作者简介：
教授，博士，现任北京工商大学会计学院党委书记，致力于审计理论与实务问题研究，从事审计学的教学及科研工作。
一、审计招投标机制的形成
随着经济和社会的发展，利益相关者对审计需求的增长，审计招标作为探索国有资产有效监督管理形式的重要一环，已经成为我国政府部门购买审计服务的手段之一，会计师事务所也日益重视通过投标方式获取审计委托。审计招投标的有效操作有赖于招投标机制的形成。
招投标是依据技术经济的评价方法和市场经济的竞争规则、实施规范化的实施程序以择优成交的市场行为。具体说，招标人在依法进行某项适于竞争的活动时，事先公布招标条件，邀请投标人投标并采用公开的规范程序、公平竞争手段、公正地从中择优选定中标人，以实现综合投资效益最大化。招投标是市场经济体制发展到一定阶段的产物，并随着社会经济的发展而不断发展。招投标起源于19世纪初资本主义上升时期，至今已有约200年的历史。西方国家的招投标，最早应用于政府采购，后来在工程建设领域得到广泛的推广和应用。由于招投标机制符合市场经济的运行规律，因而在长期的实践中不断得到总结和完善，目前已成为―种相对成熟并被广泛采用的商品交易方式，也是世界各国公认的贸易准则。
招投标作为一种市场交易行为，有其基本要件：一是招标对象具有商品属性；二是招投标主体是独立或相对独立；三是招标与投标活动主要受市场机制包括竞争规律、供求规律和价值规律的支配和调节。审计市场已经具备了实行招投标的基本要件。首先，审计具有商品的一般属性，即使用价值和价值。在所有权和经营权两权分离的条件下，审计能够为所有人、投资人、债权人等相关利益群体提供有关企业财务状况、经营成果、财产安全等方面的有用信息，也能为管理者提供改进和提高管理水平的有用信息，所以具有使用价值。审计是一种智力服务，虽然其产品只是一张审计报告，但注册会计师资格的取得、各种审计方法的运用以及审计人员的后续教育等都需要消耗大量的人财物等资源，因而审计成果也是“无差别的，一般人类劳动的凝结”，也具有价值。其次， 审计委托人和审计实施人作为招投标主体在审计市场中是独立的。审计委托人是独立或相对独立的生产经营主体，因为委托人如果是完全依附于其他组织，就根本不需要审计。会计师事务的根本特征就是独立性。第三，审计作为一种具有超然独立性的中介服务走向了市场。会计师事务所是自主经营、自负盈亏的独立的公司制市场主体，不可避免地要受到市场竞争规律、供求规律和价值规律的支配和调节。
可见，审计招投标是市场经济的产物。审计招投标是指审计服务需求方（即招标方）依照一定程序将其所需审计服务的内容以及相关条件等信息公开，以吸引满足条件的会计师事务所（即投标方）参与竞争性，审计需求方在此基础上选择合适的会计师事务所以完成购买审计服务任务的一种市场交易行为。
将审计招投标这一市场交易行为加以制度化、规范化与法制化，便形成审计招投标机制。审计招投标机制的确立是有其客观依据的。
我国证券市场在不断发展的同时，发生了琼民源、银广夏、麦科特的审计失败丑闻，而审计失败源自不正当的审计委托关系并使审计丧失了独立性。 为了改变现行的审计委托模式，我国审计服务市场引进了招投标这种公开透明的竞争机制。审计招投标包括审计招标与审计投标。当前我国的审计招标主要是在非上市的国有企业中进行，具体实施主要由企业主管部门或委托招标机构办理招标事宜。一般做法是：主管单位或机构发出招标公告或投标邀请书，符合条件的会计师事务所进行投标，招标人或招标中介机构主持开标，评审委员会按一定标准对会计师事务所进行评审，确定负责下属企业审计业务的会计师事务所。可见，审计投标与审计招标是结合进行的。
早在1962年，美国就采用了审计招投标方式，其他西方国家，如英国、澳大利亚等国的会计职业组织也先后采用这种方式以确定审计的委托与受托责任关系。从审计发展的历史来看，审计产生于所有者对经营者监督的内在需要，形成了审计的委托与受托责任关系。审计委托受托责任关系由三者构成，三者是审计委托方（所有者或投资人）、审计主体（注册会计师）和审计客体（被审计单位）。在审计活动中，正常的程序是：所有者委托注册会计师对被审计单位进行审计，即委托方拥有对会计师事务所的选择权。但在实际执行中，由于现代企业股权往往非常分散且投资人远离企业经营，这一权力往往只能委托经理人来代为行使。于是，便形成由经理人拥有对独立审计选择权的制度陷阱。这一制度陷阱在公司治理结构健全的企业，可以通过董事会或股东大会的否决权来加以克服，从而保证独立审计的独立性。而在公司治理结构不健全，董事会和股东大会不能在实质上发挥作用的企业，所有者或投资人的意志就有可能被淡化从而使他们的利益受到损害。为了减少“内部人”在会计师事务所选择上的不正当干预，同时也为了减少审计费用，提高审计质量，审计招投标机制随之形成。
二、博弈论对审计招投标机制运作过程的影响
招投标过程就是投标人与业主、投标人与投标人等之间的博弈过程。这些有着不同利益的博弈各方在决策时相互影响和制约。每个投标人做决策时不知对手决策，只能依据自己的实际情况及对整个市场的预测，在考虑其他投标人可能决策的基础上制定业主可能接受的标书，开标时，根据投标各方的相关信息确定中标方。正常情况下，招投标属于典型的不完全信息静态博弈。所谓不完全信息，是指每位潜在的投标者在投标前只知道自己的生产成本，对别人的生产成本只能主观判断。静态博弈是指投标人同时选择行动，或者虽非同时采取行动但后行动者并不知道先行动者采取了何种具体行动。这一点和大部分招标交易采用一次性密封投标竞争的做法相似。招投标中还存在非合作博弈情况。非合作是指投标人之间不存在相互勾结行为，或者他们之间有勾结但只有口头协议并不具有强制性。非合作博弈意味着投标人的决策是独立作出的。投标过程中，每个投标者都能确定自己的生产成本，都是根据自己的生产成本情况投标，生产成本越高，标价越高。当投标人的标价低于其他所有投标人的标价时，就会中标；相反，标价若高于其他任何一个投标者，则不能中标。如果所有投标者标价完全相等，则抽签决定中标者。中标的可能性由参加投标的人数决定。从理论上讲，这样的博弈模型存在纳什均衡。可以证明：为在投标中胜出，投标者会根据自己生产成本情况制定最有竞争力的标价。投标者越多，竞争越激烈，投标者的标价会随着投标人数的增加而降低，但标价不会低于其生产成本。特别地，当投标人数趋于无穷时，投标人的报价接近其成本。
审计招投标是典型的不完全信息静态博弈。参与投标的投标人并不知道其他投标人的报价，只能根据其对招标项目的评价和对其他投标人的评价来选择自己的报价。在选择投标策略和投标方式时，遵循合理低价中标的原则，博弈的最终结果是各方都实行低价策略。通过博弈竞争使中标价接近成本价，使招标人节约投资，提高经济效益；通过优胜劣汰，使市场竞争力低下的投标人无力参与竞争而退出审计市场，让有实力的投标人脱颖而出，使审计市场达到供求均衡。
三、我国审计招投标机制运行的现状分析
建立审计招标制是试图引入一种新的竞争机制，以规范审计市场，提高会计师事务所的独立性，保护委托人的利益。目前由于有些会计师事务所特别是小会计师事务所，内部管理不规范，加上审计质量本身难以测定，使得审计招标制在业内形成了一场恶性竞争。有些中小会计师事务所为了能够中标往往疯狂压价，从而导致最后中标的往往不是审计质量好、信誉好的会计师事务所。在审计市场中由于存在信息不对称、专业性强的特点，使得审计产品――审计报告的质量不易被人们所识别，这样注册会计师就有可能利用自己的技术优势，将其转化为信息优势，减少审计程序，降低审计成本，从而对审计委托人而言产生新的道德风险。
从审计招标方讲，组织招标的单位一般包括两种：一种是当地的财政局或国资委；另一种是被审计单位的主管部门。这两个部门代表国家行使对国有资产的经营管理权，由他们聘请会计师事务所对下属国有企业进行审计。这种做法是否可能理顺审计委托方、审计主体和审计客体三者的关系仍值得推敲。在国有资产多重委托层级中，地方财政部门或被审计单位的主管部门并非是国有资产的真正所有者，他们只是这些委托层级中的一级，审计关系中三方的关系并未理顺。作为人，主管部门亦有自身利益，他们对国有资产并无剩余索取权。作为政府部门，他们更关心自己的政绩而非企业的业绩，而政绩不等同于业绩。聘请会计师事务所对企业进行审计可能是出于“例行公事”，主管部门并非需要高质量的审计报告。
