本刊特作20周年庆典专题，将会上精华内容呈现，包括外交部副部长崔天凯、国务院新闻办副主任王国庆、全球公关联盟主席约翰・勃鲁塞克（John Paluszek）等人的精彩演讲。此外，正逢20周年之际，我们特别刊登了对协会做出重大贡献的首任会长柴泽民和第二任会长李道豫的人物报道。
7月6日，原人大副委员长何鲁丽和政协副主席李蒙等领导人，以及来自外交部、国务院新闻办等单位的领导及全球公共关系领域资深专家、业内人士等近300人齐聚一堂，共同探讨“公共关系与国家形象”这一话题，并庆祝中国国际公共关系协会成立20周年。大会主办方中国国际公共关系协会还为39家单位和10名个人颁发了“杰出贡献奖”，并对22名个人进行了表彰。会议由中国国际公共关系协会常务副会长兼秘书长赵大力主持。
原人大副委员长何鲁丽在致辞中指出：“今年是我国‘十二五’规划的开局之年，中国经济正朝着健康、可持续的方向发展，面对难得的历史机遇，中国的公共关系市场有着广阔的前景，国家软实力建设、城市品牌建设、公共传播沟通以及协调国际贸易纠纷等诸多方面，公共关系都大有可为。”
中国国际公共关系协会会长、原中国驻美大使李道豫在讲话中首先回顾了协会成立背景，他说：“20年前，在我国深化改革开放、大力推进现代化建设的形势下，国际上盛行的公共关系理论和实践随着开放的春风进入中国大地，一些有识之士投身于公共关系知识传播、理论研究和实践探索，一批公共关系组织和专业公司相继成立。当时已经回国的我国首任驻美大使柴泽民同志、驻英大使陈肇源、驻日大使肖向前等一批老外交家为积极推动中国的民间外交的发展，增进中国与国际公关界交流与合作，创办了中国国际公共关系协会。柴大使亲自担任协会首任会长。”
李道豫在讲话中总结了协会20年来在全体会员共同努力下所做的大量工作。他指出，随着我国国力的大幅提升，我国国际地位迅速提高，影响愈来愈大，世界需要听到更多的中国声音，更真切地了解中国，加强公共外交是国家当务之急。
会上，何鲁丽、李蒙等领导人宣布了获得“杰出贡献奖”的单位和个人名单。回顾协会的发展历程，离不开社会各界的关心，特别是来自高校、企业和公关公司及省市协会长期以来的帮助和支持。为此，在协会成立20周年庆祝活动之际，协会特颁发“杰出贡献奖”，以表彰为中国公共关系事业发展做出贡献的单位或个人，同时感谢他们多年来始终如一地支持协会的各项工作。此次协会为39家单位和10名个人颁发了“杰出贡献奖”，对22名个人进行了表彰。
外交部副部长崔天凯、国务院新闻办副主任王国庆就“公共关系与国家形象”做了主题报告会。近几年来，随着我国国际地位的提升，中国的国家形象已普遍得到境内外媒体及公众的关注，我国外交部、国新办等政府有关部门非常重视国家形象与公共外交工作，并采取一系列的措施，推动这方面工作的展开。活动把“公共关系与国家形象”作为报告会的主题，符合协会“让世界了解中国，让中国走向世界”的宗旨，对协会更好地宣传和推动这方面的工作具有重要的意义。
全球公关联盟主席约翰・勃鲁塞克（John Paluszek）做了关于从“和谐社会”到“和谐世界”的主题演讲。他谈到全球进步将如何推进及实现，公关人在促成其实现的过程中将扮演怎样的角色这一话题。他认为：“公共关系处在时代变化之中，时代的变化需要我们的服务，这些变化包括社会责任报告/社会可持续发展、社会媒体与网络、全球化与民主等。”
【关键词】事业单位改革 政事关系 政事分开 管办分离
政事关系改革概述
2005年以来，一些地方陆续开展政事分开、管办分离的试点工作，其中北京、上海、无锡等地的探索较具代表意义。
北京海淀区医疗、文化事业单位管办分离改革。2005年7月，海淀区公共服务委员会挂牌成立，正式启动了政事分开、管办分离改革的试点工作。作为政府的特设机构，今后公共委将区卫生局所属的公立医院、卫生学校、区医学救援中心、医院管理服务中心及区文化委所属的博物馆、文化馆、图书馆等承担着医疗卫生服务及文化服务的事业单位的人事、财政、物资等均纳入其管理范围。改革的目的在于剥离政府部门所不应承担的具体公共服务提供职能，使其回归到对公共服务的宏观指导、政策制定、战略规划和市场监管的职能上来，以终结现有的政府部门既当“裁判员”又当“运动员”的政事不分、管办一家的管理体制。
上海市公立医院管办分离改革。2005年9月，上海申康医院发展中心成立。该中心是上海市市级医疗机构国有资产投资管理运营的责任主体和政府办医的责任主体。中心在上海市卫生局的行业管理和业务指导下，承担所属市级公立医疗机构发展战略、重大决策、国有资产营运与管理以及推进市级公立医疗机构改革和完善管理体制、机制等职能。作为全市卫生工作主管部门的市卫生局，其工作重点将放在对全市卫生事业的宏观规划指导、政策制定、行业准入及服务监管等方面。
无锡市事业单位管办分离改革。2005年，无锡市相继成立市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心、市体育场馆和训练管理中心。2008年底，又正式成立市公园景区管理中心。这些管理中心作为政府办医疗、办教育、办文化、办体育、办园林等职能的责任主体和所属事业单位国有资产管理的责任主体，主要履行国有资产出资人职责。从2008年底开始，各中心下属的事业单位开始试行陆续建立理事会，尝试构建新的法人治理结构。2009年，无锡市还分行业建立起事业单位公共服务绩效考评体系，运用这套考评体系对各单位的服务进行综合考评，单位的财政预算及年度工资总额等均与考评结果密切联系。
上述案例体现出政事改革的总体思路。其一，清晰梳理各类事业单位的职能，分类确定它们的去向。改革之前，各地均对所属各事业单位实际承担的职能进行梳理，在此基础上将事业单位分为三种类型并分别确定去向：一是执法监督类事业单位，此类事业单位留在政府部门继续从事行政执法和监督工作；二是经营服务类事业单位，此类事业单位或予以撤销，或转制为企业并划归国有资产管理委员会管理；三是公共服务类事业单位，此类事业单位是政事分开改革的主体，对于此类事业单位，其所承担的公共服务职能不变，但需与原主管部门脱钩，整建制归入新成立的执行机构，使行政管理和公共服务二者之间实现专业化分工。
其二，成立专门的执行机构（如海淀区公共委、上海申康医院发展中心及无锡市各管理中心等），并重新定位原主管部门、执行机构及事业单位等各方职能。改革之后，原主管部门对事业单位的管理职能不再保留，而是转移给新成立的执行机构。这些执行机构主要履行出资人职责，对所属事业单位承担资产管理、领导班子管理和绩效考核管理等职责，事业单位自身的经营与内部管理则由事业单位自主负责。执行机构还作为政府的代表与事业单位及其他社会机构建立一种契约式管理，通过各种方式向事业单位和社会机构购买公共服务，逐步构建多元社会主体参与准公共产品和公共服务提供模式。
上述改革也值得思考的问题。第一，设立新机构的改革方式值得进一步商榷。各地改革的一个共同措施是：新成立一家执行机构，各事业单位原主管部门保留对所属事业单位的决策和监管职能，而其对事业单位的管理职能则统一移交给执行机构。也就是说，政府对事业单位的管理职能并没有真正下放给事业单位自身，只是由原主管部门平移至新成立的执行机构。改革并未真正建立起双方的契约关系，也并未改变双方隶属关系的本质。简而言之，政事之间的“管”与“办”并没有真正分开，而仅是试图将部分“管”的职能进行转移而已。不仅如此，设立新机构的方式还与政府精简机构、提高效率的目标相悖而行，人为造成了政府对事业单位管理链条的加长，影响了组织效率。因此，是否应采用设立新机构的方式来推进政事分开，需要科学论证，权衡利弊，慎重而行。
第二，设立新机构的改革措施在实践中造成了“政出多门”等问题。理论上说，新成立的执行机构和原主管部门应该各司其职，双方之间是一种平行关系。但是，在此后的实践中，行业主管部门仍然从各个不同的微观方面对分离后的事业单位经营和管理进行干预。事业单位由原先的主管部门单一管理变成事实上的双头管理。改革不仅没有实现政事分开、管办分离的目标，反而引发了新的问题，由原来的一“政”变为两“政”，由原来的单“管”变为双“管”，致使政事关系、管办关系变得更为复杂。此外，部门利益的流失造成某些职能部门态度消极、不作为或乱作为。这些问题的存在，不仅使得事业单位为社会提供公共服务的效率未能得到预期的提升，同时也使得政事关系改革应有的示范效应难以得到有效的推广。
第三，对监管的过度强调导致事业单位经营管理自与积极性并未得到预期的提高。在政事关系改革中，加强对事业单位的监管与提高其经营管理自存在着矛盾。在地方的改革实践中，往往过于强调监管，影响了事业单位经营管理自与积极性的提高。以北京市海淀区的改革为例，与区属公立医院划归区公共委管理，同时，区政府还在区属医院及社区医疗服务机构推行财政制度改革，要求这些医疗卫生机构的所有业务收入都要上缴给区政府，而它们的财政支出则由区政府的财政预算提供，这就是所谓的财政上的“收支两条线”。这一政策削弱了区属医院及其他卫生服务机构的经营管理自，影响了其服务提供的积极性。这种把政事关系改革所要求的购买医疗服务的机制转化为行政上下级之间的拨款模式，背离了改革的初衷。
政事关系改革问题分析
政事关系改革未达到预期目标，政事关系模式未发生实质性改变。由于没有厘清政府与事业单位之间的职责界限和制度衔接，政事不分的许多深层次问题仍未解决，政事之间的基本关系模式未发生实质性的变化，主要表现在以下三个方面：
其一，政事之间的组织关系仍未明确，事业单位法人制度并未真正建立，与政府部门的隶属关系仍未改变，“管”与“办”并未真正分离。
