【论文关键词】新农村建设；村级经济责任审计；审计模式
2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。新农村建设大潮由此拉开帷幕。新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的崭新课题，是时展和构建和谐社会的必然要求。
一、农村经济现状
近年来，国家对农业投入越来越多，从水、电、路等基础设施建设，到对农民的种子、化肥等专项补贴，以及退耕还林款项扶持，国家和地方都有不少项目和资金支持。有数据显示，2007年，中央财政用于“三农”的各项支出达4318亿元，而到了2011年，这一数字达到了9884亿元，四年时间投入翻了一倍。其中每年财政新增投入都是以千亿元计算。
我国是一个农业大国，13亿人口中有9亿是农民，分布在70多万个行政村，约有500多万村干部在管理这些村。农村基层组织是承载新农村建设的主要载体，农村基层领导干部虽然官不大，但处于经济建设、改革开放的第一线，直接面向广大老百姓，老百姓往往是把他们看成是党和政府的化身。农村干部的行为、业绩、品德如何，直接影响老百姓对党形象的认可情况，关系到农村建设的开展、稳定以及经济的发展。只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续健康快速的发展，建设社会主义现代化。
新农村建设要落实到实处，不能流于形式，对涉农资金的运作要进行有效的监督势在必行。所以，开展农村基层干部经济责任审计，将其经济权利的运行置于有效地监督和制约之下，是社会主义新农村建设的一个必要和关键的环节。
二、村级经济责任审计现状
目前对村级领导干部的经济责任审计开展面不广，主要是在沿海村级经济比较发达、有村集体经济等地区开展。农村经济责任审计过程中发现的很多问题，及需得到解决。
1.财务制度不规范，账务公开流于形式。这是农村普遍存在的一个问题，财务制度的不规范有历史原因，也有监督不严的原因。有些村根本没有专职的会计、出纳工作人员，由村支书兼任。但财务制度有明确规定，“用钱”和“管钱”必须分离。国家规定农村账务要公开，调研发现，很多农村积极响应国家政策，但实际执行力度则大打折扣。一般是将一年的财务在村子某面墙上进行张贴，但普通老百姓很难看懂数据的来龙去脉，没有解读，加上风吹雨淋，纸张没几天就损坏了，财务公开流于形式。
2.村干部集体素质不高。最近几年国家在大招村官，引进素质高的大学生加入到村干部队伍中去。调研发现，目前在很多农村中真正握有实权的还是老一辈的村干部。但这支队伍中，不乏一些素质较低、为了私利，借助村集体的名义为自己谋利的行为。
3.村委会形同虚设。村委会形同虚设是非常严重的一个问题，但在实际中，确实存在。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但现实中很多农村村委会没有明确的规章制度，即使有，也是字面文章。实际决策没有监督，往往都是村长说了算。此外，每每一到换届选举，农村都会上演一场全武行，“八仙过海，各显神通”。
4.村民积极参与意识薄弱。在调研中发现，村民中“顾小家”的想法比较普遍。这不是说这部分村民没有集体意识，其实是经历了“磨难”、“挫折”后的醒悟。他们往往不敢与村干部有相背的想法，不敢得罪村干部，免得给自己找麻烦。在这样的意识主导下，导致村干部想怎么干就怎么干，没人监督，没有集体决策，决策失误也是常有之事了。
5.监督弱化、整治不力。监督——整治不力——监督无用——权利滥用——不敢监督。这是一条恶性循环线，在现实农村中频繁上演。哪有老百姓不爱家的道理，哪有老百姓不想过幸福好日子的道理。往往是现实大大打击了老百姓的积极性。问题的关键在于，对于经济责任审计中有违反纪律、有经济问题的村干部需要进行惩治，给老百姓以交代，树立党为人民的形象。监督有效果才能引起更全面、更积极的监督，才能引起更积极地参与新农村建设的激情。
三、新农村建设下的村级经济责任审计探索
（一）审计主体
村级经济责任审计属于政府审计的范畴，所以审计主体中必须得有相应的国家审计机关。在新农村建设特有的背景下，需要组建一个相应的政府职能部门，负责新农村建设中各项资金、财产的调配，经济监督，审计等工作。可以在现有的政府审计机关中专设一个岗位主管这一块工作。考虑到现有政府审计人员的缺乏，在具体审计开展中，还可以聘请会计师事务所的加入。政府审计与社会审计优势互补，社会审计受政府审计指导，具体负责涉农资金分配使用的合法性和真实性，政府审计主要审计村干部的经济责任、资金预算的执行等。