从审计投标方讲，会计师事务所是否独立于委托人和被审计单位将直接影响到审计人员出具的工作报告的可靠性、可信性及权威性。会计师事务所脱钩改制后，由于自身资金积累有限，抵御风险能力差，加之中国特有的人文环境，造成其与从前的挂靠单位仍有一定的依赖关系。这种表面上脱钩、暗地里却与挂靠单位存在千丝万缕联系的情况经常会形成暗箱操作，使会计师事务所不够独立。一旦行业、地区利益与其他利益发生矛盾，会计师事务所自然难以摆脱所属行业或地域部门自身利益的束缚，客观公正的天平就会发生倾斜。目前，我国会计师事务所这种形式上脱钩而实质上未完全脱钩的状态即使不损害独立审计实质的独立性，也有损其形式上的独立性。在这种背景之下，审计招投标机制如果设计不当就可能演变为原挂靠部门对会计师事务所进行不当干预的新途径。
从我国目前的法律环境看，在我国证券市场上相继发生的深圳原野、琼民源、银广夏、麦科特等案件中，投资者并未得到应有的赔偿。作为审计招标主体的国家财政部门、国资委或被审计单位的主管部门，在招标行为过程中，缺乏必要而恰当的约束机制，对未按规则出牌的违规者没能作出应有的处罚。在对非上市公司审计的过程中，注册会计师所面临的监管力度和风险相对证券市场要小得多。在这种特殊执业环境下，作为理性经济人的注册会计师在有效性较差的市场竞争环境中，有可能减少必要的审计程序，降低审计质量，以抢占市场先机，从而导致注册会计师诚信缺失，出现“劣币驱逐良币”现象，使整个审计市场出现紊乱甚至萎缩。
四、完善审计招投标机制的措施
为了规范会计师事务所以投标方式承接审计业务，保护招标人利益、社会公众利益和投标会计师事务所的合法利益，中国注册会计师协会2003年6月与2005年11月两次下发《会计师事务所以投标方式承接审计业务指导意见》征求意见稿。同时，财政部也于2006年1月26日下发了《委托会计师事务所审计招标规范》。针对上述我国审计招投标机制运行中存在的现实问题，结合财政部提出的关于审计招投标规制，我们提出以下若干措施：
1．刺激审计服务需求。刺激高质量审计服务需求，首先应深化国有企业改革。只有在国有企业出资人中引入非国有成分，淡化行政色彩，降低政府对企业的控制才能减少招标过程中的行政干预。目前我国相关政府部门对其下属企业的审计招标处于绝对控制状态，使得他们有可能通过控制人为的“设租”，然后“寻租”。解决问题需要釜底抽薪，政府部门要退出相关竞争性领域，以减少对资本市场的影响。其次，健全现代公司治理结构。这就需要规范公司董事会以及审计委员会、内部控制系统以约束公司管理层的选聘行为。公司治理结构健全的企业，可设立相对独立的审计委员会来组织招标，以保证招标的公开、公平与公正。
2．强化管理与监督。《委托会计师事务所审计招标规范》规定各级财政部门行使审计招投标活动的监督处罚权。但审计招投标活动专业性强、程序复杂，财政部门要监督数量繁多的审计招标项目缺乏足够资源，查证处理有关问题面临诸多困难。改进措施可以是，由独立于行政部门的专业组织体系对审计招投标市场内的交易活动实施专门监管，财政部门对监管者实施监督，明确专业组织体系的责任及责任追究方式，并严格落实责任追究制。
细读全文，《规范》实为审计招投标市场运作规则，而《指导意见》则为投标行为规范。笔者认为，可以从以下四个方面解读规制内容。
(一)《规范》和《指导意见》旨在保证市场竞争有序我国《招标投标法》中有关招标投标工作流程的规定多是以建筑工程中的流程为模板，审计招投标在实际操作过程中缺乏明确的规范，这给违规操作的认定和监管带来了难度，审计委托人往往对招标操作过程随意变通，突出其招标竞价作用，抑制择优功能。为此，《规范》在《招标投标法》的框架内统一了审计招投标工作流程，并要求严格按照流程开展工作，以增强审计招投标工作的规范化和可监督性。笔者认为，可将《规范》规定的程序分为三个阶段，即招标准备阶段、招标评标阶段和中标阶段。招标准备阶段，招标单位招标公告或投标邀请书，并根据需要对拟投标事务所进行资格审查；招标评标阶段，按照招标、开标、评标的步骤进行；中标阶段，确定中标事务所，发出中标通知书，与中标事务所签订业务约定书。
(二)《规范》和《指导意见》旨在保障审计质量着眼于审计业务的特殊性，《规范》采用了“综合评分法”作为评标力法，将一些重要方面如投标事务所的工作方案、人员配备、相关工作经验、职业道德记录和质量控制水平、商务响应程度、报价等作为评标内容，按照评委的综合评分得出中标单位的推荐顺序。与一般综合评分法最大的不同在于，综合评分法报价分值的权重较低，比较其他方面的赋值尺度，《规范》中不得高于20％的规定显然是意在“弱化”价格评标标准，以此引导招标力更多地考虑投标事务所审计工作的质量力面，力图克服投标人主要是在价格上竞争的问题，并附《评审内容及其权重设计参考表》供参照。此外，《规范》还要求招标单位结合招标项目的具体情况，考虑对潜在投标事务所是否进行资格审查，且资格审查可以参考财政部门和注册会计师协会公开的行业信息。我国注册会计师协会随后印发的《指导意见》则是按照《规范》的要求对原拟订的《会计师事务所以投标方式承接审计业务指导意见(征求意见稿)》的修订。与原征求意见稿相比，《指导意见》进一步明确了保证审计质量的一些具体要求，如新增以审计准则为依据；新增事务所在作出投标决定前需评估客户诚信情况的规定，评估自身是否具备承接新业务所需的必要素质、专业胜任能力、时间和资源等七项标准；增加不得分拆转包中标审计业务等规定。
(三)《规范》和《指导意见》旨在平衡双方力量如前所述，审计招投标中双方力量和地位是不平等的，招标方处于强势地位，而投标事务所明显处于弱势地位。鉴于此，《规范》适当加强对招标方的监督和对投标事务所正当权益的保护，以相对平衡招投标双方的地位。为便于投标事务所合理估算审计成本，《规范》第12条规定招标方在招标文件中要详细披露审计项目信息，并接受潜在投标事务所查询。对于投标文件编制时限、招标项目完成工期的确定，《规范》第11条、第13条分别规定招标方应当考虑注册会计师行业服务的特殊性。《规范》第17条则明确规定招标方应当依据评分的高低次序遴选中标事务所。
针对《规范》第5条“招标方一般应当采用公开招标方式委托事务所”，符合一定条件时方可“采用邀请招标方式”的规定，笔者认为，这主要是考虑到公开招标在程序和操作方式上更加透明，更能体现“三公”原则，但由于其周期长成本高，不是所有招标项目都适合，需要留有备选方式，因此，《规范》允许采用邀请招标方式；但是，邀请招标带有限制性，不利于充分竞争，容易出现舞弊行为。更为重要的是，我国颁布的招标投标法中，对邀请招标中邀请对象的选择未作出明确规定，正因为如此，实际中招标方更偏好邀请招标方式，为假招标、人情标、串通投标等提供了“方便之门”，从而使招标质量得不到保证，腐败现象较为普遍。目前社会各界强烈呼吁规范邀请招标中邀请对象的选择。为此，《规范》对招标方采用邀请招标方式的条件作出限制，规定只有特殊性、突发性的招标项目才可以使用邀请招标。
(四)《规范》和《指导意见》旨在防范道德风险考虑到审计招投标双方皆存在引发道德风险问题的空间，《规范》第20条对确定中标事务所后招标方的行为作出限制，规定招标方不得“提出改变招标项目实质性内容、提高招标项目的技术要求、降低支付委托费用等要求，不得以各种名目向中标事务所索要回扣”。对于事务所，《规范》第3条则指明应当遵守审计准则和职业道德规范参与审计投标，一旦中标必须严格按照承诺的方案、约定的时限和技术要求完成任务。
为了加强监管，《规范》第21条明确规定“财政部和各省、自治区、直辖市财政部门对审计招标投标活动进行监督，对审计招标投标活动中的违法违规行为予以制止并依法进行处理”。《指导意见》则明确规定任何单位和个人有权举报会计师事务所的不当投标行为，同时指明注册会计师协会具有处罚权。
尽管《规范》和《指导意见》在制定过程中充分考虑了我国审计服务市场的特点及审计招投标实际运用中出现的各种问题，但上述规定中仍存在一些不可忽视的问题。
一是监管权的安排。《会计法》规定财政部门承担监督各单位会计工作的重要职责。《规范》据此规定由各级财政部门行使审计招投标活动的监督处罚权。然而，三类障碍限制了这种监管方式有效性的发挥：其一，招标投标活动的专业性很强，处理交易中所发生的纠纷需要扎实的专业知识，非一般的机构所能胜任，尤其是地方财政部门，监督数以万计的审计招标项目更是缺乏足够的资源。其二，财政部门对违法违规行为案件适用严格审查的举报立案程序，针对审计招投标违规行为的复杂性，及时查证处理面临相当困难。其三，财政部门虽然被明确赋予审计招投标监督处罚职能，但是具体监管时往往需要协同国资委、中注协，处罚违规行为时还必须依赖法院、
工商等部门，这样势必制约财政部门公正、高效地监管审计招投标活动。