其二，政事之间产权关系不明，政府是事业单位的出资人，事业单位对政府财政有着很高的依赖性，此外，政府机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理，这些因素导致了政事之间产权关系模糊。①
其三，政事之间职能划分彼此交错，一方面，政府仍承担着大量技术性的公共服务职能，甚至对事业单位的经营管理进行直接的干预，制约了事业单位的积极性、主动性和创造性；另一方面，很多事业单位仍承担或部分承担一些行政职能。
事业单位监管体系的建设尚明显滞后于政事关系改革。随着政事分开、管办分离改革的推进，公共服务管理部门的管理方式也应逐步改变，由“命令与控制”模式向准市场模式转变，由基于行政权力的直接管理模式向基于规则的监管模式转变。但由于多种因素，这种监管体系的建设严重滞后于公共服务领域改革的进程。相对于事业单位改革进程而言，事业单位监管的规则体系亟待完善，具体表现在两个方面：一是相关法律法规缺失，公务员管理有《公务员法》，企业人力资源管理有《劳动法》和《劳动合同法》，而事业单位人事管理迄今仍缺乏与整体性和最高层面的国家法律规则，现行人事管理的规定大多存在于法规、部门规章以及其他一些政策文件中；②二是现有规则体系缺乏统一性，不同位阶的法律法规之间存在不少矛盾之处，地方法规与国家法规之间、不同部门的规章之间不一致处甚多，甚至有些存在明显的冲突。
政事关系改革引发出一些新的问题。就当前政事关系改革状况而言，不仅政事分开的目标没有实现。在改革过程中还产生了一些新的问题，其中最主要有两大方面的问题。一是政府公共服务职能弱化问题。公共服务是现代政府首要的、根本的职能，在公共服务生产和提供的全部过程中，政府都是责无旁贷的主导者和调节者。然而，一些地方的政府部门借口政事分开、管办分离，堂而皇之地将本应由其担负的公共服务的基本职能完全推卸给事业单位，政府的公共服务职能被严重弱化。二是市场化过度问题。政事分开、管办分离过程中，出现了一定程度上的政府监管缺失的问题。为提升公共服务供给效能，改革强调给予事业单位充分的自，一些地方政府允许部分事业单位结合业务内容开展创收，而政府对这些单位的经营又缺乏必要的监管。这种情况导致部分地区、部分行业公共服务质量的大幅度下滑，严重影响了社会事业的公益性与公平性。
政事关系改革的对策
政事分开、管办分离是我国政事关系改革必然的路径选择。政事关系改革必须要坚持政事分开、管办分离的原则，合理划分政府和事业单位的职责，建立治理结构优良、管理制度合理、绩效管理科学的事业单位法人制度。首先，政事分开、管办分离是深化行政管理体制改革的一项重要内容。传统的政事不分现象严重弱化了政府的服务功能，影响了政府的服务质量和行政效率。只有真正实现政事分开、管办分离，政府才能回归掌舵者和导航员的角色，更有效地发挥其在经济社会发展中的作用。
其次，政事分开、管办分离有利于切断政府部门与事业单位的利益关联。“政事同盟”是造成当前公共利益部门化、泛政治化现象普遍存在的原因。③不管是政府部门履行社会管理职能还是公共服务职能，都存在投入产出问题、效率问题、服务品质问题和服务竞争力问题，受到所谓“诺斯悖论”的困扰。通过政事分开、管办分离，将有利于切断政府部门与事业单位的这种关联。
最后，政事分开、管办分离是增强事业单位公共服务效率的大势所趋。实行政事分开、管办分离，将有利于建立符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的自主决策、自我约束、自主经营和自主管理的运行机制，提升管理能力和运营活力，进而提升其公共服务能力与效率。
政事关系改革要坚持公共利益取向与服务效率并重。政事分开的过程中要处理好公平与效率的关系，在维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求的同时，要通过改革创新提高公共服务的效率。
首先，建立合理政事关系的出发点在于增加公益性。作为公共管理主体之一，事业单位在解决公共问题的过程中必须坚持公共利益导向。政事职能分开将有利于强化事业单位公共服务职能，使其更好地生产和提供公共产品。政府通过政策引导、规则制定和宏观监督管理，确保事业单位行为的公益属性。
其次，建立合理政事关系的落脚点是提供高效、优质的服务。在增加公益性的同时，政事关系改革必须为社会公众提供高效、优质的公共服务，确保公共服务的效率。要做到这一点，在改革过程中就应当坚持以下几点：
一是机构要精简。管理机构和管理层次都要精简，不能为了政事分开而滥设管理机构，人为增加管理层次，而是应该充分利用和改造现有机构，实现决策与执行、管与办、行政与事业之间真正意义上的分开。
二是职能要回归。通过政事分开，切实转变政府职能，减少政府不该管也管不好的事务，使政府的职能得以回归，专注于行使其对公共服务的宏观指导、政策制定及监管等方面。
三是竞争要充分。事业单位负责生产公共产品，政府在公共产品市场上择优购买这些产品，事业单位之间展开充分的竞争，通过竞争的压力促使各事业单位主动提升自身的公共服务能力，提高其公务服务质量。
政事分开、管办分离的核心在于合理授权。出于自身利益的维护及传统管理理念的惯性，一些政府部门及其成员不愿放弃对事业单位直接的纵向控制而转为间接的横向协调，不愿轻易把原有职能剥离出来，不愿将公共服务的具体经营管理权力下放给事业单位。因此，要保证政事分开、管理办分离的顺利实施，就必须直面这些问题，必须敢于触及有关部门的利益，打破事业单位的行政隶属关系，赋予其一定的自，激发其自身活力，使其成为运转高效的法人组织。④要建立完善产权归属清晰、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的事业单位法人治理结构及符合事业单位特点，有利于事业单位更优质高效地履行公共服务职能的各类管理制度。
政事关系改革后对事业单位控制的合理途径在于有效监管。政事分开存在的潜在风险是监管体系不健全，监管的不足将导致事业单位业务运行偏离公益性目标。因此，在放权、授权的同时，必须建立相应的监督约束体系，确保政府对于事业单位的有效管控，确保事业单位的行为不偏离公共服务的本原和目标。政府对事业单位的监管体系建设应包括以下几个方面：一是要建立覆盖事业单位的法律法规体系，尽早制定出台一部事业单位管理法律，同时要加强审查清理现有法规体系；二是通过行政体制改革，理清政府各部门在公共服务领域的职责权限；三是建立健全由行业协会、消费者保护组织及社会公众等各方充分参与的多元化监督治理机制；四是实施“准市场化”契约管理机制，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系，严格约束事业单位的行为；五是将主管部门对事业单位的直接的行政管理转变为对准入、价格、服务质量和竞争秩序等方面的行政监管，并以出资人的身份对事业单位国有资产保值增值情况进行监管。
（作者单位：中国人事科学研究院）
【注释】
①赵立波：“政事关系的理论阐释和现实治理”，《中国行政管理》，2007年第1期。
②刘晓苏：《事业单位人事制度改革研究》，上海交通大学出版社，2011年，第111页。
③孙立：“‘政治正确’与部门利益—一种泛政治化现象的分析”，《中国改革》，2008年第1期。
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
在人类发展史上，并不是任何一个历史时期都会出现自由自主的行为，职业行为尤其如此。在以往世代的职业活动中，基本上不存在什么自由自主的行为。在社会生活领域，虽然人们有着强烈的追求自由自主行为的愿望和热情，能够真正实现的并不多见。所以，“圣人”才会受到神化，“驭风而行”的自由境界才会那样令人神往。总的说来，人类社会的进步更多地表现在人的自由自主的行为上面。在社会生活领域，宗教活动和审美追求，有时甚至能够使自由自主的行为变成现实。在工业社会充分发展的时代，在私人领域甚至管理活动中，都有对自由自主行为的追求。到了工业社会的后期阶段，这种追求已经形成了文化氛围，但还不是公共领域特别是社会治理活动可以追求的目标。所以，管理型社会治理者的行为完全是权力和法律驱使下的行为，既不自由，也不自主。然而，公共管理改变了这种状况。由于服务精神和服务原则能够转化为公共管理者的道德信念和道德标准，因而公共管理活动能够超越权力和法律，公共管理者能够获得自由和自主。
综上所述，公共管理这种新型的社会治理活动是行政管理职业化的延续，并且是建立在伦理关系基础上的社会治理活动。它既不同于农业社会那种完全依赖于权力作用的社会治理，也不同于近代社会那种权力与法律共同作用下的社会治理，而是用道德来统摄权力和法律、再运用权力和法律来实现它的伦理本质的社会治理。对于公共管理这种职业活动，我们需要从伦理的角度深刻认识和自觉建构。正如启蒙思想家对“法的精神”的呼唤为整个近代社会提供了制度设计的基石，我们对“伦理精神”的思考将发现通向未来社会的阳光大道。
关键词：公共文化；服务体系
从现有的研究理论来看，有不少理论依旧是传统思维支配下的国家本位思考，更或者说是政府的本位思考，偏执于另一方的完全市场化立场。而在建构体系时，公共文化服务体系却包含了过多的内容。在此，有必要结合区域差别、城乡差别、文化差别等，以及居民参与的“以需定供”的公共文化服务模式，进行再讨论思考。
1.公共文化服务体系建设的定位要符合国情与实际
