事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
一、对“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即common interest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）
可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。
同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。
（一）共同利益与共同体利益
共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。
1.共同体的规模与共同体利益
共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。
最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？
通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。
比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。
这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。
2.共同体的性质与共同体利益
以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：David Mathasen:The New Public Management and Its Critics,International Public Management Journal,Volume 2,Numberl,1999．）。
在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。
3.共同体的层次与共同体利益
既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。
这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。
上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。
（二）作为利益关系产物的共同利益
在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：
1.共同利益的本质属性
如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。
2.共同利益的动态变化性
尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。
由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本质属性
从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的内涵
按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。
其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。
再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。
（二）公共利益的本质属性
作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。
1.公共利益的客观性
公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。
2.公共利益的社会共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。
从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。
从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。
由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。
三、公共利益：现代公共管理的本质问题
从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。
站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。
新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：
第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。
第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。
可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。
事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
一、对“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即common interest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）
可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。
同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。
（一）共同利益与共同体利益
共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。
1.共同体的规模与共同体利益
共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。
最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？
通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。
比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。
这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。
2.共同体的性质与共同体利益
以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：david mathasen:the new public management and its critics,international public management journal,volume 2,numberl,1999．）。
在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。
3.共同体的层次与共同体利益
既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。
这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。
上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。
（二）作为利益关系产物的共同利益
在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：
1.共同利益的本质属性
如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。
2.共同利益的动态变化性
尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。
由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本质属性
从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的内涵
按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。
其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。
再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。
（二）公共利益的本质属性
作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。
1.公共利益的客观性
公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。
2.公共利益的社会共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。
从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。
从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。
由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。
三、公共利益：现代公共管理的本质问题
从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。
站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。
新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：
第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。
第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。
可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。
一、对“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）
可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。
同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。
（一）共同利益与共同体利益
共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。
1.共同体的规模与共同体利益
共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。
最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？
通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。
比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。
这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。
2.共同体的性质与共同体利益
以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。
在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。
3.共同体的层次与共同体利益
既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。
这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。
上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。
（二）作为利益关系产物的共同利益