政府部门在一定时期内包揽审计招投标宏观调控和微观管制是可以的，但长期来看，将两者分离更有利于审计招投标工作的有序运作，同时为在更广泛的范围内适用审计招标投标提供了可能。借鉴博弈论的思想，直接打击违法违规行为长期来讲并不能有效遏制其发生，加重处罚其责任领导才能使监管真正奏效。因此建议由独立于行政部门的专业组织体系对审计招投标市场内的交易活动实施专门监管，财政部门只需加强对监管者的监督，明确专业组织体系的责任及责任追究方式，并严肃落实责任追究制。
关键词：财务人员；招投标
一、相关概述
在传统的招投标管理工作中，卫生系统财务人员发挥的作用往往比较有限，账务管理对于招投标工作的意义常常被忽视，一般都过于重视投标方提供技术的水平和能力以及产品设备的质量等因素。假如在招投标管理工作中能够进一步发挥财务管理人员的监督职能，并在招投标各个环节中更充分地发挥其专业技能，就能够更好地完善招投标管理各个环节，提升单位资金的使用质量和使用效率，降低采购成本。
二、卫生系统财务人员参与招投标的必要性
一般情况下，卫生系统招投标工作会存在着一些财务性问题，影响着招投标工作的质量和效率。一是在资格预审过程中存在着一些问题，需要对潜在投标人的投标报名资格进行审查，重点对其资质证明文件、近些年业绩情况以及资产状况等进行审查。要对其财务状况进行审查就需要财务人员的介入和分析，只有这样才能准确审查潜在投标人的财务数据和会计报表。二是评标过程中的一些财务问题。评标过程中需要对潜在投标人的财务数据进行严谨的财务评价，分析其资金运作、负债以及供货能力等情况，并对货物招标的供货方式提供建议，这些都需要专业人员的协助。尤其对于投标文件中的商务标，更需要财务人员的审核，避免财务能力较差的企业成为潜在投标对象。三是中标项目完成过程中存在的一些问题。在项目中标确认之后，需要将原先的投标保证金转为履约保证金，并在项目验收合格之后，支付货款并在后期结算余款。假如没有财务人员参与管理，常常会造成财务跟供应商对进度理解不一，造成账实不符的问题。
卫生系统财务人员在招投标工作中，需要围绕招投标各个环节的时间循序，并明确各个环节的管理重点，在招投标工作中实现事前、事中和事后监督，并有效结合卫生系统招投标项目的具体特点，实现对招投标的全程同步监督。
三、卫生系统财务人员在招投标工作中的事前监督分析
第一，招标条件的监督。一方面，要审查工程建设项目在立项时是否经过了项目的可行性研究，相关项目是否列入国家投资计划，是否经过相关部门审批。另一方面，还需要检查招投标前的相关准备工作，查看设计标准是否符合要求，工程概算和设计文件是否完整有效。同时，还要对招投标项目投资资金的落实情况进行审查，对于招投标项目资金概算计算准确性、是否存在资金缺口、建设资金能否及时到位以及建设资金来源是否符合规定等进行监督管理。另外，卫生系统财务人员还需要围绕项目管理工作机构的内部控制制度是否健全、机构设置是否合理以及相应的组织形式是否符合相关制度规定等进行审查监督。
第二，招标方式的监督。一方面，卫生系统财务人员需要对本单位项目招标的方式进行审查，审查其属于邀请招标还是公开招标。对于邀请招标，需要同时向三个及以上的具有良好资质和信誉，能够具备招标项目能力的企业或法人发出项目招标邀请书。而对于公开招标，项目的招标人需要在电子网络或者报刊等媒体对招标公告及时，还应当表明招标项目的具体名称、实施地点、数量、时间以及招标人的名称、地址，需要投标人提供的业绩情况和相关资质证明文件等。同时，还应当在招标公告之后及时对投标企业所提交的投标文件进行准确登记。另一方面，财务人员还应当审查招标是自行办理相关事宜还是委托其他相关的机构进行。对于自行办理项目招标事宜的，财务人员需要审查单位是否具有组织评标以及编制招标文件的能力，减少招标过程中的失误和损失。
第三，招标程序的监督。财务人员在招标审查中重点关注这几个方面，一是审查相关的招标文件是否已经获得相关部门批准，并是否已经按照相关规定发出了招标邀请或发出招标公告，审查招标文件的内容是否合规。二是重视项目招标管理想租的内部控制情况，权责分离情况是否实现。确保评标、谈判以及决策之间相分离；评标评委是否符合规定要求，是否经过资格审查；单位所发出的招标文件是否严格符合相关规定，是否按照相关规定对问题进行了答疑。
第四，标底的监督。作为卫生单位招投标过程中的重要环节，标底的制定能够衡量中标与失标。正是基于此，财务人员需要在此环节发挥自身的监督审查职能，并将其作为参与单位招投标工作的重要内容。要对标底编制的图纸、文件以及资料合理合法性进行监督；查看标底的编制是否是由具有专业资质的造r人员等完成；同时工程量套用定额、计算等是否合理，是否在概算范围内，是否存在人为调整标底问题等。
第五，投标单位资格的审查。财务人员围绕招标单位的资格审点关注下面几个方面：一是招标单位的资格，查看其是否具备完成项目所需要的等级资质等，是否具备必要的投标资格，是否具有良好的安全记录和施工条件，是否具有雄厚的技术力量，是否具有良好的信誉等。同时还要查看招标单位近年来建设项目的工程评定登记证明。二是要深入考察招标企业进行深入考察，避免不良企业依靠不法获得的资质参与项目招标，严格审查投标单位的投标资格。
四、卫生系统财务人员在招投标工作中的事中监督分析
财务人员除要在招投标中进行事前监督之外，还要进行事中监督。进行事中监督重点是强化招投标现场监督，对其合法性和合理性进行监督。审查其开标、评标以及定标环节。
第一，开标环节监督。对于开标环节，财务人员应当重点审查投标人资质是否符合标准，以及开标的程序是否合规等。同时也要对标书的递交时间，标书的有效性，标书的填写格式等进行审核监督。查看单位在进行招标时是否邀请了全部的投标单位，重点关注有无暗箱操作问题。在确认无误之后，应当有工作人员现场开封投标文件，对其中的投标价格、投标人以及其他内容进行宣读。招标单位还需要记录好开标的过程。
第二，评标环节监督。评标环节也是财务人员应当参与监督的招投标环节。投标过程应当由评审小组对相关的投标文件进行比较和评审，在这其中，应当确保评审小组的专业性，确保评审小组中包含有经济、技术以及招标单位的相关人员。同时，重点关注评标的原则和方法以及标准。将评标的监督作为财务人员参与监督招投标的重要环节来进行落实，结合不同类型的招标项目，对评标的内容、评标的方法、评标的依据以及评标过程的合理性和合法性进行重点监督。
第三，定标环节监督。定标过程就是招标单位和投标单位相互选择的过程，招投标双方需要签订合同对定标结果进行确认，并以此来约束双方的行为，双方都应当按照合同严格履行各自职责。评审小组结合评审标准和评审条件，在遵循法律规定的基础上充分把握定标的标准和依据，减少舞弊现象，确保定标理由的充分性。财务人员需要对单位以及中标单位之间的合同签订手续办理过程进行监督。在审查监督定标方法和程序合理性、合规性时，重点关注单位是否做到优价中标，能否实现单位采购的预期效益；中标单位能否在规定时间内签订合同并提交履约保证金；能够及时到招标管理部门办理相关符合手续等。
五、卫生系统财务人员在招投标工作中的事后监督分析
事后监督也是财务人员参与监督单位招投标工作的重要一环。对于事后监督主要是反映在以下三个方面：一是反馈监督。收集相应的反馈信息，健全完善信息反馈和信息追踪机制，并及时收集整理对于招投标工作的意见和建议。重点监督和审查在单位招投标工作中是否存在着、幕后交易、暗做手脚等行为，同时还应当关注其中可能存在违法违纪行为的管理薄弱环节。二是强化对合同签订的监督审查。重点审查招投标合同的签订内容是否规范完整，相应的合同条款是否符合国家相关规章制度的规定，合同的签订是否严格遵循投标文件和招标文件，招标文件的内容跟投标文件的内容是否具有一致性，杜^阴阳合同的产生。同时还应当关注合同中是否明确了奖惩和责任。三是对招投标双方后期的履约情况进行监督管理。合同双方应当围绕合同的严肃性，重点关注合同双方后期是否严格按照适当履行和实际履行的基本原则，对合同中的内容进行及时履责，并重点审查合同履行过程中是否存在着层层转包、违法分包的问题。
总的来讲，招投标工作是卫生系统财务人员需要关注的一个重要工作内容，财务人员应当积极参与管理单位的招投标工作，监督招投标活动全过程，并对招投标过程中的活动主体以及活动客体的义务、责任、权利等进行规范和明确，及时发现和纠正单位招投标活动中可能出现的违规行为，在公开、公正、公平、诚实的原则下，更好地提升资金的使用效率和使用效益，更好地发挥招投标的作用，维护招投标市场秩序，维护单位经济利益。
参考文献：
[1]喻硕.财务管理在工程招投标中的作用[J].现代经济信息，2015（20）.