公共文化服务体系，是保障公民基本文化权利，满足公民公共文化需求的文化产品生产与服务的体系。公共文化服务体系具体包括公共文化设施体系、公共文化网络体系、公益性文化服务体系和公共文化管制体系。根据我国的基本国情，目前我国的公共文化服务体系实际上包括体现国家意识形态，代表城市文化形象，保障公民基本文化权利，为市民提供基本文化服务的设施、机构、运行机制、活动项目、政策保障等集成的系统。其中“体现国家意识形态”是指新闻媒体、哲学社会科学研究机构等；“代表城市文化形象”是指图书馆、博物馆、体育中心、重点艺术院团、重要文化遗产、优秀民族民间艺术、民俗体育、公共艺术、公共雕塑等；“满足市民基本文化需求”是指社区文体活动中心。[1]也就是说，前二者通过“灌输服务”是可实现的。因为公共文化服务体系的建设不仅仅是对政府职能转变本身的要求，更是国家意识形态建设方式的思维转换。文化本身就内含有意识形态的一些属性。国家现在提出公共文化服务体系建设，向社会公众提供公共文化服务，以用来满足社会公众的文化素养需求，保证公民享受文化的平均权利的本身就涵盖了社会主义国家的意识形态。所以，国家本位在构建国家公共文化服务体系中是不可缺失的重要因素。2005年12月，中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》规定：“党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，重要社会科学研究机构，体现民族特色和国家水准的艺术院团，实行事业体制”；“国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、群众艺术馆、美术馆等为群众提供公共文化服务的单位，为公益性文化事业单位。”[2]在我国现阶段，这些文化组织机构承担着特殊的社会职能，实际上都属于公共文化服务体系范畴。
但其中凸显出的问题是着重去关注公众公共文化需求的并不多。尽管在相关的公共服务运行机制或体制完善的一些研究论述中，有较多人已意识到公共文化服务供给以公众为主体的绩效评估机制，以及政府的行为约束机制的问题，但仍旧缺少公共文化服务供给前相关信息的采集、分析与级别评定的体系建设。这必然会使政府基本供给与公众的需求相互脱节，最终导致公民基本文化权益的快速实现和公共文化服务的社会效用最大化的负面影响。这需要改变政府供给主导的单向度文化“灌输服务”格局，引入公众、社会评价和需求决定的“以需定供”的公共文化服务体系模式。构想出一套能够使得国家、公众、社会多方良性沟通协调运作机制。
所以，我们认为，公共文化服务体系建设的根本点在于：社区文化活动中心。目前国家公共文化服务示范区的建设，显示出两个特点：一是建设完整的体系，二是将党的基层宣传文化服务阵地建设与社区文化活动中心建设结合起来。正如《关于深化文化体制改革的若干意见》还提出，公共文化服务体系建设要体现坚持社会主义先进文化方向的原则，体现政府主导、多方参与的原则，体现面向基层、惠及百姓的原则，体现量力而行、逐步提高的原则；实现服务群众与引导群众的功能一体化，公共文化服务体系的运行集成化，各类公共文化资源的信息综合化。为“满足市民基本文化需求”――社区文化活动中心建设，2006年4月颁发的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发[2006]14号）指出：“发展面向基层的公益性文化事业，逐步建设方便社区居民读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所”[3]因此，我们认为，现阶段公共文化服务体系建设的落脚点是社区文体服务建设。
2.“满足市民基本文化需求”公益性的思考
2.1社区文体活动加入是否应该收费的思考
据各示范点建设的调查表明，现阶段“基本文化需求”可归纳为三主流：报刊阅览、体育健身、团队文艺活动。针对民众这3种基本文化需求，是否应该收费的问题，在实际的操作中，进行着争论。我们认为，首先，在公共文化服务和产品的提供过程中，公益性并不等于不收费。收费标准可以有三种形式：其一有一定经营性质的收费，可适当减免相关的税收，略低于市场价格等，如社区的专业技能学习费，体育、艺术培训费等。其二是公益性质的收费，如租赁公共娱乐场地，以及相关手续证件的办理工本费；其三是全部免费，如主流报刊阅览、体育器械器材的使用、文艺活动等。
2.2“社区文体活动中心”建设与改造的思考
事实上，目前的“社区文化活动中心”建设与改造，大都不可能建立在各个“居民小区”概念基础上，而是依托行政体制的“街道乡镇”的概念上进行。无论是在农村、城镇、城市，都难以实现服务效率高效到位。这是“社区文化活动中心”普遍存在的问题。其缘由：有当时旧城区、旧乡镇建设未涉及而造成；有城镇化建设初期，政府规划建设部门设计不到位或忽视而形成；有当今房地产开发商利益驱使而导致。据我们查阅相关资料并初步勘察，不完全统计（按照居民小区建设配有人均4平方米的活动空地及具有2项文体设施的标准进行）：福建省在1980年――1995年建设的居民小区，95.63%未建有“社区文化活动中心”；1996-2002年建有“社区文化活动中心”也不足15.76%；2003――2011年期间则有较大的提升，达到42.86%，但与民众的需求仍有较大的差距。要实现真正的社区文化活动中心应当是建立在各个“居民小区”概念基础上，这笔盘大的投入应有谁支出？小区居民吗？房地产开发商吗？地方或是国家吗？正如大多民众说法：“国家出钱、单位出力、民众参加。” 也就是说，既然是公益性，应该由地方或国家来支出；由文化部、体育局等出力；民众积极参加的方式来实施。但问题是，每个居民小区要建多大的文体场地设施？最基本的设施应有哪些？若按居民心目中的期望值――每一个居民小区建一座1000平方米的文体活动中心，那仅靠国家来支付即不合理，也做不到。为此，国家、地方政府财政目前只能定位在县（区）级范围内进行投资如此规模的文体活动中心。个别经济发达的城市可以定位于街道乡镇一级。而各个社区（居民小区），必须留有该居民小区人均不少于4平方米的文体活动广场或空地和200――500平方米的中小型文体活动中心。针对旧城区、乡镇改造的社区，所需的费用支付应有国家、地方财政支付，而新建的居民小区的配套文体设施则应有政府、开发商、居民三方共同承担。要做到这些，必须凸显政府的主体地位，制定相关的法律和政策，督促目标的实现，包括规划到位、开发商到位。现在许多房地产开发商在推销楼房时，将要开建的楼盘吹得如何注重人文、自然景观环境，有居民小区主体活动公园或广场、有游泳池和健身路径、有休闲娱乐亭、有居民文化活动长廊等。但实际建好交房时，却使业主们大失所望，只看见一座座紧挨的楼房，没有足够的空旷地，更谈不上有游泳池和健身路径了。若由业主们来解决这些问题，是无法办到的，唯有根据本地区的相关实际问题，政府职能的转变，来协调相关各方力量来制订政策，建设公共文体基础设施网络，公共文体运营管理机制的改革创新，建立公共文体配送体系，实施公共文体服务评估制度，为构建社会主义和谐社会创造文化条件。
2.3小区公共建筑设施的所有、管理与使用的思考
小区里的公共建筑设施的产权性质归属问题，一直是街道、业主、房地产开发商三方争执的问题。街道观点：小区公益性的公共建筑文体设施多为国家、地方政府财政投入，而街道是政府部门派出的一个最小管理机构，理应归属街道；房地产开发商观点：我具有“霸王条款”，因为街道对各个小区里的公共建筑设施的无暇管理或管理不到位，许多开发商与物业勾结，将建好的楼盘暗地里承包给物业销售，楼盘销售时，这些物业承包者是开发商公司冠冕堂皇的销售部，当楼盘销售接近尾声时，摇身一变为楼盘后期事宜处理的管理部，诸如小区绿化、水电、土头垃圾、道路修整，以及销售剩余的极少量房等，加之业主们对小区公共建筑设施的所有权维护的法律意识淡薄，又是陆续地进驻小区，前期在进行自己的房屋装修时需要过多的咨询、依靠所谓的小区管理处来处理相关水电等事宜，所谓的管理处的人员也开始给业主们灌输自己是本小区的物业管理公司，使业主们不知不觉地将所谓的管理处真认为是本小区的物业公司。使得这些物业公司，拥有着国家给予居民部分优惠的公共建筑设施的产权和已经通过买卖房屋费时开发商转加给业主们承担的公共建筑设施的产权，而且是无忌惮地享受着自己制定出的各种小区管理费用的优厚条款。业主们观点：小区里的公共建筑设施的产权性质属于全体居民所有。
我们的观点是：我国现代化发展进程中面临和必须妥善处理的迫切问题，是建设公共文化服务体系，提供丰富多样的公共文化服务和产品，满足人民群众公共文化需求，保障公民基本文化权利。国家地方政府在土地买卖开发权转让时，已经通过优惠的政策和资金补助方式给予开发商来体现，且开发商又将剩余的承担费用又转加给了业主，所以，社区内的公共建筑设施的产权性质理应属于全体社区居民所拥有，应当是为全体居民提供文化、体育、卫生等公共服务。其管理应当由业主委员会授权物业公司或其他专业机构负责，并鼓励广大志愿者积极参与。建议政府监督管理机构，要求房地产开发商向业主们公布公共建筑设施的面积和具体范围，并时时进行检查落实到位的情况；业主们要形成凝聚力，主动参与社区事务和提升自我的维权意识。（作者单位：福建省厦门市集美大学）
参考文献：
[1] 朱鸿召.《论我国公共文化服务体系建设的理论基础》[J].南京邮电大学学报（社会科学版）.2009.03.15.
