balanced score card)、关键绩效指标(kpi，key performance index)和层次分析法(ahp，analytic hierarchy process)是战略绩效评价管理体系得以运作的基本工具。来自管理学领域的这三大工具同样适用于高校预算绩效指标评价体系的制定。由于高校预算绩效评价指标体系是一个表现为“出人才、出成果、出效益”等多目标的系统，这一系统可以按层次分析法的思想，以动态的管理要求为对象，建立以绩效评价为核心，以财务综合实力为辅助的考核评价系统，全面揭示高校财务运行状况。因此，建立高校预算绩效评价指标可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，借鉴英、美等发达国家高校预算绩效指标体系的做法，根据层次分析的思想，首先将高校的预算总目标划分为综合实力、运行绩效、偿债能力和发展潜力等4大层次，然后在这些层次中选取若干个关键绩效指标，对预算执行结果加以评价。
(一) 综合实力评价指标
1.财务指标。包括学校经费总收入、国家(含地方)拨款额、学校自筹经费收入、科研活动收入、教学活动收入、校产净收益、捐赠及赞助收入、学校年末资产总额等指标。
2.非财务指标。包括(1)学科建设评价指标。重点学科的数量、重点实验室的数量、有博士、硕士学位授予权的一级学科数量、博士学位授予点数量和硕士学位授予点数量。(2)科学研究评价指标。重点学科的科研经费金额，sci、ei、istp的论文数量、获得部级奖励数量。(3)人才培养评价指标。教师占全部教职工比重、专任教师人数占全部教职工比重；本专科生人数、硕士生人数、博士生人数和外国留学生人数。(4)队伍建设评价指标。工程院和科学院院士人数、长江特聘教授人数、获国家杰出人才基金、获教育部跨世纪人才、获教育部高层次创造性人才计划资助人数。
(二)运行绩效评价指标
1.高校年度收支比，即本年度实际收入与本年度实际总支出的比率。该指标用以说明学校当年预算支出的平衡关系，是反映学校隐性负债状况的重要指标。
2.经费自筹率，即自筹经费收入与学校总经费收入的比率。该指标反映学校对国家的依赖程度、学校自我筹措资金的能力以及努力程度。这一指标越大，说明自我积累和自我发展的能力越强。
3.教学科研性资产收益率，即教学科研结余与平均收益性资产的比率。该指标的好坏是财务杠杆能否发生效用的先决条件，也是高校资产保值增值目标实现的源泉。
4.校办产业资本增值率。校办产业资本增值率=(年末所有者权益-年初所有者权益)÷年初所有者权益。设置这个指标对于防止国有资产流失，促进国有资产保值增值具有重要作用。
(三)发展潜力评价指标。通过现金净额增长率、校办产业资产负债率和自有资金动用程度等指标从不同方面对财务风险进行分析，并在此基础上综合评价其发展潜力。
1.现金净额增长率。现金净额增长率=(年末现金净额-年初现金净额)÷年初现金净额。现金具有广泛的支付能力，是学校财务活动和各项事业建设正常运转的重要保障。该指标直接体现了学校可支配和周转的财力状况，反映了学校事业建设的可持续发展能力。该比率越高，说明财务调控能力和对债务的支付能力越强。
2.校办产业资产负债率。校办产业资产负债率=期末负债总额÷期末资产总额。校办企业在利用资产负债率制定借入资本决策时，必须充分估计预期的利润和增加的风险，在二者之间权衡利弊得失，作出正确决策。资产负债率越高，企业的风险越大。由于我国高校校办企业运行体制不规范，学校对其债务承担连带责任，因此，校办企业的资产负债率指标也应纳入学校财务预算绩效评价指标中。
3.自有资金动用程度。自有资金动用程度=(应收及暂付款中非正常周转垫款+年末对校办产业投资+年末其他对外投资+年末借出款)/(年末事业基金+年末专用基金)
(四)偿债能力评价指标。偿债能力是指高校偿付各种到期债务的能力。通常用流动比率、速动比率和现金比率三项指标衡量高校短期偿债能力，以资产负债率、净资产负债率、净资产比率和利息保障倍数4项指标评判高校长期偿债能力。
1.流动比率，即流动资产和流动负债的比率，表明每一元流动负债有多少流动资产作为支付保障。这一比率越高，债权人的安全程度就越高，高校的经营风险也越小。但流动比率过高会使高校的流动资金丧失再投资的机会。一般认为，高校的最佳流动比率为200%左右。
