建立健全自治制度，适度赋权于民，引导社会组织及社区居民积极参与事务讨论、协商、监督，让社区居民享有选举权、参与权、监督权，促进社区协商民主制度化、规范化。以下是小编整理的生动鲜活社会治理调研材料，欢迎阅览。
以居民“微自治”疏通社区治理“毛细血管”
——关于创新基层社区治理的调研思考
“微自治”是社区治理与服务的延展与深化，旨在扩大社区自治空间，缩小社区治理单元，细化社区治理内容，推动基层民主自治规范化、法治化，着力疏通社区治理“毛细血管”，真正实现“小事不出网格、大事不出社区”
一、动因分析：推进居民“微自治”是破解当前社区治理困境的重要选择
1.社区职能存在“跑偏失衡”亟需理顺。当前，社会治理重心下移，社区承担的行政性事务越来越繁杂。目前社区工作人员严重不足、权力相对有限，管不了、管不好成为社区工作常态，社区工作人员往往疲于奔波，行政管理与居民自我管理缺乏良性互动与有效衔接，社区应有的方向把握、方法指导、服务供给等主要职能跑偏，耗费了大量的时间和精力，效果却难如人意。
2.社区自治面临“空间挤压”亟需扭转。社区是居民的社区，居民自治是社区治理的应有之义。但因行政职权的过度介入，自治主体的地位、主动性弱化，作用发挥虚化，自治空间受到较大挤压，居民意愿表达渠道趋窄，参与决策机会较少，不少利益诉求难以得到有效保障，由此导致矛盾纠纷花样频出，一定程度影响了基层组织的有序运行和社区的和谐稳定。
3.社区运转遇到“无形之墙”亟需疏通。随着社区治理走向深入，无论是构建区域化的党建体系、专业化的自治体系、多级化的网格体系，还是构筑居民主体、政社互动、多元参与的新型治理模式，亦或是提升社区、社会组织及群团参与治理能力，都是影响社区和谐稳定、健康发展的“无形之墙”，亟待从机制体制上予以调整优化。
二、实践探索：“微操作”助推“微自治”迈出坚实步伐、取得初步成效
1.创建“微社区”，治理单元梯次下延。为缓解大型社区便民服务点不够、居民需求难满足问题，按照地域相近、利益相关原则，将楼盘小区纳入网格化体系，构建“市—镇—社区—网格”四级治理网络，甚至部分社区继续下延到楼组、楼道这一治理单位，把社区居民的自治实践落实到利益紧密相关的共同体，群众参与自我管理、自我服务、自我监督的积极性更高，民间性和草根性特点更加突出。
2.着眼“微事务”，多元服务要素下沉。通过搭建一站式服务平台，下放行政事项，简化审批程序，延伸公共服务，推进社区自治，让居民办事集中在社区，矛盾化解在社区，提升了社区居民的满意度。同时，打破贪大求洋的传统思维，把环境卫生、车辆停放等与居民生活息息相关的小事作为自治事项，让社区微自治真正融入日常生活，满足居民求富、求乐、求美需求，最大程度撬动自治热情。
3.建构“微团队”，自治力量主体下移。坚持“小政府、大社会”导向原则及“权随责走、费随事转”操作原则，让渡自治空间，做到有所为、有所不为;招募居民志愿者，成立“自管委”，组建治安巡逻、心理咨询、文明劝导等服务队，定期开展服务活动，形成人人为我、我为人人的良好氛围;培育社会自治组织，承担政府溢出职能，打造社区治理主力军。
4.搭建“微平台”，自治保障资源下行。加大社区用房投入力度，设立居民议事大厅、矛盾纠纷调解室等公益性自治活动场所，确保社区居民自治有阵地。打造互联网+公共信息化智慧应用平台，推出社区便民服务系统、手机APP、微信群，让大数据上下贯通、左右共享。落实社区事务“准入制”，凡属政府职责范围内的事项，一律不得转嫁给社区;依法应由社区协助的事项，为社区提供必要的经费保障。
5.完善“微体系”，推进协同机制下放。坚持党建引领、公众参与、协商共治、政企互动的“一核多元”微自治体系，充分发挥党组织、党员模范带头作用，积极培育健全社会组织，因需而宜成立文体活动、文明劝导、家电维修等专业团队，强化政企服务项目共建，鼓励参与社区民主选举和社区事务管理，促进社区自治精准化、规范化、协同化发展。
三、对策思考：多措并举、多管齐下推动居民“微自治”走深走实
1.实现“微自治”，参与是前提，要进一步推动自治意识由“为民作主”向“由民作主”转变。加大宣传引导，让社区居民充分认识到自己是社区的主人，建设社区靠自己、建好社区为自己，引导居民主动参与。增强社区归属，强化社区事务与居民之间的利益联结，通过利益关系破解居民“弱参与”问题。注重实践引领，积极开展民主决策、民主管理、民主监督等活动，及时收集、回应群众诉求，在知民情、解民忧的具体实践中，激发居民参与事务管理的自觉性和主动性。
2.实现“微自治”，队伍是关键，要进一步推动自治力量由“单打独斗”向“协同作战”转变.要充实力量，遴选一批经验丰富的“爱管事、会管事、管成事”居民，充当社情民意的“气象员”、社区纠纷的“调解员”、政策法规的“宣传员”、群众事务“员”、居民权益“监督员”。要落实待遇，落实和提高社区专职工作者工资报酬和相关福利，建立完善奖惩使用机制，努力以良好待遇引人留人。要提升能力，通过专业培训、外地现场教学、知识竞赛等方式，提高社区工作者及自治组织成员的综合素质和专业本领，更好满足形势要求、群众需求。
3.实现“微自治”，投入是基础，要进一步推动自治保障由“零敲碎打”向“系统集成”转变。在硬件保障上，持续加大社区基础设施投入力度，有效保障水费电费、精神文明建设等活动资金，着力解决微自治载体问题。在服务能力上，针对社区社会组织结构不全现状，扶持引导社会组织有序健康发展，持续开展“希望村塾”“法律援助”等个性化服务。在资源整合上，整合社区居委会、业委会、物业、居民代表等各方力量，定期召开联席会议，形成大事共商、难事共解、实事共做的自治新格局。
社会主义法治理念是指关于社会主义法治的理想、信念和观念，是社会主义法治的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映。我国是共产党领导的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，必须坚持党的领导，坚持马克思主义的指导地位，坚持社会主义道路，坚持人民当家作主，推进社会主义民主法治建设，永葆司法工作的社会主义性质，这是社会主义法治理念与西方国家法治理念的根本的区别。社会主义法治理念应当与社会主义的本质特征相适应，符合国家经济和社会发展的实际情况，并随着时代的变化和实践的发展而不断更新和深化，其中也包括对世界现代法治文明成果的吸收和融合，借鉴符合法治国家建设规律和人类社会发展规律的先进的、科学的法治思想和理念，但决不能盲目移植和照搬西方国家法治理念和民主政治模式。树立社会主义法治理念，当前要害是要坚持我们的国体和政体，坚持社会主义本质论，坚持以科学发展观和建设社会主义和谐社会论等战略思想为指导，立足社会主义初级阶段的国情，实事求是，一切从中国的实际出发。
一、当前政法工作在理念层面存在的突出问题
鉴于我国几千年封建法律思想观念的承传和建国后长期“左倾思潮”的影响，现阶段我国社会法治理念中存在许多问题与偏差，制约和阻滞了社会主义法治国家的建设步伐。尤其在执法层面，执法不公、执法不文明、执法不严格、执法不规范的背后总是可以从深层次理念的视角找到原因。据调查，当前司法机关在执法理念上存在的突出问题，主要表现在以下几个方面：
（一）重打击犯罪，轻保护人权
即在价值观念上，重视刑事法律的惩治功能，忽视其保护人权尤其是犯罪嫌疑人、被告人人权的功能。政法机关被简单地视为“刀把子”和工具，国家本位主义倾向严重，甚至认为打击是第一位的，保护是第二位的，强调保障人权会对犯罪打击不力，为了打击犯罪，维护社会、集体的安全与稳定，损害犯罪嫌疑人、被告人乃至被害人的利益是一种必要的代价，出现错案在所难免。在执法中人权意识淡薄，特权思想浓厚，随意抓人、捕人。习惯有罪推定，先入为主，重口供，轻其他证据。在案件有罪无罪证据并存或“一对一”时，对被告人定罪牵强却仍按疑罪从有、疑罪从挂处理；在一些超期羁押案件中，久查无果，定罪无据，却仍然对犯罪嫌疑人久押不决。重从重从严，忽视按照宽严相济的形势政策对符合条件的案件从宽从缓处理。
（二）重实体，轻程序
即在执法观念上，程序工具主义、虚无主义还有很深的影响。不少执法人员认为，只要查清实体问题，案件没有搞错，就是依法办案了，程序违法不算违法。有的办案手续不全，文书不规范；有的不能按照法律规定全面把握逮捕条件，以捕代侦，认为抓起来保险。有的为了查清事实，获取证据，不惜违反程序，变相延长讯问羁押时间，甚至刑讯逼供；有的超范围查封、扣押、冻结财产；在证据问题上，对采取刑讯逼供、指供诱供等违反程序规定获取的证据，仍然作为认定案件事实的依据；在审判活动中，内部请示使二审终审制成为摆设。“重实体，轻程序”是造成司法不公、执法不文明的重要原因。从近年来处理的涉法上访问题看，很多执法过错都是出在程序不完善和不严格遵守程序上。
（三）重办案数量，轻案件质量即片面追求办案效率的政绩观，忽视了执法水平和办案质量。与重打击犯罪轻保护人权执法理念一脉相承，并受工作评价标准、激励机制和利益驱动等多种因素的影响，片面强调办案数量轻视执法质量，办案下指标，搞攀比，不该立案的立案，立凑数案，有的将经济纠纷当作刑事案件立案，为实现“法网恢恢，疏而不漏”的理想，把破案率、批捕率、有罪判决率等作为衡量工作业绩的重要指标，甚至制定“命案必破”、“末位淘汰”等过激政策，个别地方为完成指标任务居然不惜制造假案。
（四）重配合，轻监督制约
法律规定，办理刑事案件，公、检、法分工负责、互相配合、互相制约，人民检察院依法对刑事诉讼活动实行法律监督。但在执法办案的实践中，强调配合的多，认为这是关系到与犯罪作斗争的立场、态度问题，强调形成合力，不愿意接受制约监督，认为是找茬子，过不去，有的检察机关不敢监督，怕影响关系，照顾面子，搞迁就，放弃法律赋予的把关、监督、纠错的职责。配合有余，监督不足，有的导致错案的发生。
（五）重就案办案，轻运用司法职能维护和谐稳定服务大局
在执法中，存在单纯的办案思想，就案办案，机械执法，简单地对号入座，不善于运用刑事政策指导办案，围绕经济建设、社会和谐稳定服务的大局观念比较淡薄。重打击轻教育预防，重判决轻调解，重监管轻教育改造，重法律效果，轻政治社会效果，重办案环节本身，轻视向前、向后、向外延伸，综合运用司法手段和职能解决冲突，化解矛盾纠纷，减少消极因素。有的办案中不讲方式方法，影响企业正常经营和经济发展，有的执法缺乏文明作风和人文关怀精神，导致滋生怨恨情绪，有的案件办结，引发新的矛盾，引起涉法上访。
（六）地方保护主义和部门保护主义
即本位主义的执法观，损害了法制的统一。由于执法机关现行的人、财、物治理体制受制于地方，一些执法机关往往以地方利益和部门利益为重，在涉及重大经济利益的案件中争取管辖权，对一些执法难度大、无经济利益的案件又相互推诿，或者为“保护”本地企业及本系统部门不顾司法公正，偏袒一方当事人。
二、开展社会主义法治理念教育的必要性和紧迫性
在调研座谈中，检察干警普遍反映，随着我国改革开放的不断深入，法学理论界和司法领域也不可避免地受到西方法律文化和法治思想的冲击，导致一些政法干警的执法思想、执法观念产生混乱，执法工作出现偏差，中政委决定对全体政法干警开展社会主义法治理念教育十分必要，非常及时和具有针对性，把握住了源头和根本，完全符合政法工作和政法队伍建设的实际。
（一）开展社会主义法治理念教育，是政法工作适应新形势新任务，更好地服务于构建社会主义和谐社会的必然要求
科学发展观、构建社会主义和谐社会理论和在此指导下的“十一五”规划建议的提出，反映出我们党的执政理念正在发生着深刻变化。这必将对我国经济社会发展和全面建设小康社会的历史进程产生重大而深远的影响，也必将对置身于其中的政法工作产生重大而深远的影响。我国的经济体制已经基本实现从计划经济体制向社会主义市场经济的转型，这种变革已经并将继续对我国政治、文化和社会生活产生重大影响。市场经济从一定意义上讲就是法治经济，随着以法治国进程的推进，法律调节社会关系、化解矛盾纠纷、维护社会和谐的作用越来越重要，人民群众对司法的需求和公正执法的期望日益增强。如何在新的形势下，围绕党中心在新时期的新思想、新论断、新要求来思考、改进和加强政法工作，推动政法工作的与时俱进，为实现党的执政理念和“十一五”规划提供有力的保障和服务，是政法机关面临的重大课题。
贯彻落实党的十六大和十六届五中全会精神，当前政法机关的首要政治任务，就是要自觉地坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以科学发展观统领政法工作全局，坚定不移地坚持我国社会主义司法工作的前进方向，牢牢把握司法领域意识形态的主导权，确保各项执法活动充分体现党和人民的意志，为构建社会主义和谐社会提供司法保障。政法机关要适应新形势、新任务的要求，就必须根据时代的变化和实践的需要，坚持把树立社会主义法治理念作为政法机关业务建设和队伍建设的一项根本性和长远性的措施来抓，对广大政法干警进行持续深入的社会主义法治理念教育，教育干警毫不动摇地坚持中国共产党的领导，旗帜鲜明地坚持中国特色社会主义道路，始终不渝地把实现人民当家作主、维护最广大人民的根本利益作为司法工作永恒的价值追求，不断增强党的观念、大局观念，果断摒弃传统陈旧的执法观念和习惯做法，牢固树立与依法治国和构建和谐社会相适应的社会主义法治理念，努力为社会经济发展提供良好的法治环境。
（二）开展社会主义法治理念教育，是贯彻落实科学发展观，充分发挥政法机关职能作用的重要保障
政法机关肩负着贯彻依法治国基本方略的重要使命，在巩固党的执政地位，维护国家长治久安，保障人民群众安居乐业，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设协调发展方面，负有重大责任。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的历史条件下，政法机关的作用越来越重要，肩负的责任越来越重大。
坚持以人为本、全面协调可持续的发展观，是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重要战略思想，是指导发展的世界观和方法论，也是指导政法工作的世界观和方法论。落实科学发展观，要求政法机关牢牢把握“以人为本”这个核心理念，坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，真正做到关心人、尊重人、爱护人，促进人的全面发展，以对人民高度负责的精神正确处理事关人民群众切身利益的各种问题；
牢牢把握发展是硬道理的战略思想，树立“党的第一要务就是政法工作第一要务”的观念，平等保护一切经济主体的合法权益；牢牢把握“公正执法是政法工作生命线”、“执法为民就是政法工作宗旨”的观念，依法妥善协调各方面的利益，坚持最大限度地保护广大人民的根本利益，以公平促和谐，以稳定促和谐。因此政法机关只有坚持扎实有效地开展社会主义法治理念教育，坚定不移地贯彻和落实科学发展观，才能有效地发挥政法机关的职能作用，努力完成新世纪新阶段的使命。
（三）开展社会主义法治理念教育，是切实解决政法队伍中的突出问题，提高整体素质的客观需要
近年来，全国各级政法机关认真履行宪法和法律赋予的职责，为实现社会的公平和正义作出了积极的贡献，对此应当充分肯定。但也确有一些地方的司法机关和司法工作者滥用手中的权力，侵犯人民群众的合法权益，损害了党和政府的形象。产生问题的原因是多方面的，但很大程度上与一些检察人员的执法理念落后有关。没有正确的执法理念，再好的制度设计和程序规范在执法实践中也会被扭曲。
从检察机关的情况看，高检院连续两年组织全国检察机关开展“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题教育，今年围绕开展先进性教育活动继续深化主题教育，对于提高干警的法治理念发挥了重要作用。但是仍有少数检察人员的法治理念不能适应新形势、新任务的客观要求。在中心政法委组织的专项整改活动中，高检院组织各地检察机关对佘祥林、孙万刚、黄亚全等典型错案进行了剖析，总体上看，执法观念上的偏差是导致错案的根本性因素。“有罪推定，先入为主”的观念根深蒂固，办案中一味追求有罪、罪重的证据，忽视无罪、罪轻的证据，没有从依法维护当事人合法利益的角度出发，综合全面地审查判定各种证据。如在佘祥林案件的侦查中，公安机关在证据不足的情况下对佘祥林采取了强制措施，在佘口供前后矛盾时先入为主，选择有罪供述。在存在法医鉴定有误等疑点、证据不到位、犯罪嫌疑人屡屡翻供和辩解的情况下，公诉人员和审判人员片面采信公安机关提供的证据，从而未能避免该起错案的发生。佘祥林等错案充分表明，执法思想不端正、执法观念不正确，理想的法律制度也难以转换成执法者自觉的执法行动，就必然执不好法，办不好案，甚至办错案、办冤案。如何使社会主义法治理念走入执法者头脑，让他们在深刻理解、共同感受、真切内化这些法律理念的基础上，引导和自律执法办案行为，应当成为政法队伍建设共同面临、必须正视和认真对待的一项重要而极有现实意义的任务。教育和引导广大政法干警彻底摒弃那些过时的、错误的、不符合法治进步要求的思想和观念，牢固树立公开、公平、公正、人权、文明、廉洁的执法理念，并自觉以之指导检察执法实践，从根本上改变政法机关的执法状况，提升执法形象，确保类似佘祥林错案不再重演已是当务之急。
三、政法机关应当着重提倡的法治理念