各位领导、各位代表：
大家好！中国国际公共关系协会第四届理事会自2009年12月选举以来，以中国特色社会主义理论体系为指导，认真学习党十以来的各项方针政策，深入贯彻系列重要讲话精神，积极主动开展多领域的国际交流与合作，充分利用国内外公共关系领域资源，为国家形象塑造和传播献计献策，从民间社团组织的实际工作出发，不断开拓进取，锐意创新，不断推动我国公共关系事业向职业化、专业化、规范化、国际化方向发展，取得了显著的工作成绩，为我国改革开放和当前社会主义经济建设做出了新的贡献。
协会所取得的成绩是上级主管部门和社会各界关心支持的结果，是李道豫会长、各位副会长和各位理事直接领导和共同努力的结果，在此表示衷心的感谢。现在，我受第四届理事会常务理事会委托，就本届理事会工作，特别是近年来协会的主要工作，向各位理事和代表做工作报告，请审议。
主要工作回顾
中国公共关系事业的发展与国家经济社会的发展紧密相关。在第四届理事会产生的七年里，全国人民在党的十精神的指引下，贯彻系列重要讲话精神，国民经济持续中高速增长，社会环境有了进一步改善。随着“一带一路”倡议得到全球越来越多的赞同和认可，我国积极参与全球治理，为世界发展贡献中国智慧，发出中国声音，进一步凸显了负责任的大国形象，国际影响力得到了极大提升。
国家经济的持续健康发展，为公共关系市场提供了巨大的商机，供给侧改革为公共关系行业营造了良好的发展空间。这七年来，政府、企业及社会各界对公共关系的认识进一步深化，公共关系在全面小康社会建设中的作用进一步深化。与此同时，我们与国际公共关系同行的交流更趋广泛，中国公共关系领域的学术研究、市场经验、理念创新也得到了国际业界的充分认可，中国公共关系行业进入了发展的新时期。
下面就以下几个方面的主要工作向会员们进行汇报。
一、充分发挥公共关系专业作用，服务国家全面小康社会建设
在过去几年中，随着我国经济的全面、健康、可持续发展，国家对公共关系行业的重视程度不断提升，我国公共关系行业的发展也迈上了一个新台阶。
积极响应政府号召，规范行业传播行为，促进行业健康发展。协会组织会员单位认真学习在全国宣传思想工作会议上的讲话，坚决支持政府有关部门对非法网络公关的整治行动。举办以“打击网络谣言，加强行业自律，净化传播环境”为主题的行业座谈会，围绕公关行为规范化、反对非法网络公关，推动行业健康发展进行了深入探讨。会议对于今后规范、加强行业的监督管理，确保中国公共关系服务市场的健康和可持续发展具有重要指导意义。
总结行业发展，提升行业服务国家公共外交的能力。协会通过回顾自身发展，召开了以“公共关系与国家形象”为主题的报告会暨协会二十周年庆典活动。多位国家领导人出席庆典，外交部、国务院新闻办等单位的领导人及全球公共关系联盟、国际传播专业人士协会等领域的领导人、资深专家、协会理事和会员代表共聚一堂，共同探讨“公共关系与国家形象”这一话题。此项活动进一步阐述、明确了协会“让世界了解中国，让中国走向世界”的宗旨，对协会更好地配合和宣传国家公共外交工作具有重要的意义。
二、与时俱进传播公共关系新理念，推动行业职业化、专业化和规范化发展
协会每两年举办一届的中国国际公共关系大会是中国公共关系领域规格最高、规模最大、影响最深的综合性论坛会议。2012年大会以“公共关系―创新推动文化产业”为主题，从公共关系构建国家软实力、促进社会创新、引导社会责任、迎接新媒体挑战、保持可持续发展及创造专业价值等六个方面展开研讨，为中国公共关系行业开辟了新的发展空间，为推动行业向更高层次发展做出了贡献。2014年大会以“新机遇，再出发”为主题，就公共外交、国家形象塑造、行业未来发展趋势、新媒体与传播等问题进行了深入探讨，为中国公共关系行业的未来发展指出了方向。2016年大会以“公共关系：变革中前行”为主题，就国家形象对外传播、“一带一路”与公共外交、中国企业走出去的形象传播、新媒体与公关变革、资本市场与公关全球化等行业关注问题进行了深入研讨，为行业未来发展提供了思想与活力。可以说，历次大会吸引了国内外众多公共关系领域专家学者和从业人员的广泛参与，传统与新兴媒体的宣传报道也向社会传递了公共关系的新理念。
举办中国最佳公共关系案例大赛，深入广泛开展行业交流，促进行业领域专业水平的不断提高。协会于1993年创立“中国最佳公共关系案例大赛”，至今已举办十一届。大赛作为中国公共关系行业领域最具权威性的品牌赛事，持续得到业界和社会的广泛关注、支持和参与，并在国际上具有一定的知名度和影响力。大赛坚持公开、公正和透明原则，从竞赛类别设置到评审环节流程均体现了较高的专业水准。大赛设立媒介关系、企业传播、社会责任、政府关系等多个类别，促进了国内行业职业化水平的提升，也为业界及公关实务交流搭建了良好的平台。为中国公共关系业的专业发展、传播行业正能量起到了推动作用。
成功举办大学生公共关系策划大赛，促进中国公共关系教育事业的发展。协会分别于于2012年、2015年、2017年成功举办了第四届、第五届和第六届大学生公共关系策划大赛，通^十余年六届比赛的沉淀和品牌积累，中国大学生公共关系策划大赛已成为国内公共关系专业规模最大的校园活动。大赛通过持续开展和不断优化，有效整合了社会、企业、高校三方资源，搭建了业界与高校的互动平台，促进了公共关系教育向着更加标准化、专业化、规范化的道路发展。大赛为高校大学生提供了与行业对接的最短通道，是高校公共关系教育的重要组成部分以及社会实践的虚拟实验室。大赛检验教学成果、锤炼学生才智，是有志从事公共关系职业的大学生创新展示和实现理想的最佳平台。
加强公关教育研究，促进公关人才力量的建设。七年来，协会积极推动中国公共关系教育发展。一是积极推动公共关系学专业成为特设专业，正式列入《普通高等学校本科专业目录》。二是促进各地公共关系教育行业经验交流，举办和协助举办“第五届公关与广告国际学术论坛”、“公关教学与人才培养”论坛、教育工作坊和研究工作坊等教育研讨活动，就创新人才教育与培养实践、中国公共关系人才的培养现状与发展趋势，以及公共关系教材的使用等问题进行了研讨。
配合国家人力资源和社会保障部完善公共关系职业培训教材建设工作。根据国家职业鉴定中心的要求，组织对公关员职业资格和鉴定教材进行修订改版，同时依照《公关师国家职业标准》组织编写公关师职业资格和鉴定教材。整套教材与公共关系国家职业资格五级标准相对应，对规范公共关系职业培训具有很好的指导作用。协会还参与了国家职业分类大典的修订工作，推动公关员再度纳入国家职业分类大典，为公共关系行业的职业化发展奠定了坚实的基础。
坚持深入开展行业调查，为行业发展提供真实可靠的评估数据。协会连续十六年行业年度调查报告，为中国公共关系行业发展提供有力的数据保障。近五年来，随着中国经济的发展转型，中国公共关系市场发展增速虽有所放缓，但仍保持了良好的发展势头。2015年行业市场的年营业规模约为430亿元人民币左右，年增长率为13.2%。调查显示，中国公共关系行业的服务范围呈现行业扩散化趋势，新兴行业在公关服务市场中所占比例不断上升。公关行业服务区域也从传统的北京、上海、广州等一线城市扩展到成都、南京、武汉、厦门等极具潜力的二线城市。调查报告指出了中国公共关系行业近年来的发展特点：一是数字营销业务发展迅猛，与传统营销平分秋色，甚至超过。二是行业集中度提升，第一梯队的公司从规模上日益占据行业的主导地位。三是传播与营销整合趋势越来越明显，公关和广告等行业的边界在加快消失。四是行业与资本市场对接趋势加快。同时，调查报告也就当前行业存在的人才专业化培养不足、行业供需脱节等问题给出了对策建议。多年来，协会的年度行业调查报告得到了国内国际业界的广泛认可，调查结果作为权威数据为国际行业界广泛引用，对于提升中国行业的国际影响力、促进行业专业化水平的提高产生了十分积极的作用。
三、加强组织建设，提升行业指导力，促进行业全面健康发展
协会以“指导、协调、服务、监督”为自身职责，努力推动行业持续健康发展。七年的时间证明，协会作为全国性的公共关系行业组织，立足行业、服务行业、推动行业的繁荣发展始终是协会的根本任务。根据我协会2016年行业调查显示，全国公共关系行业年营业额已达到500亿元人民币，中国的公共关系服务市场已成为全球最具吸引力的市场之一。