2.速动比率，通常以(流动资产-存货)÷流动负债表示，代表高校以速动资产偿还流动负债的综合能力。速动资产是指从流动资产中扣除变现速度最慢的存货等资产后，可以直接用于偿还流动负债的那部分流动资产。应该说，速动比率比流动比率更能表现一个企业的短期偿债能力。一般认为速动比率为1∶1较合适。
3.资产负债率，即高校负债与总资产的比率。其反映总资产中有多少是借款筹来的，体现高校的长期偿债能力。在投资报酬率大于借款利率时，借款越多获利越多，同时财务风险也越大。而举债比率过小，则不利于高校扩大规模。按通行标准，资产负债率一般为40%～60%，过高或过低都对高校的发展不利。
4.现金负债比，现金负债比=年末累计负债额/年末现金余额(年末现金余额=库存现金+银行存款+短期证券投资+其他货币资金)。现金负债比反映了学校现金储备对外债的承受程度。高校是社会公益事业单位，尽管其在发展过程中为实现办学目的可能要运用举债手段来筹集短期资金，但不能把学校的财务状况长期置于“负债经营”的状态之中。因此，现金负债比应处于一个较低的水平。
在预算绩效评价体系中，有时难以根据计划多重目标界定“成功”标准。如何应用评价结果修订计划，从利益相关者获得准确信息；如何促进评价结果为政策制定者使用；如何确保评价反映了对理论和政策良好的理解、采用更好的评价模型、工具和数据等问题，都需要在实践中采取一定的对策与措施以提高预算绩效指标的评价效果。
总之，与高校办学水平综合评价和教学水平评价相比，预算绩效评价指标在高校的实际应用尚处于探索阶段，相关的研究比较少，实际操作中面临的问题还很多，尤其是由于学校类型不同、层次不同，还难以拿出统一的各项指标评价标准。另外，实际开展预算绩效评价时还有很多工作要做，如预算绩效目标的确定和分解问题，尤其是已有资产的计价、校内服务项目的收费以及产出的数量化计量问题等，还需要广大财会理论和实际工作者去进一步探索和完善。但可以肯定的是，在高校中运用本评价指标体系将有助于各个部门按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置资源，大大提高预算绩效评价结果的准确性，对于高校合理分配有限的资金、提高资金运行效益有着重要意义。
参考文献：
[1]张晓岚，吴勋.国外高校预算绩效评价研究的背景、现状与启示[j].西安交通大学学报(社会科学版)，2007，(1).
[2]王怡.构建“实效”政府的比较与借鉴[j].当代经济研究，2006，(8).
[3]李有智.中外公共支出绩效评价之比较[j].财贸研究，2005，(5).
【关键词】绩效预算，评价指标，资源稀缺
一、前言
随着经济社会的发展，如何创造有效率且兼顾公平的社会发展环境，如何在市场之外采取非市场化手段配置国家稀缺资源，是我国经济面临的严峻问题。政府一方面要处理日益繁多的公共事务，提供更多、更好的服务，但是资源是有限的，即使穷尽资源也难使政府提供人们要求的所有服务，如果将政府所拥有资源充分利用以达到“帕累托最优”，是政府活动追求的目标，也是绩效管理存在的依据。
绩效预算是指政府首先制定有关事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。绩效预算在我国的实践中具有重要作用，它是深化预算改革的有益补充，是充分调动单位工作积极性的重要手段，也是社会各界了解和参入财政管理的有效途径。因此，在当前经济改革和体制转换过程中，实行绩效预算是非常必要的。
二、绩效预算在我国的运用分析
（一）绩效预算在政务领域的运用
绩效预算在我国运用始于2003年，当时中央和地方财政开始探索绩效预算技术在我国的实践，制定绩效评价考察体系，财政部颁布《中央及教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，对政府部门支出绩效考评的概念、范围、依据、内容、指标体系框架等设立了框架，2005年财政部在中央级教科文部门实施项目支出绩效考评试点，绩效评价指标体系的不断完善为绩效预算的实施打下了坚实的基础，2009年6月财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》，确立了财政支出绩效评价应当遵循的基本原则和主要依据，2011年4月财政部重新《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对原办法做出了进一步修订与完善，从而为全面推行财政支出绩效评价与管理提供了重要的制度依据。