在调研中，大家一致认为，社会主义法治理念是一系列信念、观念和理想的集合体。把握社会主义法治理念，必须深刻地熟悉社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律，系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。在开展社会主义法治理念教育中，政法干警要牢牢把握坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是社会主义法治理念的核心和精髓。公平正义是社会主义法治的基本价值取向，尊重和保障人权是社会主义法治的基本原则。法律权威是社会主义法治的根本要求，权力的监督和制约是社会主义法治的内在机制保证。
根据调研的情况，我们认为政法机关在执法中应当着重提倡的法治理念主要有以下几点：
（一）树立正确接受党的领导的理念
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党对司法工作的领导和监督，是宪法赋予执政党的历史使命。首先，要毫不动摇地坚持党对司法工作领导的原则。在我国，中国共产党是执政党，坚持党对司法工作的领导，是政法工作沿着正确的轨道发展的前提，是司法机关依法独立行使职权的根本保证。党的方针、政策集中反映了党对司法工作的基本政治主张，蕴含着先进的社会主义法治理念和深刻的政治内涵，是制定法律的根据，是执行法律的灵魂，对司法工作具有重大的指导意义。依法独立行使职权同正确执行党的方针、政策是一致的，要全面理解和准确把握党的路线方针政策的精神实质，自觉地把执行党和国家的刑事政策和策略与执行法律统一于司法工作的全过程，既要防止搞法律虚无主义，用政策代替法律，又要坚持以党和国家的一系列重要政策、策略为指导，坚定不移地依靠和接受党的领导和监督，决不能倡行西方国家的“三权分立”，果断抵制非党化、非政治化、绝对独立等错误思想。其次，要正确处理具体工作中独立行使司法权与接受党的领导的关系。要充分熟悉党的领导是对司法工作的路线、方针、政策的领导，是对司法机关是否依法履行法定职责进行的监督和制约。坚持把党的领导与严格依法办事，把执行法律与执行党的政策有机结合起来。再次，要树立大局观念，坚持执法工作自觉服从服务于党和国家的工作大局和社会主义经济建设，必须把打击刑事犯罪、惩治、调停民事纠纷、稳定社会秩序等各项具体工作，纳入党和国家整体工作部署来通盘考虑。防止用陈旧过时的思想观念对待改革开放中出现的新事物，有效克服狭隘的局部本位执法观，树立全方位的大局执法观。只有这样，政法工作才能把握正确的政治方向，把握工作的主动权；才能与党的中心工作同步进行，与时俱进；才能顺党心，合民意，最大限度地发挥职能作用。
（二）树立执法为民的理念
人民是国家的主人，一切权力来源于人民，这不仅是我国宪法确立的基本原则，也是我们党一贯倡导的立党为公、执政为民的思想源头。司法机关是在人民代表大会制度下产生的，这个权力归根到底来源于人民、属于人民。为人民服务、对人民负责是执法的根本目的和要求。做好执法工作，必须相信人民，依靠人民，尊重人民，真心实意的接受人民群众的监督。政法干警应当牢固树立“公正执法、一心为民”的宗旨，始终不渝地把实现人民当家作主、维护最广大人民的根本利益作为司法工作永恒的价值追求，把人民的利益放在第一位，把人民满足不满足、拥护不拥护、赞成不赞成作为检验工作的根本标准。执法为民，服务社会，必须认真分清和妥善处理敌我矛盾和人民内部矛盾，执法人员要学会善于和正确运用处理人民内部矛盾的方法，努力做到及时化解矛盾、消除纠纷、息讼宁人，努力减少和消除社会对抗，促进社会稳定。
在政法工作中，要进一步强化公仆意识，本着对人民高度负责的精神执法，从人民群众最希望做的事情做起；带着对人民的深厚感情办案，从人民群众最不满足的地方改起，坚持人民利益至上的原则，运用法律手段保护广大人民群众的合法权益，办好关系群众切身利益的每一个案件；保障人民群众对司法活动的知情权、参与权、监督权；要果断克服执法中的特权思想和霸道作风。
（三）树立严格执法的理念
依法治国，依法办事，严格执法，前提必须是树立宪法权威，遵循宪法原则，一切执法行为都不得与宪法相违反。只要执法理念中充分渗透了宪法原则，严格执法，文明执法，公正执法就有了基础和保证。法律的适用和对法律的解释都不得擅自超越宪法。
严格执法的前提是依照基本法律规定和法律原则开展执法活动。一是要通过理论学习，加深对基本法律原则的理解和把握。例如，认定罪与非罪不得与罪行法定原则相违反；量刑不得违反罪行相适应原则重罪轻判或者轻罪重判；诉讼活动中不得以任何理由剥夺被告人应当享有的辩护权等。二是遵循法定程序和司法活动的内在规律，必须严格区分执法、司法活动与行政活动的界限，保证法律程序的正当性，努力避免行政化倾向。三是要维护法律的统一实施，旗帜鲜明地反对地方和部门保护主义。维护法治的统一是维护国家统一的内容之一。要果断反对执法、司法过程中基于地方或部门利益的需要，破坏国家法律的统一实施。
要保证国家法律的正确实施，必须增强法律监督意识。要确保法律的正确实施，不仅要加强法律监督，还要有自觉接受监督的意识。被监督对象要自觉接受法律监督机关的监督，法律监督机关也要依法履行监督职责，维护司法公正，同时坚持自觉接受其他司法执法机关的制约，接受人大、人民群众和其他方面的监督。
（四）树立公正执法的理念
公正是社会公众对司法活动的期待和对法制社会的信心之所在，是社会主义司法制度的根本特征和目标追求。树立公正执法理念，至少应当做到以下几个方面：
一是要坚持实体公正与程序公正并重的原则。实体公正与程序公正是实现司法公正不可缺少的两个方面。执法、司法实践中因为违反程序法而发生的许多错案、冤案已经给了我们许多深刻的教训，彻底扭转重实体、轻程序的观念已刻不容缓。程序不仅是实现实体公正的手段，更是防止、限制司法权被滥用，保障诉讼参与人的合法权利并提供救济途径的重要机制，重视程序的价值，维护程序正义是法制进步、司法文明的重要标志。
二是要兼顾公正与效率的辨证统一。公正和效率是执法活动中相互依存的两个方面：公正离不开效率，因为迟到的公正就可能丧失公正的应有含义；而离开公正的效率是盲目的效率，这种效率产生的后果是对社会的有害无益。要正确处理办案数量和办案质量之间的关系，坚持质量第一，数量第二，把办案质量视为执法工作的生命线，果断防止冤假错案的发生。在强调办案质量的基础上讲求办案数量，努力做到数量和质量齐驱并进。要充分考虑在当前改革深化、利益格局调整、矛盾纠纷增多、政法机关受理案件上升的趋势，充分运用多种司法手段，创新制度、机制，在保证质量效果的前提下繁简分流，提高司法工作的效率。
三是要注重法律效果与社会效果相协调。要发挥法律效果和社会效果的双重作用，做到既要严格执法、公正司法，又要立足于稳定社会，为经济建设保驾护航，正确处理和合理兼顾国家、社会和公民三者之间的关系，树立多元平衡的价值观，摈弃一元片面的价值观。要坚持区别对待、宽严相济的政策，突出打击重点，把打击的锋芒对准严重刑事犯罪，该严则严，该宽则宽。既要克服就案办案、关门办案、不注重发挥办案的社会效果的作法，也要克服放弃办案、离开政法机关职能搞服务的作法。坚持正确处理打击和预防、治标和治本的报辩证关系，防止因强调治本而不敢打击，也不能只顾打击而忽视抓源头治理，自觉地寓打击于预防之中，寓保护于打击之中。
（五）树立司法民主的理念
司法民主与司法专横是相对立的。当前倡导司法民主，着重要克服司法神秘主义。实行审判公开、检务公开、警务公开，是促使政法工作走向民主化的很好形式，对于吸纳来自社会各界对执法工作的监督，培育执法人员自觉接受社会监督、群众监督、舆论监督以及媒体监督的意识，保证司法权的运行受到有效的监督和制约，具有不可低估的积极作用。
积极完善人民陪审员制度，努力推进人民监督员制度，为进一步完善我国司法体制，促进司法民主的法制化走出了一条新路，为扩大司法民主提供了一个科学的全新模式。近年来，检察机关正在积极推行人民监督员制度。这一制度的推行，对增强检察工作的公开性和透明度，加强对职务犯罪侦查权的监督，提高执法水平和办案质量，排除干扰和阻力发挥了积极作用，得到了社会的充分肯定和认可。
（六）树立人权保障的理念
从总体上看，我国已经逐步建立了加强人权保障的基本法律体系，并且从组织形式上也建立了相应的人权保障机制。但是，重义务、轻权利观念对人权保障的负面影响仍然存在。修订后的宪法明确规定：“国家尊重和保障人权”，政法工作涉及到对公民的人身自由、生命、财产等基本人权的限制与剥夺，更应当牢固树立打击犯罪、维护稳定与保障人权并重的观念。
加强刑事诉讼中对诉讼参与人的人权保障，一是要严禁刑讯逼供、超期羁押以及体罚虐待犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，加强对司法工作中侵犯人权的违法犯罪的查处和责任追究，切实保障犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的合法权利不受侵犯。二是要从根本上消除部分执法、司法人员头脑中固存的“有罪推定”观念，防止随意抓人、伤害无辜。严格贯彻《刑事诉讼法》第12条未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪的规定。三是要完善健全律师辩护、制度，充分发挥律师在保障当事人的合法权利，维护司法公正方面的作用，果断纠正违法限制或剥夺律师履行职责的权利的做法。四是要确立和贯彻非法证据排除规则，果断把以刑讯逼供、诱供等非法方法取得的证据排除在指控犯罪和定案的证据之外。五是要在执法中切实尊重当事人的主体地位，尊重当事人及其家属的人格尊严，体现人文关怀，文明执法，防止扰民害民行为。
四、加强领导，精心筹划，扎实开展“树立社会主义法治理念”教育活动
如何把这次教育活动搞扎实，确实抓出实实在在的成效，在调研中大家认为，应当遵循教育活动的一般规律、借鉴以往教育活动好的做法的同时，着力抓好以下几个方面。
一是要突出理论武装和正面教育。这次教育活动，一定要紧紧把握时代脉搏，着眼于用“三个代表”重要思想和科学发展观武装干警、激励队伍，着眼于对广大政法干警进行正面教育，立足建设，重在疏导，树立社会主义法治理念。建议在深入调研、广泛征求各方面意见、达成共识的基础上，出版“树立社会主义法治理念教育读本”，作为此次教育活动的主要读物。在开展教育活动中要围绕“社会主义法治理念的内容、本质和内涵是什么？如何树立社会主义法治理念？”这个中心议题，采取集中学、分系统学、个人自学与座谈讨论相结合等形式，分层次、分专题、有针对性地组织政法干警紧贴业务、紧贴实际深入学习讨论，真正把“执法公正，一心为民”作为根本指导方针，牢固树立符合“三个代表”要求的社会主义法治理念。
二是要紧密联系政法工作实际，有针对性地解决执法实践中的突出问题。开展这次教育活动，必须确立明确的主题思想，使当前政法工作和队伍建设中存在的突出问题得到有效解决。可采取专题辅导、组织执法思想研讨、走出去请进来广泛听取意见等多种形式，增强教育活动的针对性和有效性。要引导各级政法机关注重发挥正反两方面典型的教育警示作用，以案释理，用身边鲜活的案例教育警示干警。同时要严厉执法纪律，对查摆出来的违法违纪现象，有针对性地进行专项治理。
调研中，大家认为，理念是指信念、思想和观念。法治理念是人们对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念，是指导一国法律制度设计和司法、执法、守法实践的思想基础和主导价值追求。一定的法治理念由一定的社会历史制度、法律文化和价值观所决定，一旦形成，便固化于人们的思想中，具有相当的稳定性、持久性；另一方面，法治理念与立法、执法和守法等法治行为是内因与外部表现的关系。有什么样的法治理想、信念和观念，就会表现为什么样的立法、执法及守法行为。法治理念是灵魂，引导、统摄、支配和决定着法治活动，决定着法治行为及法治效果。法治理念的树立是一项长期的任务，不可能一劳永逸，需要循序渐进，不断深化，与时俱进。
社会主义法治理念是指关于社会主义法治的理想、信念和观念，是社会主义法治的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映。我国是共产党领导的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，必须坚持党的领导，坚持马克思主义的指导地位，坚持社会主义道路，坚持人民当家作主，推进社会主义民主法治建设，永葆司法工作的社会主义性质，这是社会主义法治理念与西方国家法治理念的根本的区别。社会主义法治理念应当与社会主义的本质特征相适应，符合国家经济和社会发展的实际情况，并随着时代的变化和实践的发展而不断更新和深化，其中也包括对世界现代法治文明成果的吸收和融合，借鉴符合法治国家建设规律和人类社会发展规律的先进的、科学的法治思想和理念，但决不能盲目移植和照搬西方国家法治理念和民主政治模式。树立社会主义法治理念，当前关键是要坚持我们的国体和政体，坚持社会主义本质论，坚持以科学发展观和建设社会主义和谐社会论等战略思想为指导，立足社会主义初级阶段的国情，实事求是，一切从中国的实际出发。
一、当前政法工作在理念层面存在的突出问题
鉴于我国几千年封建法律思想观念的承传和建国后长期“左倾思潮”的影响，现阶段我国社会法治理念中存在许多问题与偏差，制约和阻滞了社会主义法治国家的建设步伐。尤其在执法层面，执法不公、执法不文明、执法不严格、执法不规范的背后总是可以从深层次理念的视角找到原因。据调查，当前司法机关在执法理念上存在的突出问题，主要表现在以下几个方面：
（一）重打击犯罪，轻保护人权
即在价值观念上，重视刑事法律的惩治功能，忽视其保护人权尤其是犯罪嫌疑人、被告人人权的功能。政法机关被简单地视为“刀把子”和工具，国家本位主义倾向严重，甚至认为打击是第一位的，保护是第二位的，强调保障人权会对犯罪打击不力，为了打击犯罪，维护社会、集体的安全与稳定，损害犯罪嫌疑人、被告人乃至被害人的利益是一种必要的代价，出现错案在所难免。在执法中人权意识淡薄，特权思想浓厚，随意抓人、捕人。习惯有罪推定，先入为主，重口供，轻其他证据。在案件有罪无罪证据并存或“一对一”时，对被告人定罪牵强却仍按疑罪从有、疑罪从挂处理；在一些超期羁押案件中，久查无果，定罪无据，却仍然对犯罪嫌疑人久押不决。重从重从严，忽视按照宽严相济的形势政策对符合条件的案件从宽从缓处理。
（二）重实体，轻程序
即在执法观念上，程序工具主义、虚无主义还有很深的影响。不少执法人员认为，只要查清实体问题，案件没有搞错，就是依法办案了，程序违法不算违法。有的办案手续不全，文书不规范；有的不能按照法律规定全面把握逮捕条件，以捕代侦，认为抓起来保险。有的为了查清事实，原创：获取证据，不惜违反程序，变相延长讯问羁押时间，甚至刑讯逼供；有的超范围查封、扣押、冻结财产；在证据问题上，对采取刑讯逼供、指供诱供等违反程序规定获取的证据，仍然作为认定案件事实的依据；在审判活动中，内部请示使二审终审制成为摆设。“重实体，轻程序”是造成司法不公、执法不文明的重要原因。从近年来处理的涉法上访问题看，很多执法过错都是出在程序不完善和不严格遵守程序上。
（三）重办案数量，轻案件质量即片面追求办案效率的政绩观，忽视了执法水平和办案质量。与重打击犯罪轻保护人权执法理念一脉相承，并受工作评价标准、激励机制和利益驱动等多种因素的影响，片面强调办案数量轻视执法质量，办案下指标，搞攀比，不该立案的立案，立凑数案，有的将经济纠纷当作刑事案件立案，为实现“法网恢恢，疏而不漏”的理想，把破案率、批捕率、有罪判决率等作为衡量工作业绩的重要指标，甚至制定“命案必破”、“末位淘汰”等过激政策，个别地方为完成指标任务居然不惜制造假案。
（四）重配合，轻监督制约
法律规定，办理刑事案件，公、检、法分工负责、互相配合、互相制约，人民检察院依法对刑事诉讼活动实行法律监督。但在执法办案的实践中，强调配合的多，认为这是关系到与犯罪作斗争的立场、态度问题，强调形成合力，不愿意接受制约监督，认为是找茬子，过不去，有的检察机关不敢监督，怕影响关系，照顾面子，搞迁就，放弃法律赋予的把关、监督、纠错的职责。配合有余，监督不足，有的导致错案的发生。
（五）重就案办案，轻运用司法职能维护和谐稳定服务大局
在执法中，存在单纯的办案思想，就案办案，机械执法，简单地对号入座，不善于运用刑事政策指导办案，围绕经济建设、社会和谐稳定服务的大局观念比较淡薄。重打击轻教育预防，重判决轻调解，重监管轻教育改造，重法律效果，轻政治社会效果，重办案环节本身，轻视向前、向后、向外延伸，综合运用司法手段和职能解决冲突，化解矛盾纠纷，减少消极因素。有的办案中不讲方式方法，影响企业正常经营和经济发展，有的执法缺乏文明作风和人文关怀精神，导致滋生怨恨情绪，有的案件办结，引发新的矛盾，引起涉法上访。
（六）地方保护主义和部门保护主义
即本位主义的执法观，损害了法制的统一。由于执法机关现行的人、财、物管理体制受制于地方，一些执法机关往往以地方利益和部门利益为重，在涉及重大经济利益的案件中争取管辖权，对一些执法难度大、无经济利益的案件又相互推诿，或者为“保护”本地企业及本系统部门不顾司法公正，偏袒一方当事人。
二、开展社会主义法治理念教育的必要性和紧迫性