协会多年来不断加强组织建设，积极发挥专业组织和专业力量的作用，全方位推动协会各方面工作发展。协会在原有的学术工作委员会、公关公司工作委员会、企业公关工作委员会、组织工作委员会四个二级机构的基础上，新成立了传播战略委员会、警察公共关系专业委员会、汽车行业公关传播委员会、新媒体委员会等四个全新的专业机构。各委员会在协会的领导下，根据各自的工作任务和工作章程，较好地开展了各自工作。
学术工作委员会举办了三届大学生公共关系策划大赛，举办“”系列学术研讨会，举办年度教育工作坊和研究工作坊，主导创办了“公关教学与人才培养”论坛，委员会积极开展与境外高校及专业公关研究机构的公关学术交流活动，与香港浸会大学举办了国际公共关系学术研究高峰论坛，与美国弗吉尼亚大学等高校进行了公关学术交流，与美国公关研究所开展了多种形式的学术交流合作，等等。协会通过引进国外境外的优秀学术成果，拓展了中国公关业界的视野，对其国际化发展具有积极意义。
公关公司工作委员会积极响应政府整治非法网络公关的专项行动，坚决贯彻落实行动部署，大力倡导并深入开展行业自律活动，发起公益倡议，推动行业的进一步规范化发展，在加强行业自律和网络公关建设等方面发挥了积极的推动作用。委员会积极参与行业公共关系高峰论坛，就品牌塑造与危机管理等问题与参会领导、专家学者进行交流。委员会大力开展会员服务工作，举办了行业内足球比赛、羽毛球比赛、中国公关好声音大赛等多种形式的文娱交流活动，并连续举办中国公关嘉年华年度活动，为业内人士打造了良好的沟通交流平台。
企业公关工作委员会多次举办公关主题沙龙活动，邀请知名企业人士与委员会成员进行公关实务经验分享。参与指导了“第三届企业社会责任论坛”。提升企业社会责任的社会影响力。委员会以“践行企业社会责任，助推和谐社会建设”为主题与中国新闻社合作，编印了“两会特刊―企业社会责任与公共关系发展专辑”，着重介绍了公共关系在当今企业社会责任实践中发挥的重要作用及其在中国发展的轨迹和现状，为协会会员提供了一个展现形象、品牌的平台。
组织工作委员会积极参与支持地方公共关系行业发展，助力地方经济建设，参与支持“中国廊坊国际经济贸易洽谈会”等大型活动。委员会协办公共关系论坛暨西湖公共关系论坛，来自的嘉宾就“城市发展与公共关系”等进行了热烈探讨与交流。此外，协会还走访了上海、山东、安徽、福建、贵州、杭州、廊坊及霸州等地公共关系协会，并与到访的香港公关专业人士协会、台湾公关业经管人协会、台湾国际公共关系协会等进行了座谈与交流，进一步深化了与各地公关协会的交流与联系。
警察公共关系专业委员会积极参与警察公共关系能力建设，提升公安机关与警察的公信力，近年来先后成功举办了中最佳警察公共关系案例大赛、中外警察公共关系论坛及系列警察公共关系沙龙活动，参与建立了中国人民公安大学警察公共关系研究中心，为提高公安机关的社会传播能力做出了贡献。
四、提升会员服务能力，规范会员管理
七年来，协会以会员管理服务为工作中心，采取了一系列新措施有效服务会员，确保会员队伍质量。目前协会有会员单位205家，主要由国内外大中型企业、著名公关公司以及省市公关组织和知名高校组成。
协会通过数据库建设、严格日常会员管理以及协会领导定期走访、新会员入会走访等方式，确保了会员队伍的不断壮大及会员质量的进一步提高。目前，协会针对会员每月一次的定期讲座在内容和形式上不断进行改进，邀请行业内知名人士为会员就公关专业理论、业内热点问题进行培训，并通过网络向会员直播，得到了会员的广泛好评。协会还在上海、广州等地区增设了会员讲座。讲座覆盖了华东、华南地区的协会会员，对提升当地公关行业人员的专业水平起到了十分积极的作用。f会定期寄送《国际公关》杂志，每年更新的《会员名录》已成为会员的必备手册。
《国际公关》杂志作为由协会主办的公共关系行业权威期刊，近年经过机构人员调整后，进入了快速发展阶段，更好地发挥了行业舆论引导的作用。杂志对封面和内文的部分栏目进行了调整，在保持权威性的同时，增加了可读性，更加贴近市场。
协会官方网站工作得到继续加强，网站把服务于协会、服务于行业、服务于会员作为自身的工作定位，在推动会员服务方面发挥了积极的作用。“中国公关网”作为行业的门户网站，始终坚持正确的舆论导向和市场化发展方向，充分调动行业积极因素，进行行业资源整合及权威信息，同时大力推进中国公关网微博的建设。网站影响力进一步扩大，成为中国公共关系行业最具影响力的新媒体传播平台。目前，网站官方微博粉丝数量已达6万余人，并注册开通了官方微信。
五、深化拓展公共外交工作，扩大对外交流合作
协会以“让世界了解中国，让中国走向世界”为宗旨，积极服务国家公共外交总体战略，七年来不断拓展对外联络渠道，开展多样国际交流活动，提升协会在国内外的知名度和影响力，有力支持配合了我国公共外交工作的开展。
一是积极参与国际行业活动。协会作为中国行业代表多次参与国际行业活动，组建“中国公共关系代表团”参加美国“战略传播峰会”，德国“欧洲传播大会”，瑞士“达沃斯国际传播论坛”，英国“国际传播咨询峰会”，中国香港“亚太公关传播测量评估峰会”等一系列国际知名行业活动，向各国代表介绍了中国公共关系行业30年的发展，并就全球行业发展进行了经验交流。
二是积极开拓与新兴国家经济体的行业交流合作。协会积极与俄罗斯、印度、南非等国开展行业合作，参与支持俄罗斯“远东公共关系日”、印度“商业传播峰会”等行业活动。协会联合新兴国家共同发起创立了“新兴国家传播论坛”，将与新兴市场国家公关传播业者一道，集合中国行业的力量，共同推进论坛的发展。
三是加强了各国公关传播行业组织的合作交流。协会近年来积极与各国公共关系及传播行业知名组织开展联系，与国际公关协会、国际传播专业人士协会、全球公共关系联盟、达沃斯国际传播协会、美国公共关系协会，德国公共关系协会、俄罗斯公共关系协会、美国“阿瑟・佩奇”协会，美国公关研究所等知名行业组织进行了行业交流，与多国行业协会签订长期合作协议，并就全球公关行业出现的新特点、未来发展大趋势进行了深入探讨。
四是配合国家公共外交发展，积极开展文化交流活动。协会多年来与各国使馆、商会保持紧密的工作联系，积极参与美、英、德、俄以及哈萨克斯坦、巴基斯坦、孟加拉等多国使馆开展的活动并邀请其参加协会活动；参与多国商会活动，大力向外国企业介绍中国公关行业的发展，并向其推荐其中的优秀企业代表。协会近年来以纪念二战胜利七十周年为契机，积极邀请俄罗斯《共青团真理报》、俄罗斯国际作家联盟、俄文化基金会、俄季姆琴科基金会等文化组织来华开展文化交流活动，促进了中俄民间交流发展。
五是积极参与联合国非政府组织相关活动。我协会于2007年获得联合国经济社会理事会特别咨商地位。多年来以各种形式积极参与联合国各项活动。近年来，协会就全球妇女地位、残疾人权益保障等国际问题从行业角度向经社理事会提交了书面陈述报告。并在2013年协会赴美期间旁听了联合国大会活动，与联合国非政府组织信息中心工作人员进行交流。协会按联合国经社理事会要求，于2011年、2015年分别递交了为期四年的工作报告，得到了联合国主管机构的认可，并欢迎我协会继续深入参与联合国各项活动。这为我协会对外交流工作的进一步深入开展打下了坚实的基础。
各位领导，各位代表，公共关系行业作为促进中国经济发展的组成部分，将按照中央对于国家经济发展的战略部署，为我国经济社会发展做出更加积极的贡献。在当前政府社会管理职能转变的大背景下，中国国际公共关系协会将在未来工作中进一步积极探索，发挥自身职能，发掘自身潜力，以积极务实的态度做好以下工作：
一是进一步推动国家形象传播，讲好中国故事。随着中国与世界的不断融合，我们要借助“国家公关”的力量，全面推进国家形象传播，阐述“中国梦”，向世界传递真实、全面的中国形象。
二是进一步推动协会参与国际性事务、扩大国际影响力。充分发挥联合国经社理事会特殊咨商地位的优势，通过“走出去、请进来”，建立与相关国际组织的联系与合作，扩大国际话语权和影响力，为国家公共外交总体战略服务。