【关键词】 学校基建; 财务管理; 内部控制
一、学校基本建设投资管理与财务管理方面存在的问题
(一)基建投资计划变更较大,不能严格按基本建设投资规模操作
在基建项目立项时,为争项目、抢时间,部分学校的调查研究不够,编制的可行性研究报告不科学,往往与实际建设情况差距较大。在实施过程中也存在随意改变投资规模、投资主体的现象。工程竣工结算时,该项目已不是立项时的项目。还有的投资规模突破概算较多,出现严重的“三超”现象:超投资、超概算、超建设规模。个别项目更是先斩后奏,搞计划外施工,增加项目未按程序批准,在财务管理和内部控制上存在着薄弱环节。
(二)建设资金到位不及时
学校申报基建投资计划时,其申报年度自筹计划往往大于学校财务支出计划,这就从根本上导致了自筹资金不能及时到位。为了加快基建工程的进度,又往往在资金不到位的情况下就开工建设,没有很好地处理拨款、自筹和贷款之间的关系。
(三)工程结算出现超预算较多
在学校基建工程中,施工单位在工程结算上超预算问题比较突出,主要有:多计工程量(主要是隐蔽工程)、多计材料、设备价格和数量,设计变更增加部分通过现场签证重新计入,而变更减少部分未作调整,重复计算费用等。
(四)基建财务报表虚报和少报基建投资完成额
部分学校在年终财务决算时往往根据实际完成数与计划投资的差额作一些账务调整。如果是超额完成投资,就将其超额完成的部分暂挂“预付工程款”或“应付工程款”等往来账处理,待下年年初再予调回;如果没有完成投资额,就将其差额部分以虚假附件或根本无附件虚报投资完成额,挂“在建工程投资”和“应付工程款”等科目。这样做的目的主要是为了不影响下年度的上级拨款,同时也为了年终决算报表的顺利通过。
二、完善学校基本建设投资管理的内部控制
针对学校基本建设特点和存在的问题,根据山东省电力学校和周边高校新校区建设的情况,笔者认为应从以下几个方面加强和完善基建投资管理的内部控制。
(一)建立和完善内部制度的控制
制定基建项目招标管理规定,基建工程质量管理规定,工程监理管理规定,基建材料采购管理规定,设计变更、设备采购管理规定等一系列内部控制制度。这些规定经有关部门和学校领导讨论通过后,由纪委、监察、审计、合同管理等职能部门组成检查小组对基建管理制度的执行情况进行定期检查和监督,以确保基建管理工作的顺利进行。
(二)加强基建的预算控制
学校应成立以主管校长为首的基建财务领导小组,小组成员应包括校党委会成员及各职能部门的行政负责人,特别要有财务、审计、政策研究室、国资办、基建办、规划办等有关职能部门领导参加。财务领导小组负责编制学校的基建预算,并制订年度基建计划。在编制学校预算时,一方面要“量入为出,收支平衡”;另一方面要“积极发展”、“贷款建设”。但学校实施基建计划必须做到建设规模要适度,结构要合理,经费来源要可靠。通过预算控制解决基建投资计划变更较大、不能严格按基本建设投资规模操作的问题。
(三)实行经济责任制控制
根据学校有关规定,学校的财务工作实行校长负责制,设置总会计师的学校由总会计师协助校长全面领导学校的财务工作。按照学校的领导体制和机构设置,经济责任制的层次可分为:校长、总会计师或主管副校长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等若干层次,这些层次的人员组成一个职责明确、相互制约、各负其责、运行有序、共同实现学校财务管理目标的工作机构。校长是该机构的管理者、指挥者、协调者和督促者。
(四)加强基建招标管理的控制
学校基本建设项目应按照国家有关规定进行招投标,但在实际操作过程中存在一些人为因素,导致评标过程缺乏公正、合理、透明的程序,往往几个人甚至一个人说了算,招标工作很容易成为少数人自身利益分割的平台,由此出现了在同等条件下不选质优选质劣、不选价优选价劣的现象。学校应成立招标领导小组,建立招标专家库,以监督基本建设项目招标工作。招标领导小组以分管校领导为组长,由审计、监察、财务、政策研究、基建部门等负责人组成,主要负责学校基建项目的具体招标工作、审定招标方案、考察和确定投标或邀标单位、审查评标结果。招标专家库由具有基本建设相关专业资质并在省招标中心注册登记的专业人员组成,负责向基建招标领导小组提供专业技术支持,并代表校方作为基建项目招标评委。
(五)严格实行合同会签控制
学校基建项目应严格合同管理,签订的合同条款内容要全面、文字表达要清楚,特别是合同价形式、物价浮动因素、政策调整因素、双方的承诺及主材的供货方式等都应在合同中明确,以便在合同履行中控制价格。学校还应成立由法律顾问、审计、监察、财务、基建部门等负责人组成的基建合同会审小组,会审小组提前介入,从源头参与,保证招投标工作公正、公开、公平进行,防止弄虚作假、暗箱操作现象。在合同会签过程重点控制以下内容:1.审查招投标程序的合法性及操作的规范性:招标、评标、定标实行三分离原则,避免开标、评标、定标过程的主观性、随意性。2.审查投标单位资格和条件的有效性:防止无资质或低资质等级的施工单位承包工程,应通过市检察院对投标单位的资质及行贿犯罪记录进行查询,防患于未然。3.审查招标小组评标办法的合理性:评标办法是评价投标单位的综合指标,审计人员应分析它是否涵盖了业绩、信誉、工期、施工能力(装备、技术、方案、管理、安全)、质量标准、结算方式等关键内容。4.审查工程标底的客观性:审计人员应对标底的工程量计算、定额套用、取费标准、材料价差等内容严格把关,以确保其客观、合理。
(六)实行造价审计控制
对工程决算实行“初审、终审”二审制度,严格控制工程成本。聘请合格的工程监理公司和跟踪审计单位,实现工程建设的专业化管理。初审是由工程监理公司、跟踪审计单位、学校基建处工程管理人员和预决算人员对施工单位报送的原始资料如图纸会审纪要、设计变更记录、现场隐蔽工程记录等的真实性、完整性进行检查。同时对工程量的计取、定额套用是否与标书中要求一致,以及甲方所供设备、材料有无重复计算等进行审查,为降低工程成本把好第一关。终审是学校审计处通过招标,选择有资质的中介事务所对工程进行跟踪审计和造价审计,并出具审计报告,财务人员据此作为结算依据。
三、完善学校基本建设财务管理的内部控制
在学校基本建设方面,财务部门要做到管理规范、运作有序、监督有力、管理科学,就要建立健全各项财务规章制度,严抓内部控制制度。
(一)单独设置财务管理机构,建立会计岗位责任制,达到相互制约的目的
学校应建立、健全与基本建设资金管理任务相适应的基建财务机构,配备具有相应业务水平的专职财务人员,具体负责基本建设资金管理并保持相对稳定。学校应单独设立基建财务部门并科学设计内部业务流程和岗位,对资金的申请、拨付,会计凭证的填制、账务的处理,印鉴的保管以及票据管理等按照不相容职务相互分离的原则,建立全方位的内部控制体系。同时,还应公开办事程序、办事制度及原则,接受群众监督。
(二)制定完善的财务规章制度
《基本建设资金报销程序及审批权限管理办法》对报销程序及审批权限作了明确规定:大额资金的支付除提供合同外还应提供各监督部门、各级校领导签批的工程支付款会签单,进度款的支付要提供由施工管理人员、预决算人员、监理人员、职能部门负责人签字的工程进度会签单,其他费用支出按规定标准实行定额控制,严格审批手续,避免或减少不合理支出。
(三)加强施工过程管理的控制,建立一套完整的内部监督体系