在调研座谈中，检察干警普遍反映，随着我国改革开放的不断深入，法学理论界和司法领域也不可避免地受到西方法律文化和法治思想的冲击，导致一些政法干警的执法思想、执法观念产生混乱，执法工作出现偏差，中政委决定对全体政法干警开展社会主义法治理念教育十分必要，非常及时和具有针对性，把握住了源头和根本，完全符合政法工作和政法队伍建设的实际。
（一）开展社会主义法治理念教育，是政法工作适应新形势新任务，更好地服务于构建社会主义和谐社会的必然要求
科学发展观、构建社会主义和谐社会理论和在此指导下的“十一五”规划建议的提出，反映出我们党的执政理念正在发生着深刻变化。这必将对我国经济社会发展和全面建设小康社会的历史进程产生重大而深远的影响，也必将对置身于其中的政法工作产生重大而深远的影响。我国的经济体制已经基本实现从计划经济体制向社会主义市场经济的转型，这种变革已经并将继续对我国政治、文化和社会生活产生重大影响。市场经济从一定意义上讲就是法治经济，随着以法治国进程的推进，法律调节社会关系、化解矛盾纠纷、维护社会和谐的作用越来越重要，人民群众对司法的需求和公正执法的期望日益增强。如何在新的形势下，围绕党中央在新时期的新思想、新论断、新要求来思考、改进和加强政法工作，推动政法工作的与时俱进，为实现党的执政理念和“十一五”规划提供有力的保障和服务，是政法机关面临的重大课题。
贯彻落实党的十六大和十六届五中全会精神，当前政法机关的首要政治任务，就是要自觉地坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以科学发展观统领政法工作全局，坚定不移地坚持我国社会主义司法工作的前进方向，牢牢掌握司法领域意识形态的主导权，确保各项执法活动充分体现党和人民的意志，为构建社会主义和谐社会提供司法保障。政法机关要适应新形势、新任务的要求，就必须根据时代的变化和实践的需要，坚持把树立社会主义法治理念作为政法机关业务建设和队伍建设的一项根本性和长远性的措施来抓，对广大政法干警进行持续深入的社会主义法治理念教育，教育干警毫不动摇地坚持中国共产党的领导，旗帜鲜明地坚持中国特色社会主义道路，始终不渝地把实现人民当家作主、维护最广大人民的根本利益作为司法工作永恒的价值追求，不断增强党的观念、大局观念，坚决摒弃传统陈旧的执法观念和习惯做法，牢固树立与依法治国和构建和谐社会相适应的社会主义法治理念，努力为社会经济发展提供良好的法治环境。
（二）开展社会主义法治理念教育，是贯彻落实科学发展观，充分发挥政法机关职能作用的重要保障
政法机关肩负着贯彻依法治国基本方略的重要使命，在巩固党的执政地位，维护国家长治久安，保障人民群众安居乐业，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设协调发展方面，负有重大责任。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的历史条件下，政法机关的作用越来越重要，肩负的责任越来越重大。
坚持以人为本、全面协调可持续的发展观，是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重要战略思想，是指导发展的世界观和方法论，也是指导政法工作的世界观和方法论。落实科学发展观，要求政法机关牢牢把握“以人为本”这个核心理念，坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，真正做到关心人、尊重人、爱护人，促进人的全面发展，以对人民高度负责的精神正确处理事关人民群众切身利益的各种问题；
牢牢把握发展是硬道理的战略思想，树立“党的第一要务就是政法工作第一要务”的观念，平等保护一切经济主体的合法权益；牢牢把握“公正执法是政法工作生命线”、“执法为民就是政法工作宗旨”的观念，依法妥善协调各方面的利益，坚持最大限度地保护广大人民的根本利益，以公平促和谐，以稳定促和谐。因此政法机关只有坚持扎实有效地开展社会主义法治理念教育，坚定不移地贯彻和落实科学发展观，才能有效地发挥政法机关的职能作用，努力完成新世纪新阶段的使命。
（三）开展社会主义法治理念教育，是切实解决政法队伍中的突出问题，提高整体素质的客观需要
近年来，全国各级政法机关认真履行宪法和法律赋予的职责，为实现社会的公平和正义作出了积极的贡献，对此应当充分肯定。但也确有一些地方的司法机关和司法工作者滥用手中的权力，侵犯人民群众的合法权益，损害了党和政府的形象。产生问题的原因是多方面的，但很大程度上与一些检察人员的执法理念落后有关。没有正确的执法理念，再好的制度设计和程序规范在执法实践中也会被扭曲。
从检察机关的情况看，高检院连续两年组织全国检察机关开展“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题教育，今年围绕开展先进性教育活动继续深化主题教育，对于提高干警的法治理念发挥了重要作用。但是仍有少数检察人员的法治理念不能适应新形势、新任务的客观要求。在中央政法委组织的专项整改活动中，高检院组织各地检察机关对佘祥林、孙万刚、黄亚全等典型错案进行了剖析，总体上看，执法观念上的偏差是导致错案的根本性因素。“有罪推定，先入为主”的观念根深蒂固，办案中一味追求有罪、罪重的证据，忽视无罪、罪轻的证据，没有从依法维护当事人合法利益的角度出发，综合全面地审查判断各种证据。如在佘祥林案件的侦查中，公安机关在证据不足的情况下对佘祥林采取了强制措施，在佘口供前后矛盾时先入为主，选择有罪供述。在存在法医鉴定有误等疑点、证据不到位、犯罪嫌疑人屡屡翻供和辩解的情况下，公诉人员和审判人员片面采信公安机关提供的证据，从而未能避免该起错案的发生。佘祥林等错案充分表明，执法思想不端正、执法观念不正确，理想的法律制度也难以转换成执法者自觉的执法行动，就必然执不好法，办不好案，甚至办错案、办冤案。如何使社会主义法治理念走入执法者头脑，让他们在深刻理解、共同感受、真切内化这些法律理念的基础上，引导和自律执法办案行为，应当成为政法队伍建设共同面临、必须正视和认真对待的一项重要而极有现实意义的任务。教育和引导广大政法干警彻底摒弃那些过时的、错误的、不符合法治进步要求的思想和观念，牢固树立公开、公平、公正、人权、文明、廉洁的执法理念，并自觉以之指导检察执法实践，从根本上改变政法机关的执法状况，提升执法形象，确保类似佘祥林错案不再重演已是当务之急。
三、政法机关应当着重提倡的法治理念
在调研中，大家一致认为，社会主义法治理念是一系列信念、观念和理想的集合体。把握社会主义法治理念，必须深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律，系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。在开展社会主义法治理念教育中，政法干警要牢牢把握坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是社会主义法治理念的核心和精髓。公平正义是社会主义法治的基本价值取向，尊重和保障人权是社会主义法治的基本原则。法律权威是社会主义法治的根本要求，权力的监督和制约是社会主义法治的内在机制保证。
根据调研的情况，我们认为政法机关在执法中应当着重提倡的法治理念主要有以下几点：
（一）树立正确接受党的领导的理念
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党对司法工作的领导和监督，是宪法赋予执政党的历史使命。首先，要毫不动摇地坚持党对司法工作领导的原则。在我国，中国共产党是执政党，坚持党对司法工作的领导，是政法工作沿着正确的轨道发展的前提，是司法机关依法独立行使职权的根本保证。党的方针、政策集中反映了党对司法工作的基本政治主张，蕴含着先进的社会主义法治理念和深刻的政治内涵，是制定法律的根据，是执行法律的灵魂，对司法工作具有重大的指导意义。依法独立行使职权同正确执行党的方针、政策是一致的，要全面理解和准确把握党的路线方针政策的精神实质，自觉地把执行党和国家的刑事政策和策略与执行法律统一于司法工作的全过程，既要防止搞法律虚无主义，用政策代替法律，又要坚持以党和国家的一系列重要政策、策略为指导，坚定不移地依靠和接受党的领导和监督，决不能倡行西方国家的“三权分立”，坚决抵制非党化、非政治化、绝对独立等错误思想。其次，要正确处理具体工作中独立行使司法权与接受党的领导的关系。要充分认识党的领导是对司法工作的路线、方针、政策的领导，是对司法机关是否依法履行法定职责进行的监督和制约。坚持把党的领导与严格依法办事，把执行法律与执行党的政策有机结合起来。再次，要树立大局观念，坚持执法工作自觉服从服务于党和国家的工作大局和社会主义经济建设，必须把打击刑事犯罪、惩治、调停民事纠纷、稳定社会秩序等各项具体工作，纳入党和国家整体工作部署来通盘考虑。防止用陈旧过时的思想观念对待改革开放中出现的新事物，有效克服狭隘的局部本位执法观，树立全方位的大局执法观。只有这样，政法工作才能把握正确的政治方向，掌握工作的主动权；才能与党的中心工作同步进行，与时俱进；才能顺党心，合民意，最大限度地发挥职能作用。
（二）树立执法为民的理念
人民是国家的主人，一切权力来源于人民，这不仅是我国宪法确立的基本原则，也是我们党一贯倡导的立党为公、执政为民的思想源头。司法机关是在人民代表大会制度下产生的，这个权力归根到底来源于人民、属于人民。为人民服务、对人民负责是执法的根本目的和要求。做好执法工作，必须相信人民，依靠人民，尊重人民，真心实意的接受人民群众的监督。政法干警应当牢固树立“公正执法、一心为民”的宗旨，始终不渝地把实现人民当家作主、维护最广大人民的根本利益作为司法工作永恒的价值追求，把人民的利益放在第一位，把人民满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成作为检验工作的根本标准。执法为民，服务社会，必须认真分清和妥善处理敌我矛盾和人民内部矛盾，执法人员要学会善于和正确运用处理人民内部矛盾的方法，努力做到及时化解矛盾、消除纠纷、息讼宁人，努力减少和消除社会对抗，促进社会稳定。
在政法工作中，要进一步强化公仆意识，本着对人民高度负责的精神执法，从人民群众最希望做的事情做起；带着对人民的深厚感情办案，从人民群众最不满意的地方改起，坚持人民利益至上的原则，运用法律手段保护广大人民群众的合法权益，办好关系群众切身利益的每一个案件；保障人民群众对司法活动的知情权、参与权、监督权；要坚决克服执法中的特权思想和霸道作风。
（三）树立严格执法的理念
依法治国，依法办事，严格执法，前提必须是树立宪法权威，遵循宪法原则，一切执法行为都不得与宪法相违背。只要执法理念中充分渗透了宪法原则，严格执法，文明执法，公正执法就有了基础和保证。法律的适用和对法律的解释都不得擅自超越宪法。
严格执法的前提是依照基本法律规定和法律原则开展执法活动。一是要通过理论学习，加深对基本法律原则的理解和把握。例如，认定罪与非罪不得与罪行法定原则相违背；量刑不得违背罪行相适应原则重罪轻判或者轻罪重判；诉讼活动中不得以任何理由剥夺被告人应当享有的辩护权等。二是遵循法定程序和司法活动的内在规律，必须严格区分执法、司法活动与行政活动的界限，保证法律程序的正当性，努力避免行政化倾向。三是要维护法律的统一实施，旗帜鲜明地反对地方和部门保护主义。维护法治的统一是维护国家统一的内容之一。要坚决反对执法、司法过程中基于地方或部门利益的需要，破坏国家法律的统一实施。
要保证国家法律的正确实施，必须增强法律监督意识。要确保法律的正确实施，不仅要加强法律监督，还要有自觉接受监督的意识。被监督对象要自觉接受法律监督机关的监督，法律监督机关也要依法履行监督职责，维护司法公正，同时坚持自觉接受其他司法执法机关的制约，接受人大、人民群众和其他方面的监督。
（四）树立公正执法的理念
公正是社会公众对司法活动的期待和对法制社会的信心之所在，是社会主义司法制度的根本特征和目标追求。树立公正执法理念，至少应当做到以下几个方面：
一是要坚持实体公正与程序公正并重的原则。实体公正与程序公正是实现司法公正不可缺少的两个方面。执法、司法实践中因为违反程序法而发生的许多错案、冤案已经给了我们许多深刻的教训，彻底扭转重实体、轻程序的观念已刻不容缓。程序不仅是实现实体公正的手段，更是防止、限制司法权被滥用，保障诉讼参与人的合法权利并提供救济途径的重要机制，重视程序的价值，维护程序正义是法制进步、司法文明的重要标志。
二是要兼顾公正与效率的辨证统一。公正和效率是执法活动中相互依存的两个方面：公正离不开效率，因为迟到的公正就可能丧失公正的应有含义；而离开公正的效率是盲目的效率，这种效率产生的后果是对社会的有害无益。要正确处理办案数量和办案质量之间的关系，坚持质量第一，数量第二，把办案质量视为执法工作的生命线，坚决防止冤假错案的发生。在强调办案质量的基础上讲求办案数量，努力做到数量和质量齐驱并进。要充分考虑在当前改革深化、利益格局调整、矛盾纠纷增多、政法机关受理案件上升的趋势，充分运用多种司法手段，创新制度、机制，在保证质量效果的前提下繁简分流，提高司法工作的效率。
三是要注重法律效果与社会效果相协调。要发挥法律效果和社会效果的双重作用，做到既要严格执法、公正司法，原创：又要立足于稳定社会，为经济建设保驾护航，正确处理和合理兼顾国家、社会和公民三者之间的关系，树立多元平衡的价值观，摈弃一元片面的价值观。要坚持区别对待、宽严相济的政策，突出打击重点，把打击的锋芒对准严重刑事犯罪，该严则严，该宽则宽。既要克服就案办案、关门办案、不注意发挥办案的社会效果的作法，也要克服放弃办案、离开政法机关职能搞服务的作法。坚持正确处理打击和预防、治标和治本的报辩证关系，防止因强调治本而不敢打击，也不能只顾打击而忽视抓源头治理，自觉地寓打击于预防之中，寓保护于打击之中。
（五）树立司法民主的理念
司法民主与司法专横是相对立的。当前倡导司法民主，着重要克服司法神秘主义。实行审判公开、检务公开、警务公开，是促使政法工作走向民主化的很好形式，对于吸纳来自社会各界对执法工作的监督，培育执法人员自觉接受社会监督、群众监督、舆论监督以及媒体监督的意识，保证司法权的运行受到有效的监督和制约，具有不可低估的积极作用。
积极完善人民陪审员制度，努力推进人民监督员制度，为进一步完善我国司法体制，促进司法民主的法制化走出了一条新路，为扩大司法民主提供了一个科学的全新模式。近年来，检察机关正在积极推行人民监督员制度。这一制度的推行，对增强检察工作的公开性和透明度，加强对职务犯罪侦查权的监督，提高执法水平和办案质量，排除干扰和阻力发挥了积极作用，得到了社会的充分肯定和认可。
（六）树立人权保障的理念
从总体上看，我国已经逐步建立了加强人权保障的基本法律体系，并且从组织形式上也建立了相应的人权保障机制。但是，重义务、轻权利观念对人权保障的负面影响仍然存在。修订后的宪法明确规定：“国家尊重和保障人权”，政法工作涉及到对公民的人身自由、生命、财产等基本人权的限制与剥夺，更应当牢固树立打击犯罪、维护稳定与保障人权并重的观念。
加强刑事诉讼中对诉讼参与人的人权保障，一是要严禁刑讯逼供、超期羁押以及体罚虐待犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，加强对司法工作中侵犯人权的违法犯罪的查处和责任追究，切实保障犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的合法权利不受侵犯。二是要从根本上消除部分执法、司法人员头脑中固存的“有罪推定”观念，防止随意抓人、伤害无辜。严格贯彻《刑事诉讼法》第12条未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪的规定。三是要完善健全律师辩护、制度，充分发挥律师在保障当事人的合法权利，维护司法公正方面的作用，坚决纠正违法限制或剥夺律师履行职责的权利的做法。四是要确立和贯彻非法证据排除规则，坚决把以刑讯逼供、诱供等非法方法取得的证据排除在指控犯罪和定案的证据之外。五是要在执法中切实尊重当事人的主体地位，尊重当事人及其家属的人格尊严，体现人文关怀，文明执法，防止扰民害民行为。
四、加强领导，精心筹划，扎实开展“树立社会主义法治理念”教育活动
如何把这次教育活动搞扎实，确实抓出实实在在的成效，在调研中大家认为，应当遵循教育活动的一般规律、借鉴以往教育活动好的做法的同时，着力抓好以下几个方面。
一是要突出理论武装和正面教育。这次教育活动，一定要紧紧把握时代脉搏，着眼于用“三个代表”重要思想和科学发展观武装干警、激励队伍，着眼于对广大政法干警进行正面教育，立足建设，重在疏导，树立社会主义法治理念。建议在深入调研、广泛征求各方面意见、达成共识的基础上，出版“树立社会主义法治理念教育读本”，作为此次教育活动的主要读物。在开展教育活动中要围绕“社会主义法治理念的内容、本质和内涵是什么？如何树立社会主义法治理念？”这个中心议题，采取集中学、分系统学、个人自学与座谈讨论相结合等形式，分层次、分专题、有针对性地组织政法干警紧贴业务、紧贴实际深入学习讨论，真正把“执法公正，一心为民”作为根本指导方针，牢固树立符合“三个代表”要求的社会主义法治理念。