（二）审计内容
1.开展村级财务收支审计，规范财务管理制度。对新农村建设中的各项财务收支进行合法性和真实性审计，并对村级财务内部控制制度的建立及其有效性进行审计，通过审计，不断规范村级财务制度。
2.涉农资金专项审计。做好涉农资金专项审计，落实政府惠农政策。包括开展涉农生产资金及相关补助、补贴专项审计；开展农村社会事业相关资金审计；开展农村环境保护专项资金审计；加强土地征用、拆迁补偿专项资金审计。
3.做好村干部经济责任审计。通过审计摸清家底、肯定业绩、指出问题、明确责任、加强管理，客观公正地评价村干部的责任履行情况。通过审计，规范财务收支行为，提高农村资金的使用效益，促进村干部的勤政廉政。
4.开展群众关心的热点问题审计。如山林和土地的处置情况；专项资金的管理情况，上级下拨的扶贫资金、救灾款、土地补偿费的管理和使用情况；粮食直补、良种补贴、农机补贴等各项资金的发放情况等。
（三）审计方式和方法
村级经济责任审计的方式和方法相对灵活，可以通过审查账项，召开座谈会，现场观察，函证，调查等方法来审计。在审计开展过需要结合实际，不断改进审计方法。但主要需做到以下几个方面。
1.合法性原则。村级经济责任审计涉及面广，审计工作必须做到有法可依。
2.重要性原则。村级经济责任审计内容众多，在全面审计基础上必须要有重点，以财政财务收支为核心，围绕全部政府性资金展开审计。
【论文关键词】新农村建设；村级经济责任审计；审计模式
2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。新农村建设大潮由此拉开帷幕。新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的崭新课题，是时展和构建和谐社会的必然要求。
一、农村经济现状
近年来，国家对农业投入越来越多，从水、电、路等基础设施建设，到对农民的种子、化肥等专项补贴，以及退耕还林款项扶持，国家和地方都有不少项目和资金支持。有数据显示，2007年，中央财政用于“三农”的各项支出达4318亿元，而到了2011年，这一数字达到了9884亿元，四年时间投入翻了一倍。其中每年财政新增投入都是以千亿元计算。
我国是一个农业大国，13亿人口中有9亿是农民，分布在70多万个行政村，约有500多万村干部在管理这些村。农村基层组织是承载新农村建设的主要载体，农村基层领导干部虽然官不大，但处于经济建设、改革开放的第一线，直接面向广大老百姓，老百姓往往是把他们看成是党和政府的化身。农村干部的行为、业绩、品德如何，直接影响老百姓对党形象的认可情况，关系到农村建设的开展、稳定以及经济的发展。只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续健康快速的发展，建设社会主义现代化。
新农村建设要落实到实处，不能流于形式，对涉农资金的运作要进行有效的监督势在必行。所以，开展农村基层干部经济责任审计，将其经济权利的运行置于有效地监督和制约之下，是社会主义新农村建设的一个必要和关键的环节。
二、村级经济责任审计现状
目前对村级领导干部的经济责任审计开展面不广，主要是在沿海村级经济比较发达、有村集体经济等地区开展。农村经济责任审计过程中发现的很多问题，及需得到解决。
1.财务制度不规范，账务公开流于形式。这是农村普遍存在的一个问题，财务制度的不规范有历史原因，也有监督不严的原因。有些村根本没有专职的会计、出纳工作人员，由村支书兼任。但财务制度有明确规定，“用钱”和“管钱”必须分离。国家规定农村账务要公开，调研发现，很多农村积极响应国家政策，但实际执行力度则大打折扣。一般是将一年的财务在村子某面墙上进行张贴，但普通老百姓很难看懂数据的来龙去脉，没有解读，加上风吹雨淋，纸张没几天就损坏了，财务公开流于形式。
2.村干部集体素质不高。最近几年国家在大招村官，引进素质高的大学生加入到村干部队伍中去。调研发现，目前在很多农村中真正握有实权的还是老一辈的村干部。但这支队伍中，不乏一些素质较低、为了私利，借助村集体的名义为自己谋利的行为。
