Abstract: Because our country special geographical environment causes the natural disaster frequency to send every year. The dependence Government department's strength deals with the crisis not to be able merely to satisfy the disaster situation the need, the public function display appears especially important. But in the public will participate in the natural disaster management in the process also exposing some questions, this article will launch some discussions to these question's solution.
关键词：公众参与 问题 参与能力 参与意识
key word: The public participates in the question participation ability sense of participation
作者简介：张金平，男，1983年6月1日，中国矿业大学08级行政管理研究生
一、自然灾害危机管理中公众参与的必要性
在我国，当自然灾害危机发生之时，人们普遍把关注目光投向到政府的举措，认为这些危机事件的处置是政府的“天职”。实际上，仅依赖“政府单中心治理机制”是不能满足自然灾害危机管理需要的。笔者认为有必要在这里对自然灾害危机管理中公众参与的必要性做一概述。
（一）直接实现自我救助 我们无法改变自然灾害，但我们完全可以做到让建筑物防八级以上地震，自救是我们在生命垂危的关键时刻为自己赢得一线生机的唯一方式。自救是自然灾害危机管理中公众实现参与的最直接也是最迫切的参与方式。
（二）充分弥补政府行为的不到位 政府在自然灾害危机发生时要在短时间内做出应对危机的决策部署，由于受到时间、空间的限制，必然会导致有些应急措施不及时到位而造成损失。从这个角度看，单靠政府的力量不可能使自然灾害危机管理面面俱到，必须纳入公众参与的力量以弥补政府应对自然灾害的不足。
（三）提高危机的预警和防范能力 公众不单是自然灾害影响的直接承受者，还是其发生过程的第一目击者。公众在自然灾害的防范过程中扮演着“信号塔”和“观测员”的角色。
二、自然灾害危机管理中公众参与的问题及分析――结合甘肃舟曲“8.7”特大山洪泥石流自然灾害
公众参与到自然灾害危机管理中表现出了很多问题和不足，结合案例总结分析如下：
（一）自然灾害多发区的公众防灾减灾知识的欠缺 公众的参与只有在科学、合理的防灾减灾知识的指导下才能对自己的救灾行为做出选择，才能在大灾大难面前树立起充分的自信来。据调查了解，在甘肃舟曲的8.7特大山洪泥石流自然灾害发生之前，整个舟曲县城下着毛毛细雨，但与以往显著不同的是位于县城东北的罗家峪和三眼峪乌云密布、电闪雷鸣。大概半个小时以后泥石流从罗家峪和三眼峪呼啸而出，直扑县城。七八米高的泥石流将县城以东的大部分居民区瞬间夷为平地。在这个过程中，当地的居民发觉了这种特殊天气状况，但没有引起足够的重视。当泥石流汹涌而来的时候，很多在高楼层居住的居民误将泥石流认为是地震，就在他们紧急逃生的途中被泥石流掩埋。而居家未出者反而死里逃生。因此，尽管地震、泥石流等自然灾害以目前的科学手段无法准确的预测，但是根据长期观察研究发现，通常在自然灾害发生之前会出现前兆，比如天气状况的异常，地下水异常、生物异常、电磁异常等等。这些能被人们直接感官到的异常现象，完全可以转化成危机预警的信号，会给每一个公众采取必要的避难措施赢得的时间。
（二）公众参与力量不能充分发挥 在危机应对的时候公众参与作用往往没有发挥我们事先预想的效果。在这次灾害中具体表现为两个方面：一方面，政府在整个救灾过程中，主要依靠军队和一批具有专业素养的国家公职人员，可是面对这样一个特大的山洪泥石流自然灾害，不可能顾及到每一位灾民。另一方面，对于公众的参与而言，参与者的救灾能力层次不齐，参与人员结构混杂，有大人，小孩，青年学生。总体来看，这批参与救灾的人员其绝大多数都不具备足够的专业救援技能。他们的参与往往会表现出力量分散，各自为战，更多时候是力量闲置。因此，公众参与力量的这种表面冗余现象与灾害所需实际参救人员短缺之间形成了矛盾。所以这一矛盾的解决显得就尤为重要。
（三）自然灾害危机中公众的防灾、减灾和救灾的参与意识不足 公众应积极主动的参与到自然灾害危机的防灾减灾中来。这无论从国家实现有序化灾害预防管理，还是从公众个人的安全考虑出发，都有极其重要的作用。这里的公众参与更多的是从培养自我防范意识做起。甘肃舟曲“8.7”特大山洪泥石流的源头在于舟曲县城东北向的两条大的泥石流沟，即三眼峪沟和罗家峪沟。舟曲县城就坐落在两条泥石流沟的冲积扇上，然而这两条沟泥石流活动频繁，发生频率高 ，危害大，一直以来被当地的群众所忽视。以三眼峪沟为例，据有关研究统计，自道光三年（1823年）以来至2000年得173年间，三眼峪沟泥石流曾11次给舟曲县城造成危害，除“8.7”特大山洪泥石流外，1911年以来发生了4次泥石流，这给当地群众的生命、财产都造成了不同程度的损失，然而这些灾害的发生都没有引起当地政府部门和群众的重视，随着人口的增加，在三眼峪沟和罗家峪沟内都有居民居住。原本预留的排洪沟也被当地的居民房屋占用殆尽。这也成为本次泥石流损毁严重的一个重要原因。因此，公众参与的最直接途径就是增强自我意识，从自我防范做起。
三、目前自然灾害中公众参与问题的对策
（一）通过政府的宣传教育来增强公众参与自然灾害危机管理的意识 就目前对我国公众而言普遍缺乏防灾减灾意识。据统计，我国地震发生率排全球第五，但是在地震中死亡的人数排全球第一。专家认为原因有三点：其一，世界陆地地震三分之一发生在我国，陆地地震远远比海洋地震的危害大；其二，由于经济原因，中国的建筑质量普遍不高，明显不如发达国家；其三，灾害意识太差，在突如其来的灾害面前公众的自救意识差，依赖心理强；对于前两个客观因素，暂不能快速解决，但对于第三个原因，纯属于主观方面的，我们应该能够想办法克服；公众的参与意识不是凭空产生的，这需要政府和个人长期持续开展防灾、减灾和救灾方面的教育和自我教育。其方式可借助政府机构、学校、媒体等平台，并且将防灾、减灾和救灾教育以法律的形式固定下来。
（二）通过公众参与力量的合理组织，实现救援力量的充分发挥。 对于参与能力不足、人员结构层次不齐的参与群体。首先，我们可以依照每个人的专业特长等属性进行合理的分工。因为关系到救灾事件的紧迫性，所以分工程序的进行应该由参与救灾团队的组织者提前完成。以便随时调度的需要。比如在“8.7”泥石流自然灾害中，对于那些不完全具备参与能力的公众，可以采取由专业救灾人员亲自带领，深入一线开展施救的方式，专业救灾人员在这里扮演着“领军人”和“管理者”的角色。这样既化解了公众参与力量的表面冗余现象与灾害所需实际参救人员短缺之间形成的矛盾，同时也是参与人员对救灾专业知识的现场普及和实践。
（三） 政府部门合理统筹调度，实现公众参与的有序实施。 自然灾害危机管理中的公众参与是一把“双刃剑”，如果对公众参与能够实现合理有序的组织，那么会使整个救灾过程起到雪中送炭，事半功倍的效果。反之会阻碍整个救灾进程。所以我认为，对于上述公众参与无序化等问题的解决，更多的应该由政府部门与第三组织协调统筹完成，最终使公众参与能有序开展。比如，对于人力、物力、财力根据实际需要依计划分批次实现部署。这样既能保证公众高涨的参与欲望得到满足，又能实现救灾资源的合理化配置。这有利于政府与公众间的信任、互惠和合作这一社会资本的扩大。