在政务领域中，绩效预算可为政府管理改革提供了一个好的突破口，一旦绩效考评纳入政府政绩考核和日常行政效能考核体系中，它会不断地推动政府管理改革不断走向深入，相信在今后，在合适的政策引导下，政府领域的绩效预算的实施还有广阔的实施空间和潜力。
（二）绩效预算在高校中的运用
高校绩效预算以绩效为核心，以正确性、效益性为前提，选择一系列评价指标和标准，建立全面的绩效评价体系，通过定性和定量等评价方法，对预算编制合理性、执行过程、执行结果的效益性作出综合评价，这既是完成教育事业发展目标、保证各项工作顺利进行又是提高现有资金使用效益、优化资源配置效率的有效手段。
2010年国家颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的“保障经费投入”一章中，明确提出了建立经费使用绩效评价制度，实行高校绩效预算管理，实质性地开展高校经费使用绩效全方位评价，它对于促进高校内涵发展，完成从规模扩张时期的投入主导型理财向质量提升阶段的产出主导型理财的战略转移具有深远的意义。
（三）绩效预算在公司企业中的运用
绩效预算是典型的商务类收支及资金融投管理技术，经历了从最基本的“成本-收益”处理向绩效评估的发展过程。由于资本都具有逐利性，公司企业的目标就是盈利，就应该从成本利益的角度考虑，更加的强调投入和产出的关系，重视绩效的重要作用，以实行全面的预算管理和绩效预算。
中国目前正在建立现代企业制度，强调所有权与经营权的分离，这产生了“委托”问题，而绩效管理可以改善这种情况。公司企业首先明确自身的发展目标，制定计划实施方案，交给职业经理人实施，最终看实施结果和预期目标的差距，以给予职业经理人相应的奖励或惩罚，缓解“委托”问题。
三、绩效预算在我国存在的问题及其改进意见
（一）评价指标体系有待完善
目前，中国各级政府所制定的指标体系都是根据自身的实践基础来不断完善的，或多或少都受自身利益的驱动，信息不对称导致预算单位可能仅提出对自己有利的个性指标以实现政绩，而财政部门又难以甄别，这不利于绩效预算的顺利推进。
企业的绩效考核体系同样存在许多问题，比如绩效考核流程不完整、绩效考核标准本身不合理等。需要完善绩效考核流程，制定合理的绩效考核标准，通过绩效预算考核，激发员工积极性，提高我国企业的综合实力和竞争力，以在国际竞争中取得进一步的发展。
（二）绩效预算面临严峻的制度约束
我国过去实施的绩效预算改革虽然取得了一些积极成效，但距离绩效预算制度的真正建立和有效实施仍然存在较大差距，其中推行绩效预算遭遇的制度阻碍值得我们高度关注与深思。一方面，对传统预算制度的路径依赖难以在较短时间内予以克服；另一方面，绩效预算自身的发展缺陷制约着绩效预算制度的立法进程。需要完善预算法律制度，加强合法性控制与效率性追求；加强中央的指导和各级部门之间的合作；强化各级权力机关的预算监督权，使绩效预算真正被各个部门贯彻和执行。
（三）确保评价工作本身的绩效，建立有效的奖惩制度
绩效评价是预算管理工作的一部分，它直接影响到绩效评价的公信力，要合理确定绩效评价的目标，设立绩效标杆，确保绩效评价指标体系的科学性，提高单位自我评价的质量，同时要建立有效的责任落实和奖惩制度，提高工作的效率和效益性。
绩效评价不是绩效管理的结束，而是绩效管理循环中的一环。绩效管理是一个循环往复的过程，评价结果为项目评定给出了结果，同时也为下次类似项目预算目标的制定提供了指导。
绩效预算实施以来，有成功也有不足的地方，需要中央与地方的“上下互动”，共同探索绩效预算改革方向，就绩效评价指标体系标准、绩效评价结果运用等方面达成共识并形成规范的制度文件，以此来切实推动政府职能转变和绩效政府建设，使政府让拥有的有限资源提供更多、更好的服务。
参考文献：
[1]杨圣怡.新绩效预算：中国预算改革的远期目标[J].经济研究导刊，2012.