在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：
1.共同利益的本质属性
如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。
2.共同利益的动态变化性
尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。
由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本质属性
从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的内涵
按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。
其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。
再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府―1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。
（二）公共利益的本质属性
作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。
1.公共利益的客观性
公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。
2.公共利益的社会共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府―1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。
从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府―1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。
从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。
由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。
三、公共利益：现代公共管理的本质问题
从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上――非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。
站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。
新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：
第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。
第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。
可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。“”版权所有
关键词：公共管理；本质特征；时代性
自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。
一、公共管理的本质特征
1.公共管理的合作性
公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。
2.公共管理的公共性和服务性
公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。
二、公共管理之时代性
公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。
由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。
结语
从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
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公共事务管理在过去的很长一段时间内都不受重视，但是在当今时代，越来越被政府官员以及学者和政治界所重视。公共管理的概念随着上世纪七八十年代，由新的公共管理运动的推动而造成了变化，其理论和管理的模式正在逐渐与时代接轨。目前各国的政府改革运动正如火如荼，这对?传统的公共事务管理提出了挑战’公共行政需要在自我辩证否定的基础上进行批判性的继承，并延伸其内涵，自我超越，以前者从未有过的张力和活力迅速发展，奠定它在新担:纪从理论与实践的结合上继往开来，塑造、规制和导引当代公共事务管理的方向和运作方式的重要地
二、公共管理的本质特征
公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性
公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次：第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式；第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。
(二）服务性
在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么？其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它：（1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。（2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。（3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。
(三）合作共治性