结论：面对我国自然灾害不断频发的现状，我国政府部门虽然在自然灾害危机管理中作了很大的努力。但是从总体来看，政府的力量毕竟有限，公众普遍参与自然灾害危机管理更显示了其重要的现实意义。因此，只有政府部门和公众实现对救灾意识的不断加强和提高，对救灾知识的陆续普及和完善，对救灾力量的合理协调和组织，才能最终实现我国自然灾害危机事件的更有效化管理。
参考文献：
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一、我国自然灾害危机舆论引导的现状和问题
近年来，我国在应对自然灾害危机舆论引导方面已经有了巨大的进步，比如能够客观、主动、较为全面地报道灾情信息，第一时间采取行动等。但不得不承认，我国自然灾害危机舆论引导尚存在以下几方面的问题有待解决：
（一）政府灾情不及时、不充分
2008年1月10日，南方雪灾爆发，直到20多天后的2月1日，中央政府才成立了应急指挥中心，政府报道灾情信息和应急反应的速度明显滞后。其实，中央气象台在1月11日早上6点就了暴雪橙色警报，但是在受灾的21个省市中，除了湖北省之外，没有一个省市提前发出预警信号。当几乎所有的媒体都在欣喜地告诉公众瑞雪兆丰年的“喜讯”时，灾难却降临了。从降雪开始后的10天左右的时间里，中央电视台《新闻联播》只是把南方雪灾视为一般性气象新闻进行报道，每天的播报量只有1条。而其他主流媒体，比如《人民日报》在1月20日之前，也并没有将南方雪灾视为重要新闻。此次雪灾的舆情处置，正是政府灾情不及时、不充分的一个缩影。
近年来，随着网络的发展，也出现了网络舆情监管不足。各地方政府越来越重视互联网的运用，网络舆情逐渐得到重视。但是，在网络舆情的监测、引导方面还存在很多问题。在自然灾害危机发生后，一些政府官员会产生“网络恐惧症”。正如一位地方官员说，“没有网络之前，一个事件最多几百人知道。有了网络之后，却要面对成千上万人排山倒海式的议论，上百万人的口诛笔伐，真的很恐怖。”［2］于是，一些患了“网络恐惧症”的官员开始躲网民、躲媒体，拒绝发出正面的声音，但是网络舆情却没有因为政府的沉默而熄灭，网民情绪可能在各种随意的猜忌下蔓延，特别是当被一些别有用心的人利用时，将造成极其严重的后果。
此外，我国政府的舆情收集渠道较多，如人大、政协、信访和调研等渠道，但是对于自然灾害危机的舆情收集来说，均存在严重不足。首先，舆情收集不具时效性，除了信访渠道较快外，其他渠道对舆情收集的反映都因为受到程序、环节、层次较多的影响而十分缓慢，因此影响了舆情的时效性。其次，舆情信息缺乏真实性，这些渠道中，除了信访渠道具有“原汁原味”外，其他渠道普遍存在报喜不报忧的现象，存在的问题被层层截留、淡化，使得领导难以了解真正关于灾情的舆情信息。
（二）媒体灾情报道不够公开透明，且与政府沟通不畅
在自然灾害危机的处置中，媒体舆论引导的作用主要表现为及时准确告知灾情信息，揭示真相，遏制谣言的传播，以稳定民心，维护社会的稳定。但是目前媒体舆论引导还存在以下几个问题：
一方面，媒体报道灾情不够公开透明。目前我国媒体在自然灾害危机报道方面，在自觉不自觉地过滤着报道的内容，“灾害不是新闻，救灾才是新闻”的色彩还很浓重，仍然沿袭着“大灾出大典型大英雄”的报道模式，自我设置了报道禁区，灾区的真实状况得不到全面报道，深度的、监督性的、评论性的、引领性的稿件更是少之又少。而大量的信息是重复的，同质的。［3］正如中国人民大学新闻学院喻国明教授在评论央视连续100多个小时的直播报道汶川地震时所认为的：“这种数量上的大，并不能掩盖其维度展开的狭窄和单一。我们看到的是报道的逻辑始终一贯地指向行政逻辑的方向——我们的官员到了什么地方，我们的报道就到什么地方；我们的领导提出什么问题、关心什么问题，我们的传媒就采访什么问题、报道什么问题。”因此，在一定程度上可以说，我国媒体报道的灾情信息还不够公开透明。
近日，美国一机构做调查，发现一些传媒工具特别适用于应对自然灾害，尽管这并不是设计者的初衷。也是在美国，一个名为Twitter博客网站在组织协调救援中起到重要作用。该网站将社交、博客和即时消息融为一体，旨在让广大网民之间随时互动，像专门机构一样观察、了解灾害的最新状况。政府职能部门的相关信息反而被弱化了。当前国内气象类网站只注重政务新闻的播发和预报预警的，在发生自然灾害之后，也只有简单的灾情统计，做得好一点的网站在天气过程之后会有专家答疑和详解，但这些内容远远满足不了公众日益增长的气象服务需求，与公众的互动性较差。气象部门有责任在灾害预报、防灾减灾以及灾后应对等多方面发挥其权威的作用，让公众获得其所需的气象信息。
例如，2012年7月21日，一场60a不遇的特大暴雨导致北京陷入瘫痪状态，并造成77人死亡。本人就网络社会对此事所起的作用做了详细观察，发现暴雨天气后仅半小时，中国天气网就出现了关于该天气过程的条目，直到4天后，官方公布了死亡人数及死亡者的具体信息，但在社交网络上，关于此次天气过程的各种消息一直在不断被刷新，诸如腾讯微博、新浪微博、搜狐论坛及天涯社区等单位均在第一时间建立专题和相关论坛。甚至有的网民通过建立一个名为“你认识已被确认的死者吗”用户群，在不断补充死亡者名单，同时展开对被害人员身份信息的跟踪整理。的确，网民在信息准确的把关上下了很大功夫。例如，他们把某某人最后出现于某时，可能已经死亡与确认死亡消息区分开来。公众似乎更愿意相信和关注这种网络信息渠道。北京7•21暴雨只是网络社交工具被应用于危难时刻的一个案例而已。目前，这种网络工具在紧急状况服务体系下如何被有效运用，而政府网站又如何能把大众的注意力和关注度重新吸引回来，就成了政府网站工作者必须面对的新课题。
网络社会的兴起和网络工具的运用到如今发展不足20a的时间，我认为，这种新型媒体目前还只是起点。有待解决的问题是，紧急情况管理机构和广大网民是否应该进一步通过开发网络来寻找信息，完善系统的合理运作？目前，欧美许多国家已经开始利用这一新媒体进行科学研究。美国红十字会开始运用Twitter和受灾人员交换地区性灾害的即时信息，美国地质勘测局（USGS）启动了“你感觉到了吗”（Didyoueelit）专门网站，居民可以直接报告当地自然灾害动态信息。美国交通安全署也开通了博客论坛，直接从网民手中收集安全服务信息，并为公众发表意见提供渠道。根据Facebook和MySpace的经验，我们气象部门作为自然灾害的预报者，责任之重大显而易见，我们是否也应该建立自己的社交工具并由政府应急管理机构负责运营？目前，内蒙古气象局已有门户网站及其他气象服务网站，但运营和维护状况不容乐观，虽然2012年上半年区局门户网站的页面浏览量（166321）比去年上半年（127372）增长了约31%，其他网站的点击量也有不同程度的增长，但和国内其他发达省份比并平均到我区总人数，这个数字并不是很理想。具体到我区汛期期间出现的几次大范围降雨过程，包括网络、手机等新媒体在内的所有社会媒体所发挥的巨大作用虽然有目共睹，但自然灾害造成的损失仍然巨大。我区气象部门的网络宣传平台需要学习和改进的地方还有很多，在面对自然灾害时的危机应对、回应公众质疑、消除社会影响等方面还有待进一步提高。
本文作者：张晓梅工作单位：内蒙古气象服务中心
摘 要：在统计广西2015年暴雨洪涝灾情数据的基础上，从时间和空间角度对暴雨洪涝灾害的特征进行分析，并对其暴雨洪涝灾害的危险性进行评价。结果表明：2015年广西暴雨洪涝灾害月际分布不均，主要集中在5月、6月和9月；中东部地区的暴雨洪涝灾害危险高，而西南地区的暴雨洪涝灾害危险性低，其中南宁市的暴雨洪涝灾害危险性最大，防城港市和崇左市的危险性最小。
关键词：暴雨洪涝灾害；承灾体；危险性评价；时空格局
中图分类号 P531 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）06-0021-04
Spatial-temporal Distribution and Risk Assessment of Flood Disaster in Guangxi in 2015
Liao Chungui et al.