二是要紧密联系政法工作实际，有针对性地解决执法实践中的突出问题。开展这次教育活动，必须确立明确的主题思想，使当前政法工作和队伍建设中存在的突出问题得到有效解决。可采取专题辅导、组织执法思想研讨、走出去请进来广泛听取意见等多种形式，增强教育活动的针对性和有效性。要引导各级政法机关注意发挥正反两方面典型的教育警示作用，以案释理，用身边鲜活的案例教育警示干警。同时要严肃执法纪律，对查摆出来的违法违纪现象，有针对性地进行专项治理。
调研中，大家认为，理念是指信念、思想和观念。法治理念是人们对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念，是指导一国法律制度设计和司法、执法、守法实践的思想基础和主导价值追求。一定的法治理念由一定的社会历史制度、法律文化和价值观所决定，一旦形成，便固化于人们的思想中，具有相当的稳定性、持久性；另一方面，法治理念与立法、执法和守法等法治行为是内因与外部表现的关系。有什么样的法治理想、信念和观念，就会表现为什么样的立法、执法及守法行为。法治理念是灵魂，引导、统摄、支配和决定着法治活动，决定着法治行为及法治效果。法治理念的树立是一项长期的任务，不可能一劳永逸，需要循序渐进，不断深化，与时俱进。
社会主义法治理念是指关于社会主义法治的理想、信念和观念，是社会主义法治的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映。我国是共产党领导的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，必须坚持党的领导，坚持马克思主义的指导地位，坚持社会主义道路，坚持人民当家作主，推进社会主义民主法治建设，永葆司法工作的社会主义性质，这是社会主义法治理念与西方国家法治理念的根本的区别。社会主义法治理念应当与社会主义的本质特征相适应，符合国家经济和社会发展的实际情况，并随着时代的变化和实践的发展而不断更新和深化，其中也包括对世界现代法治文明成果的吸收和融合，借鉴符合法治国家建设规律和人类社会发展规律的先进的、科学的法治思想和理念，但决不能盲目移植和照搬西方国家法治理念和民主政治模式。树立社会主义法治理念，当前关键是要坚持我们的国体和政体，坚持社会主义本质论，坚持以科学发展观和建设社会主义和谐社会论等战略思想为指导，立足社会主义初级阶段的国情，实事求是，一切从中国的实际出发。
一、当前政法工作在理念层面存在的突出问题
鉴于我国几千年封建法律思想观念的承传和建国后长期“左倾思潮”的影响，现阶段我国社会法治理念中存在许多问题与偏差，制约和阻滞了社会主义法治国家的建设步伐。尤其在执法层面，执法不公、执法不文明、执法不严格、执法不规范的背后总是可以从深层次理念的视角找到原因。据调查，当前司法机关在执法理念上存在的突出问题，主要表现在以下几个方面：
（一）重打击犯罪，轻保护人权
即在价值观念上，重视刑事法律的惩治功能，忽视其保护人权尤其是犯罪嫌疑人、被告人人权的功能。政法机关被简单地视为“刀把子”和工具，国家本位主义倾向严重，甚至认为打击是第一位的，保护是第二位的，强调保障人权会对犯罪打击不力，为了打击犯罪，维护社会、集体的安全与稳定，损害犯罪嫌疑人、被告人乃至被害人的利益是一种必要的代价，出现错案在所难免。在执法中人权意识淡薄，特权思想浓厚，随意抓人、捕人。习惯有罪推定，先入为主，重口供，轻其他证据。在案件有罪无罪证据并存或“一对一”时，对被告人定罪牵强却仍按疑罪从有、疑罪从挂处理；在一些超期羁押案件中，久查无果，定罪无据，却仍然对犯罪嫌疑人久押不决。重从重从严，忽视按照宽严相济的形势政策对符合条件的案件从宽从缓处理。
（二）重实体，轻程序
即在执法观念上，程序工具主义、虚无主义还有很深的影响。不少执法人员认为，只要查清实体问题，案件没有搞错，就是依法办案了，程序违法不算违法。有的办案手续不全，文书不规范；有的不能按照法律规定全面把握逮捕条件，以捕代侦，认为抓起来保险。有的为了查清事实，获取证据，不惜违反程序，变相延长讯问羁押时间，甚至刑讯逼供；有的超范围查封、扣押、冻结财产；在证据问题上，对采取刑讯逼供、指供诱供等违反程序规定获取的证据，仍然作为认定案件事实的依据；在审判活动中，内部请示使二审终审制成为摆设。“重实体，轻程序”是造成司法不公、执法不文明的重要原因。从近年来处理的涉法上访问题看，很多执法过错都是出在程序不完善和不严格遵守程序上。
（三）重办案数量，轻案件质量即片面追求办案效率的政绩观，忽视了执法水平和办案质量。与重打击犯罪轻保护人权执法理念一脉相承，并受工作评价标准、激励机制和利益驱动等多种因素的影响，片面强调办案数量轻视执法质量，办案下指标，搞攀比，不该立案的立案，立凑数案，有的将经济纠纷当作刑事案件立案，为实现“法网恢恢，疏而不漏”的理想，把破案率、批捕率、有罪判决率等作为衡量工作业绩的重要指标，甚至制定“命案必破”、“末位淘汰”等过激政策，个别地方为完成指标任务居然不惜制造假案。
（四）重配合，轻监督制约
法律规定，办理刑事案件，公、检、法分工负责、互相配合、互相制约，人民检察院依法对刑事诉讼活动实行法律监督。但在执法办案的实践中，强调配合的多，认为这是关系到与犯罪作斗争的立场、态度问题，强调形成合力，不愿意接受制约监督，认为是找茬子，过不去，有的检察机关不敢监督，怕影响关系，照顾面子，搞迁就，放弃法律赋予的把关、监督、纠错的职责。配合有余，监督不足，有的导致错案的发生。
（五）重就案办案，轻运用司法职能维护和谐稳定服务大局
在执法中，存在单纯的办案思想，就案办案，机械执法，简单地对号入座，不善于运用刑事政策指导办案，围绕经济建设、社会和谐稳定服务的大局观念比较淡薄。重打击轻教育预防，重判决轻调解，重监管轻教育改造，重法律效果，轻政治社会效果，重办案环节本身，轻视向前、向后、向外延伸，综合运用司法手段和职能解决冲突，化解矛盾纠纷，减少消极因素。有的办案中不讲方式方法，影响企业正常经营和经济发展，有的执法缺乏文明作风和人文关怀精神，导致滋生怨恨情绪，有的案件办结，引发新的矛盾，引起涉法上访。
（六）地方保护主义和部门保护主义
即本位主义的执法观，损害了法制的统一。由于执法机关现行的人、财、物管理体制受制于地方，一些执法机关往往以地方利益和部门利益为重，在涉及重大经济利益的案件中争取管辖权，对一些执法难度大、无经济利益的案件又相互推诿，或者为“保护”本地企业及本系统部门不顾司法公正，偏袒一方当事人。
二、开展社会主义法治理念教育的必要性和紧迫性
在调研座谈中，检察干警普遍反映，随着我国改革开放的不断深入，法学理论界和司法领域也不可避免地受到西方法律文化和法治思想的冲击，导致一些政法干警的执法思想、执法观念产生混乱，执法工作出现偏差，中政委决定对全体政法干警开展社会主义法治理念教育十分必要，非常及时和具有针对性，把握住了源头和根本，完全符合政法工作和政法队伍建设的实际。
（一）开展社会主义法治理念教育，是政法工作适应新形势新任务，更好地服务于构建社会主义和谐社会的必然要求
科学发展观、构建社会主义和谐社会理论和在此指导下的“十一五”规划建议的提出，反映出我们党的执政理念正在发生着深刻变化。这必将对我国经济社会发展和全面建设小康社会的历史进程产生重大而深远的影响，也必将对置身于其中的政法工作产生重大而深远的影响。我国的经济体制已经基本实现从计划经济体制向社会主义市场经济的转型，这种变革已经并将继续对我国政治、文化和社会生活产生重大影响。市场经济从一定意义上讲就是法治经济，随着以法治国进程的推进，法律调节社会关系、化解矛盾纠纷、维护社会和谐的作用越来越重要，人民群众对司法的需求和公正执法的期望日益增强。如何在新的形势下，围绕党中央在新时期的新思想、新论断、新要求来思考、改进和加强政法工作，推动政法工作的与时俱进，为实现党的执政理念和“十一五”规划提供有力的保障和服务，是政法机关面临的重大课题。
贯彻落实党的十六大和十六届五中全会精神，当前政法机关的首要政治任务，就是要自觉地坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以科学发展观统领政法工作全局，坚定不移地坚持我国社会主义司法工作的前进方向，牢牢掌握司法领域意识形态的主导权，确保各项执法活动充分体现党和人民的意志，为构建社会主义和谐社会提供司法保障。政法机关要适应新形势、新任务的要求，就必须根据时代的变化和实践的需要，坚持把树立社会主义法治理念作为政法机关业务建设和队伍建设的一项根本性和长远性的措施来抓，对广大政法干警进行持续深入的社会主义法治理念教育，教育干警毫不动摇地坚持中国共产党的领导，旗帜鲜明地坚持中国特色社会主义道路，始终不渝地把实现人民当家作主、维护最广大人民的根本利益作为司法工作永恒的价值追求，不断增强党的观念、大局观念，坚决摒弃传统陈旧的执法观念和习惯做法，牢固树立与依法治国和构建和谐社会相适应的社会主义法治理念，努力为社会经济发展提供良好的法治环境。
（二）开展社会主义法治理念教育，是贯彻落实科学发展观，充分发挥政法机关职能作用的重要保障
政法机关肩负着贯彻依法治国基本方略的重要使命，在巩固党的执政地位，维护国家长治久安，保障人民群众安居乐业，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设协调发展方面，负有重大责任。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的历史条件下，政法机关的作用越来越重要，肩负的责任越来越重大。
坚持以人为本、全面协调可持续的发展观，是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重要战略思想，是指导发展的世界观和方法论，也是指导政法工作的世界观和方法论。落实科学发展观，要求政法机关牢牢把握“以人为本”这个核心理念，坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，真正做到关心人、尊重人、爱护人，促进人的全面发展，以对人民高度负责的精神正确处理事关人民群众切身利益的各种问题；
牢牢把握发展是硬道理的战略思想，树立“党的第一要务就是政法工作第一要务”的观念，平等保护一切经济主体的合法权益；牢牢把握“公正执法是政法工作生命线”、“执法为民就是政法工作宗旨”的观念，依法妥善协调各方面的利益，坚持最大限度地保护广大人民的根本利益，以公平促和谐，以稳定促和谐。因此政法机关只有坚持扎实有效地开展社会主义法治理念教育，坚定不移地贯彻和落实科学发展观，才能有效地发挥政法机关的职能作用，努力完成新世纪新阶段的使命。版权所有
（三）开展社会主义法治理念教育，是切实解决政法队伍中的突出问题，提高整体素质的客观需要
近年来，全国各级政法机关认真履行宪法和法律赋予的职责，为实现社会的公平和正义作出了积极的贡献，对此应当充分肯定。但也确有一些地方的司法机关和司法工作者滥用手中的权力，侵犯人民群众的合法权益，损害了党和政府的形象。产生问题的原因是多方面的，但很大程度上与一些检察人员的执法理念落后有关。没有正确的执法理念，再好的制度设计和程序规范在执法实践中也会被扭曲。
从检察机关的情况看，高检院连续两年组织全国检察机关开展“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题教育，今年围绕开展先进性教育活动继续深化主题教育，对于提高干警的法治理念发挥了重要作用。但是仍有少数检察人员的法治理念不能适应新形势、新任务的客观要求。在中央政法委组织的专项整改活动中，高检院组织各地检察机关对佘祥林、孙万刚、黄亚全等典型错案进行了剖析，总体上看，执法观念上的偏差是导致错案的根本性因素。“有罪推定，先入为主”的观念根深蒂固，办案中一味追求有罪、罪重的证据，忽视无罪、罪轻的证据，没有从依法维护当事人合法利益的角度出发，综合全面地审查判断各种证据。如在佘祥林案件的侦查中，公安机关在证据不足的情况下对佘祥林采取了强制措施，在佘口供前后矛盾时先入为主，选择有罪供述。在存在法医鉴定有误等疑点、证据不到位、犯罪嫌疑人屡屡翻供和辩解的情况下，公诉人员和审判人员片面采信公安机关提供的证据，从而未能避免该起错案的发生。佘祥林等错案充分表明，执法思想不端正、执法观念不正确，理想的法律制度也难以转换成执法者自觉的执法行动，就必然执不好法，办不好案，甚至办错案、办冤案。如何使社会主义法治理念走入执法者头脑，让他们在深刻理解、共同感受、真切内化这些法律理念的基础上，引导和自律执法办案行为，应当成为政法队伍建设共同面临、必须正视和认真对待的一项重要而极有现实意义的任务。教育和引导广大政法干警彻底摒弃那些过时的、错误的、不符合法治进步要求的思想和观念，牢固树立公开、公平、公正、人权、文明、廉洁的执法理念，并自觉以之指导检察执法实践，从根本上改变政法机关的执法状况，提升执法形象，确保类似佘祥林错案不再重演已是当务之急。
三、政法机关应当着重提倡的法治理念
在调研中，大家一致认为，社会主义法治理念是一系列信念、观念和理想的集合体。把握社会主义法治理念，必须深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律，系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。在开展社会主义法治理念教育中，政法干警要牢牢把握坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是社会主义法治理念的核心和精髓。公平正义是社会主义法治的基本价值取向，尊重和保障人权是社会主义法治的基本原则。法律权威是社会主义法治的根本要求，权力的监督和制约是社会主义法治的内在机制保证。
根据调研的情况，我们认为政法机关在执法中应当着重提倡的法治理念主要有以下几点：
（一）树立正确接受党的领导的理念
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党对司法工作的领导和监督，是宪法赋予执政党的历史使命。首先，要毫不动摇地坚持党对司法工作领导的原则。在我国，中国共产党是执政党，坚持党对司法工作的领导，是政法工作沿着正确的轨道发展的前提，是司法机关依法独立行使职权的根本保证。党的方针、政策集中反映了党对司法工作的基本政治主张，蕴含着先进的社会主义法治理念和深刻的政治内涵，是制定法律的根据，是执行法律的灵魂，对司法工作具有重大的指导意义。依法独立行使职权同正确执行党的方针、政策是一致的，要全面理解和准确把握党的路线方针政策的精神实质，自觉地把执行党和国家的刑事政策和策略与执行法律统一于司法工作的全过程，既要防止搞法律虚无主义，用政策代替法律，又要坚持以党和国家的一系列重要政策、策略为指导，坚定不移地依靠和接受党的领导和监督，决不能倡行西方国家的“三权分立”，坚决抵制非党化、非政治化、绝对独立等错误思想。其次，要正确处理具体工作中独立行使司法权与接受党的领导的关系。要充分认识党的领导是对司法工作的路线、方针、政策的领导，是对司法机关是否依法履行法定职责进行的监版权所有督和制约。坚持把党的领导与严格依法办事，把执行法律与执行党的政策有机结合起来。再次，要树立大局观念，坚持执法工作自觉服从服务于党和国家的工作大局和社会主义经济建设，必须把打击刑事犯罪、惩治、调停民事纠纷、稳定社会秩序等各项具体工作，纳入党和国家整体工作部署来通盘考虑。防止用陈旧过时的思想观念对待改革开放中出现的新事物，有效克服狭隘的局部本位执法观，树立全方位的大局执法观。只有这样，政法工作才能把握正确的政治方向，掌握工作的主动权；才能与党的中心工作同步进行，与时俱进；才能顺党心，合民意，最大限度地发挥职能作用。
（二）树立执法为民的理念
人民是国家的主人，一切权力来源于人民，这不仅是我国宪法确立的基本原则，也是我们党一贯倡导的立党为公、执政为民的思想源头。司法机关是在人民代表大会制度下产生的，这个权力归根到底来源于人民、属于人民。为人民服务、对人民负责是执法的根本目的和要求。做好执法工作，必须相信人民，依靠人民，尊重人民，真心实意的接受人民群众的监督。政法干警应当牢固树立“公正执法、一心为民”的宗旨，始终不渝地把实现人民当家作主、维护最广大人民的根本利益作为司法工作永恒的价值追求，把人民的利益放在第一位，把人民满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成作为检验工作的根本标准。执法为民，服务社会，必须认真分清和妥善处理敌我矛盾和人民内部矛盾，执法人员要学会善于和正确运用处理人民内部矛盾的方法，努力做到及时化解矛盾、消除纠纷、息讼宁人，努力减少和消除社会对抗，促进社会稳定。
在政法工作中，要进一步强化公仆意识，本着对人民高度负责的精神执法，从人民群众最希望做的事情做起；带着对人民的深厚感情办案，从人民群众最不满意的地方改起，坚持人民利益至上的原则，运用法律手段保护广大人民群众的合法权益，办好关系群众切身利益的每一个案件；保障人民群众对司法活动的知情权、参与权、监督权；要坚决克服执法中的特权思想和霸道作风。
（三）树立严格执法的理念
依法治国，依法办事，严格执法，前提必须是树立宪法权威，遵循宪法原则，一切执法行为都不得与宪法相违背。只要执法理念中充分渗透了宪法原则，严格执法，文明执法，公正执法就有了基础和保证。法律的适用和对法律的解释都不得擅自超越宪法。