合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用；反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示：政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面——去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。
三、公共管理的时代性：公共管理何以成为当代全球关注的焦点
全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。
技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置；国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长；传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自主权甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实：全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。
全球化理论为从世界的角度来观察社会活动的现象提供了理论基础。经济全球化的发展也在改变着很多国家决策者的战略决策，全球化的发展对于公共管理来说，既是机遇，也是挑战：首先，它影响着很多国家的外交策略，以及国际关系的变化；其次，国际竞争和国际的合作并存，使各国的公共事务管理的效率发生着变化；再次，全球化推动公民社会和全球结社革命的兴起，结果便得政府的权力运行方向发生着变化，将权力运行的方向转移到国际组织，或者与社E组织近距离接触。导致政府权力部分上移和下移一向上是向国际组织转移，向下则是向社区组织或第三部门转移。这些变化，都导致了传统公共事务管理已经不合时宜，不论是理论方面，还是管理的过程中，都出现了不可调和的矛盾，公共管理必须要进行自我创新才能适应全球化的趋势。
一、公共管理专业本科毕业论文的选题
毕业论文选题的重要性不言而喻，爱因斯坦就说过，“提出一个问题往往比解决一个问题更为重要”，好的毕业论文一定有一个好的选题。在毕业论文选题时，有以下几个问题需要注意：
（1）选题应该符合专业性。公共管理专业致力于在现代化和城市化的背景下，为政府机关、公共事业管理部门和各类社会组织培养基层从事管理和服务工作的实践型人才。因此，公共管理专业本科毕业论文的选题应该聚焦现实生活、社会变迁和热点问题，以及公共管理领域的组织、事件和个人行为。由于公共管理专业的学科交叉性强，所以对于交叉学科的论文选题，为了避免论文在内容上发生学科的偏移，选题的专业性必须要注意。例如，对一个公共管理和法学的交叉学科论文选题，应该从公共管理专业的视角来陈述论文题目和建构论文的核心研究问题，而非从法学专业的视角。
（2）选题应该体现“小而美”。纵观各高校的公共管理专业，从课程设计上尤其注重培养学生的宏观视角、整体思维和全局意识，这是优点，但在毕业论文设计上，就体现出来的是一种不足。很多学生在选题上都体现出了这种宏大叙事的偏好，例如，题目中经常出现的“我国…”、“模式研究”这样的关键词。本科毕业论文本来就是一个小的科研课题，篇幅也一般在一万字左右，所以重点在于“解剖麻雀”，将一个小问题讲通、讲透，而不能贪大、贪全，可以将宏观的政策、理论和视角作为背景，但落脚点还要在微观行动和具体个案/问题上，因此选题上务必要“小而美”，而非“大而范”。毕业论文的选题是一个由“大”到“小”的过程，不断“窄化”、明确的过程。最开始学生可能只有一些比较含糊的想法，然后通过查阅文献、实践和思考，变成某一领域的调查研究主题，最后，通过反复地“学而思”，将这一比较笼统、宽泛的调查研究主题，变成特定领域、特定现象中的针对特定问题的选题。毕业论文选题的“美”主要体现在选题的价值和意义上。一个好的论文选题是有核心研究问题的，这个研究问题是现有的文献资料所不能回答的，因而需要研究者通过一定的研究方法去探究、解密，这也就是论文选题的价值所在。而现在很多本科毕业论文是没有研究问题的，或者这个研究问题过于的简单，这样的毕业论文就只能是泛泛而谈，缺乏创新、反思和深度，也就没有太大的研究价值。论文的意义有理论意义和实践意义之分，本科的毕业论文更注重的是论文的实践意义，所以，论文的选题最好能来源于实践，这样才能保证论文的内容和结论真实具体，论文的建议具备可操作性。
（3）选题应该注意时效性。本科的毕业论文应该关注当下正在发生或即将发生社会公共管理现象和问题，所以选题应该有一定的时效性，而尽量避免对历史事件的研究，这样能够降低论文研究的难度。例如，部分公共管理专业的学生可能对公共危机管理比较感兴趣，想将这个领域作为论文选题，但是由于公共危机事件具有偶然性、突发性、紧急性和高度的不确定性，所以很可能在论文研究期间没有典型性的公共危机事件发生，因而学生会选择以一些过往的重大公共危机事件作为案例，但这样研究的科学性和真实性就难以保障了，因为学生会很难找到经历事件的关键人物进行访谈并收集丰富的一手资料，最后这类的毕业论文往往会变成二手文献（尤其是新闻报道）的整理和总结。
（4）选题应该考虑“量力而行”。本科的毕业论文在选题时就应该从主客观两个层面来考虑可行性。主观层面的可行性要综合考量的是[3]：学生的生活经历、知识结构、研究经验、组织能力、语言、体力等方面是否具备进行论文研究所需要的条件。客观层面的可行性包括：时间、经费和资料的获取等是否可行；研究是否会侵犯被研究对象的隐私，是否会违背研究的道德伦理，甚至触犯法律。因此，有的论文选题很有价值，但如果受主客观限制，学生完成不了，也要果断放弃。例如，现在很多同学都喜欢写以“互联网+”为主题的论文，因为“互联网+”是当今社会发展的热潮和趋势，与其相关的研究有一定的价值和意义，部分学校或教师也倾向于鼓励、引导学生去写作此类论文，然而事实上，“互联网+”论文的写作就离不开对大数据的获取、挖掘和分析，但大数据的获取难度较大，很多时候还涉及到商业机密和隐私，所以，作为大多数本科生根本没有办法驾驭此类论文。
（5）选题应该以“学生为导向”。应用型本科的毕业论文在选题上应该充分尊重学生的研究兴趣、意愿和选择，不能搞命题指派或导师包办。只有以“学生为导向”，才能充分地调动学生的积极性、主动性和创造性，才能避免学生对导师的过度依赖。
二、毕业论文的研究方法