（Key Laboratory of Environment Change and Resources Use in Beibu Gulf （Guangxi Teachers Education University），Ministry of Education，Nanning 530001，China；Guangxi Key Laboratory of Earth Surface Processes and Intelligent Simulation（Guangxi Teachers Education University），Nanning 530001，China；Guangxi Teachers Education University，Nanning 530001，China）
Abstract：Records for rainstorm-floods in Guangxi in 2015 were analyzed for disaster temporal-spatial distribution and risk assessment of flood disaster. The results show that ：disasters on international distribution，the summer is most concentrated；the risk assessment of flood disaster is the most in Nanning ，and the lowest in Chongzuo or Fangchenggang .
Key words：Flood disaster；Index CH；Risk assessment；Spatial and temporal characteristics
暴雨洪吃趾κ怯沙て诒昊蚪邓而造成大量积水和径流淹没低洼地区造成的人口、经济财产损失的自然灾害[1]，在全球气候变暖环境下，我国自然灾害发生的频率和强度及影响范围不断上升[2]。我国的暴雨洪涝灾害大部分是由暴雨引发的，其发生频率高、影响范围大、造成经济损失高[3]。自然气象灾害引起的农作物受灾面积也出现不断增加的趋势[4]。我国每年因暴雨洪涝灾害造成的经济损失也在100亿元以上[5]。2015年中国有20多个地区发生暴雨洪涝灾害，受灾人口约有2 000万人；造成的紧急转移安置人口约有100万人和4.4万间房屋倒塌。暴雨洪涝灾害给我国的社会经济发展、人民生命健康带来严重的威胁。而处在我国南部沿海地区的广西降水丰富、暴雨量大，每年暴雨引发的泥石流等灾害也给人民生命财产造成巨大威胁。据统计，2015年广西洪涝灾害，造成约有300万人受灾，而因灾死亡有28人，有16.7万hm2农作物受灾，其中成灾有8.7万hm2；有7 000多间房屋倒塌，造成直接经济损失高达2.2亿元。因此需要对广西洪涝灾害的时空特征及危险性进行研究，切实为广西减灾防灾工作提供科学的参考依据。
目前，国内外对洪涝灾害时空格局特征和洪涝灾害的危险性开展了大量的研究。如陈香等人根据福建省气象灾害年鉴提供的数据资料，对福建省的暴雨洪涝灾害时空格局进行研究分析，提出了具有针对福建沿海地区的防灾减灾对策[6-7]；杨佩国等人利用EM-DAT中的灾害记录数据资料，对亚太地区近20a洪涝灾害的时空特分析[8]；廖永丰等人对我国21世纪初发生的的自然灾情，进行空间分析[9]，景垠娜等人利用GIS对上海浦东新区暴雨内涝灾害的危险性分析[1]；李香等人利用GIS技术对海南岛暴雨灾害的危险性进行评价[10]；马国斌等人对中国短时洪涝灾害的危险性进行评估研究[11]；樊高峰等人用GIS对浙江省暴雨灾害的危险性进行评价[12]；张振国等人运用情景模拟对城市社区暴雨内涝灾害的危险性进行分析[13]；范擎宇等人对松花江流域暴雨灾害的危险性进行评估[14]。还有学者对广西暴雨洪涝的时空分布特征及成因、风险评估与区划、防御对策等进行相关研究[15-21]。广西地貌类型复杂多样，地势西北高东南低，区内有红水河、南流江、西江等流域，河网密度大，受东南季风的影响，每年暴雨出现的次数较多，而且降水历时较短暴雨量大，区内的河流水位变幅大，喀斯特地区范围广排水不畅，遇到暴雨容易引发洪涝灾害。基于上述研究，本文采用灾情数据的数理统计方法，搜集了2015年广西壮族自治区暴雨洪涝灾害的灾情数据资料，从时间和空间角度对暴雨洪涝灾害的特征进行分析，并对其暴雨洪涝灾害的危险性进行评价，为广西防灾减灾的规划工作提供科学依据。
1 数据与方法
1.1 数据 根据暴雨洪涝灾害的时空特征与危险性评价的基本要素分析，文中所用统计数据来自2015年广西统计年鉴，包括各县的行政面积、人口、GDP及耕地面积。应用广西地情网、广西气象局网站的暴雨洪涝灾害统计资料，以及广西民政厅的《灾情快报》中各县的受灾人口、直接经济损失和农作物受灾面积等资料。
1.2 暴雨洪涝灾害的危险度指标及评价方法
1.2.1 暴雨洪涝灾害的危险度指标 暴雨洪涝致灾和成灾的程度由多种因素决定，暴雨洪涝灾害时空方面出现差异。暴雨洪涝灾害的形成与发展与暴雨灾害天气和影响区域的自然社会、经济状况等有关联，在暴雨洪涝灾害危险性评价指标的选取上，包括灾次ZC和承灾指数CH。
[灾次ZC=Ni（i=1，2，3…14）] （1）
当有暴雨洪涝灾害发生时，Ni=1；没有暴雨洪涝灾害时，Ni=0。
[CH=a+b+c3] （2）
式中的a、b、c分别代表人口密度等级数、耕地面积等级数和地均GDP等级数，a、b、c的取值范围在1～6，灾次ZC和承灾指数CH指标的分级标准见表1。
1.2.2 暴雨洪涝灾害的危险度评价方法 根据王静爱等人的研究[22]，以ZC和CH的等级数构建广西暴雨洪涝灾害危险度指数W，
[W=ZC等级数+CH等级数2] （3）
式中的ZC和CH分别代表暴雨洪涝灾害的灾次和承灾指数。最后以地级市为单位制图单元编制出暴雨洪涝灾害危险度评价图。
2 暴雨洪涝灾害时空特征
2.1 时间分布特征 广西南临北部湾，常受到台风等天气系统的影响，容易形成致洪暴雨。2015年5―11月，广西共发生14场暴雨洪涝灾害，涉及14个地级市，80多个县，受灾人口达300多万；其中较大范围的有11场。暴雨洪涝灾害从4月下旬_始出现，主要集中在5月、6月和9月。由图1可知，2015年广西暴雨洪涝灾害事件中，5月18日这次暴雨洪涝灾害，造成的直接经济损失最高达9 500万元；受灾人口最多的是发生在7月31日这次暴雨洪涝灾害，其受灾人口高达101.87万人；6月15日这次暴雨洪涝灾害造成的农作物受灾面积最大高达4.9万hm2，占全年农作物受灾面积的29.4%。广西暴雨洪涝灾害年内分布不均，夏季最为集中。
农作物受灾面积和直接经济损失对比
2.2 空间分布特征 强降水是引发暴雨洪涝灾害的主要原因之一，广西降水的空间分布受到不同的地形地貌等条件的影响。从地势上看广西西北高东南低，受到地形的影响，全区降水分布差异明显，西北喀斯特石灰岩地区排水不畅，暴雨洪涝灾害频繁发生。利用广西气象局网站2015年各类暴雨洪涝灾害统计资料，以及广西壮族自治区民政厅的《灾情快报》中各县的受灾次数、受灾人口、直接经济损失和农作物受灾面积的数据资料，分析暴雨洪涝灾害灾次的空间分布。由图2可知广西各地级市发生暴雨洪涝灾害的灾次在空间分布上差异较大，河池、南宁以及百色的灾次位居前三，发生的暴雨洪涝灾次分别为16次、12次和12次；崇左的暴雨洪涝灾次最少，仅有1次。在空间分布上总体表现由东北部地区向西南部地区减小，其中发生灾害的次数中桂东>桂北>桂中>桂南>桂西。桂东地区在2015年共发生28次，发生的暴雨洪涝灾害最多，占总数的27.2%；桂西地区发生的暴雨洪涝灾害次数最少，仅有13次。