严格执法的前提是依照基本法律规定和法律原则开展执法活动。一是要通过理论学习，加深对基本法律原则的理解和把握。例如，认定罪与非罪不得与罪行法定原则相违背；量刑不得违背罪行相适应原则重罪轻判或者轻罪重判；诉讼活动中不得以任何理由剥夺被告人应当享有的辩护权等。二是遵循法定程序和司法活动的内在规律，必须严格区分执法、司法活动与行政活动的界限，保证法律程序的正当性，努力避免行政化倾向。三是要维护法律的统一实施，旗帜鲜明地反对地方和部门保护主义。维护法治的统一是维护国家统一的内容之一。要坚决反对执法、司法过程中基于地方或部门利益的需要，破坏国家法律的统一实施。
要保证国家法律的正确实施，必须增强法律监督意识。要确保法律的正确实施，不仅要加强法律监督，还要有自觉接受监督的意识。被监督对象要自觉接受法律监督机关的监督，法律监督机关也要依法履行监督职责，维护司法公正，同时坚持自觉接受其他司法执法机关的制约，接受人大、人民群众和其他方面的监督。
（四）树立公正执法的理念
公正是社会公众对司法活动的期待和对法制社会的信心之所在，是社会主义司法制度的根本特征和目标追求。树立公正执法理念，至少应当做到以下几个方面：
一是要坚持实体公正与程序公正并重的原则。实体公正与程序公正是实现司法公正不可缺少的两个方面。执法、司法实践中因为违反程序法而发生的许多错案、冤案已经给了我们许多深刻的教训，彻底扭转重实体、轻程序的观念已刻不容缓。程序不仅是实现实体公正的手段，更是防止、限制司法权被滥用，保障诉讼参与人的合法权利并提供救济途径的重要机制，重视程序的价值，维护程序正义是法制进步、司法文明的重要标志。
二是要兼顾公正与效率的辨证统一。公正和效率是执法活动中相互依存的两个方面：公正离不开效率，因为迟到的公正就可能丧失公正的应有含义；而离开公正的效率是盲目的效率，这种效率产生的后果是对社会的有害无益。要正确处理办案数量和办案质量之间的关系，坚持质量第一，数量第二，把办案质量视为执法工作的生命线，坚决防止冤假错案的发生。在强调办案质量的基础上讲求办案数量，努力做到数量和质量齐驱并进。要充分考虑在当前改革深化、利益格局调整、矛盾纠纷增多、政法机关受理案件上升的趋势，充分运用多种司法手段，创新制度、机制，在保证质量效果的前提下繁简分流，提高司法工作的效率。
三是要注重法律效果与社会效果相协调。要发挥法律效果和社会效果的双重作用，做到既要严格执法、公正司法，又要立足于稳定社会，为经济建设保驾护航，正确处理和合理兼顾国家、社会和公民三者之间的关系，树立多元平衡的价值观，摈弃一元片面的价值观。要坚持区别对待、宽严相济的政策，突出打击重点，把打击的锋芒对准严重刑事犯罪，该严则严，该宽则宽。既要克服就案办案、关门办案、不注意发挥办案的社会效果的作法，也要克服放弃办案、离开政法机关职能搞服务的作法。坚持正确处理打击和预防、治标和治本的报辩证关系，防止因强调治本而不敢打击，也不能只顾打击而忽视抓源头治理，自觉地寓打击于预防之中，寓保护于打击之中。
（五）树立司法民主的理念
司法民主与司法专横是相对立的。当前倡导司法民主，着重要克服司法神秘主义。实行审判公开、检务公开、警务公开，是促使政法工作走向民主化的很好形式，对于吸纳来自社会各界对执法工作的监督，培育执法人员自觉接受社会监督、群众监督、舆论监督以及媒体监督的意识，保证司法权的运行受到有效的监督和制约，具有不可低估的积极作用。
积极完善人民陪审员制度，努力推进人民监督员制度，为进一步完善我国司法体制，促进司法民主的法制化走出了一条新路，为扩大司法民主提供了一个科学的全新模式。近年来，检察机关正在积极推行人民监督员制度。这一制度的推行，对增强检察工作的公开性和透明度，加强对职务犯罪侦查权的监督，提高执法水平和办案质量，排除干扰和阻力发挥了积极作用，得到了社会的充分肯定和认可。
（六）树立人权保障的理念
从总体上看，我国已经逐步建立了加强人权保障的基本法律体系，并且从组织形式上也建立了相应的人权保障机制。但是，重义务、轻权利观念对人权保障的负面影响仍然存在。修订后的宪法明确规定：“国家尊重和保障人权”，政法工作涉及到对公民的人身自由、生命、财产等基本人权的限制与剥夺，更应当牢固树立打击犯罪、维护稳定与保障人权并重的观念。
加强刑事诉讼中对诉讼参与人的人权保障，一是要严禁刑讯逼供、超期羁押以及体罚虐待犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，加强对司法工作中侵犯人权的违法犯罪的查处和责任追究，切实保障犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的合法权利不受侵犯。二是要从根本上消除部分执法、司法人员头脑中固存的“有罪推定”观念，防止随意抓人、伤害无辜。严格贯彻《刑事诉讼法》第12条未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪的规定。三是要完善健全律师辩护、制度，充分发挥律师在保障当事人的合法权利，维护司法公正方面的作用，坚决纠正违法限制或剥夺律师履行职责的权利的做法。四是要确立和贯彻非法证据排除规则，坚决把以刑讯逼供、诱供等非法方法取得的证据排除在指控犯罪和定案的证据之外。五是要在执法中切实尊重当事人的主体地位，尊重当事人及其家属的人格尊严，体现人文关怀，文明执法，防止扰民害民行为。
四、加强领导，精心筹划，扎实开展“树立社会主义法治理念”教育活动
如何把这次教育活动搞扎实，确实抓出实实在在的成效，在调研中大家认为，应当遵循教育活动的一般规律、借鉴以往教育活动好的做法的同时，着力抓好以下几个方面。
一是要突出理论武装和正面教育。这次教育活动，一定要紧紧把握时代脉搏，着眼于用“三个代表”重要思想和科学发展观武装干警、激励队伍，着眼于对广大政法干警进行正面教育，立足建设，重在疏导，树立社会主义法治理念。建议在深入调研、广泛征求各方面意见、达成共识的基础上，出版“树立社会主义法治理念教育读本”，作为此次教育活动的主要读物。在开展教育活动中要围绕“社会主义法治理念的内容、本质和内涵是什么？如何树立社会主义法治理念？”这个中心议题，采取集中学、分系统学、个人自学与座谈讨论相结合等形式，分层次、分专题、有针对性地组织政法干警紧贴业务、紧贴实际深入学习讨论，真正把“执法公正，一心为民”作为根本指导方针，牢固树立符合“三个代表”要求的社会主义法治理念。
二是要紧密联系政法工作实际，有针对性地解决执法实践中的突出问题。开展这次教育活动，必须确立明确的主题思想，使当前政法工作和队伍建设中存在的突出问题得到有效解决。可采取专题辅导、组织执法思想研讨、走出去请进来广泛听取意见等多种形式，增强教育活动的针对性和有效性。要引导各级政法机关注意发挥正反两方面典型的教育警示作用，以案释理，用身边鲜活的案例教育警示干警。同时要严肃执法纪律，对查摆出来的违法违纪现象，有针对性地进行专项治理。
【关键词】社会治理 人民调解
【基金项目】本文是上海市教委的2012年科研创新项目《从角色认同与价值认同：社会管理创新视野下的和谐心理建设机制与途径研究》（项目编号：12ZS188）的成果之一。
经过30多年经济的高速发展，我国人民的物质生活水平已经有了很大提高。我国经济生活形态发生很大变化的同时，人们的思想意识和价值观念也发生了很大的变化。社会生活中各种矛盾层出不穷，不同的社会群体、社会阶层的利益冲突不断加剧。在这急剧变化的社会转型期，如何解决日益增多的社会矛盾，促进社会和谐发展，促进人与人之间关系的良性互动，就显得十分重要。人民调解工作作为东方智慧的体现，与我国以和为贵的传统文化理念密切相关。在新的社会阶段和社会治理创新视野下，尤其是在新的群众路线实践教育活动的大背景下，如何发挥人民调解的社会功能、使人民调解工作在化解社会矛盾，解决邻里纠纷、保障人际和谐和优化党群关系，提升基层治理能力中发挥更加积极的作用就十分重要。
一、转型期社会治理的现状
我国正处于社会的转型期，在这一时期我国社会治理遇到了很多困境，面临很多问题。要解决这些问题，就需要不断探索新的社会治理模式。人民调解工作曾经和正在社会矛盾的化解、社会纠纷的解决，人际关系的和谐等方面发挥了十分重要的作用。但是要使人民调解工作在现代社会能继续发挥更大的作用，就必须对转型期的社会特征和社会矛盾进行必要的分析。
（一）社会治理的范围和管理的领域不断扩大
现代社会最大的特点就是社会治理的范围不断扩大，社会治理的领域不断增加。随着我国经济的发展和社会文化日益多元化，社会人口流动的不断增加和常态化，无论是乡村还是城市的社会形态都发生了很大的变化。现代社会人们的生活方式更加多样化，人口的流动越来越频繁，新兴行业与社会的新的领域不断出现。这就使社会治理的内容越来越多，社会治理的领域和范围不断扩大。这种特征具体表现在两个方面。
第一，新兴行业不断增多，新兴组织不断出现。改革开放以来，我们的经济结构发生了很大的变化，经济的自由度越来越大，新的经济领域不断出现，新的行业越来越多。作为第一产业的农业就业人口和第二产业的工业就业人口在下降，而新兴的第三产业的就业人口不断增多。除了传统的餐饮、娱乐等服务业，以信息、咨询、计算机和现代科学技术为支撑的新型服务业更是得到了很大发展。现代社会新型应用服务行业应运而生，生活服务场所迅速增多，表现形式不断“翻新”，花样层出不穷。新行业的发展催生了新兴社会组织的出现和新的社会群体的产生。新的社会组织与新兴行业的出现满足了人们物质、娱乐和精神上的需要，同时也使人们的生活方式和行为方式呈现出多样化和阶层化的特点。现代社会人们的价值观越来越多元，人们更追求行为上的独立性，更追求自我的利益，同时可供选择的生活方式越来越多，生活方式的差异性越来越明显。多元性、多样性和差异性的出现对社会治理提出了更高的要求
第二，人口流动增多，熟人社会的格局被打破。我国的传统社会是一个典型的熟人社会，人际关系和人际交往大多在熟人之间进行。传统社会人们的经济活动与生活范围相对比较固定，人口的流动性较低。现代社会已经打破了原来的社会格局，社会生活中人口的流动日益活跃，社会生活和经济生活方式日益多样化。无论是农村还是城市都出现了比较激烈的经济竞争和比较明显的社会阶层差异。在这种人口流动和竞争日益激烈、熟人社会格局不断被打破的社会形态中，人与人之间的关系日益复杂，人际关系中情感的纽带越来越淡漠，而利益之争越来越频繁。由于经济水平的差异，社会生活中贫富分化日益严重，这就导致了很多人心理失衡，行为失范，导致了以侵占财产和获取经济利益的犯罪活动的日以增多。
尤其是城市社会中外来人口越来越多，人口流动越来越广泛，城市社会中的人际关系大多都是陌生人的关系。在陌生的人群中，人们的自我约束意识会降低，受着物质利益的驱使，人们的道德意识降低，加大了社会控制的难度与成本。
（二）社会治理难度不断增大
现代社会不同阶层和不同群体的利益分化越来越明显，老百姓公民意识和权利意识越来越强烈，社会治理的难度不断加大。社会治理难度增大主要表现为化解社会矛盾的难度加大和社会人口管理的难度加大，预防和打击犯罪的难度加大等几方面。
第一，化解社会矛盾的难度加大。由于利益的多元化和利益的冲突，社会阶层矛盾和不同群体的矛盾越来越多。社会人口结构的变化，住房需求的多样化和拆迁与土地使用情况的变化等都会造成不同社会阶层和利益群体的矛盾，造成家庭邻里的矛盾。尤其是改革向更广阔的领域扩展，随着各项改革政策的纵深推进，深层次上触及利益机制。而伴随着利益格局的调整，利益机制的重建，使各种不同的社会矛盾汇集并相互交织、相互作用，加大了社会治理中化解社会矛盾的难度。
第二，人口管理的难度加大。社会流动的加剧和大量的人口从乡村进入到城市打工，越来越多的自由职业者和个体以经营户的出现，使“单位人”减少，“社会人”增多、“农村人”减少，“城里人”增多，同时在城市和农村都出现了大量的人户分离的现象。这种人口结构与人口流动带来的变化给社会治理增加了难度。过去那种通过单位或组织了解居民信息、掌握住户现实表现，控制违法犯罪倾向，或是通过单位和组织进行有关居民工作，防止不良情况发生的社会治理机制日渐失灵。现代社会要掌握居住区内的人口状况，要对外来人口和流动人口进行有效的管理越来越困难。
第三，预防和打击犯罪，维护社会稳定的难度加大。人口管理与居民家庭状况和个人状况管理的困难，直接导致了预防和打击犯罪，维护社会稳定的困难的出现。一方面现代社会的人口流动，职业变化和信息量的不断扩大，使诱发、滋生违法犯罪的消极因素不断增加，另一方面，当前整个社会治理和预防犯罪的机制相对薄弱，同时犯罪智能化、组织化和信息化的特征越来明显，新型犯罪不断增多，使打击犯罪的成本增加而违法犯罪的成本降低，这种种变化都增加了社会控制和维护社会稳定的难度。
（三）社会治理手段滞后，社会秩序治安化倾向明显
随着社会的发展，经济生活的日趋活跃和生活方式的多样化程度的加深，社会治理的范围和领域不断扩大，人们对良好社会秩序和社会生活环境的心理需求越来越强烈，人们对宽松的社会环境的要求越来越多。要适应这种变化就需要政府转变职能，对行政管理对象、手段、方法进行调整，取消一些行业、场所的审批，同时需要政府简政放权，为社会组织的发展和公民自主管理创造条件。但现实的情况却是，由于立法滞后、职责不清等因素，造成了很多管理缺失、断档，管理措施跟不上，导致一些行业、场所秩序混乱，社会问题得不到及时解决，小的矛盾得不到及时化解，使社会的治安案件越来越多，社会治理治安化的倾向越来越明显。
目前我国的社会治理，概括起来主要有以下几个方面的问题。
第一，社会治理的大多数职能由政府部门承担，公民各种公益性的需求得不到满足。我国社会的发展要求大量与公民相关的社会公共事务要由各种社会组织来承担，但由于我国的社会组织比较弱小，社会组织管理规范和制度建设还不健全、社会治理的功能定位还不清晰，法律建设在很多方面还是空白，政府还没有学会简政放权，政府在社会组织和社会中介组织的培养方面还存在很多顾虑，因此很多本该由社会组织和中介机构来办的事还在由政府主导，使社会组织和社会中介机构还没有真正成为政府职能转移的载体，大量民间组织的作用尚未得到充分发挥，这就导致了很多公民公益性的需求得不到满足，很多社会事件得不到很好的解决，从而引起老百姓的不满，造成一定的社会治安问题。
第二，政府职能与提供的社会服务与社会整体发展水平不适应，老百姓对政府的满意度不高。现代社会是一个全球化社会。我国政治、经济和社会发展的各个方面都受到全球化的冲击。在这种全球化的进程中，老百姓的公共意识和权利意识得到了很大的发展，老百姓对社会事物的知情权和公共决策的参与权的认知越来越多，老百姓对政府提供的服务的要求越来越多。[1]但是现实情况却是社会的保障体系和社会治理制度还不够健全;社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，特别是以非公有制为代表的新生社会组织迅速成长，而政府的社会治理方式尚不能适应这种变化;社会治理体制改革滞后，社会资本的开发利用不足，社会的自我组织能力不强，这种种管理上的不足导致老百姓对政府的满意度不高和政府公信力的下降。
第三，社会治理手段简单化和单一化的倾向明显，强调刚性管理，柔性管理的手段不足。社会治理是一项系统工程，既要有以法律为基础，以政府为主导、以行政执法为手段的刚性管理，也要有以心理疏导、社会组织和社会中介为载体的柔性管理。但是现代社会中我国的管理手段却比较单一，无论是城市的社区管理还是乡村的村镇管理都是以政府主导和行政手段为主，强调依法治理和执法工作，而忽略了柔性管理。在城市管理中，城管的暴力执法导致了城管与小贩矛盾冲突的层出不穷，在征地与补偿中政府强势而为，强拆与强征成了主要的手段，在邻里纠纷和家庭矛盾的解决中越来越多的人强调运用法律途径解决问题，在社会稳定的维持方面采取强行阻止上访者的方式实施面子工程。这种行政主导和强势执法的刚性管理方式，并没有使社会问题得到真正的解决，也没有使家庭和邻里关系变得和谐，而更加重了社会组织和群体间的不信任。
总之，目前的社会治理模式不能适应社会发展和老百姓的需要，因此现代社会治理模式和治理模式需要不断完善，需要不断创新社会治理模式，寻求新的途径解决我国面临的社会问题、化解社会矛盾。[2]
在推进社会治理创新过程中，必须积极培育社会组织的成长，使人民群众实现自我管理。人民调解工作具有群众性、自治性、民间性的特点，是人民群众进行自我教育、自我管理、自我服务的重要手段，是将群众工作和社会治理紧密结合的重要途径。因而人民调解在加强和创新社会治理方面大有可为。
二、社会治理创新中人民调解工作的定位及运行机制
人民调解工作是根植于中国传统文化的一项具有中国民族特点的工作。在我国的法制建设中，人民调解工作是一项被法律认可、专门排解民间纠纷，解决民间矛盾的一项群众性制度。这项制度具有十分明显的中国文化特色。它既体现了我国传统文化以和为贵的思想，体现了我国民族文化中天地人万物和谐的世界观，又体现了我国文化中重义轻利与道德教化为主的价值取向。[3]人民调解工作在我国社会发展过程中，具有十分重要的作用。2010年人民调解法的颁布和实施，进一步使人民调解工作朝着法制化和制度化的方向发展。[4]虽然在现代社会人民调解工作已经发挥了一定的作用，人民调解法的颁布进一步规范了人民调解工作的流程和工作模式，对人民调解工作沿着制度化与法制化道路的发展具有指引作用。但是人民调解工作也存在着工作定位与调解目标，民间性质与政府主导、调解人员的专业化与非专业化等方面的矛盾与问题。[5]