3.村委会形同虚设。村委会形同虚设是非常严重的一个问题，但在实际中，确实存在。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但现实中很多农村村委会没有明确的规章制度，即使有，也是字面文章。实际决策没有监督，往往都是村长说了算。此外，每每一到换届选举，农村都会上演一场全武行，“八仙过海，各显神通”。
4.村民积极参与意识薄弱。在调研中发现，村民中“顾小家”的想法比较普遍。这不是说这部分村民没有集体意识，其实是经历了“磨难”、“挫折”后的醒悟。他们往往不敢与村干部有相背的想法，不敢得罪村干部，免得给自己找麻烦。在这样的意识主导下，导致村干部想怎么干就怎么干，没人监督，没有集体决策，决策失误也是常有之事了。
5.监督弱化、整治不力。监督——整治不力——监督无用——权利滥用——不敢监督。这是一条恶性循环线，在现实农村中频繁上演。哪有老百姓不爱家的道理，哪有老百姓不想过幸福好日子的道理。往往是现实大大打击了老百姓的积极性。问题的关键在于，对于经济责任审计中有违反纪律、有经济问题的村干部需要进行惩治，给老百姓以交代，树立党为人民的形象。监督有效果才能引起更全面、更积极的监督，才能引起更积极地参与新农村建设的激情。
三、新农村建设下的村级经济责任审计探索
（一）审计主体
村级经济责任审计属于政府审计的范畴，所以审计主体中必须得有相应的国家审计机关。在新农村建设特有的背景下，需要组建一个相应的政府职能部门，负责新农村建设中各项资金、财产的调配，经济监督，审计等工作。可以在现有的政府审计机关中专设一个岗位主管这一块工作。考虑到现有政府审计人员的缺乏，在具体审计开展中，还可以聘请会计师事务所的加入。政府审计与社会审计优势互补，社会审计受政府审计指导，具体负责涉农资金分配使用的合法性和真实性，政府审计主要审计村干部的经济责任、资金预算的执行等。
（二）审计内容
1.开展村级财务收支审计，规范财务管理制度。对新农村建设中的各项财务收支进行合法性和真实性审计，并对村级财务内部控制制度的建立及其有效性进行审计，通过审计，不断规范村级财务制度。
2.涉农资金专项审计。做好涉农资金专项审计，落实政府惠农政策。包括开展涉农生产资金及相关补助、补贴专项审计；开展农村社会事业相关资金审计；开展农村环境保护专项资金审计；加强土地征用、拆迁补偿专项资金审计。
3.做好村干部经济责任审计。通过审计摸清家底、肯定业绩、指出问题、明确责任、加强管理，客观公正地评价村干部的责任履行情况。通过审计，规范财务收支行为，提高农村资金的使用效益，促进村干部的勤政廉政。
4.开展群众关心的热点问题审计。如山林和土地的处置情况；专项资金的管理情况，上级下拨的扶贫资金、救灾款、土地补偿费的管理和使用情况；粮食直补、良种补贴、农机补贴等各项资金的发放情况等。
（三）审计方式和方法
村级经济责任审计的方式和方法相对灵活，可以通过审查账项，召开座谈会，现场观察，函证，调查等方法来审计。在审计开展过需要结合实际，不断改进审计方法。但主要需做到以下几个方面。
1.合法性原则。村级经济责任审计涉及面广，审计工作必须做到有法可依。
2.重要性原则。村级经济责任审计内容众多，在全面审计基础上必须要有重点，以财政财务收支为核心，围绕全部政府性资金展开审计。
【论文关键词】新农村建设；村级经济责任审计；审计模式
2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。新农村建设大潮由此拉开帷幕。新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的崭新课题，是时展和构建和谐社会的必然要求。
一、农村经济现状
近年来，国家对农业投入越来越多，从水、电、路等基础设施建设，到对农民的种子、化肥等专项补贴，以及退耕还林款项扶持，国家和地方都有不少项目和资金支持。有数据显示，2007年，中央财政用于“三农”的各项支出达4318亿元，而到了2011年，这一数字达到了9884亿元，四年时间投入翻了一倍。其中每年财政新增投入都是以千亿元计算。