毕业论文设计是一项复杂的认识活动，而研究方法是实现论文研究的必要手段和工具。研究方法是为研究选题和研究内容所的服务，因此，研究方法的选择是否适宜对于毕业论文的质量有很大的影响。研究方法是一个有着不同层次和方面的综合体系，它所包括的三个层次分别是：方法论、研究方式、具体的方法和技术。对于本科的毕业论文而言，研究方法需要关注的是具体的研究方法和技术，而没有必要对方法论和研究方式进行阐释。具体的研究方法和技术有很多，选择的依据是哪种方法能收集到更丰富和真实的资料，通过该方法所收集到的资料能更好地对研究问题和研究内容进行回应，能作为有效论据支撑论点。对于毕业论文的研究方法，常见的误区包括：
（1）研究方法贪多。很多学生认为，使用更多的研究方法，能够凸显论文的工作量，体现学生对于研究方法的掌握，其实不然。研究方法的使用并不是毕业论文质量考察的重点所在，它只是一种调查研究的手段和工具，因此，研究方法在精不在多。好的毕业论文，只要论据充足，足以支撑论点，用一种研究方法也可以。大部分的毕业论文可能需要多种研究方法来组合和相互补充使用，此时，需要交代清楚不同研究方法的具体使用情况和旨在回应的研究内容，避免出现研究方法多而混乱的局面。
（2）将定量研究和定性研究结合使用。定量研究和定性研究的科学性之争在学术界从未停止，这两种研究方式在哲学基础、研究范式、理论模式、资料收集技术、分析方法等多个层面都有巨大的差异，因此，两者具有较大的互斥性，而非兼容性。此外，定量研究和定性研究在研究方法体系中属于第二个层次—研究方式，而非具体的研究方法和技术。然而很多毕业论文在介绍研究方法时都会写到：“本研究采用了定量研究和定性研究相结合的方法”，这就犯了两个错误，其一：定量研究和定性研究在研究方法体系中属于第二个层次—研究方式，学生这么写是把定量研究和定性研究理解为了具体的研究方法和技术；其二：定量研究和定性研究不存在結合的可能性。很多学生理解的定量研究仅仅只是统计资料的分析，而非严格意义上的规范定量研究。所以，较好的处理办法是在本科的毕业论文中，避开提及方法论和研究方式，只介绍具体的研究方法和技术。
（3）对问卷调查法的滥用。问卷调查法是社会调查中的常用和有效方法，但在本科的毕业论文中，对问卷调查法的应用有很多不当，具体的问题类型包括：第一，将调查问卷的设计局限地理解为问问题。调查问卷是由多个问题组成的，但这些问题是根据研究问题和研究内容而提出的，包含了研究者的一些研究假设（例如：变量之间的相关性），并考虑到了测度的效度和信度。将调查问卷的设计狭隘地理解为问问题，就会很容易出现关键问题缺失、问卷的效度和信度不足等问题，问卷调查的科学性也会遭受质疑。第二，问卷调查法的应用不与抽样方法结合使用。抽样方法包括两大类：概率抽样法和非概率抽样法。严格的来说，问卷调查法只有与概率抽样法结合使用才具有统计分析的意义。但在现实的研究过程中，由于研究者无法获得完整的抽样框或被研究对象属于社会少数群体不方便抽样等原因，概率抽样方法在实际操作中的严谨性往往要打折扣，很多问卷调查是基于非概率抽样的。这样的直接影响是在对数据进行统计分析的过程中会产生较大误差。另外，近年来，很多学生在做毕业论文时喜欢用网络调查法，这是因为网络调查操作简单，发放和回收问卷的速度快，研究结果能够迅速生成。然而，网络问卷调查适合的只是一些对社会舆情、网民态度等的调查，它并不是一种学术论文调研方法。首先，它的抽样方法是非概率的，样本的代表性会很差；其次，研究者很难保证填写问卷的人是否认真、负责，问卷调查的信度和有效率很难保证；最后，通过网络调查输出的结果基本上都是简单的频数统计，没有办法对数据进行深层次的分析。所以本科的毕业论文在研究方法上，最好的处理办法还是要将研究的主题缩小，当研究对象的数量在一个适度范围内时，可以采用全样本调查，这样就不会存在样本代表性的问题。对于无法进行全样本调查的论文研究，即使无法进行概率抽样，也一定要考虑样本的代表性、问卷的信度等问题，不能走捷径。第三，把问卷调查法作为“包治百病”的研究方法。问卷调查法只是所有社会调查研究方法中的一种，它也有一定的适用条件，例如，需要配合抽样方法结合使用，需要被研究对象具备一定的文化水平和理解能力，等。但当问卷调查法的适用条件不充足或针对某个具体的研究问题/研究内容/研究对象有更适宜的研究方法时，需要放弃问卷调查法，改用其他的研究方法。现在很多学生在做毕业论文时都偏爱用问卷调查法，而当研究方法选择不当时，就很容易出现研究内容、研究方法、研究对象三者的脱节错位，最后论文中的论据不足以支撑论点。
三、毕业论文行文中的常见问题
公共管理专业本科毕业论文的结构一般包括几个部分：绪论、文献综述、论文的主体部分、结论和建议。各部分的主要内容和常见问题见表1。
四、关于本科毕业论文管理的建议
（1）重视本科毕业论文和毕业论文的选题。本科毕业论文对学生和教学单位都具有重要意义。因此，为了提升本科毕业论文的质量，需要强化学校和学生对于毕业论文的重视程度。毕业论文的选题直接决定着论文价值和可行性，其重要性不言自明。但很多学生不重视论文的选题，草草选题，缺乏对选题的合理性论证就开始写论文，为后续工作埋下诸多隐患。因此，学生在选题的论证上要多思考、多推敲。
（2）专门开设“本科毕业论文指导”这门课程。尽管在公共管理专业的课程体系中有调查研究方法、文献检索、学术论文报告写作等与毕业论文相关的课程，但往往不系统、碎片化，或开课时间久远，学生很多知识和能力已经生疏。因此，建议在毕业论文选题之前开设“本科毕业论文指导”这门课程，对与毕业论文写作的重点知识和常见问题进行重申和介绍，这样能让学生少走弯路。
（3）强化对毕业论文的过程监管。选题尽管重要，但毕业论文是一个系统工程，因此要加强对毕业论文的过程监管。指导老师需要多与学生进行沟通，保障学生毕业论文写作的有序进行。
（4）完善本科毕业论文的评价指标体系。毕业论文的评价指标体系不僅是对毕业论文质量的评判标准，也是对学生毕业论文写作方式和完成情况的引导。现在，部分学校的本科毕业论文的评价指标体系对学生产生了错误的引导。例如：第一，重复率成了毕业论文是否合格的首要标准。控制论文的重复率，本身没有错，这体现的是学术道德规范和对知识产权的尊重，但学生的做法确实有些矫枉过正，部分学生被重复率牵着鼻子走，或者是连正常的引用都放弃；或者是钻技术的空子，从那些查重文库所不能覆盖的学术研究成果、新闻报道、网络文章中抄袭。因此，在毕业论文指导中，要帮助学生明确查重的目的和意义。第二，部分学校的本科毕业论文的评价指标体系中对论文的创新有要求，这也是一种不恰当的引导。尽管毕业论文是培养大学生的创造能力、实践能力和创新精神的重要环节[5]，但基于本科生的研究能力来说，毕业论文创新很难。论文的创新主要体现在以下几个方面：研究对象和内容的创新、研究方法的创新、研究视角的创新、研究结论的创新。对于本科毕业论文而言，可以鼓励学生创新，但不可将创新作为硬性指标，否则会导致学生为了创新而创新，反而“画蛇添足”。所以，总的来说，高校需要完善本科毕业论文的评价指标体系，给予学生以正确恰当的引导。