三是进一步推动中国公共关系行业的国际化水平。随着“一带一路”战略的实施，越来越多的中国自主品牌走向国际，这为中国公共关系行业国际化带来了重要机遇。以蓝标等为代表的中国本土公关公司进行的跨国并购，也在加速推进中国公共关系行业的国际化进程。
四是进一步加强协会各专业委员会的建设。要深入发掘各委员会资源，提升行业服务政府、服务社会的能力，提升行业战略咨询服务水平，搭建企业与政府间交流的平台。
五是进一步推进公共关系行业与资本市场的对接，不断提升行业规模和市场地位。当前，传播环境和传播渠道正在发生着巨大的变化，协会积极支持公共关系行业借助资本的力量，通过行业内外的兼并重组，不断做大做强，推动全行业再上台阶。
六是进一步完善、提高、创新会员服务能力。中国公共关系行业正逐步迈入专业化、规范化、国际化的发展轨道。这要求我们在为会员服务上，要不断适应新媒体时代的行业发展变化，提高创新意识，提升服务品质。
信息安全等级保护备案实施细则最新全文第一条 为加强和指导信息安全等级保护备案工作，规范备 案受理、审核和管理等工作，根据《信息安全等级保护管理办法》 制定本实施细则。
第二条 本细则适用于非涉及国家秘密的第二级以上信息系 统的备案。
第三条 地市级以上公安机关公共信息网络安全监察部门受 理本辖区内备案单位的备案。 隶属于省级的备案单位， 其跨地 (市) 联网运行的信息系统，由省级公安机关公共信息网络安全监察部 门受理备案。
第四条 隶属于中央的在京单位，其跨省或者全国统一联网 运行并由主管部门统一定级的信息系统，由公安部公共信息网络 安全监察局受理备案，其他信息系统由北京市公安局公共信息网 络安全监察部门受理备案。 隶属于中央的非在京单位的信息系统，由当地省级公安机关 公共信息网络安全监察部门(或其指定的地市级公安机关公共信 息网络安全监察部门)受理备案。 跨省或者全国统一联网运行并由主管部门统一定级的信息系 统在各地运行、应用的分支系统(包括由上级主管部门定级，在 当地有应用的信息系统) 由所在地地市级以上公安机关公共信息网络安全监察部门受理备案。
第五条 受理备案的公安机关公共信息网络安全监察部门应 该设立专门的备案窗口，配备必要的设备和警力，专门负责受理 备案工作，受理备案地点、时间、联系人和联系方式等应向社会 公布。
第六条 信息系统运营、使用单位或者其主管部门(以下简 称备案单位 ) 应当在信息系统安全保护等级确定后30日内，到公 安机关公共信息网络安全监察部门办理备案手续。办理备案手续 时，应当首先到公安机关指定的网址下载并填写备案表，准备好 备案文件，然后到指定的地点备案。
第七条 备案时应当提交《信息系统安全等级保护备案表》 (以下简称《备案表》 (一式两份)及其电子文档。第二级以上 信息系统备案时需提交《备案表》中的表一、二、三;第三级以 上信息系统还应当在系统整改、 测评完成后30日内提交 《备案表》 表四及其有关材料。
第八条 公安机关公共信息网络安全监察部门收到备案单位 提交的备案材料后，对属于本级公安机关受理范围且备案材料齐 全的，应当向备案单位出具《信息系统安全等级保护备案材料接 收回执》 备案材料不齐全的， 应当当场或者在五日内一次性告知 其补正内容;对不属于本级公安机关受理范围的，应当书面告知 备案单位到有管辖权的公安机关办理。
第九条 接收备案材料后，公安机关公共信息网络安全监察部门应当对下列内容进行审核： (一)备案材料填写是否完整，是否符合要求，其纸质材料 和电子文档是否一致; (二)信息系统所定安全保护等级是否准确。
第十条 经审核，对符合等级保护要求的，公安机关公共信 息网络安全监察部门应当自收到备案材料之日起的十个工作日 内，将加盖本级公安机关印章(或等级保护专用章)的《备案表》 一份反馈备案单位，一份存档;对不符合等级保护要求的，公安 机关公共信息网络安全监察部门应当在十个工作日内通知备案单 位进行整改， 并出具 《信息系统安全等级保护备案审核结果通知》
第十一条 《备案表》中表一、表二、表三内容经审核合格 的，公安机关公共信息网络安全监察部门应当出具《信息系统安 全等级保护备案证明》 (以下简称《备案证明》 《备案证明》由 公安部统一监制。
第十二条 公安机关公共信息网络安全监察部门对定级不 准的备案单位，在通知整改的同时，应当建议备案单位组织专家 进行重新定级评审，并报上级主管部门审批。 备案单位仍然坚持原定等级的，公安机关公共信息网络安全 监察部门可以受理其备案，但应当书面告知其承担由此引发的责 任和后果，经上级公安机关公共信息网络安全监察部门同意后， 同时通报备案单位上级主管部门。
第十三条 4 对拒不备案的，公安机关应当依据《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》 等其他有关法律、 法规规定， 责令限期整改。逾期仍不备案的，予以警告，并向其上级主管部 门通报。 依照前款规定向中央和国家机关通报的，应当报经公安部公 共信息网络安全监察局同意。
第十四条 受理备案的公安机关公共信息网络安全监察部 门应当及时将备案文件录入到数据库管理系统，并定期逐级上传 《备案表》中表一、表二、表三内容的电子数据。上传时间为每 季度的第一天。 受理备案的公安机关公共信息网络安全监察部门应当建立管 理制度， 对备案材料按照等级进行严格管理， 严格遵守保密制度， 未经批准不得对外提供查询。 第十五条 公安机关公共信息网络安全监察部门受理备案 时不得收取任何费用。
第十六条 本细则所称以上包含本数(级)
第十七条 各省(区、市)公安机关公共信息网络安全监察 部门可以依据本细则制定具体的备案工作规范，并报公安部公共 信息网络安全监察局备案。
广而言之，公共管理随着国家的出现而产生，人类社会进入国家以来，经历了数次社会形态的更迭，社会生产力的发展，使得生产关系发生深刻的变化，而由生产关系的总和所构成的经济基础所决定的上层建筑也发生了根本的变化，人类在改造自然的同时也在改造自身。“自有国家以来，人类社会公共管理的模式发生了三次根本性转换：从统治型模式到管理型模式再到服务型模式。”[8]这三种模式与马克思在《1857-1858年经济学手稿》中对人类社会人的发展的三个模式是相适应的。这三种模式分别以人的依赖关系为基础、物的依赖关系为基础和以个人全面发展为基础。在近现代的西方思想家那里，正义正越来越多地被专门用作评价社会制度的一种道德标准，被看作社会的首要价值，而社会制度选择所确定的价值或利益需要通过适当和有效的公共管理来实现。公共管理模式的演变和发展，从某种程度上说，就是人类社会在不同的层面和范围追求实现正义的进程。二、基于分配之正义的“统治型”公共管理模式问题生产关系建立于自给自足自然经济基础之上的前工业社会是一个以占有土地的多少和血缘关系为基础的人身依附和身份等级特权社会。由于物质生活资料的匮乏和生产力的低下，人们谋求社会关系的支持以调节对自然的单向依附。基于人的自然差异和社会差异基础上的分配关系是一种等级关系，人与人之间的差异被普遍化和绝对化。人们在分配关系占主导地位的社会，人的人格是属于依附型的，分配关系是人们之间最稳定的关系，每一个人在出生之时就被这种分配关系确定在社会的一个特定位置上以接受社会分配行为的支配，包含其祖辈在分配关系的等级、地位、角色和身份。社会中的分配关系是通过暴力加以维持和巩固。分配关系是一个垂直的层级体系，分配关系自上而下逐级进行，整个社会处于一个分配与被分配的关系，分配的接受者作为人的全部主动性和能动性就在于其自觉地对分配者的依赖，人们之间依附与被依附就由分配关系的分配行为确定下来，是一种“权力———依附———服从的”权力机制，国家和政府对社会的公共管理是一种统治型管理，追求的是其阶级的正义，而不是社会公共利益。“在前工业社会，政府也承担着一定的社会管理职能，但规模极为有限，而且也往往是出于维护和强化其政府统治的目的。其管理方式在很大程度上是依据统治者个人意志的高度集权和任意专断，强烈的人治色彩成为其主要特征。”