经过改革开放以来的精心培育，市场在我国资源配置中的基础性作用已得到相当发挥。顺应社会主义市场经济的发展，建设高效率公共部门和公共财政成为当务之急。然而，长期以来，我国在集中、管理和使用有限的财政资源过程中存在着制度缺失、行为不规范、重收轻支、效能低下等问题，造成了一定的财政风险，影响了公共产品、公共服务的供给数量和供给质量，损害了整体资源配置效率和社会福利。这些无疑对预算管理体制改革提出了紧迫的要求。
近年来，财政部门进行的实现国库收付集中、完善政府采购、科学化部门预算等一系列改革，都是为了提高财政资源的运用效率。从某种意义上说，当前预算改革的方向是实施绩效预算。
绩效预算是根据要达到的目标，确定为实现目标而拟定的计划所需的支出，并用量化数据评估计划实施过程中取得的效果，据以划拨财政资金的一种预算。其重点在于要达到的目标和计划的执行效果，有助于提高预算的科学性、准确性、效益性，最终推动公共部门的高效运作，促进社会经济的发展。
二、绩效预算的要求与现存问题
绩效预算的实施是一项庞大而系统性强的工程，对财政部门及相关制度、机制提出了更高的要求。在预算编制、执行、评估、监督的全过程中，我们必须综合考虑诸多因素，才能使预算达到预定效果。由于历史的原因，现存的一些问题阻碍了预算改革，必将制约绩效预算的推行，不利于公共部门的高效运行。
（一）预算编制要首先考虑宏观经济形势。预算反映着政府公共活动的范围和方向。虽然通常做的是年度预算，但是预算的影响可能及于数个预算年度。目前，各部门编制预算时往往只着眼于局部利益、短期利益。例如，一些地方政府在城市基础设施建设中相互攀比、不顾实际需求地重复建设；还有，在今年局部投资过热的情况下，一些部门违背宏观调控政策，纵容调控范围内的项目上马，都造成财政上的巨大损失，加重了社会经济压力。
（二）预算的执行、评估要求权责搭配适当。
当前财政“越位”与“缺位”现象仍然存在，各级政府部门事权范围的划分尚不明确，缺乏合理性。现存预算方式下，财权、事权的匹配关系也尚未建立。不该管的事财政管了，该管的事财政没有管好；不该花的钱花了，该花钱的没有钱，造成了效率损失。
（三）绩效预算的核心是构建一套能够反映政府公共活动绩效的评估指标体系。
现在所有部门编制预算都使用统一的大而粗的科目，存在着按部门、经济性质、支出功能等不统一的分类标准，没能准确、全面地反映政府事权和收支情况，使合理的财政支出绩效评估指标的确定成为不可能。
（四）绩效预算要求以科学、客观、高效的预算绩效评估机制代替传统的考评机制。
我国公共投资部门虽提出从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评估全过程对国家重点投资项目要实行管理，但尚没有一个权威的预算绩效评估综合管理机构，传统的评估着重经济效益，对包含社会效益的综合效益分析重视不够。同时，评估结果只作为存档或新项目借鉴，与预算执行主体激励机制不相容，没有发挥应有的作用。
（五）绩效预算的实施需要相关法律来规范预算程序、严格预算管理、强化预算约束。 经过多年的建设，我国已初步建立了与社会主义市场经济发展相适应的财政法律体系，包括《政府采购法》和正在修订的《预算法》，但与公共财政体制的要求仍有一定差距，现行法律法规相互间不协调甚至冲突的现象普遍存在，某些法律法规已经不适应当前形势，具体操作中问题更多，使预算缺乏法律约束和制度保障，损害了预算的权威性。
（六）绩效预算要求具备完整的内、外部监督体系。
目前，财政监督体系并不健全，监督的范围、内容和方向都同预算改革与发展有不适应之处。从各级财政部门来说，存在着重分配、轻监督的问题，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性，对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。预算编制不具体、资金分配不透明、财政管理不规范，影响了预算的透明度和严肃性，社会公众的监督作用难以实现。