参考文献：
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关键词：政府；公共管理政策；有效性；责任性
“资源”是指生产资料与生活资料的天然来源，它是一种自然财富。“资源”的本质表现为它是一种本来就有的、已经存在的财富，而且这种财富可以成为另一种财富的来源。推而言之，只要它本身是一种财富而且能给别人带来财富，或能赋予别人财富的都是资源，这些财富可以是新增殖的，也可以是原财富的重新整合。因此“资源”有三个特点，一是既有性，即它原来就已经存在;二是整合性，即它对原有的财富进行重新调整，形成新的结构和使用价值;三是增殖性，即它对原有的财富进行重新整合后形成新的财富。
政府公共管理政策是指代表公共利益的公共组织(主要指国家、政府)在一定时间和空间里，为了有效增加和权威分配公共利益，对公共事务进行管理与服务，依法确定的路线和方针、制定的规则和措施。政府公共管理政策，实质上既体现了统治阶级的执政意志，也表现了一个国家的国家意志，但从根本上反映了广大人民群众的意志。这些意志的本身是需要对公共利益的有权威性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表现形式，既表现为原则性指导思想、理念、价值取向，也表现为法律、法规、规范，还表现为方案、措施、规则等。政策与法律法规、措施规则等是相对而言的。政府公共管理政策具有很高的权威性，它拥有强权和组织体系作保障。
既然政府公共管理政策是对公共利益的一种权威性分配，谁得到了政府公共管理政策，谁就获得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一种非常重要的资源。政府公共管理政策资源的开发，是府公共管理政策优化的重要途径。
一、政府公共管理政策资源及其开发的理解
(一)政府套共管理政策资源的理解
政府公共管理政策资源是行政资源的重要组成部分。“行政资源”是指在行政系统中已经存在的已有的、既有的行政性的财富，它是一种社会财富。它包括三个部分，物质性实体，即政府行政机构、行政人员、设备设施等人财物;非物质性实体，即行政体制、政策、法规;物质性与非物质性实体的功能，即政府行政能力、权威力、影响力、号召力。可以说，行政资源就是行政财富本身及其外在影响。一切与政府行政有关的已有的“财富”及其已产生的和能产生的作用都是行政资源。行政资源开发与利用，是对行政财富的重组与整合，形成新的、有用的结构与功能的过程，包括对行政资源本身物质性资源的重新优化组合、整合利用，对过时的旧时的行政文化、职能的清理，对合适的、有用的行政文化、职能的升华，更重要的是对行政资源非物质性的实体如体制、政策、法规等进行创新，对过时的非物质性的实体与功能的抑制，形成并彰扬新生非物质性行政资源的外在作用与功能。因此，政府公共管理政策资源是行政资源中非物质性资源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性财富。
(二)政府公共管理政策资源开发的理解
政府公共管理政策资源开发，是对政府公共管理政策性财富的重组与整合，形成新的、有用的结构与功能的过程，包括对政府公共管理政策资源本身的重新优化组合、整合利用，对过时政府公共管理政策的清理，对合适的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策资源开发的关键是政府公共管理政策要创新，政府公共管理政策要用足、用活。
我国政府与政府之间的关系，是一种单一制的等级结构和由上级层层集权的关系。政府在中央政府和上级政府的领导、指挥和控制下，执行和制定政府公共管理政策，这就是政府公共管理政策资源的开发与利用。由于执行者利益的驱动，政府公共管理政策资源的开发与利用会产生明显的效果差异。通常情况下，政府公共管理政策资源与执行者利益一致时，其开发和利用与产生效果是成正比的，反之成反比。
二、政府公共管理政策资源开发的有效性
政府公共管理政策资源开发和利用的有效性，应该是政府公共管理政策的忠实执行与执行者利益的最大获取的有机结合。当然这里存在着一个前提，即政府公共管理政策的科学性和民主性，执行者利益的合法性和合理性。因为政府公共管理政策的科学性和民主性决定着执行者利益的合法性和合理性，同时执行者利益的合法性和合理性影响着政府公共管理政策开发和利用的有效性。从政府公共管理政策资源开发和利用的程序上看，执行者只有在服从和执行政府公共管理政策的前提下，才有自主权，这种自主权，就是对政府公共管理政策资源的有效的开发和利用权。开发和利用政府公共管理政策资源的有效性，应处理好以下几个关系:
(一)处理好忠实贯彻政府公共管理政策精神和追求执行者最大利益效应的关系
开发和利用政府公共管理政策资源，首先必须肯定政府公共管理政策的科学性，坚持其权威性，在这一前提下，才能忠实地执行中央和上级政府的公共管理政策。忠实贯彻政府公共管理政策的精神实质，并非生搬硬套政府公共管理政策资源的内容，这是执行者追求自身最大利益效应的原则。执行者在处理这样的关系时，有两种方式:当政府公共管理政策规定的是不可作为时，执行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的最大的作为;当政府公共管理政策规定的是可作为时，执行者就可在此政府公共管理政策范围内追求最大的作为。中央和上级政府的公共管理政策好比一个圆圈，其政府公共管理政策实质好比圆心，据此，如果圆圈以内是不可作为的，那么执行者就可以在圆圈外，大胆开发和发展;如果圆圈以外是不可作为的，那么执行者就可以以圆心为核心，追求最大的圆边效应。
影响公共管理类专业本科人才培养质量的因素包括学校整体氛围和资源条件、教师的素质能力和教学投入意愿、学生基本素质和需求、人才培养目标、课程体系设置等。针对影响因素和公共管理类本科专业教育特殊性，提出准确定位公共管理类专业本科人才培养目标、提升与优化教师综合素质、改革和创新课程教学、拓展教学平台等提升公共管理类专业本科人才培养质量的途径。