为确保学校内部会计制度的切实执行,学校内审计部门应会同基建管理部门、监理公司、跟踪审计单位定期检查工程建设的过程管理,以及时发现内部控制中的漏洞,并针对出现的新问题和情况及执行中的薄弱环节及时修正或改进控制政策,做到有章可循、违章必纠,以提高会计信息质量。在具体的过程管理中还应重点控制以下内容:1.重点控制直接费用的工程量计算和定额单价的套用。工程量不按规定计算,导致工程量增加或减少;错套定额,导致实际工程项目内容与定额内容不符。2.控制变更项目的真实性。在计算这部分工程时要按照甲、乙双方提供的设计变更图纸、临时用工、变更用材、增减项目记载表,跟踪审计人员与现场管理员、监理工程师一起到施工现场勘察,对内容不详的要实地测量工程量,核对与设计变更的内容是否相符,变更内容所套项目不正确的要当场纠正、予以修改并做好签证手续。3.控制材料差价的合理性。(1)要核对材料参考价格的选用与图纸设计是否相符,与市场价格是否相近。(2)在审查这部分决算时应注意材料参考价与实际供应价发生的价差,只调整供应价格的差额,其差额列入工程决算内,不再另计取各项费用。(3)控制工程量。在基建工程审计中,审计人员对总工程量、定额套子目后,对工程量有疑义的要向基建部门和施工单位征询,同时,指出存在的问题及修正的意见。然后,审计部与基建部门和施工单位一起讨论、分析、研究并取得一致意见,再调整工程决算的审计结果。(4)控制施工材料的优劣。基建工程所用材料的优劣直接关系到工程质量的好坏,在基建工程中,钢筋、水泥(混合)砂浆、砖等主要建筑材料尤为重要。要严格把好主材检验关口,为确保工程质量,主材要有出厂合格证,并抽出一部分送到市质检局检验。
(四)加强工程款的及时核对
学校财务部门要会同基建管理部门、工程监理、施工单位等部门定期核对工程款的支付情况,防止因工期长、付款次数多而出现错误。对工程尾款的支付,要建立工程、物资质保金支付巡签单程序,要由资产、工程管理部门、合同承办部、合同管理部门、审计部门等相关部门根据使用情况和合同管理情况签署支付款意见,再由财务部门支付工程质保金。
【主要参考文献】
[1] 周惠珍.投资项目评估(第三版)[M].东北财大出版社,2005(07).
[2] 审计部.电网建设工程投资审计业务指南[S].2006(11).
[3] 第三届全国会计知识大奖赛辅导讲座[M].大连出版社,2007(05).
[4] 经济法律部.国家电网公司系统规章制度汇编[G].2008(04).
【论文关键词】 学校基建 财务管理 内部控制
【论文摘要】 学校基建工作资金投入大，专业性强，管理要求高，在建筑市场的激烈竞争下，基建投资还存在管理弱化和损失浪费的现象。为了有效使用建设资金，堵塞漏洞，控制建设成本，提高投资效益，学校应加强基本建设投资的财务管理与内部控制，管好、用好各项基本建设资金，提高基建财务管理水平，获得最大的投资效益。
一、学校基本建设投资管理与财务管理方面存在的问题
(一)基建投资计划变更较大，不能严格按基本建设投资规模操作
在基建项目立项时，为争项目、抢时间，部分学校的调查研究不够，编制的可行性研究报告不科学，往往与实际建设情况差距较大。在实施过程中也存在随意改变投资规模、投资主体的现象。工程竣工结算时，该项目已不是立项时的项目。还有的投资规模突破概算较多，出现严重的“三超”现象:超投资、超概算、超建设规模。个别项目更是先斩后奏，搞计划外施工，增加项目未按程序批准，在财务管理和内部控制上存在着薄弱环节。
(二)建设资金到位不及时
学校申报基建投资计划时，其申报年度自筹计划往往大于学校财务支出计划，这就从根本上导致了自筹资金不能及时到位。为了加快基建工程的进度，又往往在资金不到位的情况下就开工建设，没有很好地处理拨款、自筹和贷款之间的关系。
(三)工程结算出现超预算较多
在学校基建工程中，施工单位在工程结算上超预算问题比较突出，主要有:多计工程量(主要是隐蔽工程)、多计材料、设备价格和数量，设计变更增加部分通过现场签证重新计入，而变更减少部分未作调整，重复计算费用等。
(四)基建财务报表虚报和少报基建投资完成额
部分学校在年终财务决算时往往根据实际完成数与计划投资的差额作一些账务调整。如果是超额完成投资，就将其超额完成的部分暂挂“预付工程款”或“应付工程款”等往来账处理，待下年年初再予调回;如果没有完成投资额，就将其差额部分以虚假附件或根本无附件虚报投资完成额，挂“在建工程投资”和“应付工程款”等科目。这样做的目的主要是为了不影响下年度的上级拨款，同时也为了年终决算报表的顺利通过。
二、完善学校基本建设投资管理的内部控制
针对学校基本建设特点和存在的问题，根据山东省电力学校和周边高校新校区建设的情况，笔者认为应从以下几个方面加强和完善基建投资管理的内部控制。
(一)建立和完善内部制度的控制
制定基建项目招标管理规定，基建工程质量管理规定，工程监理管理规定，基建材料采购管理规定，设计变更、设备采购管理规定等一系列内部控制制度。这些规定经有关部门和学校领导讨论通过后，由纪委、监察、审计、合同管理等职能部门组成检查小组对基建管理制度的执行情况进行定期检查和监督，以确保基建管理工作的顺利进行。
(二)加强基建的预算控制
学校应成立以主管校长为首的基建财务领导小组，小组成员应包括校党委会成员及各职能部门的行政负责人，特别要有财务、审计、政策研究室、国资办、基建办、规划办等有关职能部门领导参加。财务领导小组负责编制学校的基建预算，并制订年度基建计划。在编制学校预算时，一方面要“量入为出，收支平衡”;另一方面要“积极发展”、“贷款建设”。但学校实施基建计划必须做到建设规模要适度，结构要合理，经费来源要可靠。通过预算控制解决基建投资计划变更较大、不能严格按基本建设投资规模操作的问题。
(三)实行经济责任制控制
根据学校有关规定，学校的财务工作实行校长负责制，设置总会计师的学校由总会计师协助校长全面领导学校的财务工作。按照学校的领导体制和机构设置，经济责任制的层次可分为:校长、总会计师或主管副校长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等若干层次，这些层次的人员组成一个职责明确、相互制约、各负其责、运行有序、共同实现学校财务管理目标的工作机构。校长是该机构的管理者、指挥者、协调者和督促者。
(四)加强基建招标管理的控制
学校基本建设项目应按照国家有关规定进行招投标，但在实际操作过程中存在一些人为因素，导致评标过程缺乏公正、合理、透明的程序，往往几个人甚至一个人说了算，招标工作很容易成为少数人自身利益分割的平台，由此出现了在同等条件下不选质优选质劣、不选价优选价劣的现象。学校应成立招标领导小组，建立招标专家库，以监督基本建设项目招标工作。招标领导小组以分管校领导为组长，由审计、监察、财务、政策研究、基建部门等负责人组成，主要负责学校基建项目的具体招标工作、审定招标方案、考察和确定投标或邀标单位、审查评标结果。招标专家库由具有基本建设相关专业资质并在省招标中心注册登记的专业人员组成，负责向基建招标领导小组提供专业技术支持，并代表校方作为基建项目招标评委。
(五)严格实行合同会签控制
学校基建项目应严格合同管理，签订的合同条款内容要全面、文字表达要清楚，特别是合同价形式、物价浮动因素、政策调整因素、双方的承诺及主材的供货方式等都应在合同中明确，以便在合同履行中控制价格。学校还应成立由法律顾问、审计、监察、财务、基建部门等负责人组成的基建合同会审小组，会审小组提前介入，从源头参与，保证招投标工作公正、公开、公平进行，防止弄虚作假、暗箱操作现象。在合同会签过程重点控制以下内容:1.审查招投标程序的合法性及操作的规范性:招标、评标、定标实行三分离原则，避免开标、评标、定标过程的主观性、随意性。2.审查投标单位资格和条件的有效性:防止无资质或低资质等级的施工单位承包工程，应通过市检察院对投标单位的资质及行贿犯罪记录进行查询，防患于未然。3.审查招标小组评标办法的合理性:评标办法是评价投标单位的综合指标，审计人员应分析它是否涵盖了业绩、信誉、工期、施工能力(装备、技术、方案、管理、安全)、质量标准、结算方式等关键内容。4.审查工程标底的客观性:审计人员应对标底的工程量计算、定额套用、取费标准、材料价差等内容严格把关，以确保其客观、合理。
(六)实行造价审计控制