在目前的社会治理中，要使人民调解工作发挥应有的作用，就需要对人民调解工作进行更加清晰的定位，对人民调解工作的目标和功能以及它的社会地位进行有效的梳理与研究。
（一）现代社会人民调解工作的性质与定位
人民调解被认为是东方之花，它是建立在中国传统文化基础上具有中国特色的解决民间矛盾和民间纠纷的社会治理机制。在我国的社会建设和社会治理中人民调解制度发挥了很大的作用。
在社会转型期随着利益冲突的增多，人民调解制度和人民调解工作在化解矛盾和解决民间的冲突方面的价值和意义更是得到了广泛的认同;“人民调解所具有的增强凝聚力、传承道德价值，以及协调公序良俗的特殊作用，是判决所不能替代的。”[6]人民调解工作按照性质来说是一项民间主导，解决社会纠纷的工作，它最主要的特点就是民间性和自治性。按照人民调解法的规定，人民调解工作是有人民调解委员会来组织和实施的，而人民调解委员会是有民间组成的，群众性的自治组织。但是在实际操作中，人民调解工作存在着行政化与司法化的倾向，这就削弱了人民调解工作在社会矛盾解决中的作用。通过对不同地区人民调解工作实践的调查和工作情况的总结，我们认为要使人民调解工作在社会治理中发挥积极作用，就需要更加准确的对人民调解工作进行定位。
1. 坚持人民调解工作的自主性与自治性。人民调解工作是与老百姓的日常生活关系密切的工作，是以解决民间纠纷、化解老百姓之间矛盾的工作。这项工作能发挥作用的原因就在于它是与我国文化传统密切相关的。很多细小的、出现在老百姓之间的矛盾由老百姓自己信任的人民调解组织出面解决其效果要好于行政力量的干预和司法的干预。社会治理创新的主要目的之一就是减少政府对社会生活的干预，大力发展和培养社会组织。人民调解工作作为一项由人民调解委员会主导、由专兼职人员具体实施和操作的工作，就具有民间性的特征。所以在人民调解工作的定位上，就一定要坚持人民调解工作的自治性和自主性特征，政府不要对人民调解工作进行过多的干预、发挥人民调解协会和人民调解委员会的作用。只有这样才能保证人民调解工作作用与功能的发挥。
2. 坚持大调解工作中人民调解工作的基础性。大调解工作是我国在新的社会历史时期为化解社会矛盾，促进社会和谐发展所建立的由党委和政府牵头，整合各种社会资源的一项社会治理工作。大调解工作作为一项化解社会矛盾的创新机制，在解决很多复杂的利益问题上发挥了很大作用。在大调解工作的实施过程中，各地结合自身的条件探索出了不少大调解模式。[1]但是在大调解机制的运作和发展过程中，也存在着过多行政化和官僚化的趋势，存在着民间性质的人民调解边沿化的倾向。[2]因此在解决社会矛盾与纠纷时，要使人民调解工作在新的社会历史时期发挥应有的作用，就需要理顺人民调解工作与其他调解工作的关系，构建合理的大调解体系。
通过调研我们发现在上海的很多区县，强化大调解的机制，坚持人民调解基础性的特征，使人民调解在大调解中发挥了很大的作用：上海市闵行区从2007年就探索以人民调解为基础、行政调解为主导、司法调解为保证、社会调解为补充的“四位一体”良性互动的大调解工作体系。在这个工作体系中人民调解是最基本的调解工作，其他几项调解工作的运作是对人民调解的补充和深化。这种以人民调节为基础建立的大调解机制模式，解决了大调解工作官僚化与过分行政化的矛盾。
（二）现代社会人民调解工作的运作机制
社会治理创新视野下的人民调解工作要发挥作用，除了对人民调解工作进行准确定位之外，还需要在人员上，经费上和人民调解工作的实际运作上进行很多探索。我们认为在社会治理创新的大背景下，要使人民调解工作在政府职能的转变和社会矛盾的化解中发挥积极的作用，就需要依靠社会力量建立人民调解的人员队伍，依靠政府购买服务的方式使人民调解工作的经费得到保障，依靠建立大联动机制的方式，使人民调解工作的运行得到保证。
1. 人民调解员队伍建设机制。人民调解工作的开展需要有一定的人员保障。在人民调解工作的实践中如何组建合理的人民调解工作队伍是值得探索的问题。除了社会基层政府在基层管理和社会治理中需要借助人民调解力量解决社会矛盾，人民调解法也规定企业也必须建立人民调解工作队伍。但是到底如何组建这支队伍和人民调解如何产生和人如何构成，法律没有刚性的要求。
现代社会的人民调解工作人员一般有三部分人构成：一是基层的人民调解员，主要是基层调解员队伍。他们分布在各村（居）委调委会、企事业单位调委会等居民和员工聚集的地方。承担一般民间纠纷的预防、排查和调解。二是专职调解员队伍。这只专职队伍是以政府购买人民调解服务的形式招聘组建，分布在地方政府组建的调解受理中心、行业性调委会及各乡镇街道的预调中心，承担各类疑难、复杂和专业性矛盾的调解工作。第三部分是志愿人员。这类人员是在职的活着退休的专业人员。他们主要是以自愿者的身份出现，帮助基层或者专职的人民调解人员解决复杂的专业问题，比如律师、警察、医生等专业人员为人民调解工作中遇到的有关法律纠纷、医患矛盾、非诉讼案件等提供专业上的帮助和指导。
虽然很多社会治理专门化程度和创新意识比较强的城市和地区，已经组建了有着三部分人组成的人民调解员队伍，但是在很多相对比较落后的地方还没有建立起比较完善的人民调解工作队伍。因此加强人民调解工作的队伍建设是完善人民调解工作运行机制的核心和关键。
2. 人民调解工作的经费保障机制。人民调解工作是依靠民间的力量化解各种纠纷，减少社会矛盾，预防犯罪的工作，也是用最小的代价获得最好的社会效益的工作。要使人民调解工作能有效运作，就需对人民调解工作提供经费保障。人民调解法对各级政府在人民调解工作的责任的规定中，就明确规定了县级以上政府对人民调解工作的经费支持和对有突出贡献的人民调解人员实施奖励。但是如何使经费得到保障和合理的运用在人民调解的实践中各地的情况不同，采用的方式不同。有些地方采取经费划拨的方式保证人民调解协会和各委员会成员的基本待遇，有的是采用政府购买服务的方式，按照人民调解成员在调解工作中提供的服务多少和质量好坏，为调解人员予以支持。
我们认为为了使有限的经费能发挥大的作用，在人民调解工作中，采用政府购买服务的方式是比较合适的。政府购买的服务不仅仅是专职的人民调解员的服务，还包含着针对某些特殊事件需要有专门人员和第三方机构出面进行评估和参与解决问题的服务。这种以财政支持为基础，采用政府购买服务进行运作的经费保障和使用模式，可以提高政府购买服务工作的有序性和有效性，也可以使人民调解工作得到了经费上的保障。
3. 大调解工作的联动机制。现代社会是一个高风险社会，社会矛盾的多发性与复杂性使社会治理的难度越来越大，各种社会矛盾越来越多发。面对越来越多的社会矛盾，单靠人民调解来化解是比较困难的。因此各地都在探索大调解的格局。我们已经知道大调解就是整合各种资源对社会矛盾进行化解。但是如何使大调解工作在运作中能有效的防止过度司法化和行政化的倾向，使人民调解工作在大调解的机制中不会变成政府行政机构的附属，如何发挥人民调解工作的基础性是值得思考探索的问题。
建立合理的大调解工作的联动机制是发挥大调解工作功能，避免人民调解工作过度行政化和空心化倾向的主要途径。所谓大调解的联动机制就是整合不同的化解矛盾部门的资源优势，使不同层次的人民调解工作之间建立有机的联系，使其他组织与部门的调解工作之间建立有机的联系，使各种社会资源形成活力。目前我国城乡承担维护社会稳定，化解矛盾和预防犯罪的部门很多。各地的综合治理办公室，犯罪预防和调解中心、医疗纠纷解决中心和人事仲裁机构等都承担着解决矛盾，调解纠纷的职责。除了由政府主导的部门之外，很多民间机构和社会志愿者服务机构和社会公益组织也扮演着社会矛盾调解者的角色。虽然解决社会矛盾的机构与组织很多，但是在具体的操作过程中，一定要在不同的机构与部门之间建立有机联系，建立联动机制，使各个部门的工作形成合力，促进社会治理水平的提升。
在整合各种资源，形成大调解的联动机制方面不少地区已经有了不少的探索。比如在解决医患矛盾方面温州与宁波就在具体的实践中，出台了相应的文件都成立了医疗纠纷理赔中心和人民调解委员会来解决医疗纠纷。这种人民调解部门与医疗事故鉴别机构，医疗纠纷理赔机构联合起来解决问题的机制在医疗纠纷的解决上发挥了积极作用。[1]另外在民事诉讼调解中人民调解工作开始发挥积极的作用。上海长宁区在2003年就把人民调解工作引入到法院系统，在法院开创人民调解调节窗口，使人民调解工作与其他司法调解共同解决民事纠纷。[2]
三、社会治理创新下人民调解工作的模式探索
人民调解工作是一项化解矛盾的工作，这项工作涉及的范围十分广阔，有的是细小的摩擦和纠纷，有的是复杂的事件与矛盾;有的发生在亲人和家庭成员之间，有的发生在陌生人之间，有的发生在个人与组织之间。由于所需要调解的纠纷的多样性与复杂性，同时矛盾发生的地域和社会文化特征也存在比较大的差别，这就决定了人民调解工作模式的多样性与差异性。有学者对城市的人民调解工作与乡村的人民调解工作模式进行了比较分析，指出在城乡人民调解工作中，只有采用不同的模式才能发挥人民调解工作的作用。[3] 要使人民调解工作在现代社会发挥更好的作用，使人民调解工作与社会治理创新的要求相适应，就需要根据调解对象的特点与调解纠纷的性质加以分析。
通过对人民调解工作的具体情况进行分析研究，我们可以把目前人民调解工作中发挥着重要作用的工作模式归纳为三种类型：心理疏导模式、居间调解模式与专家参与和裁定模式。
（一）心理疏导模式
人民调解工作的主要目的是化解矛盾与纠纷。产生矛盾与纠纷的原因很多，很多矛盾与纠纷是由于人与人之间的误会和情感上的对立而产生的，面对这类矛盾和纠纷，人民调解工作者的职责就是帮助当事双方或多方能相互理解和相互宽容。这类矛盾与纠纷的化解最主要的工作模式就是心理疏导模式。
现代社会竞争越来越激烈，人们对物质生活的追求越来越多，人与人之间的信任感逐渐降低，在城市社会中，外来人员和流动人口越来越多。这种社会特征和社会心理特征导致人们对自己情绪情感的控制力的下降，导致人与人之间关系的冷漠化和表面化倾向的出现，导致人际关系的紧张与不良人际关系的增多。在社会生活中，很多矛盾和冲突，很多纠纷不是因为实质上了分歧和比较明显的利益之争而产生的，而是由于心理上的不平衡，当事人之间缺乏相互的理解和宽容产生的，面对这些矛盾纠纷人民调解人员工作的重点就是帮助当事人理清关系，使他们能相互理解和相互担待，避免矛盾的激化与扩大化。
心理疏导模式在人民调解的工作中占据有广泛的应用：家庭纠纷、亲属间的纠纷和邻里纠纷、社会生活中比较细小的纠纷都可以使用心理疏导模式化解矛盾。家庭内部夫妻关系的调解，父母子女关系的调解和兄弟姐妹关系之间的调解，亲友之间的调解与邻里之间纠纷矛盾的化解大多都适合于采用心理疏导模式。家庭、邻里和朋友关系都是熟悉人的关系，尤其是家庭成员之间的关系，亲朋好友的关系是建立在亲情和友情之上的关系，邻里之间也是相对于其他人比较熟悉的人际关系，也具有一定的情感基础。这些具有一定的情感基础和以情感为纽带的关系是人际关系中最为可贵的关系。如果纠纷和矛盾出现在这种具有一定情感关系的人们之间，人民调解工作中就需要从情感出发，做好当事人之间的调解工作，帮助当事人理解保持良好关系的价值与意义，使当事人在某些利益面前都能保持克制，使他们避免因为某些细小的利益之争而伤害他们的感情或者给自己的心理带来消极的后果。
心理疏导模式不但适用于熟人之间产生矛盾与纠纷的调解工作，在陌生人之间产生小的矛盾冲突和纠纷时同样可以发挥作用。顾客与商家发生矛盾，患者与医生发生矛盾时也可以根据矛盾的性质和事件的大小采用心理疏导模式帮助当事双方心平气和地解决问题。心理疏导工作作为一种促进当事人之间从心灵上接纳对方，原谅对方，不再纠缠于某些细节和小的利益的工作，它的价值意义是十分明显的。在现代这种工作不但有益于解决当事人之间的矛盾与冲突，更重要的是有利于促进社会人际关系的改善，避免矛盾的激化，对降低和预防犯罪也具有一定的帮助。
（二）居间调解模式
居间调解模式是人民调解工作应用最广泛的模式。在很多矛盾纠纷中，人民调解人员的角色就是一个居间调解者。现代社会很多矛盾和纠纷都是利益纠纷和利益矛盾。在社会建设过程中拆迁问题、旧区改造问题、企业与员工之间的劳动关系纠纷问题、农村的邻里宅基地纠纷和征地补偿问题、城市行车过程中细小的碰擦问题，消费者与商家的买卖纠纷问题等等都是与利益有关的矛盾冲突。这类矛盾冲突在现代人民调解工作中占有的比例越来越多，以上海某区为例，人民调解部门从2008年到2011年四月共受理各类人民调解事件74188件，成功化解和处理了69889件，其中人民调解员扮演居间调解角色，为当事人出具调解协议书的事件是33100件，占到整个人民调解事件的近一半。这数据充分说明了居间调解模式的作用与价值。
居间调解就是当事双方产生了某些利益之争时，需要第三方作为中间人，协调当事双方之间的分歧，促进双方达成共识的调解方式。在居间调解模式中调解人员的角色是调停者的角色和信息传递者关系沟通者的角色，要促进当事人之间达成和解协议，调解人员不但需要耐心同时需要保持冷静和理性。由于当事双方之间的关系不是以情感为纽带的关系而是直接的利益关系，因此在调解过程中，会出现谁也不想让步的现象，也会出现一方不理性而漫天要价的现象，面对这种情况，调解人员不能受当事人的影响，要保持理性和公正的态度帮助双方达成协议，使纠纷得到解决。
在现代人民调解工作中，达成协议之后，人民调解人员要协助当事双方签订调解协议书，调解协议书具有法律效力。
（三）专家参与和裁定模式
专家参与和裁定模式是人民调解工作中新的工作模式，尤其是在建立大调解机制之后，在人民调解中，专家参与和裁定模式被运用的范围越来越广。由于很多纠纷的产生具有很强的专业性，这些纠纷与矛盾的解决就需要专业人员的参与。在人民调解中专家的引进和专家的参与就不可避免。
在现代生活中很多问题可以通过司法途径得到解决，但是如果所有的问题都要经由法院来判决，这就会大大的增加司法系统的负担，也会增加当事人解决问题的成本，使当事人的个人形象或者企业形象受损害，也会使社会生活中的人际关系进一步肤浅化和利益化，同时根据我国以和为贵和不到万不得已不打官司的文化传统和心理习惯，很多事件都采用非司法化的调解方式加以解决。而这些事件多为专业性比较强的事件，一般的调解人员不具备很强的专业性，这就需要专家的参与，组成有专家参与的人民调解队伍。
现代社会中，很多刑事案件的诉前调解和民事案件的非诉讼和解、医患矛盾和医疗纠纷的解决、交通事故引起的矛盾的化解，产品质量的消费纠纷的解决都可以采用专家裁定模式。在专家裁定模式中专家的来源具有多样性，一般来说专家都是某一领域具有一定资质的人员，他们可以一个人的身份参与调解也可以是某一机构的成员。比如在民事案件的诉前调解中，律师，法官和检查官都可以作为人民调解中的专家身份出现，在交通事故的解决中，就有专门的交通事故调解委员会，这个委员会的成员就是交通事故认定方面的专业人士，在医疗事故的调解中，医疗事故认定中心和调解委员会的成员就扮演者十分重要的专家角色。对于某些刑事案件，也可以采用诉前调解的方式加以处理，在诉前调解中人民调解工作模式也是专家裁定和参与模式。
（年月日）
×××镇长
自扫黑除恶专项斗争开展以来，×××全面贯彻落实中央和省市扫黑除恶专项斗争的部署要求，针对×××本地特点，采取有力措施，紧紧围绕法治×××、平安×××建设的总要求，将扫黑除恶专项斗争与基层社会治理结合起来，重点打击群众反响强烈、深恶痛绝的各类黑恶势力和各领域突出乱象，取得了一定的成效。
强调指出，“加强基层组织建设，是铲除黑恶势力滋生土壤的治本之策、关键之举，务必把这个基础夯实筑牢”。为开展好扫黑除恶专项斗争，我镇在加强基层社会治理上下了大力气。但在工作开展中，我们也发现由于当前社会正处于转型期，人员流动等各种不稳定因素使基层社会治理面临着严峻复杂的形势，基层社会治理呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点。
一、×××基层社会治理存在的问题
×××下辖1个社区、11个行政村、68个自然屯，面积237平方公里，在册人口2.21万人。在基层社会治理工作推进过程中，发现主要有以下四个难题需要着力破解:
1.人员队伍建设难。就基层社会治理的现实情况看，存在干部队伍整体水平不高、缺乏年轻干部、工作积极性和能力素质不足等问题，极大地影响了基层社会治理水平的提高，也损害了基层干部队伍的形象。
2.治理方式创新不足。部分村屯在进行社会治理的过程中，方式方法缺乏有效创新，硬性的规定办法过多，服务机制没有完全跟上，缺乏与人民群众交流沟通的载体和机制。
3.提供服务能力相对不足。由于受资金、人员、能力等多方面因素制约，在基层社会治理的过程中，服务水平较低，无法有效满足人民群众的利益诉求，提供给人民群众的社会服务还存在数量不足、方式落后等诸多问题，亟需加以解决。
4.社会矛盾多发。随着经济建设的快速发展，各类社会矛盾日益增多，矛盾纠纷调处难度大、激化因素多，处理不当，极易引发刑事、治安、群体性上访案件，给社会造成不安定因素。
二、×××采取的主要措施
一是加强学习，提高认识。充分利用“三会一课”、干部集中学习、党员大会、村民代表会议等方式，加强对扫黑除恶专项斗争和社会基层治理重点知识的学习，进一步提升村干部和群众对基层社会治理的概念、定义以及表现形式熟悉和了解，指导全镇基层社会治理工作不断迈进科学化、规范化、制度化。