关键词：
地方高校；公共管理类专业；人才培养质量
在国家高等教育本科专业目录中，公共管理类专业旨在为政府和非政府机构以及企事业单位的人事和行政机构培养宽口径、复合型、应用型的公共管理人才。我们将其学科下设的公共事业管理、行政管理、社会保障管理、土地资源管理和城市管理等专业统称为公共管理类专业。目前该类专业在我国普通本科教育专业设置中已经普遍化，这服务于高校或院系扩张的目标，也迎合了政府改革和社会发展的态势。随着中国经济发展，政府改革日益推进，地方愈加重视社会服务，社会矛盾日益突出，新的服务领域出现，需要培养更多的社会管理人才。但是从公共管理类本科毕业生尤其是地方高校学生的就业状况来看，与其他专业相比就业竞争力较弱，就业难度较大。这一方面是由于目前离“小政府、大社会”的改革还比较遥远，且受传统人才需求观念的影响，公共管理类专业人才就业空间受到限制。另一方面体现了地方高校公共管理类本科专业人才培养质量与社会需求契合度差，需要进一步提升地方高校公共管理类专业本科人才培养质量。
一、公共管理类本科人才培养质量的影响因素
“高校人才培养质量形成于人才培养的全过程”[1]，高等教育人才培养质量受到人才培养过程中各种因素的影响。张德江[2]认为教学中心地位、教师的教学投入、学生学习自、学生学习状态、教学模式、多媒体教学、德育教学等是高校普遍存在的影响人才培养质量因素。冯国境[3]等发现学生更加关注授课教师的语言表达能力、与学生沟通能力、课堂气氛营造、形象气质和普通话标准程度等因素，希望从所选课程中提升逻辑分析能力、语言表达能力、实践操作能力等，更关注老师的教学内容是否与实践、生活以及社会动态结合，授课过程是否能够提供新知识、师生共同讨论，教师的备课内容是否丰富等。借鉴他人对高校人才培养质量的研究，根据地方高校公共管理类专业本科生的特殊需求，本文认为影响地方高校公共管理类本科专业的因素主要包括以下几个方面：
（一）学校整体氛围和资源条件
学校是学生成长的整体环境，其整体氛围影响学生对学习、就业甚至价值观的看法。不同学校办学理念和整体成长氛围不同，一些学校整体学习氛围浓厚，图书馆、教室平时座无虚席，一些学校图书馆教室空空荡荡，考试抄袭作弊严重。不同气氛环境中成长的学生，学习态度、人生价值观存在差异。前者勤奋求实，后者认为为达到个人的利益可以不择手段。学校资源条件为学生提供各种实践锻炼的平台。表达沟通能力、组织能力、创新思考能力以及实践操作能力等对公共管理类学生非常重要，这些能力可以通过参加社会实践活动锻炼养成。学校的各种社团、假期实践活动等为公共管理类学生参与校园社会、处理校园公共事务，提升自身综合素质提供了平台。
（二）教师的素质能力和教学投入意愿
专业教学人员是直接与学生互动的主体，其综合素质、知识储备能力、公共管理实践能力等直接影响学生的学习过程和结果。公共管理类专业要求培养的人才不仅要具备扎实的专业基础知识，处理综合管理实务的技能，而且要具备正直、公平等公共精神和强烈的社会责任感。这也为公共管理类专业教师提出了较高要求，教师本身要具备公共管理的基本精神素养，以德育人、潜移默化地影响学生。同时公共管理专业性质要求从事教学活动的教师属于“双师型”教师，既要掌握扎实专业理论知识，又要具备社会管理的实践经验。很多地方院校公共管理类教师群体以青年教师为主，青年教师本身专业积累不够，且一毕业就进入高校教书，实践经验缺失，这直接影响了人才培养质量。另一方面，高校普遍存在对教学投入意愿不足的现象。高校对专职教师的考核尤其是职称评审更加重学术成果，职称晋升直接与教师的工资待遇、学术地位挂钩，教师薪资与申请项目挂钩。在教学和科研存在冲突，且科研会给教师带来更高收益的情况下，教师会将更多精力投入到科学研究中，而忽视教学环节。
（三）学生基本素质和需求
首先，学生的基本素质影响着人才培养质量，学生本来的基本素质体现在生源质量上。笔者所在的学校属于西部地方院校，其中公共事业管理专业属于弱势专业，在近几年发展过程中，生源质量逐渐下降，这直接影响了教学环节的质量。由于学生文化积累本身较差或属于调剂生，对于学习缺乏兴趣，上课注意力不高，沉默寡言、不善于思考。这给教师课堂教学造成了很大的障碍，教师精心设置的很多互动、启发性的教学无法实施，教学效果差。其次，学生的需求偏差影响教学质量，一些学生对高等教育的期待与高等教育的目的存在偏差。由于公共管理类专业门槛低，少部分学生选择公共管理专业是“混得文凭”，而不是将获得知识积累和能力提升，成为一名合格的公共管理者作为其目标。这直接影响教师教学质量和学生自身成长。
（四）人才培养目标
明确人才培养目标是提升人才培养质量的前提，课程设置、教学内容、教学方法等基本围绕人才培养目标设置。目前我国公共管理类本科专业人才培养目标过于模糊、宽泛，缺乏个性。大部分高校公共管理类专业都将人才培养目标定为培养党政机关、企事业单位、社会团体的高级应用管理人才，这种人才培养定位方式缺乏个性。同时目前很多高校对于应用型公共管理人才中的“应用型”缺乏足够理解，将应用型人才培养等同于职业院校人才培养模式，忽视对学生公共管理理论知识水平的提升，片面注重应用性。
（五）课程体系设置
课程学习是学生积累专业知识的基本途径，因此课程体系设置情况直接影响学生的学习状态和满意程度，也反映了培养人才能否迎合社会需求。首先，公共管理类专业具有学科交叉性，理论知识涉及政治学、管理学、经济学、法学、社会学、统计学等。体现在课程设置中，公共管理类专业需要涉及各类相关基础学科，这很容易导致课程设置宽泛，学生感觉什么都学，但什么都没学到。其次，公共管理类课程还涉及到理论课和实践课比例设置。公共管理类专业是一门应用性很强的学科，人才培养质量评价包括专业理论知识积累和学生管理实践能力提升方面。虽然目前对公共管理类专业应用性人才培养定位已经形成基本共识，但是从现实看，公共管理类专业实践能力培养不足。林强等[4]的调查研究显示，学生对“课程安排对实践能力的提升”不满意度比较高。由此可见，课程设置重理论轻实践普遍存在。而这种课程设置方式使教师对学生实践能力的培养方面表现不足，进而影响人才培养质量及应用型公共管理类人才培养目标的实现。
二、提升公共管理类专业本科人才培养质量的途径
（一）准确定位公共管理类专业本科人才培养目标