1
3 暴雨洪涝灾害的危险性评价
3.1 暴雨洪涝灾害承灾体特征 暴雨洪涝灾害承灾体指数CH表示暴雨洪涝灾害发生地区的承灾体强度，是地区单元人口密度、耕地面积和地均GDP的综合指标。地区承灾体指数值越高，表明地区承灾体潜在的危险性越大。2015年广西14个地级市的平均承灾体指数为3.24，属于第3等级，表明全区承灾体潜在的危险性在中度水平。由图3可知，暴雨洪涝灾害的承灾体在空间分布上总体表现由中南部地区向西北部地区减小的特点。南宁、玉林、北海的承灾体指数位居前三位分别为4.7、4.7和4.3，承灾体指数3～3.5的城市有钦州、柳州、桂林、来宾、崇左，梧州和百色的承灾体指数2.5～3。承灾体指数低于2.5的有河池、防城港、贺州。
3.2 暴雨洪涝灾害的危险度 暴雨洪涝灾害的危险度是灾次与承灾体综合评价的结果。由图4可知，2015年广西14个地级市的平均危险度指数为3.03。广西暴雨洪涝灾害的危险度指数桂东>桂中>桂北>桂南>桂西。暴雨洪涝灾害的危险度在空间分布上总体表现由桂东桂中地区向桂西南地区减小的趋势。由图4可知，南宁、玉林的危险度指数都超过5，南宁市的危险度指数甚至高达5.5万人；梧州市、北海市、河池市、百色市的危险度指数也在3.5以上，防城港市、崇左市的危险度指数最低在2以下。由此可知，南宁的暴雨洪涝灾害危险性最大，防城港市和崇左市的危险性最小，广西中东部地区暴雨洪涝灾害危险高，而西南地区的暴雨洪涝灾害危险性较低。
4 结论与讨论
采用2015年广西地情网、广西气象局网站的各类暴雨洪涝灾害统计资料，以及广西统计年鉴等资料对广西暴雨洪涝灾害的时空格局和危险性进行研究，主要结论如下：
（1）利用2015年的灾情数据，重建了广西暴雨洪涝的时空特征，客观地反映2015年广西暴雨洪涝灾害的分布规律，暴雨洪涝灾害月际分配不均，夏季最为集中，暴雨洪涝主要发生在5月―11月。暴雨洪涝灾害的灾次数空间差异大，总体表现由东北部地区向西南部地区减小，其中河池市的灾次最高。
（2）暴雨洪涝灾害承灾体在空间分布上表现为中南部地区向西北部地区减小。南宁的暴雨洪涝灾害危险性最大，防城港市和崇左市的危险性最小，广西中东部地区暴雨洪涝灾害危险性高，而西南地区的暴雨洪涝灾害危险性低。
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关键词:灾害 危机 管理
加强地方政府灾害危机管理是适应当今行政环境发展状况的必然选择。按行政生态学的观点，行政环境与行政系统之间存在着密切的联系，行政环境是行政系统产生的根源，决定着行政系统的性质、目的、历史使命以及其变化和发展的方向。
一、背景介绍
随着中国经济的高速发展，自然灾害也频繁发生状况，而据地质文献资料显示:我国处于两大自然灾害带——北半球中纬度和环太平洋地区的交汇处，使得中国成为世界上发生自然灾害严重的国家之一。中国的自然灾害发生频率较高，覆盖面也较广，而由于中国人口的密度很大，直接导致发生灾害时人员伤亡情况比较严重，给中国人民的生命财产造成了很大的损失，也一定程度上影响了中国经济社会的平稳、快速发展。
二、我国现行灾害管理机制的问题
(一)在灾害防御环节缺乏完整而完备的灾害应急管理体系，即预警机制。预警机制可以使政府和群众对于即将发生的自然或认为灾害进行准确、科学的预测，尽可能将灾害扼杀在萌芽中，或者在灾害发生后能够及时将灾情公布，并使得各个政府部门能够迅速做好应对准备，建立起科学的研究对策和机制。
灾害管理，首先要认识灾害规律，而认识的程度取决于科研水平和与之相配套的体制和政策。而一套合理而有效的危机预警机制可以对可能发生的危机有一个较为清晰的判断和预测，有针对性的进行防御甚至消除危机，至少会将危机的损失控制在最低限度内。而中国现行的危机预警机制发展并不健全，对于危机发生前的科学的预测及评估做得不够准确，在危机发生后不能在第一时间对危机进行上报下达，使各部门准备工作严重滞后。
(二)信息披露及处理能力滞后，政务运作透明度不够。很多突发事件在刚刚发生时缺少必要的信息沟通和传递，在信息自下而上传递的过程中有很多虚报和瞒报的现象出现，导致第一时间抓不住问题的核心所在，耽搁处理危机的最佳时机。而且导致公众无法享有知情权和监督权，容易产生大规模的社会恐慌，对灾害危机的处理和恢复工作都造成负面影响。另外各级地方政府也也缺乏必要的处理危机信息的能力，这也很大程度上限制了中央对于危机的应变能力。
(三)政府灾害危机管理的法律建设不健全。在全国人大通过了《突发事件应对法》，国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》之前，我国缺乏在紧急情况下的程序规范，虽然有一些零散的公共应急法律，但并没有形成一套完整的法律体系，这就造成很多职能部门在灾害到来后互相推卸责任，而不能够及时地采取相应对策，使得灾害在短期内得不到有效的控制，延误救灾时机。
(四)政府灾害危机管理的财政体系建设有待改善。目前我国尚缺乏一个稳定而又资金充裕的灾害危机管理的财政体系，导致救灾善款不能及时发放、转拨，或者在发放使用过程中出现挤占、挪用等现象，对灾民的自救产生消极影响。另一方面，虽然保险业在灾害救助中能提供大量资金，但毕竟其覆盖面有限。
三、提升我国地方政府灾害危机管理能力的建议
(一)防控环节
1. 首先建立起完善的危机预警机制，针对可能发生的公共危机事件进行有效的监测和分析。地方政府应强化自身责任，制定防范危机的应急预案，对于一些经常发生自然灾害的地区采取定期、定点的普查工作。对于可能或者即将发生的灾害进行科学预测。
2. 加大危机救助体系的投入和建设。我国很多地方政府在灾害尚未出现时对于灾害救助环节不够重视，特别对于危机演习、培训以及医院的抢救训练准备不充分，防灾救灾物资储备量明显不足，防灾救灾“软件”设备跟不上国外的水平。
3. 完善灾害危机管理人才储备体制。危机发生后，后备人才能否提供有效的支持是政府和人民最终能否战胜灾害危机的重要因素。对于灾害危机管理的人才培养，要做到有的放矢，突出其专业优势，在危机预防、控制以及应急处理等方面增加人才储备量。
(二)救灾环节
1. 灾害管理、救助应做到全社会的统一、协调。我国各地区政府应建立一个统一的、有针对性的灾害管理应急机构，使得灾害发生时，能够有针对性的进行部署。
2. 救灾过程中应完善信息披露机制。灾害发生后，地方政府应及时上报灾害程度、救助工作的进展状况，使得上级及中央政府能够获知灾害的严重程度，及时提供必要经济、人力等方面的协助。形成“同舟共济”的团结局面，同时可以避免更大规模的社会恐慌。
3. 在并在此基础上形成了由数十个专项应急预案所组成的应急预案体系。在这些法律法规中，人民作为危机管理主体之一的地位得到了充分体现。2008年4月正式实施的《政府信息公开条例》体现出以公开为原则、以不公开为例外的原则。政府信息的公开，使得行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够为广大群众知晓，有利于人民群众监督政府部门正确地行使行政权力，实现依法行政，防止行政权力被滥用。
参考文献
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关键词：地质灾害；特征；地质环境；危险性；预测评估