对工程决算实行“初审、终审”二审制度，严格控制工程成本。聘请合格的工程监理公司和跟踪审计单位，实现工程建设的专业化管理。初审是由工程监理公司、跟踪审计单位、学校基建处工程管理人员和预决算人员对施工单位报送的原始资料如图纸会审纪要、设计变更记录、现场隐蔽工程记录等的真实性、完整性进行检查。同时对工程量的计取、定额套用是否与标书中要求一致，以及甲方所供设备、材料有无重复计算等进行审查，为降低工程成本把好第一关。终审是学校审计处通过招标，选择有资质的中介事务所对工程进行跟踪审计和造价审计，并出具审计报告，财务人员据此作为结算依据。
三、完善学校基本建设财务管理的内部控制
在学校基本建设方面，财务部门要做到管理规范、运作有序、监督有力、管理科学，就要建立健全各项财务规章制度，严抓内部控制制度。
(一)单独设置财务管理机构，建立会计岗位责任制，达到相互制约的目的
学校应建立、健全与基本建设资金管理任务相适应的基建财务机构，配备具有相应业务水平的专职财务人员，具体负责基本建设资金管理并保持相对稳定。学校应单独设立基建财务部门并科学设计内部业务流程和岗位，对资金的申请、拨付，会计凭证的填制、账务的处理，印鉴的保管以及票据管理等按照不相容职务相互分离的原则，建立全方位的内部控制体系。同时，还应公开办事程序、办事制度及原则，接受群众监督。
(二)制定完善的财务规章制度
《基本建设资金报销程序及审批权限管理办法》对报销程序及审批权限作了明确规定:大额资金的支付除提供合同外还应提供各监督部门、各级校领导签批的工程支付款会签单，进度款的支付要提供由施工管理人员、预决算人员、监理人员、职能部门负责人签字的工程进度会签单，其他费用支出按规定标准实行定额控制，严格审批手续，避免或减少不合理支出。
(三)加强施工过程管理的控制，建立一套完整的内部监督体系
为确保学校内部会计制度的切实执行，学校内审计部门应会同基建管理部门、监理公司、跟踪审计单位定期检查工程建设的过程管理，以及时发现内部控制中的漏洞，并针对出现的新问题和情况及执行中的薄弱环节及时修正或改进控制政策，做到有章可循、违章必纠，以提高会计信息质量。在具体的过程管理中还应重点控制以下内容:1.重点控制直接费用的工程量计算和定额单价的套用。工程量不按规定计算，导致工程量增加或减少;错套定额，导致实际工程项目内容与定额内容不符。2.控制变更项目的真实性。在计算这部分工程时要按照甲、乙双方提供的设计变更图纸、临时用工、变更用材、增减项目记载表，跟踪审计人员与现场管理员、监理工程师一起到施工现场勘察，对内容不详的要实地测量工程量，核对与设计变更的内容是否相符，变更内容所套项目不正确的要当场纠正、予以修改并做好签证手续。3.控制材料差价的合理性。(1)要核对材料参考价格的选用与图纸设计是否相符，与市场价格是否相近。(2)在审查这部分决算时应注意材料参考价与实际供应价发生的价差，只调整供应价格的差额，其差额列入工程决算内，不再另计取各项费用。(3)控制工程量。在基建工程审计中，审计人员对总工程量、定额套子目后，对工程量有疑义的要向基建部门和施工单位征询，同时，指出存在的问题及修正的意见。然后，审计部与基建部门和施工单位一起讨论、分析、研究并取得一致意见，再调整工程决算的审计结果。(4)控制施工材料的优劣。基建工程所用材料的优劣直接关系到工程质量的好坏，在基建工程中，钢筋、水泥(混合)砂浆、砖等主要建筑材料尤为重要。要严格把好主材检验关口，为确保工程质量，主材要有出厂合格证，并抽出一部分送到市质检局检验。
(四)加强工程款的及时核对
学校财务部门要会同基建管理部门、工程监理、施工单位等部门定期核对工程款的支付情况，防止因工期长、付款次数多而出现错误。对工程尾款的支付，要建立工程、物资质保金支付巡签单程序，要由资产、工程管理部门、合同承办部、合同管理部门、审计部门等相关部门根据使用情况和合同管理情况签署支付款意见，再由财务部门支付工程质保金。
【主要参考文献】
[1] 周惠珍.投资项目评估(第三版)[M].东北财大出版社，2005(07).
[2] 审计部.电网建设工程投资审计业务指南[S].2006(11).
[3] 第三届全国会计知识大奖赛辅导讲座[M].大连出版社，2007(05).
[4] 经济法律部.国家电网公司系统规章制度汇编[G].2008(04).
一、政府性投资项目财务管理存在的问题
（1）工程项目概算调整随意，财政资金难以得到控制。一些建设单位在财力有限的情况下，缺乏可行性研究中的经济效益分析和资金流量分析，不重视基本建设工程的前期工作，形成了边勘察、边设计、边施工和决算超预算、预算超概算、概算超估算的现状，从而使工程投资不断增加。
（2）财务管理制度松弛，违规违纪现象较多。目前很多地方政府性投资项目管理的基本模式是：发改部门审批立项或下达建设计划后，由政府有关部门牵头，从相关部门抽调一批人员，组建一个临时性的建设专班（项目建设指挥部）进行管理，加上抽调的多数工作人员对基建工程财务制度不熟悉，导致项目财务处理不规范。
（3）财务管理作用难发挥，会计审核相对滞后。从实际情况来看，政府性投资项目建设单位的财务入账多采用传统的“领导审批——出纳报销――会计记账”程序，建设项目财务仅发挥会计核算功能，财务监督也只是局限于对票据是否符合财务规定的审核。加之多数财务人员只停留在月末会计记账中，很少参与工程建设的全程管理，缺乏项目概算、预（结）算等方面的实际操作，根本谈不上会计事前参与监督、事中管理工作，从而使财务没有发挥其应有的作用。
（4）招投标不规范，加大项目建设成本。部分单位由于受利益驱动，采用各种方式规避招标或公开招标，无标底低价中标法引发投标单位恶性竞争，招标时建设单位提供暂定价的材料，按规定结算时可按市场价按实调整，程量清单编制质量不高，合同条款不合理造成资金支出不合理等，都将造成工程造价虚增和建设资金的不合理增加。
（5）政府采购不到位，人为加大项目投资。众所周知，政府性投资项目资金大多来自财政性资金。而2002年通过的《中华人民共和国政府采购法》明确要求，使用财政性资金采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的采购项目要执行政府采购程序，但在实际建设中部分单位、部分项目对符合政府采购程序的项目没有实施政府采购。
（7）财务人员缺乏，专业素质不强。目前，在一些行政事业单位的财务管理中，财务人员一般都是从其他行业改行调入，普遍没有基建财务工作的相关经验，难以充分发挥监督职能和参谋作用。
二、政府性投资项目财务管理完善对策
（1）强化舆论宣传，营造社会共识。一方面地方政府要充分认识开展政府性投资项目预决算管理和财务的重要性和紧迫性，结合发展实际，切实统一本地区政府性投资项目财务工作；另一方面，要积极利用各类媒体和形式向社会各界广泛宣传工程预决算管理和财务管理方面的内容及加强其管理的意义。
（2）加强项目论证，力促概算科学性。要建立政府投资项目建设程序审批规程，认真做好工程的可行性研究、地质勘探及设计工作，严格审核工程量，及时把握变更情况，积极参与工程的概、预算审查。特别是财政、审计等有关部门尤其要参与工程变更论证和审查，对变更增加工程投资金额达一定数额以上或变更金额占工程投资一比例以上的必须经审查批准后方可实施，未按规定程序报批，财政部门不予支付资金。对建设资金运行应实行事前、事中、事后全过程监管，硬化项目建设预算约束，杜绝超概算问题的发生。
（3）深化制度建设，严格项目财务管理。为适应新形势，政府应结合当地实际，制定一套适应要求的管理办法，包括预算管理、资金管理、竣工财务决算、工程概预算审查、招投标管理等诸多方面。政府授权的各建设单位在此基础上再制订更具体、更切合本单位管理要求的实施办法，要既保证政策到位，又能加强管理，有效节约建设资金，控制建设成本，提高投资效益。