公共管理类本科人才培养的基本定位是：培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文教、体育、卫生、环境、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才[5]。很多高校以此作为其公共管理类专业人才培养目标的模板，这种方式不适应社会需求的发展趋势和本校专业培养特色。根据对公共管理类本科毕业生的调查，学生口头沟通、判断与决策等实践能力较差，掌握的基本能力低于工作岗位的平均要求。因此要坚持将应用型创新人才培养作为公共管理类专业的人才培养的基本，加强学生培养过程中职业能力、创新能力的培养。其次，很多学校将公共管理人才定位为行政、事业单位高级管理人才。但是从就业来看，直接进入公务员或事业单位系统就业的只是其中一部分，另有其他学生选择到企业工作或继续深造。因此，公共管理类专业培养人才的输出道路并不是唯一的，要坚持“多元化”“多维型”的培养目标。这要求在人才培养的过程中注重基础知识和基本能力培养，同时为学生提供多种选修机会，为“多维型”人才培养提供基础和发展条件。再次，根据专业性质，公共管理人才要拥有公平、公正等公共精神和强烈的社会责任感，这要求，公共管理类本科专业培养的人才必须是高素质的应用型人才。
（二）提升与优化教师综合素质
1.提升教师的思想素质和职业素质
古语云“师者，传道授业解惑也”，一个合格的教师不仅仅传授学业知识，还要培养学生的人格品质，在学生的情感、价值观上对学生进行影响和引导。因此渊博的学术知识和良好的品行对高校教师缺一不可。教师的自私自利可能传递给学生的是为达到目可以不择手段，教师上课经常不准点会影响学生形成无视规则、自由散漫的生活态度。因此，作为教师必须要有比较高尚的人品、远大的理想和良好的职业道德，尤其是公共管理类专业培养的人才今后大部分可能从事各种公共管理岗位，还需要有较强的责任感以及公正平等公共精神。因此，在本科教育阶段，要注重公共管理价值观的培养。而这种价值观的培养不能依靠理论知识的讲解，而需要教师言传身教，并在平时的教学交流、生活交流中潜移默化地影响学生。
2.提高教师教学能力
教师教学能力直接影响学生专业技能的提升和适应社会需求的程度，因此要提高人才培养质量教师教学能力是关键。首先，要建立帮扶机制，提升对青年教师的培养力度。目前公共管理类专业很多教师毕业于非师范院校，其在专业素质上有一定优势，但是在具体教学能力和技能方面有欠缺，比如语言表达能力、多媒体综合应用、教学内容安排等方面。这些能力需要长期培养才能形成，而教师本身可能很难意识到相关问题。因此可以建立帮扶机制，采取老教师一对一对青年教师进行具体教学指导，以及学院邀请教学经验丰富者对青年教师进行教案编写、多媒体应用、授课技巧、仪态仪表等方面的培训。通过这些措施使得青年教师尽快提升教学技能，进入成熟的教学角色。其次，加强对专业教师实践技能的培养。很多公共管理类教师一毕业进入高校教书，缺少公共管理实践经验，自然在教学过程中很难满足学生对于实践技能提升的要求。因此，必须要提高专业教师实践技能，培养“双师型”教师。在教师招聘时，侧重选择在公共部门、企事业单位具有一定管理工作经验的人员。与政府单位、企事业单位合作，教师和各单位管理工作者互相兼职、互相学习，通过这种平台，提升教师的实践能力，同时引进具有丰富管理工作经验的人员兼职，提升教师队伍的实践教学能力。
（三）改革和创新课程教学
1.合理优化课程体系
首先要避免课程设置过于宽泛的问题。在国家规定核心专业课程的基础上，根据学校的优势和社会及学生的需要，对教学内容和课程体系进行更换，专业必修课及选修课集中在某几个专业方向，从而在应用型人才的基础上为学生进一步深造增加选择。其次，要注重理论教学和实践教学的比重。实践教学在应用型人才培养中有着理论教学不可替代的特殊作用，学生动手能力、应用能力以及创新思维的激发需要实践教学环节予以支撑[6]。实践教学可以采取多种形式，如在专业课程课时中增加实验课程的比重，笔者所在学校近年来根据专业特点，在多门课程中增加了实践课时环节，受到学生广泛欢迎，强化了学生理论联系实际的能力。公共管理类专业的实践教学不仅仅体现在课程中的实验课时，还可以通过多种途径增加实践能力，如通过教学基地实习、毕业实习、各种社会实践活动、科研训练、竞赛活动等。
2.改革传统教学方式
教师要积极探索多种教学方式，在传统理论教学的基础上，发展互动式、体验式教学，采取翻转课堂、室外调查等教学模式，引导学生参与角色扮演、主题辩论、项目研讨等。通过这类灵活参与性的教学方式提升学生的主动性、自信心、语言表达、综合应用和思维创新等能力。
（四）拓展教学平台
通过正常教学安排的理论和实践教学能够给学生提供理论知识学习及应用分析的机会，但是现实问题往往比课堂案例问题更为复杂。因此，公共管理类本科专业人才创新应用能力的培养需要学校及学院拓展更为广阔的教学实践平台。第一，与地方政府、城市社区及企事业单位共建教学实习基地。通过多种实习基地的建设，增加学生顶岗锻炼的机会，使学生更有机会面对实际管理问题，提升理论知识的应用水平和分析决策能力。第二，拓展科学研究平台，鼓励学生主持参与各类项目。一方面教师要引导学生参与教师承接的政府部门及企事业单位课题，另一方面要积极鼓励学生申请学校和社会各类科研项目。通过参与和主持课题项目提升学生思维创新能力、文字表达能力及分析解决问题能力。第三，拓展各种社会实践活动平台，提升学生参与社会管理的能力。校内外的各种社会实践往往是大学生参与社会管理、培养组织管理能力的重要平台，企事业单位在招聘的时候也往往看重学生的学生工作及社会实践经历。因此，学院要鼓励公共管理类专业学生积极参加学校和学院社团管理活动，组织学生参加各种暑寒期实践活动，引导学生参加各类大学生竞赛活动，给学生提供各种兼职体验机会。通过多种社会实践平台，提供学生参与社会、参与管理，提升综合素质和实践能力的机会。
作者：韩娜娜 朱颖 单位：吉首大学法学与公共管理学院
参考文献
[1]贾海基，傅勇.高等教育质量观与大众化高等教育质量保障体系的建立[J].评价与管理，2006，4：33-36.
[2]张德江.人才培养质量的影响因素与对策探析[J].中国大学教学，2012，2：11-13.
[3]冯国境，郦水清，徐秀琦，等.影响公共管理类专业教学质量因素的探析[J].浙江理工大学学报，2011，6：968-975.
[4]林强，曹凌.公共管理类本科人才培养现状的实证分析[J].陕西行政学院学报，2012，4：116-120.
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