中图分类号： X141文献标识码：A文章编号：
我国领土辽阔、人口众多、气候多变，地形、地貌和地质条件复杂，而且火山作用、岩浆与地壳断裂活动分布普遍，所以地质灾害的类型多、分布广、频度高、损失也巨大。2008年5月12日在中国汶川发生了8.0级地震，举国哀痛之余更应痛定思痛，从灾难中吸取教训，提高处理灾害威胁的能力，做好地质灾害评估工作。
1地质灾害的特征与危害
根据2004年国务院颁发的《地质灾害防治条例》规定，所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为特大型、大型、中型和小型四个等级。
1.1地质灾害特征
1.1.1滑坡
下列地带是滑坡的易发和多发地区：（1）江、河、湖（水库）、沟的岸坡地带，地形高差大的峡谷地区，山区铁路、公路、工程建筑物的边坡等。（2）地质构造带之中，如断裂带、地震带等。（3）易滑（坡）岩、土分布区。（4）暴雨多发区及异常的强降雨区。
1.1.2崩塌
陡坡上被直立裂缝分割的岩土体，因根部空虚，折断压碎或局部移滑，失去稳定，突然脱离母体向下倾倒、翻滚，堆积在坡脚（或沟谷）的地质现象称为崩塌。
1.1.3泥石流
地面塌陷是指地表岩、土体在自然或人为因素作用下向下陷落，并在地面形成塌陷坑（洞）的一种动力地质现象。
1.1.4地面变形
地面变形包括地面沉降、地面塌陷与地裂缝。目前中国发生地面沉降活动的城镇有70多个，明显成灾的有30余个，最大沉降量已将近3m。这些城市有的孤立存在，有的密集成群相连形成广阔的地面沉降带(区)。造成中国城镇地面塌陷原因有三:一是不合理地大量开采地下矿产资源引起的塌陷；二是表面岩溶活动引起的塌陷；三是大量抽取地下水引起地面下沉。
1.1.5人为地质灾害的危险性分析
人工诱发地质灾害的特点如下:
一是诱发速度快。在自然地质演化及气候变化过程中，岩体由相对稳定至不稳定的变化，经历长时间过程。而人工因素诱发下，就大大地缩短了自然演化时间，加速岩土体的岩性变化，而导致突变灾难的发生，并造成更大的损失。
二是诱发灾害面广。自然地质灾害的发生，除了特大灾害之外，一般其危害性有一定的局限性，在人工因素诱发下，其危害性就具有更大的影响面。例如由于生物资源――森林的破坏，工程的大规模开挖，影响的是区域性环境恶化，诱发区域性旱涝灾害，以至引发全球性荒漠化。人类活动产生的升温效应，对气候及地质灾害诱发作用的影响也是全球性的。
1.2地质危害特征
1.2.1造成民房损坏、倒塌，人员伤亡等人民生命和财产损失。
1.2.2造成铁路、公路路基垮塌，桥涵被毁，阻碍和中断交通，危及道路交通安全。
1.2.3威胁厂矿或损毁城镇、学校、机关等工程设施。
1.2.4造成农田毁坏、农作物被掩埋，致使农作物减产或绝收，水利设施毁损等。
1.2.5地下水疏干：造成附近居民人畜饮水困难。
2地质灾害评估技术
2.1地质灾害评估工作
地质灾害评估的目的是查明评估区范围的地质灾害隐患，对现状地质灾害、工程建设可能诱发的地质灾害和工程本身可能遭受的地质灾害的危险性进行评估，划分地质灾害危险区，为工程建设提供防灾、减灾依据和征地依据。
2.2地质灾害评估技术
针对地质构造复杂，自然地理条件恶劣，人类工程活动对地质环境影响大，地质灾害发育等特征，尊重地质规律，采取科学合理治理技术，减灾防灾是实现经济可持续发展的必然要求。
地质灾害危险性评估是对地质灾害的活动程度进行调查、监测、分析、评估的工作，主要评估地质灾害的破坏能力。地质灾害危险性通过各种危险性要素体现，分为历史灾害危险性和潜在灾害危险性。地质灾害危险性评估包括下列内容：
（1）工程建设可能诱发、加剧地质灾害的可能性。
（2）工程建设本身可能遭受地质灾害危害的危险性。
2.3地质灾害预测评估的方法
2.3.1野外调查
地面测绘是地质灾害评估工作的核心与基础，详细的地面调查是掌握评估第一手资料的最佳方法，将为评估结论的做出奠定坚实的基础。
例如：对崩塌、滑坡来说，现场调查主要目的，一是确定现有滑坡的活动特点和环境因素；一是鉴别规划建设区易遭滑动的地段。后者是调查工作中的难点，因此在调查工作中必须详细调查区域环境因素和已建同类型工程运行情祝，从区域和已建工程的对比中得出结论。对泥石流来说，主要是调查泥石流的产出环境，包括松散物的分布、储量和稳定性，堆积扇发育状祝、沟谷切割程度、暴雨特征值、流域岩性分布、植被类型及人文环境状况。重点确定拟建工程与泥石流的关系及泥石流特征值(频率与规模)与易发程度，为防治工程提供参照。
2.3.2室内研究
室内研究主要是在野外调查的基础上对地质灾害进行现状、预测与综合评估。地质灾害的现状评估主要采用的方法地质历史分析法、工程地质类比法、地质环境条件综合判别法等。地质灾害的预测评估目前采用的方法主要有地质历史分析法、工程地质类比法、多因素分析法等。由于地质灾害评估工作一般投入的实物工作最较少，而评估工作的性质是指出问题而不是解决问题，所以评估的工作方法多以定性分析或定性、半定量方法为主，而较少采用定量计算的方法。
地质灾害综合评估(地质灾害危险性分区方法)的方法较常见的有信息叠加法、多因素综合判别法、模糊数学评判法、层次分析法等。需要指出的是由于地质灾害评估工作开展的时间较短，因此地质灾害危险性分区结果多为区域的相对分区，即在某一范围内的地质灾害危险性的相对大小，而不具备不同区域的对比性，因此使得目前开展的评估工作成果应用受到限制。
2.4地质灾害减灾对策
建设工程减灾的基本对策有预防(避让、紧急避难和社会防灾意识等)、监测、治理等。应优先考虑预防，对工程建设对象来说，在严格分析治理工程的经济可行的前提下，可考虑避让或者是综合治理措施。对于规模较大，地质条件所限不能采取避让或治理的灾害体，应采取监测措施，争取将灾害损失减至最小。
3结束语
总之，地质灾害评估技术是为了全面反映评估区地质环境条件，地质灾害类型及特征，在确定评估面积后，对评估区也要进行调查，调查范围应该包含引发地质灾害的各项地质环境要素的范围。
【参考文献】
关键词：地质灾害；危险性评估；现状评估；级别；评估报告
Abstract: with the continuous development of human economic activities, which caused by geological disasters have occurred. Geological hazard risk assessment work to standardize human engineering activities, reduce artificial induced geological disasters, guarantee the safe operation of the engineering construction and maintenance have important practical significance of the people's life and property. This article first to the definition of geological disaster, then analyzes the level of geological hazards assessment, and the main content, finally, the method is commonly used in geological hazard risk assessment were discussed.