三、实施绩效预算、强化预算管理的思考
我国要建立高效运作的公共部门，加强财政的科学化、法治化、规范化建设，实施绩效预算，强化预算管理是必然趋势。针对现存的不利因素，相关方面必须加快配套建设。
（一）强调预算编制的前瞻性和宏观把握性。
各预算编制部门要在全面分析经济形势的基础上，服从社会主义市场经济下政府职能的转变，把握本部门的战略发展方向，根据工作计划，合理地预测并规划预算收支规模和结构，科学地编制预算，使财政预算的范围、结构和方向与政府职能的范围和方向相适应。预算执行部门要配合国家宏观政策的实施，掌握原则性和灵活性，使预算与经济社会中长期发展规划有机衔接，促进经济社会事业的长远发展。
（二）调整事权，相应配备财权。
首先，合理确定公共事务的范围，做好政府管理更有效率的事务，把市场处理更有效率的事务交给企业和私人，并按受益原则和适宜原则在各级政府部门间合理分权，把各项公共事务交给相对管理成本最低、效率最高、受益最多的一级政府部门管理。其次，确保做事的部门掌握相应的财力，公正科学地分配财政资源，既保障各级公共部门的基本职能支出，又调动各方面的积极性。
（三）调整现行的预算会计制度。
考察国际趋势并结合我国国情，及时研究制定与国库收付集中制、政府采购制度和部门预算制度相应的会计账务处理办法，规范财政资金的会计核算行为。对预算会计和预算科目进行必要的调整和改革，科学合理地分类、细化财政支出，简化报表体系，明确各项指标要求，提高其科学性和透明度，使之能反映资金的用途。国家财政部准备在编制2006年政府预算时试用新的科目，表明在这方面已取得一定成果。
（四）成立由有关专家组成的权威性的预算绩效评估综合管理机构。
该机构负责组织和监督各部门绩效指标的制定和绩效评估，对评估工作的范围、程序、权限及评估结果的运用做出具体规定，促使进行经济效益和社会效益的综合评估，接纳社会公众参与评估，形成多层次、全方位的预算绩效评估机制。逐步建立预算绩效反馈体系，部门预算的执行效果要与本部门下年度预算挂钩，并联系相关责任人员的岗位评估，强化对预算执行主体的激励。
（五）加快财政法律体系建设。
关键词：乡镇政府；财政预算管理；优化建议
一、乡镇财政预算绩效管理当中所存在的问题
乡镇政府在优化财政预算绩效管理的过程当中，在确保制定乡镇财政预算绩效管理体制，积极推进财政支出绩效评价工作，已然取得了一些显著的成效，然而仍然存在一定的问题。
(一)乡镇预算编制的测算方法缺乏科学性现如今大部分地方乡镇政府在开展对预算目标、内容以及流程化编制的工作的时候，并不能充分考虑到整个乡镇的新兴经济增长点以及充分重视对于乡镇未来经济发展趋势的估测，仅仅是依靠上级政府所制定的财政收入比例来进行测算。这种不科学的测算方法极大的抑制了乡镇地区的经济发展，仅仅只注重于宏观整体的目标规划，在对于支出和税收内容细化的方面则不够重视。往往许多部门在面对一个新项目的时候，更多的是考虑如何获取更多的财政资金，从而疏于对于项目绩效的预测。除此之外，各部门评价指标体系建设的工作范围过于狭窄、单一，急需一套以严谨、准确的数据为基础的科学全面的指标信息化系统。而在开展项目绩效评价工作的时候，首先需要熟悉项目实施的整个流程，并对项目作出全面的绩效以及影响的分析，正确的分析项目目标的可实现度，最后再对整个项目进行总结和反思，并提出富有建设性的意见。乡镇政府应当加大对于地方财政资金使用情况的调查，提高财政预算管理的灵活性以及适应性。
(二)缺少专业化管理人才预算绩效管理属于现阶段各级财政机构新生事物，面临短时期发展极端，同时如今乡镇财政机构缺失专业化人才培养，专业化素质欠缺、缺少培训机制，所以，不管是财政部门还是其他相关部门的业务工作人员，包含中介机构，专业度暂时均无法满足预算绩效管理工作，在业务办理同时，无法真正把控时机绩效管理事务重点，则无法达到上层级机构对乡镇提出的明确工作要求。