二是强化舆论宣传，营造浓厚氛围。在扫黑除恶专项斗争工作中，始终贯彻扫黑除恶专项斗争的安排部署，始终坚持争取群众、依靠群众、服务群众的原则。注重发挥群众参与社会治理的优势，通过悬挂条幅、发放宣传单等有效宣传教育形式，结合扫黑除恶、脱贫攻坚等工作，逐渐引导广大人民群众自觉参与社会治理，激发人民群众的主体意识和参与意识，进一步增强人民群众参与社会治理的主动性。
三是深入开展农村社会综合治理。继续依法严厉打击“争当贫困户、争要扶贫政策”、无理缠访、闹访、阻工、教唆、组织群体上访等影响文明乡风的不良行为。开展矛盾纠纷大化解，充分发挥人民调解作用，对排查出的矛盾纠纷和信访问题，明确化解时限及责任人，及时化解；深入开展普法宣传，利用“七·五”普法、“送法进村、送法入户”等宣传载体，着力培育人人懂法、尊法、守法、用法的良好氛围。
四是创新基层社会治理理念和机制。高度重视人民群众的利益诉求，在突出党委领导作用的同时，引导和鼓励社会各方面广泛参与，确保基层社会治理能够凝聚方方面面的积极因素。针对基层社会治理中存在的一些问题，强化依法治理理念，严格按照法律程序和规定办事，推动基层社会治理法治化。充分发挥村基层党组织的作用，积极引领人民群众主动进行自我管理、监督、教育和服务，不断提高基层社会治理的开放性，确保了乡镇社会政治的稳定大局，有力保障了全镇经济建设的顺利推进。
三、今后如何开展好基层社会治理工作
基础不牢，地动山摇。基层社会治理是整个国家治理体系的神经末梢，加强基层社会治理，既能为社会稳定和长治久安提供基础性保障，又能为国家的民主政治建设提供源头活水。如果基层治理缺乏足够的政治指引、组织保障和社会支持，黑恶势力就可能乘虚而入。一些黑恶势力起于基层，长于村社，和基层组织软弱涣散息息相关。今后我们要强化源头治理，坚持边打边治边建，从根本上遏制黑恶势力滋生。要下大力气抓好基层社会治理工作，筑牢防黑防恶堤坝，彻底肃清基层社会治理工作中的歪风邪气。
一要切实加强基层党组织建设。筑牢基层“战斗堡垒”，首先要彻底整顿软弱涣散基层党组织，严防黑恶势力侵蚀基层政权。要推进农村党建工作与专项斗争的深度融合，对各级基层党组织要加强规范化、标准化建设，特别是要选优配强居委村委党支部班子，发挥居委村委党组织领导和战斗堡垒作用。要压实政治责任，对认识不到位、发现不及时、打击不主动、整治不彻底的，进行责任倒查并严肃追责，使基层党组织成为肃清黑恶势力的强有力战斗堡垒。
关键词： 女性罪犯 矛盾调处机制 社会治理
党的十提出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证，加强和创新社会管理，才能推动社会主义和谐社会建设。在新形势新体制下，监狱如何在社会管理创新过程中发挥更大作用，是当前需要深入研究的重要课题。在当前监狱的职能和地位作用更加凸显、监狱工作任务更加严峻的情况下，罪犯群体矛盾化解调处工作虽只是监狱全局工作的冰山一角，但却关系到监狱监管安全稳定、监狱职能充分发挥、维护社会稳定、服务保障民生的重要意义。本文将以江苏省南京女子监狱为实践探讨，将女犯群体矛盾调处工作置于社会管理创新视域下进行深入解析。
一、当前女犯群体矛盾呈现的新特点
由于罪犯个体的差异性，形成了罪犯群体的素质层次、文化水平、道德规范、职业技术、法律认知、心理健康程度等方面的多层次性。女性罪犯一方面具备罪犯的共同属性，另一方面具备其独特的性别特质。在女犯群体研究的过程中，女性社会性别意识及特质、内涵的属性，会导致女犯群体矛盾呈现出独特的现象。
马克思主义认为，矛盾存在于一切事物之中，并且贯穿于事物发展过程的始终。这一矛盾法则，同样适用于女性罪犯，她们从入监到出监，矛盾无时无处不与之相伴。教育改造工作从一定意义上讲，就是循环往复地掌握、控制、处置和化解罪犯矛盾。
（一） 女性罪犯群体矛盾的现实性
女监罪犯矛盾来自于与监狱、民警、同改、生产管理人员（包括监狱聘请的技术人员）、家庭、社会、政法机关等七个方面。矛盾激发的源头现实性强，大体可以分为三类，第一类与婚姻家庭客观原因相关，这类矛盾大部分与亲属、财产、债务、婚姻、抚养问题、经济纠纷有关。第二类与服刑改造现实原因相关，这类矛盾主要集中于与监狱、民警、生产管理人员之间，以及学习劳动能力低下、消极改造不服管教、性格内向、有心理疾病、人际关系紧张、集体生活不适应等。第三类是与社会有关部门及其工作人员之间的矛盾，如与政法机关的矛盾，大多数是在侦查、和审判过程中产生的；与社会的矛盾，如对拆迁、征地、行政处罚、单位分配不公等产生的不满等现实原因。
（二） 女性罪犯群体矛盾的持续高发性
女犯之间的矛盾出现的频率高、次数多、间隔短，呈现出现持续发生的特点。持续性矛盾分为两类，一种类型是个体因素：如罪犯魏某（故意伤害罪，15年），偏执型、冲动型人格障碍，在2013年4月至10月半年时间内，与同组罪犯两人次持续产生不同事由引发的较深矛盾，导致屡次与她犯争吵、扣分，致使矛盾难以调和，两人次分别调离小组化解矛盾。另一类型是群体性因素：如因劳动生产、改造学习、是否遵守监规纪律等因素，群体性因素涉及到人与人之间的交际相处，尤其是在女性罪犯群体中，女性遇事易激惹、计较、敏感的特性使然，促使群体性因素引发的矛盾持续发生、不断发生。如罪犯张某（贩卖罪，15年）、罪犯王某（非法买卖枪支、弹药罪，10年6个月），在担任生产线质检以来，由于工种的特殊性，屡次因生产工艺质量的把关问题与线员产生矛盾，此种现象同样普遍存在于其他流水线质检员，并非个体因素主观导致的结果。
（三） 女性罪犯群体矛盾的可控性
通过图表4中的数据，我们可以看到，女性罪犯矛盾虽然高发、多发，但是通过矛盾排查化解机制，绝大部分矛盾都是可调可控的，这对稳定罪犯改造思想，维护监管安全和提高罪犯教育改造质量有着积极的促进作用。一方面，女性罪犯在服刑期间呈现出女性自身独有的特点，突出表现为依附、从众心理较强，易受暗示，普遍敏感多疑、不能容忍沉默，情绪波动起伏较大，爱相互议论计较，认知能力、是非判断能力、受挫能力较差等，导致矛盾的出现应激性强、潜伏期短，大多数矛盾为浅表矛盾，在民警的监管控制范围之内；另一方面，针对女性罪犯矛盾的特点以及女性罪犯的特点，采取有针对性的化解矛盾措施，利用个别教育、亲情帮教、心理健康教育、团体辅导、教改活动等多种形式和途径，以正面干预的力量，介入到罪犯矛盾排处调解工作中，民警给予关注，采取行之有效的举措，对罪犯来说很难解决的问题矛盾就能迎刃而解，可以有效控制和化解矛盾。
（四） 女性罪犯群体矛盾多元性和复杂性
虽然狱内矛盾占据了女性罪犯群体矛盾的绝大多数，大部分矛盾依然在可调控范围之内，但是女性罪犯群体矛盾依然有部分不容忽略的问题，即狱外矛盾，一方面，牵涉到监狱的社会功能，需整合社会力量，利用社会资源，加强监狱与地方各级政府、职能机关的沟通与协调；另一方面，教育管理手段有限，基层监区社会资源薄弱，监狱的社会化功能需投入大量的警力、物力和财力。如：罪犯黄某（诈骗罪，13年），以承揽工程的名义，骗取被害人裴某人民币183万元，其中，黄某有50万人民币存放于其朋友秦某处，黄某入狱，要求其父母去秦某处取回存款退回赃款，但秦某必须要黄某本人亲自办理相关事宜，至今矛盾悬而未决。罪犯周某（故意杀人罪，死缓）因其杀害老公，儿女不肯原谅，民警多次联系当地公安机关，但儿女始终不愿意有任何联系，矛盾未能顺利解决。罪犯周某（合同诈骗罪，11年 ）入狱后，其丈夫便再也没有出现，现周某父母想给周某买房，让周某与其丈夫离婚，因其在狱内，离婚之事一再拖延。通过实例不难发现，随着社会的发展和各种社会关系的复杂化，罪犯的各种矛盾不断凸现，兼具狱内监管改造与狱外社会化进程的双重属性，矛盾类型日趋复杂，新的潜在犯罪因素不断滋长，直接或间接地影响到了罪犯在狱内的改造情绪,致使一些罪犯心理压力过大，从而对生活失去信心，产生悲观厌世情绪，轻则消极面世，不思进取，重则对抗改造，自暴自弃，更有甚者会发生自伤、自残、自杀或伤害他人的事件。
二、女犯群体矛盾产生的深层次原因分析
（一）监狱“主文化”与“亚文化”的冲突影响
监狱主文化是指符合一般道德规范和国家法律精神，为社会公共所认可的文化，它表现为国家法律法规、社会公德良知、监狱监规纪律、罪犯行为规范守则等。而监狱亚文化是指罪犯群体在监禁生涯中逐渐形成、自觉或不自觉地信奉和遵行，与监狱主文化偏离或对立的价值标准、行为方式和现象的综合体。它表现为罪犯群体生活中的一些内部规则，如不许告密、不得供出同伙、投机取巧、暗语、拉帮结派等，其往往以罪犯特有的“道义”和“规矩”来维系，它所具有的感染力、内聚力，在一定程度上弱化了刑罚执行中的矫正效果。⑴在罪犯的实际改造中，作为执法主体的监狱民警，代表的是监狱主流文化，对全体罪犯起到监督、管理、制约的作用，监管与被监管的矛盾，在日常的警囚接触中，势必会导致摩擦，造成矛盾的产生。在罪犯群体层面，一部分罪犯遵守监狱主流文化的制度约束，一部分罪犯受到隐蔽化、功利化、利己主义思想主导影响，或者罪犯之间的“交叉感染”，导致罪犯与罪犯之间改造价值观取向的背离，从而产生矛盾。
（二）自我价值认同的损毁。
自我认同危机是一种严重的心理冲突，个体常会模糊自身存在的状态，一切变得不确定，无法将已获得的认识与对自我的评价协调起来。积极的选择有助于加强自我的力量，而消极的选择则导致自我力量的削弱。⑵女性罪犯在面对判刑、改造、婚姻家庭、财产纠纷等方面的事件时，易陷入内心与外界环境的不平衡与不稳定之中，人格处于自我矛盾的状态，压抑了原本的自我，自我认同损伤，安全感的降低，情绪焦虑，出现了严重的情感损伤和内心冲突。通常，女性罪犯在入监前就一直采取消极防御机制，通过自身的努力不能获得内在稳定的框架，易产生攻击性冲动和非现实性的疑虑，这种消极防御机制所埋下的隐患，导致其在入监后、在危机发生时采取“聚焦式”的思维方式来认识事物、分析问题，进行消极归因或者外归因，形成悲观失望的消极、失落心态，以灰色的心态面对纷繁复杂的改造环境，对正面的积极的事物置之不理，以负面态度采取应激行为方式，最终导致易于与他人、社会产生矛盾。
（三）心理健康水平的破坏。
浙江大学医学院附属第二医院精神科曾对女性罪犯 418 人进行明尼苏达多项人格测定 ( MMPI)( 实测 390 人 )，根据测定所得各量表分，进行人格聚类分析 ，并应用症状自评量表 ( SCL-90) 评定心理健康状况。结果显示，女性罪犯有两类人格特征：第Ⅰ类为攻击 - 稳定型，占 59.2%; 第Ⅱ类为敏感 - 不稳定型 , 占 40.8% 。经检验二类人格类型在 MMPI 各项目分的差异非常明显。SCL-90 测定验证了聚类分析后所得二类罪犯具有不同的心理健康状态。结论为女性罪犯群体内部有二种类型的人格差异，第Ⅱ类女性罪犯心理状况更加不稳定。根据此项研究，进行女性罪犯引发矛盾心理状况分析：1、感情丰富细腻。女性心理特征最突出的表现是比男性富于感情，这是因为女性的神经系统具有较大的兴奋性，对任何刺激反应都比较敏感多疑。由于女性对感情过于看重，当遇到负面生活事件或负面情绪因素时，大多会采取自我保护的防卫机制，以先入为主的观念维护自我利益，从而易于产生纠纷和矛盾。2、特殊生理期。当女性处于月经期、更年期、绝经期时，会出现植物神经功能紊乱，大脑皮层控制失调，心烦易怒，情绪失控，遇到不良刺激很容易诱发矛盾的产生。3、心理压力大，易产生心理障碍，从而导致攻击的产生。研究表明，敏感多疑与恐惧都可能产生攻击，有时可能因为多疑而产生恐惧，又由恐惧产生攻击，有时多疑本身就能产生攻击，单纯的恐惧也可能产生攻击 ,而且常常产生的是主动攻击。攻击出于人的攻击本能，女性罪犯自身多疑或者恐惧的心理特征，受到改造或生活中的挫折后，采取攻击性的语言和行为，导致矛盾的凸显。
（四）社会性别角色定位的变化
美国福特基金会对100名女犯中就社会性别意识，从“女性人权与法律、女性与经济、女性地位、女性与保健、女性与参政、女性与传媒、女性与环境、女性与贫困、女性与婚姻家庭、女性与家庭暴力和童年记忆”这 11 个维度进行了抽样问卷调查。结果显示赞成与一般赞成共占了 49% ，不赞成的占了 51% ，这表明有一半以上的女犯的思维中已经摒除了传统社会赞成的“男主外、女主内”的传统思想。⑶随着社会经济和政治的发展，时代的变迁，女性越来越注重性别平等意识的培养，形成独立的人格、独立的经济，独立的社会地位，独立的人际交往。家庭是社会的基本细胞，构建和谐社会必须要有亿万家庭作为基础。女性不仅是家庭的纽带，还是社会的重要组成部分，女性群体对社会的影响是长期、深远和巨大的。这样的现象同样适用于女性罪犯群体，传统观念女性角色定位的时代已经过去，作为家庭、单位、社会的一份子，每一女性犯罪的背后，不仅牵涉到一个或多个家庭，更牵涉到社会、集体、政府机构等各方面因素，这也是女性罪犯入狱后大量狱外矛盾频现的原因。
三、女犯群体矛盾调处机制的构建设计
针对女性罪犯群体矛盾的多元性和持续高发的特征,仅仅依赖简单的调处方式显然不足以解决问题,必须从和谐发展的宏观角度明确矛盾调处的基本思路,采取系统的综合治理方式来调处这些矛盾与冲突,才能实现一种较为理想的监管秩序。因此解决矛盾纠纷的思路与对策，应依法、及时、有效地化解各种矛盾，需要建立健全科学合理的、多元化的调处机制。
（一）建立健全科学有效的诉求表达机制和预警机制
一是建立和完善罪犯诉求表达机制。这是保障罪犯的建议权和申诉权，及时了解狱情民意、迅速化解罪犯矛盾的主要措施。第一，在监狱各项政策和制度出台前，应进行犯群稳定风险评估，坚持以人为本，减少和防止随意性，让政策和制度制定得更加科学合理，从源头上预防侵害罪犯正当利益现象的发生。第二，拓宽罪犯诉求表达途径，为罪犯的诉求提供畅通、便利的渠道。通过问卷调查、监狱长信箱、检察官信箱、纪委监察室谈话、监狱领导接待日、监区长接待日、民警个别教育谈话等主要方式听取罪犯的诉求，想方设法解决罪犯反映的问题，以最高效、最快速的行动解决罪犯可能会引发的矛盾和不良情绪，最大限度实现缓解、匀速的作用。第三，建立高效透明、便于监督的罪犯内部矛盾调处工作机制。要充分发挥大调解机制的作用，以多种办法来化解矛盾纠纷以提高求决的效果，做到多渠道化解矛盾。⑷二是建立健全罪犯矛盾预警机制。罪犯矛盾预警机制建立的目的是为调处罪犯之间矛盾、把监狱发展过程控制在稳定与秩序的轨道上提供决策依据。对罪犯矛盾的预警必须建立在对罪犯群体矛盾的风险评估基础之上，而对罪犯群体矛盾的风险评估我们可以建 立能够反映罪犯教育改造、劳动生产、监管规范、社会生活中存在的主要矛盾的量化指标,在此基础上,建立罪犯矛盾发生、处置的相关数据库,建立动态的矛盾监控系统,分析以往矛盾发生的原因、频率、发展趋势,力求在罪犯矛盾处于潜伏时期,及时察觉、预告有关迹象，并予以恰当处置,努力掌握矛盾调节的主动权。⑸
（二）发挥公共制度在罪犯矛盾调解中的积极作用
在一个利益分化和利益主体多元化的社会中,一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突,而是表现为它能容纳矛盾与冲突,在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱,同时,能够表现出很强的解决冲突与纠纷的能力。因此对待罪犯群体矛盾与冲突理智的做法是正确对待和引导罪犯的不良情绪,让矛盾以更加温和的公开方式表达出来,以利于缓解监管改造压力，对于矛盾的评估与排查工作制度可以较好地调解罪犯矛盾、起到“稳压阀”的作用。⑹一是大排查工作与建立矛盾纠纷源头预防机制结合起来，推动狱情舆情调查机制、稳定风险评估机制、矛盾纠纷分析研判机制和反馈纠错机制的建立完善，努力实现罪犯矛盾从事后调处向事前预防、由因时治标向源头治本的转变。二是大排查工作与健全完善大调解机制结合起来，推动罪犯自我调解、矛盾调解员调解、民警调解、社会帮教人员调解相互配合机制，实现诉调对接衔接机制，以及专业调解机制的健全完善，形成多种手段化解社会矛盾的整体合力。三是大排查工作与完善应急处置机制结合起来，制定完善各类矛盾性事件应急预案，细化处置流程，从情报信息、处置方式、处置力量、舆论引导等方面做好应对的充分准备，进一步形成运转高效的应急机制，切实维护监狱安全稳定。
（三）完善对罪犯矛盾化解的调处机制与权益保障机制
有机结合罪犯矛盾的常态管理与应急处置，健全完善矛盾调解防控机制，做好矛盾纠纷排查调处工作，把握正确的狱情导向，落实领导工作责任，健全工作机构，在监狱、监区和罪犯班组三级分别建立矛盾调解组织，充分利用监狱的协调能力和罪犯间的自我调解能力，讲求整体优化的力量组合。同时健全罪犯心理调节机制，教育帮助罪犯学会正确的发泄渠道，学习健康心理保健知识，营造健康的积极的改造氛围。建立有效的心理支持系统，重点关注有思想压力的罪犯，堵而不疏、压而不导会使其本来就紧张的思想更加紧张，不利于其积郁的负面情绪、过剩的精力通过正当途径发泄出去，在狱内形成压抑低沉的服刑氛围，使教育改造工作弱化，特别是要加强监狱弱势群体的精神慰藉和心理帮助。坚持做好深入细致的思想政治工作，综合灵活地运用好各种手段，重塑罪犯思想，健全其人格、矫治其恶习、破除犯罪心理结构、培养良好的行为方式等，开展形式多样的教育改造活动，提倡罪犯学习中国传统文化，讲孝道、讲仁爱、讲感恩、讲诚信，营造和谐友爱的氛围和环境，对罪犯起到潜移默化的影响。同时要健全罪犯矛盾调节的监督、考核和追究机制，罪犯的正当权益能否得到保障、正当诉求是否得到回应，对于保持监管安全与稳定至关重要，通过罪犯群体合理利益的实现，保证矛盾的有效调处，有效地减少不安全稳定的因素、减少矛盾的源头，为监狱和监区的安全稳定奠定好的基础。
1、社会治安综合治理的基本含义是什么?