Key words: geological disasters; Risk assessment; Situation assessment; Level; Assessment report
中图分类号：F407.1文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
一、地质灾害的定义
就地质灾害而言，是指由于自然产生或人为诱发的对人民生命和财产安全造成危害的地质现象。因此，从上述地质灾害的定义中，可以明确以下两点：
1、在引发地质灾害的因素中即包括自然因素也包括人为因素。有些人认为，有些由人为因素引发的灾害（如采矿引起的地裂缝、地面塌陷等）属人为灾害，不是地质灾害。其实单从定义中，我们就可以找到答案，上述灾害肯定是属于地质灾害危险性评估的范畴，属于人为诱发的地质灾害。
2、地质灾害是指那些危害人民生命和财产安全的与地质作用有关的灾害。这句话可以理解为两个意思，一是：必须是对人民生命和财产安全带来危害的才能称其为地质灾害，假如在荒无人烟的地方发生的山体崩塌就不是。二是：地质灾害必须是与地质作用有关的灾害，假如因施工质量问题而导致的楼房倒塌，虽然也造成了人民生命和财产的损失，但与地质作用无关，也就不是地质灾害。
二、地质灾害评估的级别及主要内容
（一）地质灾害的评估级别
1、一级评估
一级评估是指重要建设项目。由建设单位或委托单位提交危险性评估报告书，必须对评估区内分布的地质灾害是否危害建设项目安全、建设项目是否诱发地质灾害、预测评价工程建设可能诱发的灾害类型及危险性、因治理地质灾害增大的项目建设成本等进行全面的评估。
2、二级评估
二级评估是指较重要的建设项目。与一级评估一样，由建设单位或委托单位提交危险性评估报告书，对评估区内地质灾害对建设项目的影响或危害以及建设项目是否会诱发地质灾害进行分析或专项分析，基本查明评估区内存在的地质灾害类型、分布、规模，以及对拟建项目可能产生的危害、影响。对评估区内重大地质灾害应参照一级评估要求进行评价。
3、三级评估
三级评估是指一般建设项目。可以从简，由建设单位或委托单位提交危险性评估说明书，县级国土资源局备案。
（二）地质灾害评估的主要内容
1、现状评估
现状评估是指已有地质灾害的危险性评估。任务是根据评估区地质灾害的类型、规模、分布、稳定状态、危害对象进行危险性评价。对稳定性或危险性起决定作用的因素作较深入的分析，判定其性质、变化、危害对象和损失情况。
预测评估
预测评估是指对工程建设可能引发或加剧的地质灾害的危险性以及工程本身可能遭受的地质灾害的危险性进行预测。任务是依据工程项目类型、规模、预测工程项目在建设中和建成后，对地质环境的改变及影响，评价是否会诱发地质灾害以及灾害的范围。
综合评估
综合评估的任务是根据现状评估和预测评估的情况，采取定性、半定量的方法综合评估地质灾害危险场地的建议。
地质灾害危险性评估的主要方法
（一）点评估和面评估方法
1、点评估
对于点的危险性评价，一定要弄清地质灾害点的地理位置及自然地理概况，地质环境，地质面貌，形态特征，边界条件。采用经验法与灾害活动的动力分析和条件分析方法相结合的方法。通过对力学平衡的计算，得出稳定系数(K)，用来指示斜坡失稳的可能性。在计算现状环境下斜坡稳定系数时，应根据今后可能出现的情况设定相应的参数，计算稳定系数，从而确定导致斜坡失稳的因素，这些因素出现的频率多大，进而可以确定灾害发生的概率。最后根据形成条件及诱发因素的综合分析，并结合稳定性、危害范围及其发生概率计算的结果，对整个地质灾害点进行危险性分区。
2、面评估
对于面评估特别是区域评估的危险性评价，首先要分析灾害产生的因素，即岩体工程条件，构造条件，地形地貌条件和气象水文条件，以这四种因素作为危险性评价的基础。
评价方法一般可采用单元面积评价法，即将研究区域划分为若干个面积相等的单元，按照统一的评价标准，对每个单元逐一评价，然后再作整体评价。危险性评价的统一标准的制定是通过对各地质灾害群成生原因及新出现的灾害活动特征进行研究，找出地区至灾因素而实现的。评价时，将此四项因素用系统工程层次分析法，求出各自的权值，然后以专家评分方法，将分值乘以权值，求出各单元的危险性指数。再根据本区地质灾害发育特点，考虑到可能发展为灾害的现状及预测的内容，将该区危险性分为极重、重度、轻度、无危险四级。
（二）现状评估、预测评估和综合评估方法
1、现状评估
地质灾害危险性现状评估着重点是对现有灾害的分析和评述。分析和评述内容应包括：灾害发育基本规律的归纳；代表性灾点的重点剖析；各种灾害(点)历史危害情况、现实活动特征及稳定状况的评价。
现状评估时还应结合评估区的地质环境条件和工程建设特点，作具体分析，适当增加有普遍意义或反映工程特点的其它地质灾害及不良工程地质问题。如增加地面不均匀沉陷、砂土液化、不稳定斜（边）坡、水土流失等灾种和问题的评估。
在确定了地质灾害种类后，正确评价地质灾害的危害性对于地质灾害防治措施的选取是至关重要的。因此一定要正确评价每个灾种的危害性。在评价各灾种的危害性时，一定要依据各灾种的发生可能性、危险性及各灾种发生时造成的人、财、物损失来综合评价。既不能偏高，更不能偏低。偏高易造成防治措施中的工程浪费，偏低易造成防治措施的安全性不足，造成更大损失。
2、预测评估
在现状评估的基础上对灾害的可能性、危险性进行有依据的预测评估。主要有工程建设引发地质灾害危险性的预测；工程建设可能遭受地质灾害危险性的预测等。
在预测评估中不但要紧紧围绕工程布局和施工特点进行，还应与现状评估结果相互综合分析后使用。预测评估的侧重点是在评估区叠加了拟建工程影响后，拟建工程和环境可能遭受地质灾害危害的危险性程度的预测评价。
3、综合评估
地质灾害危险性综合评估依据评估区地质环境条件的差异、潜在的地质灾害隐患点的分布及危险程度，确定判别区段危险性的量化指标。地质灾害危险性综合分区评估原则坚持“以人为本”的原则，对评估区内给人民生命财产已造成危害的地质灾害点或具有潜在危害的地质灾害隐患点都参与评估。
（三）地质灾害评估报告的编写方法
1、建设单位要委托有资质的勘探设计单位编写报告书。勘探设计单位首先要根据建设用地所处的地质环境条件，确定评估范围和评估灾种，如煤矿则以采空塌陷和地面沉降为主要评估灾种。进行地质灾害调查，充分收集资料，分析研究评估区附近气象、水文、地质、水工环等地质资料。
2、评估报告在综合分析全部资料的基础上进行编写。报告书力求简明扼要、相互联贯、重点突出、论据充分、结论明确、附图规范、时空信息量大、实用易懂、图面布置合理、美观清晰、便于使用单位阅读。报告书的主要内容包括：
（1）征地地点及范围；
（2）项目类型及平面布置图；
（3）评价工作级别的确定；
（4）地质环境条件；
（5）地质灾害类型及特征；
（6）工程建设诱发、加剧地质灾害的可能性；
（7）工程建设本身可能遭受地质灾害的危险性；
（8）综合评价与防治措施；
（9）结论与建议。
3、评估报告各章小结
评估报告的各章小结，既要简明扼要，又要具体详实，应类似于文章摘要一样，说明做了哪几方面的工作，同时要说明做的结果是什么。比如，现状评估一章的小结，要具体地总结说明评估区灾种的成因与分布，包括每一灾种的数量、规模大小及危险性程度，同时要指出重大或重点灾害的评估结论。
4、评估报告结语