（4）提高资金效益，立足重点环节管理。在资金拨付上要进行严格约束，如在支付工程款方面，财务人员要深入建设一线，了解现场情况，掌握第一手资料，实施即时监督，做到防患于未然。同时要按照项目的投资计划，及时掌握工程的进度，在工程进度与拨付款项要求相符的情况下，依据合同和施工方提供的经甲方、施工单位、监理三方签章确认的工程进度材料进行拨款。
（5）加强部门配合，实施信息共享。特别是计委、财政、审计等有关部门要加强协作，从项目立项审批、项目资金的审批、工程预算的编制与审核再到工程的招投标工作，从基建项目的开工到项目竣工验收、决算的审批工作，都必须严格按照有关的程序进行，各部门各司其职、密切配合，形成合力。
创新项目管理制度 提高项目管理水平
2014年底以来，xxxx县坚持把创新制度建设作为加强财政性投资项目管理的抓手，着力完善和认真落实科学、民主、高效的项目决策和组织实施程序，财政性投资行为进一步规范，财政资金使用效益进一步提升，公平公开公正的项
目投资环境逐步形成。截至2014年11月底，完成项目财政评审179个、招标核准46个、结算审计46个，三个环节共节减建设资金1.2亿元，审减率达20%以上。
一、强化制度设计，操作程序更加规范严密。
针对过来项目管理制度不够完善，预算评审环节缺失、招标投标流于形式、工程量增减随意、项目资金被挤占挪用等现象时有发生的问题，县委、县政府在借鉴外地先进经验、广泛征求部门意见基础上，研究出台财政投资评审管理暂行办法、招标投标管理办法（试行）（以下简称“两个办法”），并专门设立县财政投资评审中心和县政府投资审计中心，调剂9个专业技术人员编制，加强项目关键环节管理。一是严把财政评审的前置关。把财政投资评审报告作为预算控制、工程招标、资金拨付、办理财务决算的依据，严格实行先评审、后核定预算，先评审、后招标采购，先评审、后办理拨款，先评审、后批复决算，先评审、后移交资产的“五先五后”制度。实施预算评审后，送审各类项目资金4.94亿元，审减资金4483万元，审减率达9.1%。二是严把招投标的公正关。对规模以上项目，一律实行招标方案必须由发改部门核准、监察部门备案，评标和定标必须由专家委员会执行，招标过程必须由监察、发改、财政、审计和行政主管部门监督，项目合理定价必须由业主单位提出、县政府按规模分层级合理下浮的“四个必须”制度；对规模以下项目，业主单位自行研究招标方案一律实行决策过程必须有纪检监察人员在内的2/3以上单位班子成员参会，必须经80%以上参会人员同意，必须由县政府分管领导审批的“三个必须”制度。今年来，先后核准招投标项目46个，其中公开招标35个、邀请招标11个，公开招标投资额占总投资额的86.5%，同比增长69.1%。三是严把审计结算的免疫关。对所有财政性投资项目，严格实行必须办理竣工结算审计方可支付尾款和强化项目设计变更跟踪审计、工程量签证跟踪审计的“一个必须、两个跟踪审计”制度，较好地发挥了审计“免疫系统”功能作用。今年来，共对46个项目进行竣工结算审计，送审资金2.9亿元，审减资金2816万元，审减率达9.7%，特别是对南山学校项目的跟踪审计，节约建设成本近200万元。
二、坚持集体决策，利益约束更加动真碰硬。
将财政投资的专项资金、政府性基金、政府性融资、政府采购、外资外援、bt等项目全部纳入集体决策范畴，科学有效管控项目利益。一是锁定核心利益不含糊。财政评审过程中，评审中心会同业主和主管、监督单位，共同会商项目效益，重点核实项目工程量、单价定额等涉及核心利益事项。2014年，该环节仅调整工程量、核定单价定额就涉及项目142个，审减资金3728万元。招标核准过程中，召开招投标领导小组等会议研究招标的方式、规模及招标人资质、自由资金等内容，重点研究和推行合理定价评审抽取法，严格控制工程建设成本。目前，召开招投标领导小组以上会议27次，项目合理定价在财政投资评审基础上审减资金4673万元，下浮比例达12.2%。二是科学审减资金不马虎。端正审减资金态度，不以“卡部门脖子、截部门资金”为目的，以节省成本、预防腐败为出发点，注重在查阅资料、勘验现场和市场调查上下功夫，如在南山学校建设土石方工程审减工作中，采取现场蹲守土石方开挖和运输情况的方式，确保审减项目资金依据扎实、方法科学。三是加大公开透明不打折。参与财政评审、招标核准等关键环节的决策人员，既有专业技术人员、行政领导，也有业主单位、主管单位和监督单位人员，有效防止了权力的滥用、乱用、失控，有效保障了项目造价合理、招投标合规。
三、优化审批服务，工作效率更加快速提高。在坚持规范程序基础上，多措并举破解机制障碍，压缩项目审批时限，提高工作效率。一是科学分类。对列入评审计划的项目实行台账管理，按类别统一编号，明确评审时间，并根据送审金额大小，分别限定在7个、10个、15个和20个工作日内完成评审。二是优化流程。统一印制项目招标核准审批表和财政专项资金启动、进度拨付、结算支付审批表，实行“一表制”审批，同时印发审批流程表及各个流程所需资料，尽最大可能减少审批的环节、手续。全年送审的73个项目，从评审到实施，仅有5个审批环节。三是特事特办。对赶进度项目的审批，在不违反程序基础上，一律采取优先办理、加班办理、按法定最少时间确定公示期限等方式实行特事特办，加快审批进度。去年实施的合格校建设等13个项目，评审或招投标时间均在规定时间内提前3至8天完成。四是勇于探索。对无定额标准、无法评审的非工程类项目，如县政务服务中心电梯采购，探索由业主单位牵头，发改、监察、财政、审计等单位参与，对接3家以上厂商，采取询价、竞争谈判方式确定采购价格。
四、凝聚推进合力，职责履行更加配合密切。
一、易地技术改造项目财务规划目的
在财务规划中以严格规范为前提，梳理工程项目管理流程，有效规避工程项目管理中的财务风险。要做到超前规划，在规范的基础上提高工作效率，确保项目规范高效地完成。
二、易地技术改造项目财务规划思路
依据国家、行业、公司对工程项目的管理要求，针对易地技术改造项目的特点，牢固树立风险防范意识，针对项目管理各阶段涉及的财务事项，找出财务关键节点，设置明确的财务控制目标。建立健全项目组织机构，明确职责。进行项目财务管理流程的设计，提出相关的管理要求。建立各项内控制度，配备高素质的财务人员，确保财务控制目标的实现。
三、易地技术改造项目组织结构
设立易地技术改造项目指挥部，指挥部下设财务部，派驻施工现场进行财务管理和监督，配合企业财务处共同完成易地技术改造项目财务管理和会计核算工作。同时设立审计部和若干专业部分别负责内部审计、土建施工、工艺设备、物流信息等事务。四、工程项目各阶段主要任务及财务规划要点工程项目管理可分为可行性研究阶段、初步设计阶段、施工图设计阶段、工程项目招标阶段、合同签订阶段、合同实施阶段、竣工验收阶段、工程质保期阶段等八个阶段。各阶段主要完成任务不同，其财务规划要点也有所不同。
(一)可行性研究阶段
1.本阶段的主要任务是对工程项目投资的必要性、可行性、经济性，以及何时投资、何地投资、如何实施等重大问题进行分析论证，编制可行性研究报告，进而做出科学决策。
2.本阶段财务规划要点本阶段投入少，但对企业的效益影响大，前期决策失误会导致项目失败。可行性研究报告应委托具有专业资质的设计院完成。通过财务测算分析体系中的投资利润率、投资利税率、投资回收期、财务净现值、财务内部收益率等评价指标，分析、计算项目的财务效益以及赢利能力、偿债能力等，判断其财务可行性。
(二)初步设计阶段
1.本阶段的主要任务是编制易地技术改造项目初步设计图纸及初步投资概算。设计单位通过对项目的建筑安装工程费、设备购置费，以及工程建设其他费、预备费进行计算，编制初步设计投资概算。聘请第三方审核单位对初步设计图纸和初步投资概算进行第三方审核，聘请跟踪审计单位对初步设计概算进行过程审核。初步设计图纸和概算通过第三方审核单位和跟踪审计单位认可后，提报上级单位审批。
2.财务规划要点
(1)财务部门审核概算指标不得超出上级批复的额度。
(2)概算指标须经过第三方审核单位、跟踪审计单位审核确认。