[9]统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的信仰，竭力进行意识形态的宣传教化。差等正义论、君权神授论和国家至上论等均大都属于此范畴。柏拉图指出，建立国家（或城邦）的目的是为了“善（即正义）”。[10]而正义的实现只有在每个人都从事适合于其个人天性的工作时才能达到。他把人划分为三等，认为人们社会地位的不平等是上天安排好的。正义意味着界限意识、意味着坚守自己的职责，僭越和越界都要受到惩罚，这就是柏拉图的正义观。亚里士多德认为主与奴、统治者与被统治者的这种人的关系形式是天然存在于世上的。[11]奥古斯丁认为，法来自神意，是上帝意志的体现和上帝一切安排和命定的总和。而正义，正是对法的服从以及通过对法的服从而体现出来的对上帝的服从。在一般的意义上说，正义就是服从实在法。但前提是世俗的实在法必须努力满足上帝的永恒法的要求。阿奎那认为，自然法的观念及其表示的自然秩序与神的秩序之间是和谐一致的，自然法不过是上帝的。在统治者“不懈地”教化努力下，作为被管理者的公众逐渐形成一种臣民的观念和意识。“统治阶级严重的左右着国家机器，他们在国家机器中任职，而国家（特别是统治者）也拥有无限的权力，因而它经常专横地操纵民众的命运。”[12]“君主或议会经契约授权后，便成为国家的者，他的权力是绝对的、至高无上的、不受限制的。臣民对者必须无条件地、绝对地服从，不仅在政治上要服从，而且在思想上也要服从。”[3]在统治性公共管理模式中,人们之间的等级差别被归入到非人为的自然范畴，本身就被认为是天经地义的,所以,按照等级差别进行分配，也被看作是自然的,被视作为合乎自然正义的，分配的正义也就这个阶段的主要的正义类型。“统治型政府所要供给和维护的是一种自然观念下的分配正义，只要社会分配是根据社会成员间被视为自然的等级差别而做出的，社会治理就是正义的。”
基于交换之正义的管理型公共管理模式问题
在工业化的过程中，由于迁徙的扩大，依赖血缘和地缘关系而结成的社会群体逐渐转向由于社会化生产而结成的社会群体，人们之间的交往关系主要是以物质的或成文的规则为中介而建立起来的。工业社会中的商品经济发展促进了人的解放，人作为独立自主的个体存在逐渐得到确认。随着交换关系的扩大与竞争意识的生成，社会进入了一个韦伯所说的理性“祛魅”的过程，自然正义观的不合理性日益明显地暴露了出来，人们开始呼唤一种根源于交换关系的公平的正义，源于理易伦理的契约大量增加，并在资本主义社会空前的巨大变革中成为一种主导日常生活的普遍社会伦理。正是在这个意义上，社会契约论以对资本主义理性精神的完美契合而成为构建和重塑新型政府与公民关系的主要理论资源，也为交换正义的实现提供了保障，形成了以“契约———规则———协作”的法律机制为基础的治理模式，社会契约论强调公民权利先于政治共同体，政治权力源于公民权利自下而上的授予，这从根本上改变了前工业社会以君权神授、王权至上来获取和维系合法性信仰的路径，打破了统治型模式确定人们权利能力和行为能力的身份基准，实现了“从身份到契约”的社会进步。从君权神授到在民，政府成为公众对社会事务进行管理的工具。公共管理的内核———政府与公民的关系发生了根本性的转变，形成从统治行政模式到管理行政模式的嬗变。官僚制所倡导的专业化、职业化、层级控制、命令服从和规则化管理在社会生活的方方面面延伸，行政权力和行政职能的扩张使效率至上的公共管理进入管理型公共管理模式。随着交换关系最终取代了分配关系的支配性地位，分配的正义也就让位给了交换的正义。以交换关系为主导的社会突出人的主体性和自主性，实现人对人依赖关系的解放。在交换社会中，每一个交换主体都是一个相对独立的人，他作为个人的独立性是交换关系赖以发生的基础，交换意志的自由和自觉构成了社会在制度上的理性化，并以法律的形式确定人的平等、自由。交换关系的确立需要三个要件：交换主体是独立的、交换主体间的地位是平等的、交换主体是自由的。也就是说，交换主体间必须具有平等的政治地位和人格权利，必须独立的做出交换的决定。交换行为才能泛化为一般的、普遍的社会关系。交换双方的经济活动被结合起来，形成更大的经济体，以至于整个社会联结成一个统一的系统。交换关系促进了自由和平等，把人们从等级关系的束缚中解放出来，确立了人们之间的政治上平等的地位和经济上自由活动的权利。反之，经济活动的自由又促进了交换关系的形成和发展。当交换关系取代了分配关系在社会关系中的主导地位时，人的阶级差别或等级差别的基础就动摇了，随之而来人在政治上以及各项权利的不平等就失去了制度的合法性。“这样，近代的公共管理仍带有强制性的内容和统治性的特征。尽管如此，它已不可能再采取裸的统治行政方式，而是摈弃人治的方式来遵循法治的轨道运行，并在越来越多的领域采用民主参与的管理方式，从而使管理拥有了更多的公共性，政治统治的色彩趋于淡化。”
本文从政府职能出发，以民族地区的公共文化服务体系构建为背景，首先对我国民族地区公共文化服务体系进行概述，其次对政府职能重新进行定位，并分析其在发挥政府职能时出现的问题并进行原因分析，最后提出构建民族地区的公共文化服务体系中政府优化职能的措施。
关键词：民族地区；公共文化服务体系；政府职能
一、民族地区公共文化服务体系相关理论概述
（一）民族地区公共文化服务体系
民族地区公共文化服务体系的工作就在于弘扬和传承民族文化、不断推进民族地区的进步和发展并满足民族地区人民群众文化需求。在少数民族地区，其构建公共文化服务体系的一个重要工作就是保护好民族文化，例如对于传统文字的传承工作、民族地区乡村部落的保护工作以及少数民族地区的基础设施的完善工作，这些都是构建民族地区公共文化服务体系的重要内容。①
（三）民族地区公共文化服务体系的特殊性
少数民族的发展关系着整个国家的发展，构建少数民族地区的公共文化服务体系更是关系到整个国家的繁荣和团结。关注少数民族的文化事业的繁荣有利于民族文化的传承，有利于少数民族群众素质的提高，更有利于加强各个民族之间的联系和友爱。因此，就现在我国的各个少数民族的发展状况来看，构建公共文化服务体系是十分必要的。其中最重要的一点就在于考虑到民族地区的特殊性问题。首先，地域问题。少数民族聚居的地方大多是地域闭塞、交通不便，不利于文化的传播，这就会造成当地传统文化的流失。其次，经济问题。少数民族地区经济落后，发展水平低。最后，民族地区公共文化的设施和基础都很薄弱，不能满足人民群众的要求，这就需要政府的资金投入以及技术设施的支撑。所以说，在民族地区构建公共文化服务体系，一定要注重研究其特殊性问题，以此构建全面系统的公共文化服务体系。
二、民族地区公共文化服务体系建设中政府职能定位
（一）法规政策职能
法律法规是构建公共文化服务体系的一个重要方面，因此，要在少数民族地区构建公共文化服务体系必须加强相关的文化发展战略、完善相关的法律，必须充分发挥政府的法规政策职能，来保障公共文化体系构建的正确方向。首先，必须认真的研究和了解我国公共文化服务体系的现状，可采用SWOT分析方法，结合各方因素制定发展战略。其次，要建立规范的法律体系来规范和保障我国文化事业的良好运行。
（二）环境营造职能
公共文化服务体系的建设对政府职能的转变提出了新的要求，营造积极地文化环境，这里的文化环境包括有形的和无形的文化环境。首先在有形环境方面，要打破旧有文化体制的限制，明确和辨析各方关系的职能和责任。另一方面在无形的文化环境方面，要营造良好的文化氛围，这关乎了精神文化建设，更关乎着经济和政治各个方面的问题。所以，在构建公共文化服务体系中政府要充分的发挥文化职能，更好的建设文化发展的平台。
（三）财政帮扶职能
构建公共文化服务体系中，政府在财政和税收等方面的帮扶是其赴会政府职能的重要内容。首先，政府的直接投资，为公共文化服务体系的建设提供物质支持。其次，政府的财政补贴既可以解决公共部门在筹集资金上的问题，也形成了对公共文化部门的刺激。最后，相关完善的财政政策，可以帮助民族地区更好的发展文化，这也是政府职能的重要体现。所以说，民族地区的文化发展离不开政府的大力支持和帮助。
（四）人才培育职能