(三)缺失有效的监督激励机制乡镇政府的基层部门之间的办事效率以及信息传递效率较差，各部门之间缺乏有效的沟通与合作，不能为乡镇财政资金的预测工作及时提供全面的信息参考，乡镇政府难以对财政预算管理开展有效的评级工作。同时相关的监管机制建立不完善，难以及时发现违规行为并作出有效的处罚，政府财政资金信息的透明化程度较低，无法通过民众监督保证财政资金的安全性。对此，有三点措施需要乡镇政府积极实行，一是推进财政绩效信息化，二是开展系统操作专题培训，三是健全结果反馈整改机制。
(四)评价结果应用不够目前乡镇做法暂时无法得到整改落实，根据现阶段的预算编制计划，总体来看，由于财政预算的绩效评价制度不够完善，导致了工作人员缺乏工作的积极性，对于事件的处理不够尽心尽责，降低了评价结果的质量，从而影响了评价结果的有效应用。
二、提升乡镇财政预算绩效管理水平的有效措施
(一)建立科学的财政预算编制办法乡镇政府应当在全面的了解完当地的财政资金使用情况，以及充分考虑到未来可能发生变化的财政预算情况之后，再对乡镇的财政预算管理目标进行确立。乡镇政府的各部门之间应当简化工作流程，加快办事效率以及信息传递效率，为政府能够更为全面的制定预算管理目标以及内容提供帮助。在关注财政资金使用情况的时候需要密切关注外部环境变化，及时根据实际情况调整预算管理的目标，形成动态变革，发挥资源配置，促进当地的发展。顺应时代的变革，形成信息化、数据化管理系统，避免因数据传递延误导致的预算管理工作失误，有利于财政人员整合数据，做好有效的信息收集，为此后预算绩效管理提供便利。
(二)提高专业化人员培养充分贯彻预算管理思想，使财政机构相关人员从基层到管理层均对财政预算管理得到充分认识，不断优化提升管理人员自身的管理水平，结合当地的实际经济发展状况开展管理工作，提高专业化人员薪资水平以及福利待遇，引进新时代专业化优秀人才，增加管理机制下的专业化人才，避免由于专业度不足产生的决策失误。
(三)强化财政预算管理中的监督机制依据现阶段的管理监管途径，丰厚监管方式，完善在财政预算管理中的监管机制，若使监管机制发挥最大作用，必须完善责任追究办法，事无巨细，责任到人，才能够充分体现监督机制的有力度和实际意义。政府财政预算绩效管理要与各部门人员的晋升及待遇挂钩，在使用每笔政府资金的同时，能够考虑到实际影响与自身的关系，紧密的联系在一起，做到权、责、利三者结合，迫使违背相关制度人员能够得到合理把控。所以，在推进财政预算绩效管理的过程中，一定要建立完善的财政预算管理监督机制，最终达成资金使用者在享受使用资金的同时承担相应的法律责任和义务。
(四)建立科学的奖惩机制，强化绩效评价结果运用通过建立科学的奖惩机制，不断强化工作人员的责任意识，各部门责任不断划分，坚决实现责任到人，让各部门成员互相监督、互相牵制，避免财政资金被被不合理的使用，不允许有任何的包庇、纵容行为的发生，一经发现要给予严肃的处理。同时对于在项目绩效评估工作当中表现突出的人员，可以从财政预算当中取出一小部分作为奖励，从而达到以最小的代价提高财政资金绩效水平的目的。同时也需要乡镇政府将预算绩效评价结果作为评判规范，对预算绩效评价结果进行有效区分，鼓舞正方向发展战略，调动乡镇政府的积极性。针对偏差较大的发展策略，建立问责机制，强化绩效管理监督意识，增强绩效管理理念，促使政府部门从盲目追求调整为科学性追求绩效。
(五)加强乡镇财政的严谨度，确保公开公正对于预算公开事项，应简历预算公开的工作机制，规范预算公开的流程，对外做到透明化，能够定期对外进行展示，尽量细化到：“科、目、项”上，扩大乡镇群众的知晓权和监督权，从而给乡镇群众一个清楚明白的财政预算数据，提高预算的真实性和合法性，进一步提升乡镇预算的管理水平。
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