(3)审核工程项目设计费、跟踪审计、土地出让等合同中的财务事项。
(4)按照上级批复资金预算及合同约定的付款日期、比例、金额，支付合同款和日常费用款项。
(三)施工图设计阶段
1.本阶段的主要任务
(1)施工图设计施工图设计阶段是实现总体设计阶段构想、方案以及验证初步设计阶段工艺参数的实现阶段，施工图设计的结果即是设计的成果。
(2)划分总承包标段根据上级单位批复，对易地技术改造项目土建工程划分标段并制订招标计划。
(3)编制审核工程量清单和招标控制价聘请造价咨询单位计算工程量及招标控制价，编制工程量清单和招标控制价。跟踪审计单位同步编制，并据此审核造价咨询单位的相关数据，对编审双方的差异进行分析。最后以跟踪审计单位出具的工程量清单和招标控制价作为招标文件的附件。
2.财务规划要点
(1)招标文件中的标段划分严格按照上级单位批复执行。
(2)招标文件中，标段工程造价不得突破初步设计中相应概算指标;总体工程造价不得突破上级批复初步设计概算。
(3)按照上级批复资金预算及合同约定的付款日期、比例、金额，支付合同款和日常费用款项。
(四)工程项目招标阶段
1.本阶段主要任务
(1)准备招标文件根据招标公司提供的招标文件范本，业务主管专业部牵头组织招标文件的充实、完善、论证工作，招标公司和第三方参与招标文件论证。形成的招标文件初稿报相关部门审核、完善后形成正式招标文件，由招标公司组织招标事宜。
(2)审核招标文件招标文件由主管专业部及相关部门审核并报经领导同意后，报上级单位相关部门审核。根据相关部门审核意见，进一步审核、充实、完善、论证招标文件。
(3)确定中标单位根据总承包标段以及相应金额标准分别由地方招标办或企业组织招标，确定中标单位候选人后，地方招标办发出中标通知书。招标文件和中标单位报上级备案。
2.本阶段财务规划要点与施工图设计阶段相同。
(五)合同签订阶段
1.本阶段主要任务
(1)合同谈判根据总承包标段以及相应金额标准分别由易地技改项目领导小组招标委员会或企业组织招标合同谈判。
(2)合同签订依据招标文件、投标文件，项目指挥部组织各专业部、招标公司及第三方充实、完善、论证合同文本。合同文本经各部门审核会签后形成合同文本初稿，报上级单位相关部门审核。上级单位审核通过后的合同文本，作为与供应商签订合同的最终文本。
(3)建立健全合同管理体系制定合同管理工作制度和工作程序，形成有序的合同管理体系。
2.财务规划要点
(1)审核采购计划签订合同项目须在省工业公司批复的年度采购计划内。
(2)审核采购预算签订合同项目的采购预算，不得超出上级单位批复的年度采购计划中的金额;招标项目的年度资金预算额度，不得超出省工业公司批复的年度投资计划内的资金预算额度;工程类付款应按照已完工程量计算结算额，并与工程形象进度、采购计划、投资计划进展相匹配。
(3)审核合同价格工程类采购合同价格不得超出施工图预算指标，即工程量清单招标控制价;通用设备类、服务类采购合同价格不得超出初步设计概算指标;专用设备类采购合同不得超出国家烟草专卖局批复的专用设备内容和金额。
(4)审核履约事项工程建设项目中单项合同额在200万元以上的工程建设项目(不含单一来源采购的通用设备)，须在合同中约定履约保证金制度。履约保证金不得低于合同总价的5%;可以采取现金和银行保函的形式缴纳，优先采用现金形式。
(5)审核付款进度工程类预付款比例控制在合同价的20%以内，材料、设备类预付款比例控制在30%以内，超过300万元(不含)的预付款须对方单位提供预付款保函(预付款保函与履约保证金合计应不低于预付款额度);工程进度款在结算审计完成前不得超出合同价的75%。支付预付款前，须确保收到对方单位的履约保证金。
(6)审核票据合同中要约定结算时必须保证提供货物(劳务)单位、合同签约单位、收款单位、票据开具单位、资金流向单位名称、账号相统一。开具的发票应符合相关法规要求;银行保函有效期须大于或等于合同履约期限;付款方式原则上一律采用银行转账支付。
(7)关注烟草机械专用设备采购合同烟草机械专用设备采用单一来源方式采购;烟草机械专用设备的附联设备采用公开招标方式采购;设备运输费采用公开招标方式采购。
(六)合同实施阶段
1.本阶段主要任务
(1)跟踪合同实施情况主管签订合同的专业部负责合同的执行，应及时收集合同实施的信息，进行分析，找出偏差，做出判断，并采取有效措施保证达到合同约定的各项目标和要求。
(2)建立合同变更管理程序分析和处理合同变更，有效控制合同变更的数量;对照预算进行控制，对各种合同条件和技术要求引起的争议要及时处理。
(3)办理付款手续由专业部按照合同的约定，按工程进度做好合同价款支付手续。
2.财务规划要点
(1)组织月度预算资金项目指挥部各专业部提报资金需求预算，技改财务部汇总后报上级单位审批。批复的资金预算为当月工程项目资金支付上限。
(2)监督概算执行情况项目各专业部工程变更、签证引起的工程造价增加，不得突破合同总价;确因实际工作需要增加造价的，由专业部提供变更、签证的完整审批手续。
(3)资金支付管理技改财务部按照上级单位批复资金预算及合同约定的付款日期、比例、金额，在付款依据完整齐备、签批流程完整合规的前提下，支付工程预付款和工程进度款，以及日常费用款。
(4)履约保证金管理支付工程预付款前必须收到签约的履约保证金。保函到期但尚未完全履约的，提醒专业部办理保函续签手续。
(5)会计核算管理办理并复核在建工程项目(含烟草机械专用设备)的会计核算。
(6)预算分析管理统计、分析易地技术改造项目的实际投资情况，做好月度、季度、年度的预算执行情况分析。
(7)监督、管理共管账户资金支付流程的完整性。
(七)竣工验收阶段
1.本阶段主要任务
(1)组织准备验收准备工作由建设单位项目负责人负责，组织有关部门组成验收准备领导小组，统筹安排验收准备工作。领导小组下设验收办公室，具体负责督促检查各项验收准备工作，验收报告编写，资料汇总上报，并定期向领导小组报告验收准备情况。
(2)验收报告及资料的准备按上级批准的设计等有关文件和年度建设计划，对已完、未完工程、设备、仪器全面清查登记，认真进行工程结算和财务清理，做好账务、物资以及债权、债务的清理工作，做到工完账清、账物相符、资料完整，编制验收报告各项附表。
(3)资料审查准备工作就绪后，将竣工验收报告及其它有关资料报送上级单位主管部门审查，并同时分送当地建委等有关单位审查备案。
(4)生产准备根据生产需要，建设单位进行人员培训和生产试制等准备工作，为验收投产创造必要的条件。
(5)竣工验收建立验收委员会负责项目的竣工验收工作。验收委员会主要由建设单位的项目负责人，施工单位的代表，设计单位的代表，当地消防、城建规划、工程质量检查等部门的代表，上级单位的代表等组成。验收委员会应形成验收结论并须有委员本人的签名。有关资料报送项目审批机关备案。
2.财务规划要点
(1)按照实际投资分配率分摊待摊投资。
(2)做好项目各项涉税业务处理。
(3)正确估算尾工工程。尾工工程不得超出项目投资总概算的5%，超过5%的不能办理项目竣工财务决算。
(4)达到可使用状态的固定资产预转资。
(5)对各项资产逐项盘点核实，编制资产移交清单。
(6)清理债权债务，做好账务核实工作。
(7)向上级单位报送自评报告。
(8)提供与易地技术改造项目有关的记账凭证、工程结算等财务资料。
(9)审核竣工结算款是否超出上级批复概算及合同金额。
(10)各专业部向资产管理部门移交资产，同时移交相应债权债务。各专业部撤消后，由企业资产管理部门负责办理质保期内的付款事宜。
(八)工程质保期阶段
1.本阶段主要任务工程质保期阶段，企业资产管理部门负责提供支付工程尾款和各类保证金的证明材料。
2.财务规划要点
(1)按照竣工决算报告中的结算款，支付工程尾款和各类保证金;
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