社会治安综合治理，就是在各级党委和政府的统一领导下，各部门、各单位协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，解决社会治安问题，打击和预防犯罪，维护社会治安秩序，保障社会稳定，为社会主义现代化和改革开放创造良好的社会环境。它是在新的历史时期中我国社会治安工作的总方针。
2、《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》是什么时候作出的？主要内容有哪几条？有何重要意义？
《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》是1991年3月2日第七届全国人民代表大会常务委员会第18次会议通过颁布的。《决定》的主要内容有7项：（1）加强社会治安综合治理，是坚持人民民主的一项重要工作，也是解决我国社会治安问题的根本途径。社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，因而必须动员和组织全社会的力量，运用多种手段进行综合治理。（2）社会治安综合治理必须坚持打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本的方针。其主要任务是：打击各种危害社会的违法犯罪活动；严密管理制度，加强治安防范工作；加强对全体公民特别是青少年的思想政治教育和法制教育；鼓励群众自觉维护社会秩序，同违法犯罪行为作斗争；积极调解、疏导民间纠纷，缓解社会矛盾；加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工作。（3）要善于运用法律武器，搞好社会治安综合治理。（4）各部门、各单位必须建立综合治理目标管理责任制，做到各尽其职，密切配合。各级人民政府要把社会治安综合治理纳入两个文明建设的总体规划，切实加强领导，从人力、物力、财力上给予支持和保障。（5）加强社会治安综合治理，必须发动和依靠广大人民群众。（6）要把社会治安综合治理的责任与单位和个人的政治荣誉、经济利益紧密结合起来，建立奖惩制度。（7）社会治安治理工作由各级人民政府统一组织实施，各部门、各方面齐抓共管，积极参与。各级人大常委会对社会治安治理工作应当经常进行监督检查。颁布这一《决定》的重大意义在于推动了社会治安综合治理方针的法律化、制度化，为全社会加强社会治安综合治理提供了重要的法律依据。
3、社会治安综合治理的基本思想是何时提出的？
中共中央1979年8月在批转中央宣传部、教育部、文化部、公安部、国家劳动总局、全国总工会、、全国妇联等8个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》时明确指出，解决青少年的违法犯罪问题，必须实行党委领导，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量。绝不能就事论事，孤立对待，而应当同加快经济发展，加强思想政治工作，健全民主与法制，搞好党风、民风，狠抓青少年教育等工作结合进行。这是最早见于中央文件中的有关对社会治安问题实行综合治理的指导思想。
4、对社会治安实行综合治理的方针是哪一年提出的？
1981年中共中央在批转中央政法委员会召开的5大城市治安座谈会纪要的文件中强调，解决社会治安问题，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面“综合治理”。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等方面加强工作，克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建设良好的社会秩序。这是最早见于中央文件中的有关社会治安综合治理的表述。
5、社会治安综合治理的方针是什么？
根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》第2条的规定，社会治安综合治理的方针是“打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本”。简称为“打防并举，标本兼治，重在治本”。
6、什么是社会治安综合治理方针中的“打击”？“打击”有何特点？
社会治安综合治理方针中的“打击”或“打”是依法“惩治”、“惩罚”、“惩处”的意思，是指司法机关和有关行政管理部门对妨碍和破坏社会治安秩序的违法犯罪行为依法进行处理的专门性活动。既包括公安机关、人民检察院、人民法院逮捕、、审判犯罪分子的执法活动；也包括工商行政、新闻出版、海关等国家行政管理对与社会治安有关的违法行为的查禁工作；还包括劳动改造机关对罪犯实施的监禁惩罚，以及对妨碍、破坏社会治安秩序的违法人员进行的劳动教养等行政处罚。“打击”主要有以下特征：第一，“打击”是国家治理违法犯罪的法律手段，实施打击的主体只能是司法机关和有关的国家行政管理部门。人民群众可以依法扭送正在实施违法犯罪的违法犯罪分子，可以检举揭发违法犯罪活动。但任何机关、团体和个人都不能替代专门机关依法行使惩处犯罪分子的法律职权。第二，“打击”的对象是妨碍和破坏社会治安秩序的违法犯罪分子，包括违反刑事法律的犯罪分子、违反《治安管理处罚条例》及其它行政法规的违法分子等。第三，“打击”的法律性质属于依法剥夺违法犯罪分子人身自由，剥夺其从事违法犯罪的手段、条件的刑事处罚和行政处罚。第四，“打击”依其对象和适用程序可分为“严打”和一般性打击工作。“严打”的对象和程序由全国人大常委会的有关决定予以明确一规定，打击的是严重危害社会治安秩序的刑
事犯罪分子。一般性的打击工作的对象则比较宽泛，是指对一般违法犯罪分子制裁和惩罚。处罚手段不仅有刑事处罚，还包括行政处罚如送劳动教养等。第五，打击依其地位和作用来看，它是社会治安综合治理的首要环节和实施其它措施的前提条件，与其它治理措施有着不可分割的密切联系。
7、什么是社会治安综合治理方针中的“防范”？“防范”有哪些特点？
社会治安综合治理方针中的“防”或“防范”，是指防止违法犯罪发生的各种手段、措施和活动。其具体内容：一是为防止和减少违法犯罪而实施的调解、内保、治安联防及其它群防群治工作。二是为防止违法犯罪等治安问题的产生而进行的政治思想教育、道德法制教育，以及对轻微违法犯罪人员的教育挽救工作，对刑满释放和解除劳教人员的接茬帮教工作等。三是堵塞违法犯罪时空，减少治安问题的各方面的行政管理工作，主要有治安行政管理、司法行政管理、工商行政管理以及海关、税务、文化教育、市场、物资、金融等方面的管理。四是城乡基层党政组织、司法组织、治保组织、治安联防组织的建设和社会治安综合治理的制度、法律和法规建设。五是教育人、挽救人，防止重新违法犯罪的特殊预防工作，包括对犯人的改造工作和劳动教养部门对劳教人员的教育改造工作。可以说，这个“防”是广义的防范，包括了除“打击”而外的社会治安综合治理中其它各个方面的工作。
“防”的主要特点：一是防范手段具有综合性。既有行政手段、教育手段、文化手段，也有政治手段、经济手段和法律手段。二是通过防范解决的问题广泛、复杂。不仅包括导致违法犯罪的直接因素，而且包括大量的酿成违法犯罪的深层次的原因和条件。三是防范工作群众性强。防范工作的主体除了公安、司法部门和机关、团体、企事业单位外，绝大多数是参与治安工作的各界群众。四是防范工作主动性强。防范是遏制违法犯罪于萌芽状态的主动性工作和自觉行动，只有未雨绸缪，才能防患于未然。
8、社会治安综合治理方针中的“标”指什么？“本”指什么？两者是什么关系？
一般说来，“标”是指事物的现象和结果；“本”是指事物的本质和原因。在社会治安综合治理中，“标”是指违法犯罪等治安问题的现象；“本”则是指违法犯罪等治安问题产生的原因。治标指处置违法犯罪等治安问题以及消除违法犯罪的外在条件。这既包括对已经发生的违法犯罪等治安问题处置，也包括看门护院、技术防范、堵漏建制等消除违法犯罪外在条件的工作。治本则是从根本上减少和铲除产生违法犯罪等治安问题的原因。它包括运用综合治理的各种手段，对人们的思想和行为进行教育和矫正。
治标和治本在含义上相互区别、相互对立，但也是辩证的统一。两者的作用有重合之处，而且统一于具体的综合治理措施中。因此，在实际工作中，综合治理的每一项措施依其主要作用是治标抑或治本，可大致分为治标措施或治本措施。但每一项措施实际是又兼有治标和治本的两种作用和功能。纯粹的治标和治本措施都是不存在的。
9、为什么社会治安综合治理要实行“打防并举、标本兼治、重在治本”的方针？
首先，违法犯罪等社会治安问题是社会问题的综合反映。这里边既有历史根源、社会根源和阶级根源；也有违法犯罪人员主观上的原因；还有客观上各种管理制度上的漏洞，给违法犯罪人员留下可乘之机。总之，违法犯罪行为的发生，是由多方面的原因和条件促成的。因此，要减少和消除违法犯罪现象，就必须“打击”和“防范”多种手段并用。既要坚决治标，解决现实的治安问题，不使其蔓延；又要注重治本，提高人的素质，消除违法犯罪的根本原因。所以综合治理要实行打防并举、标本兼治、重在治本的方针。
第二，坚持这一方针是由社会治安综合治理的客观规律所决定。社会治安综合治理的实践表明：实际工作中的打击与防范两种基本手段、治标与治本两种基本措施之间，确实存在着对立统一的关系。没有打击或者打击不力，违法犯罪分子的嚣张气焰得不到及时的遏制，违法犯罪行为得不到有效的制止，正常的社会秩序就没有保障，法制就无法维护，防范也很难奏效；而没有强有力的防范工作，打击的效果就不能巩固，更难以有效地减少和防止违法犯罪，甚至会出现打不胜打的局面。同时，通过加强各项防范工作，大大减少违法犯罪，又可以把打击锋芒集中指向极少数严惩危害社会治安的犯罪分子，打得更准更狠。因此，整治社会治安的客观实际，需要打击与防范并举。标本兼治也是同样道理。仅仅从治标方面解决治安问题，只能一时控制社会治安的局面，还不能从根本上减少和消灭违法犯罪。只有既治标又治本，才能长久地保持社会治安稳定的形势。同时，由于教育人、提高人的素质等治本的工作比较复杂，而且收效慢，因此需要在治本方面花更大的气力，作长远艰苦的努力。所以，在标本兼治的同时应重在治本。除了加强以治本为主的工作措施外，还要充分发挥各项综合治理措施的治本作用，尤其是要努力扩大和增强打击手段在教育人、改造人方面的社会效果，全面落实综合治理的各项措施。
第三，优越的社会主义制度为实行打防并举、标本兼治、重在治本的方针提供了有利的条件。在我们社会主义中国，共产党的集中统一领导、党的群众路线的优良传统和社会主义制度的凝聚力，使我们能够组织、协调各部门、各单位的力量，能够动员和组织千百万人民群众参与综合治理，进而能够有效地实行打防并举、标本兼治、重在治本的方针。
10、“稳定压倒一切”的思想是谁、在什么时候提出来的，有什么重要意义？
“稳定压倒一切”是邓小平同志早在80年代初就提出，以后又多次重申的重要思想。其基本含义是：在我国改革开放和经济建设过程中，必须始终不渝地维护国家的政治稳定和社会稳定；没有政治上安定团结的政治局面，没有社会的稳定，不仅社会主义现代化建设搞不成，而且还有的危险。稳定是我们从事其它一切工作的基础和前提条件，是加快改革开放和经济建设的重要保障。
这个思想的重要意义在于，使全党和全国人民进一步懂得了维护稳定在国家政治生活中的特殊重要性，使各级党政领导明确了维护稳定的政治责任，对党和国家开展各项工作具有长期的、重大的和现实的指导作用。
11、为什么说社会治安综合治理是解决我国社会治安问题的根本途径？
社会治安问题是社会各种矛盾和消极因素的集中反映，必须依靠全社会的力量，运用多种手段进行综合治理。实践证明，坚决打击各种犯罪活动是完全必要的。打击能够惩治罪犯，制止犯罪行为，起到特殊预防的作用；打击又能惩一儆百，震慑企图和可能违法犯罪的人，告诫和教育人们必须遵守法律，起到一般预防的作用。不坚决打击犯罪分子，就会纵容、助长犯罪，治安问题还会增多。但光靠打击也不行，单一的打击并不能根本改变社会治安的严峻形势。不消除滋生犯罪的土壤和条件，犯罪分子还会源源不断地产生出来，就象割韭菜一样，割了一茬，又生一茬。只有全面加强社会治安综合治理，把打击和预防、治标和治本结合起来，才能既“截流”又“去源”，既“斩草”又“除根”，才能从根本上逐步把我国的违法犯罪和治安问题减少下来，从而确保社会治安的稳定。
12、社会治安综合治理对我国加快建设小康社会有何意义？
搞好社会治安综合治理，有效地控制、减少违法犯罪现象，维护社会稳定，建立良好的社会秩序，是加强人民民主、加快社会主义现代化建设的重要保证和重要条件。它能够为现代化建设保驾护航，打击和防范各种犯罪活动对改革开放和经济建设的破坏干扰，保护生产力，保障经济发展。它能够为现代化建设创造安定良好的社会环境。没有社会的安定，什么事情也办不成。社会动荡，秩序混乱，经济建设就难以顺利进行，更谈不上加速发展了。
13、社会治安综合治理和精神文明建设是什么关系？
社会治安综合治理与社会主义精神文明建设密切相关。第一，社会治安综合治理的许多工作就是建设文明建设的重要内容。社会治安、社会风气如何，是展现社会精神文明水平和程度的重要方面。社会秩序混乱，社会风气败坏，刑事犯罪猖獗，社会丑恶现象泛滥，精神文明就无从谈起。社会治安综合治理的根本措施在于教育人，通过社会主义思想、道德和法制教育，提高人的素质，倡导良好的道德风尚和社会风气。这也正是社会主义精神文明建设的重要内容。第二，社会治安综合治理与社会主义精神文明建设相互促进。社会治安综合治理就是采用多种手段，动员社会各方面的力量，打击各种犯罪活动，努力消除产生犯罪和社会治安问题的根源，从根本上预防、减少犯罪现象和治安问题，维护社会的政治安定和社会稳定。这就为社会主义精神文明建设提供了良好的社会环境，有力地推动和促进了精神文明建设。同样，社会主义精神文明搞好了，人的素质提高了，社会风气就会根本好转，社会治安问题和犯罪现象就会大大减少。
14、社会治安综合治理对加强社会主义法制建设有何重要作用？
社会治安综合治理是加强社会主义法制建设的重要措施。第一，社会治安综合治理推动和促进立法，执法和守法等项法制建设协调发展。社会主义法制包括立法、执法和守法3个方面。我国的社会主义法制还有许多不健全、不完善、不落实的地方，亟待进一步加强。全党动手，全民动员，多管齐下，综合治理社会治安，无论对于立法工作，还是执法、守法，都是极大的推动和促进。它可以使这几方面的工作更好地相互靠垫和协调发展，进而提高整体效益。第二，社会治安综合治理是实现社会主义法制的重要途径和形式。社会主义法制要求“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，”要求公民要知法、守法。实现这些要求，必须有载体、有具体形式。社会治安综合治理真正落实了，不仅执法机关可以有效地发挥自己的职能作用，全社会的法制观念也会相应增强。第三，有利于把各项社会管理工作纳入法制轨道。综合治理就要依法行政、依法管理，充分运用法律手段调整各种社会关系，规范公民的行为，减少涉法犯罪等治安问题，真正实现依法治国的目标。
15、解决社会治安问题光靠专门机关行不行？为什么必须专门机关工作和群众路线相结合？
解决社会治安问题光靠公、检、法等专门机关是不行的。因为，产生违法犯罪等治安问题的原因是复杂的，多方面的。仅靠专门机关治理和打击犹如扬汤止沸。而综合治理则是动员会社会的力量，采用法律的、经济的、行政的等多种手段，重在教育人，重在治本。这样就能釡底抽薪，解决根本问题。社会治安综合治理本身就是专门机关同群众路线相结合的产物和表现形式。只有充分发动和依靠广大人民群众，政法机关才能耳聪目明，如鱼得水，如虎添翼；才能真正做到“天网恢恢、疏而不漏”，使一切犯罪分子难逃法律的制裁。
16、社会治安综合治理工作的基本要求是什么？
根据党中央、国务院和全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的两个《决定》的规定，社会治安综合治理工作的基本要求是：
第一，各级党委和政府都要把综合治理摆上重要议事日程。党政主要领导应该有计划地了解综合治理的情况和问题，给予及时的指导，帮助解决综合治理工作的困难和问题。
第二，将各项综合治理工作纳入法制轨道。各地应当依据《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》所确定的法律准则，制定综合治理的地方法规，使打击、防范、教育、管理、建设、建造等各方面的综合治理工作都有法可依，使各部门、各单位和公民切实承担起具体的法律义务，并享有相应的权利。
第三，各部门、各单位齐抓共管，形成“谁主管谁负责”的局面。这包括各部门、各单位应当制定综合治理的规章制度，确定治安综合治理的责任人，使部门和单位正在承担起社会治安综合治理的责任。
第四，把社会治安综合治理的各项措施落实到城乡基层单位。一是组织落实，既要做到社会治安综合治理的领导机构和办事机构健全，人员落实，群防群治队伍形成网络，以充分发挥作用。二是制度落实，各基层单位要有一套保障综合治理措施落实的规章制度，特别是要建立一定形式的目标管理责任制，使责任落实，工作具有连续性，措施具有可操作性。三是防范设施落实，既要因地制宜地进行辖区内的物防和技防设施建设，堵塞易于被违法犯罪分子利用的漏洞。
17、社会治安综合治理的基本任务是什么？要完成这一任务需要做哪些工作？
社会治安综合治理的基本任务概括地说就是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致、齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为改革开放和社会主义现代化建设创造良好的社会环境。
要完成社会治安综合治理的任务，就必须做好打击、防范、教育、管理、建设、改造等6个方面的工作。
18、为什么说“打击”是社会治安综合治理的首要环节？
对危害社会治安的犯罪活动不严厉打击，对社会丑恶现象不坚决取缔，便不能有效地遏制犯罪分子的嚣张气焰，正常的生产秩序、工作秩序和社会秩序就无法维护，国家建设和人民生命财产的安全就没有保障。法不治罪、正不压邪，则防不胜防，教育、管理等也就无从谈起，社会治安综合治理的其它措施就难以发挥应有的作用。从这个意义上说，没有打击就没有社会治安综合治理，打击是社会治安综合治理的首要环节。
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