结论内容包括：地质环境条件论述、评估级别的确定、现状评估与预测评估结论、综合评估与适宜性评价结论、防治措施。建议要单独写，不要与结论混为一谈。最后，需要强调的几点是：
（1）评估报告中不进行地质灾害易发区划分；
（2）文字报告、小结、结论及图件的评估结论要一致；
（3）避免出现“不会发生或不存在某某地质灾害”的结论；
（4）只对发生或可能发生的灾种做客观评估，当然由于地质条件的复杂性，彻底判定不会发生什么灾害，还是比较困难的；
（5）评估中可能涉及的灾种一定不能漏掉。
结语
综上，工程建设地质灾害危险性评估工作是一项新型的技术工作，在我国起步较晚，目前正处在蓬勃发展阶段，具体操作技术还有待在较长时间的实践过程中总结完善和细化。相信随着我国地质勘察事业的发展，地质灾害危险性评估工作必能更上一层楼。
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【关键词】公众参与 自然灾害 应急管理 新媒体
问题的提出
由于我国幅员辽阔，环境条件复杂，人口众多，密集度高，经济发展程度不高，灾害的防御能力和承受能力均较低等因素，造成我国灾害损失严重和防灾救灾占用了大量的人力物力。频发的自然灾害已经成为制约我国经济发展的重要瓶颈，也是影响我国政治、经济和社会稳定的重要因素。我国政府为了减轻自然灾害造成的损失，采取应急措施，达到科学管理的目的，进行自然灾害应急管理，是在充分分析研究自然灾害发生的原因、过程和造成的后果的基础上，通过协调社会多方的资源，对自然灾害进行预警、救灾和重建的过程。政府在自然灾害应急管理中居于主体地位，发挥举足轻重的作用，但仅依靠政府的力量难以实现应对灾害的高效、快速、协调和灵活。在灾害应急管理中政府发挥的作用是有限的，特别是在重大自然灾害面前，政府必须依靠公众的力量，才能有效控制灾害的影响。
“公民社会和公民参与的成熟为建立应急决策参与机制创造了主观条件。”作为社会中最大的全体，公众拥有着最为丰富的社会资源，具备防灾救灾的能力，有效发挥其作用，是自然灾害应急管理中灾害预警、减少危害，维护公共利益的内在保证。公众参与自然灾害应急管理，能够降低政府在整个应急管理中的成本，使得政府应对危机的资源更加高效、有针对性。公众积极主动配合政府实施自然灾害应急管理，响应政府的号召，通过各种方式参与救灾，提高了政府救援工作的效率，也相当程度上控制了自然灾害的危害。例如在2008年的汶川地震中，灾区人民组织的自救和互救，灾区外人民捐款捐物支援灾区，都有效地控制了地震震后灾情的恶化。在灾害过后，公众更应树立危机意识，教育晚辈应对灾害的技巧，向亲友传播减灾防灾的知识等等。由此可见，公众参与自然灾害应急管理具有极大的必要性。然而，实际情况是公众参与应急管理存在着一定的困境。对这些困境进行分析，完善公众参与应急管理，采取措施和制度安排鼓励公众的有序参与是当前的有效可行选择。
公众参与自然灾害应急管理的困境分析
公众自然灾害危机意识和应对能力薄弱。与我国自然灾害频发的现实情况形成巨大反差的是我国公众普遍缺乏对自然灾害的了解、防范自然灾害的危机意识和自我保护能力薄弱，一旦发生自然灾害，往往会造成惨重的损失。
我国公众灾害危机意识和应对能力薄弱主要体现在以下三个方面：第一，公众对自然灾害的征兆认识不足，警觉性不高，侥幸心理过重。例如，2010年我国西南百年一遇的特大旱灾，由于旱灾发生的初期，公众没有足够的重视，认为干旱很快就会过去而没有做好防旱减灾的准备，最后造成了极大范围和严重的经济损失。第二，公众身边普遍没有准备应对灾害的应急设备，并且缺乏使用应急设备的技能。例如在地震发生之前，绝大多数的公众没有准备灾害急救箱，更不知道灾害急救箱如何使用，使很多在地震中受伤的群众没有药物对伤口进行及时的处理，导致伤口感染，增加了治疗的难度和风险。第三，公众普遍缺乏应对自然灾害的知识和技能。例如我国常见的地震和泥石流灾害中，因为许多公众缺乏逃生和救助的知识和技能，往往造成不必要的伤亡。
造成我国公众灾害危机意识和应对能力薄弱的原因主要是：一方面，长期以来公众参与救灾都是听从政府的号召，政府也主要是出于政治方面的考量，公众出于被动参与自然灾害应急管理的地位。政府没有长期持续性地培育公众的灾害危机意识和应对能力。另一方面，相较于其他发达多家应对自然灾害管理的经验，我国还处于起步阶段，存在应对自然灾害管理的机制和措施不够规范系统、对公众在自然灾害应急管理中发挥的作用没有引起足够的重视、缺乏教育和宣传等问题。曾经指出：“基层的应急能力，是全部应急管理的基础；人民群众的积极参与，是国家应急管理体系的重要组成部分。目前，我国基层的应急管理能力相当薄弱，人民群众的公共安全意识以及自我保护能力不强，这也是安全事故多发、灾害损失加剧的一个重要原因。”
公众参与的志愿失灵影响参与的有效性。在自然灾害发生的初期，能够获取的信息量和途径很少，公众因对信息的缺失和不对称而产生恐慌，而小道消息或谣言便会四处传播并为公众所接受，并且公众对灾害事实情况掌握不全面，不能从全局去看待整个自然灾害的发生发展，对自身行为没有足够的预见性，导致自然灾害危机势态进一步恶化。公众作为普通群体，他们的受教育水平、社会阶层属性等有着诸多不同，他们对灾害的认识和判断就有着非专业因素的影响，会在自然灾害应急管理中出现公众参与的志愿失灵。
这主要体现在以下几个方面：首先是志愿者参与救援的业余性，使志愿者面对救援工作可能热情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0级地震后，由于缺乏专业的组织协调，大量的物资和志愿者涌向雅安，导致通向雅安灾区的生命线出现拥堵，妨碍了救援行动的顺利进行；其次，许多志愿者没有经过严格的专业培训，没有对自己的救援行动做好充分的准备，光凭满腔热血，盲目进入灾区，导致在灾区没有发挥出多大的作用，反而占用了灾区有限的宝贵资源；再次，志愿者组织应是一个多元化的体系，但是志愿者组织处于自身利益和偏好的考量，会片面性地选择救助对象。这样会造成志愿者组织没有从救灾的全局性出发，使救援工作出现混乱，救援资源过于分散，无法有效地从多方面全方位地开展救援工作。另外，志愿者组织的救援行动往往是自发性的，自身的狭隘性会因为救援诉求没有得到满足而与政府产生误解，恶化与政府合作的空间；最后，志愿组织之间具有孤立性。由于各类民间志愿组织之间在救灾过程中缺乏沟通和协调机制，救援活动往往集中在某一地点或者救援对象偏向某一群体。导致志愿者组织彼此之间的救灾功能与行动发生冲突，造成救灾资源与人力的浪费，无法有效发挥彼此互补的功能，使救援工作和灾后重建工作出现志愿者失灵的现象。因此，我国迫切需要建立起对志愿者的科学管理和引导体制，以方便协调志愿者组织从大局出发，合理分工，充分发挥彼此的作用，做好救灾工作。
公众参与自然灾害救援工作的志愿失灵造成灾害发生时公众很难理性地参与到应急管理中，通常只能以极端手段去解决问题和表达自身利益需求，从而造成公众与政府间的不信任。
现代媒介利用存在局限。公众是自然灾害威胁直接对象，在灾害发生时，他们的生命、财产等利益受到直接的影响，会导致心理上和精神上的恐惧感。媒体报道的不实因素的存在和政府信息的滞后，加深了政府威信力的缺失，使公众缺乏有效的组织，对应急管理会造成一定的混乱局面。