公共文化服务体系的建设过程中，需要吸纳大量的人才。科学有效的人才培训机制，可以为我国的文化建设提供人才，可以很好地保障我国的人力资源。所以，政府应通过健全人才培育机制，提供优质的培养服务，保证人力资源的质量。完善人才培育机制，首先要改善人才引进机制；其次完善人才培养机制；最后，健全人才管理机制。只有从引进到管理整个过程中都重视人才培养，才能促进文化事业的蓬勃发展。
三、民族地区公共文化服务体系建设中政府职能存在问题及原因
（一）民族地区公共文化服务体系建设中政府职能发挥存在的问题
1.公共文化投入不足与人民的公共文化需求不相适应
在城乡和区域中出现了严重的文化投入的差距。在许多民族地区都是财政匮乏的状况，主要问题在于中央和上级财政部门划拨的情况。在民族地区，由于当地财力有限，投入不足，严重影响了少数民族公共文化服务体系的建设。基础公共文化设施的建设由于缺乏运营资金，很多设施基本上都形同虚设。例如：电影院失去放映功能，成为了群众的集散地；文化广场只有虚壳，变成摆设。所以，在文化设施的投入中，要关注投入和使用的比率。
2.公共文化需求表达机制不健全
公共文化服务体系的构建要基于人民群众的需求表达，而在许多民族地区，由于其文化需求具有特殊性，加之受其语言、地区的限制，很多少数民族的文化需求不能很好的表达出来。而且地方政府公共文化服务内容主要是按照中央和上级政府的公共文化服务项目开展，因此这种服务很难满足广大少数民族群众的需求。例如，在藏族地区除了每年数量很少的电影活动，平时很少有公益性演出。所以，在少数民族地区构建公共文化服务体系要充分的尊重少数民族的文化发展，提供与之相适应的文化产品。
3.公共文化管理及运行机制相对滞后
民族地区的公共文化事业的发展和规划是由相关部门进行管理实施的，而具体的群众文化活动则是由当地一般的基层机构负责实施的。在少数民族地区直接进行管理的大多是文化站。这些文化站属于事业单位，直接受制于上一级文化部门，在文化发展上，没有确切的规划地位，更没有独立的法律地位，这就很难使自己的职责发挥出来，受到了一定的限制，这就容易使得乡镇文化站造成只能上的缺失和错位。因此，必须进行在制度上进行改革，使得管理更加规范和有效。
4.缺乏优秀文化、教育人才
民族地区有许多优秀的民族文化传统，而这些文化的发展和传承缺乏优秀的人才。许多民俗、歌舞和曲艺等文化有待于开发，以带动民族地区公共文化服务体系的发展。而少数民族地区地处闭塞，经济发展缓慢，大多数文化站在基层，条件艰苦，工作单调，使得很多专业性的人才不愿意去基层工作。例如：在宁夏回族自治区，文化从业人员严重不足。又如在甘肃藏族自治州的教育问题上，可见，在民族地区培养人才，不断长大师资队伍也是十分必要的。
（二）原因分析
1.政府职能定位不准确
政府本身职能定位模糊和不准确，严重影响了民族地区公共文化服务体系的构建。
我国政府长久以来受“全能政府”的影响，其职能在文化领域的各个方面都发挥着作用，这也就造成了其在文化建设方面，由于传统意识形态的考虑，做了很多本不属于自己该做的事，缩小了社会和公民的选择和创造空间，影响了言论自由，出现了很多政府大包大揽的情况，严重阻碍了公共文化事业的发展和进步。比如在民族地区制定政策法规的职能没有发挥出应有的作用，这些就必然导致了在一些少数民族地区社会文化组织和生活的发展，影响文化的传播，也因此影响了构建公共文化服务体系的进程。
2.政府财政分配体系不匹配
民族地区公共文化服务体系建设困难的很大一部分原因在于我国中央政府和地方政府在财权和事权方面的不对等。中央政府在财政体制的制定中有绝对的主导权力，其拥有税收收入占税收总额的70%，而地方政府拥有的税收收入仅占税收总额的30%。而在事权方面，地方政府占70%左右，中央政府则占30%左右。这就是中央和地方的矛盾所在，也就是由于财权与事权的不对等。地方政府想要发展公共文化建设，却没有强大的财力支撑，造成了公共文化建设只能纸上谈兵，不能付诸实施。
3.文化和服务的观念淡化
在改革开放以来，我国政府加大在经济建设方面的投入，而逐渐忽视了文化事业的发展，受这种传统观念的影响，在很多少数民族聚集的地方，一些领导人甚至不能正确的认识文化的发展和进步，他们认为文化是一种虚无缥缈的东西，和物质的增长相比实在难以衡量，不容易出成绩。因此就造成了公共文化事业的落后。另一方面，在传统观念的束缚下割裂了文化和经济的关系，没有看到文化领域中的产业化趋势，而单纯的只是发展文化产品。这就必然导致文化产业发展得缓慢。
4.旧有文化体制的阻碍
在计划经济发展时期，我国经济发展是传统的经济发展形式，随着经济不断的发展，旧有的文化体制严重阻碍了现在文化产业的发展。在传统的文化管理中，大多为行政手段，这就造成了法制化的缺失。这也是我国文化体制建设的一个明显的缺陷，具体主要是法律法规不健全，执法机构的不完善等等。而在经济手段上，政府也没有按照经济规律运用经济杠杆来开展文化事业。缺少配套的财政手段，没有相应的政策措施，造成了我国文化产业的发展阻碍。
四、民族地区公共文化服务体系建设中政府职能优化的措施
（一）准确定位政府职能
政府只有进行准确的职能定位，正确履行文化职能以及做好公共文化服务体系的建设，才能促进少数民族地区文化事业的发展和繁荣，才能维护好少数民族人民群众的基本权益。首先，在观念上政府应始终秉持“以人为本”的服务理念，要扩大对少数民族地区的服务范围，要了解民族地区人民群众的真正需要。其次，要加紧出台相关的法律政策，制定相应的文化服务指标体系，把公共文化服务体系上升到国家意志的层面，更好的衡量各级政府及各地区的公共文化服务体现建设的质量和水平。
（二）合理划分中央与地方财权和事权的关系范围
民族地区的文化事业的发展有其特殊性，因此要加强少数民族当地政府的职责。由于中央和地方在事权和财权方面的矛盾，使得地方政府的职能很难发挥，所以要适度调整二者在事权和财权方面的分配。可以根据地方公共文化服务体系建设的状况有针对性地调整地方政府税收的权力，比如调整所得税的比例，地方可以占大头。或者让地方政府取得的财政收入的一定比例不得挪作他用，以此保证公共文化服务体系的建设资金的稳定性、持续性。
（三）鼓励和支持多方力量参与公共文化产品的提供
随着市场经济的发展，政府已经不再是唯一的公共文化服务供给主体。因此，我国政府应该将一些不涉及国家安全的公共文化产品让位于一些民间组织，形成更为成熟的市场主体，使其发挥市场本该有的调节作用，这就为政府转变其职能提供了有力的保证。
所以，政府应该鼓励和支持企业、团体和公民等其他的社会力量参与公共文化产品的生产，让其成为公共产品生产的重要力量。
（四）改革公共文化管理体制
在现有的公共管理文化体制出现弊端的情况下，要在优化政府结构、明确政府职能的基础上进行文化体制的改革和创新，必须按照改变市场经济体制的基本要求，坚持政社分开、政企分开的理念，逐步完善运行机制，减少运营成本，创新政府管理模式，整合社会资源，提高行政效率。而就目前而言我国政府首先要做的就是深化文化企事业单位内部改革，统筹城乡公共文化服务体系，提高社会参与度。建立健全公共文化服务体系，使政府职能得到进一步完善。
五、结语
总之，在我国这样一个国家，想要建立健全公共文化服务体系是一项长期并且艰难的工作。在民族地区构建公共文化服务体系中，政府的作用是不容小觑的，所以进一步明确政府的职能，在民族地区构建公共文化服务体系中发挥该有的作用是十分重要的。我们首先必须从观念上进行足够的重视，再付诸于行动，找到科学的定位和方法，从而构建科学合理的公共文化服务体系，以此满足人民日益增长的精神文化需要，并使我国的文化事业得到长远发展。
本文的出发点是民族地区公共文化服务体系的构建，并分析政府在其中履行的职能，进而得出政府在民族地区公共文化服务体系建设中的不足并分析原因，从而得出优化政府职能的措施。但是由于时间、数据资料等限制，本文还存在许多问题和不足，还请老师多多包涵，日后一定不断努力来深化研究。
注解：
①闫平.服务型政府的公共特征与公共文化服务体系建设[J]，理论学刊，2008（12）：70-73
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