首先，公众的文化程度和新媒体的普及、有效利用很大程度上制约着公众参与应急管理。公众的文化程度不高使他们对现代传播媒介、沟通工具的认识和使用效率也不高，无法有效利用现代媒介获取所需的信息，对海量信息的真实性难以迅速作出判断，使得对自然灾害的情况、救灾措施不了解，限制了公众对突发性自然灾害的应对能力，政府部门通过手机短信等传播的公共危机预警、应对信息没能发挥其最佳效果。
其次，政府信息的渠道相对较单一，传统观念没有转变，对新媒介的利用较少，信息的迟缓，不能及时了解舆论的动向，导致救灾信息不能及时，使谣言不能及时得到遏制和解释。政府网站和官方新闻媒体依然是真实信息的传统平台，但是政府网站和官方新闻媒体的信息往往滞后于新媒体，并且公众访问政府网站获取信息的主动性不高，不能有效传播，使得政府在应急管理中疲于辟谣，政府的公信力受到制约。
最后，媒体作为连接政府与公众之间沟通平台，没能搭建一座及时有效的沟通桥梁，实现政府与公众之间良好的双向沟通。传统媒体作为政府真实信息的主要平台，已经不能满足自媒体时代公众对信息的即时需求和开放互动；而新媒体作为政府与公众之间沟通的新渠道，没有有效规范，使大量真假难辨的信息广泛传播，放大不稳定情绪和社会陷入恐慌，导致政府的公信力下降，无法有效组织公众参与到自然灾害的应急管理中。
完善我国公众参与自然灾害应急管理的几点思考
强化公众危机意识，提高公众参与能力。公众危机意识的强弱直接关系到自然灾害的处理效果，因而在日常的生活中应首先培养和强化危机意识，对于潜在的危机，能够提高警觉性和防范，对于即将发生的危机，能够及时果断地采取行动。要提高公众的危机意识和防范意识，必须加强宣传，普及自然灾害相关的知识和应对方法：第一，政府应该建立起一个常态化的自然灾害知识教育机制，并且向欧美和日本等发达国家学习相关的经验，由政府主导编制有关防灾减灾和应急知识手册向公众免费发放。第二，要充分发挥新闻媒介和网络的作用，通过多渠道宣传，一方面让公众了解自然灾害的危害，另一方面可以方便公众通过多种途径来获取自然灾害的信息和应对自然灾害的方法。
其次，要提高公众应对自然灾害的能力，使公众能够从容面对自然灾害，并能够及时采取有效的行动减轻灾害带来损失。为此可以从三个方面着手：一是建立和完善应对自然灾害的应急预案，用于指导政府和公众在自然灾害发生时做出紧急反应，协调行动，减轻灾害造成的损失。二是要重视和有针对性地开展突发性自然灾害应急避险的演练。一方面可以通过模拟逼真的灾害情景，提高公众应对灾害的技能；另一方面，可以在不断地演练过程中，检验应急管理预案，不断改进和提预案的可行性。三是在学校和小区等人员密集地要配备齐全的消防设备，教育公众操作使用消防工具，定期检查消防设备是否完好和消除安全隐患，保持逃生通道的畅通。在自然灾害面前，人抵御自然灾害的能力是极其微弱的，但是可以通过提高自身应对自然灾难的能力，减轻其造成的损失。
全社会具备良好的危机意识既是预防公共危机的前提，也是完善自然灾害应急管理，增进社会安全的基础。公众只有具备了良好的危机意识，在自然灾害发生时才能临危不惧，及时有效地做出反应。只有不断地提高公众应对危机的能力，才能充分发挥出公众参与自然灾害应急管理的作用，做到临“震”不乱。
提高公众参与灾害应急管理的专业性、协调性。政府部门针对自然灾害成立的专门应急小组可给予公众专业知识的指导，通过有效的指导使公众对各种自然灾害有基本的了解，提高公众参与灾害应急管理的能力，掌握基本的应急管理知识和急救技能，能够对自然灾害发生的各个阶段有针对地采取有效的应急管理措施。让公众在参与自然灾害的应急管理时，能够有效地发挥自救与互助的作用，把握最佳的抢救时机，减少灾害造成的不必要的损失，有计划、有步骤地应对危机。公众参与到应急管理中，连接起政府和公众之间的信任纽带，消除公众不必要的心理恐慌，减少相信和参与传播谣言以及在灾害现场的各种不理的发生。因此，政府部门与公众的协调无疑是成功快速应对自然灾害，解决危机的重要因素。政府应最大可能地调动社会资源，努力拓宽社会参与渠道，构建社会整体的危机应对网络，实现对公共危机的协同治理。要达到二者间的相互协调，则更应侧重于使公众的有序参与自然灾害应急管理中。政府部门作为自然灾害应急管理的主体，对自然灾害有全局的把握，因此，公众在参与自然灾害应急管理的过程中就要把握政策的走向，坚持政府的领导。政府应建立公众参与应急管理的激励奖励机制，这样能够很好地降低公众在公共危机后的失落感，不至于消除危机的成功与公众的心理失衡形成巨大反差，更能激起灾害后公众重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息沟通机制。只有加强信息共享和沟通，政府和公众才能彼此信任，才能通力合作，共同促进自然灾害应急管理的有序有效进行。为此要建立起一个多元的现代化信息平台，方便和促进政府与公众之间的信息共享和沟通，形成彼此信任的纽带，协调政府与公众的行动。
利用公众参与自然灾害应急管理的新媒体平台。在网络信息时代，媒体特别是新媒体作为一种特殊的社会力量，在应急管理中发挥的作用日益显著。美国《连线》杂志对新媒体的定义：“所有人对所有人的传播。”以网络平台衍生出的新媒体形态有博客、微博、微信等，具有信息传播的交互性与即时性，海量性与共享性等优势，比如，移动电话持有者可以对自身发现的公共危机潜在的威胁通过微博、QQ群实现瞬时传播；网友们也可以通过微信、微博等交流危机自救的方法，为政府建言献策。因此，公众在参与自然灾害应急管理的过程中，应该充分利用新媒体多元化、多渠道、多形式的优势，负责任地进行信息的交流与共享，不信谣不传谣。
不仅如此，在自然灾害应急管理的过程中，政府也要与媒体及时沟通，并考虑公众需求，提供真实信息供其，作针对性报道。政府在自然灾害应急管理的事前、事中、事后，建立起有序有效的公众参与渠道，例如：事前利用电子政务平台接收公众的咨询、建议，实时地向公众公开应急管理的政策措施，征询改进意见等。这样，以便公众能通过官方的平台去获得真实可靠的信息。现在我们的手机都会收到政府部门发来的气象灾害预警信息，卫生健康保健信息等。这一举措可以很及时地为公众提供危机防范知识，达到一定的预警目的。新媒体的开放互动特性拓宽了公众获取公共危机信息的渠道，以互联网为代表的新媒体不但能使信息瞬间传播，而且还能让信息即时开放互动、高度共享。但新媒体的这些特点也弱化了政府作为信息把关人的作用，使未经证实的小道消息任意传播，在一定程度上增加了社会的不稳定因素，增加了政府危机管理的难度。正所谓“谣言止于公信”，在自然灾害发生后，应迅速建立起政府—媒体—公众三者之间顺畅的信息沟通路径，使新媒体既能承担起为政府及时真实信息的角色，又成为收集舆情、反映公众呼声的最佳渠道，实现政府与公众之间良好的双向沟通，强化彼此的信任。
结语
虽然政府作为应急管理的主体，但是我们所处的时代是一个前所未有的自然灾害频发的阶段，光靠政府的力量来应对自然灾害基本是不可能的。我们必须积极鼓励公众参与到自然灾害的应急管理中，为公众提供参与的路径，协调与公众的行动，才能有效地应对自然灾害，减少损失。随着我国对自然灾害的应急管理能力不断的提升，对公众参与自然灾害应急管理的重视和能力培养，必定会使公众在未来的自然灾害应急管理中发挥出更大的作用。
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