我国是一个农业大国，13亿人口中有9亿是农民，分布在70多万个行政村，约有500多万村干部在管理这些村。农村基层组织是承载新农村建设的主要载体，农村基层领导干部虽然官不大，但处于经济建设、改革开放的第一线，直接面向广大老百姓，老百姓往往是把他们看成是党和政府的化身。农村干部的行为、业绩、品德如何，直接影响老百姓对党形象的认可情况，关系到农村建设的开展、稳定以及经济的发展。只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续健康快速的发展，建设社会主义现代化。
新农村建设要落实到实处，不能流于形式，对涉农资金的运作要进行有效的监督势在必行。所以，开展农村基层干部经济责任审计，将其经济权利的运行置于有效地监督和制约之下，是社会主义新农村建设的一个必要和关键的环节。
二、村级经济责任审计现状
目前对村级领导干部的经济责任审计开展面不广，主要是在沿海村级经济比较发达、有村集体经济等地区开展。农村经济责任审计过程中发现的很多问题，及需得到解决。
1.财务制度不规范，账务公开流于形式。这是农村普遍存在的一个问题，财务制度的不规范有历史原因，也有监督不严的原因。有些村根本没有专职的会计、出纳工作人员，由村支书兼任。但财务制度有明确规定，“用钱”和“管钱”必须分离。国家规定农村账务要公开，调研发现，很多农村积极响应国家政策，但实际执行力度则大打折扣。一般是将一年的财务在村子某面墙上进行张贴，但普通老百姓很难看懂数据的来龙去脉，没有解读，加上风吹雨淋，纸张没几天就损坏了，财务公开流于形式。
2.村干部集体素质不高。最近几年国家在大招村官，引进素质高的大学生加入到村干部队伍中去。调研发现，目前在很多农村中真正握有实权的还是老一辈的村干部。但这支队伍中，不乏一些素质较低、为了私利，借助村集体的名义为自己谋利的行为。
3.村委会形同虚设。村委会形同虚设是非常严重的一个问题，但在实际中，确实存在。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但现实中很多农村村委会没有明确的规章制度，即使有，也是字面文章。实际决策没有监督，往往都是村长说了算。此外，每每一到换届选举，农村都会上演一场全武行，“八仙过海，各显神通”。
4.村民积极参与意识薄弱。在调研中发现，村民中“顾小家”的想法比较普遍。这不是说这部分村民没有集体意识，其实是经历了“磨难”、“挫折”后的醒悟。他们往往不敢与村干部有相背的想法，不敢得罪村干部，免得给自己找麻烦。在这样的意识主导下，导致村干部想怎么干就怎么干，没人监督，没有集体决策，决策失误也是常有之事了。
5.监督弱化、整治不力。监督——整治不力——监督无用——权利滥用——不敢监督。这是一条恶性循环线，在现实农村中频繁上演。哪有老百姓不爱家的道理，哪有老百姓不想过幸福好日子的道理。往往是现实大大打击了老百姓的积极性。问题的关键在于，对于经济责任审计中有违反纪律、有经济问题的村干部需要进行惩治，给老百姓以交代，树立党为人民的形象。监督有效果才能引起更全面、更积极的监督，才能引起更积极地参与新农村建设的激情。
三、新农村建设下的村级经济责任审计探索
（一）审计主体
村级经济责任审计属于政府审计的范畴，所以审计主体中必须得有相应的国家审计机关。在新农村建设特有的背景下，需要组建一个相应的政府职能部门，负责新农村建设中各项资金、财产的调配，经济监督，审计等工作。可以在现有的政府审计机关中专设一个岗位主管这一块工作。考虑到现有政府审计人员的缺乏，在具体审计开展中，还可以聘请会计师事务所的加入。政府审计与社会审计优势互补，社会审计受政府审计指导，具体负责涉农资金分配使用的合法性和真实性，政府审计主要审计村干部的经济责任、资金预算的执行等。
（二）审计内容
1.开展村级财务收支审计，规范财务管理制度。对新农村建设中的各项财务收支进行合法性和真实性审计，并对村级财务内部控制制度的建立及其有效性进行审计，通过审计，不断规范村级财务制度。
2.涉农资金专项审计。做好涉农资金专项审计，落实政府惠农政策。包括开展涉农生产资金及相关补助、补贴专项审计；开展农村社会事业相关资金审计；开展农村环境保护专项资金审计；加强土地征用、拆迁补偿专项资金审计。
3.做好村干部经济责任审计。通过审计摸清家底、肯定业绩、指出问题、明确责任、加强管理，客观公正地评价村干部的责任履行情况。通过审计，规范财务收支行为，提高农村资金的使用效益，促进村干部的勤政廉政。
4.开展群众关心的热点问题审计。如山林和土地的处置情况；专项资金的管理情况，上级下拨的扶贫资金、救灾款、土地补偿费的管理和使用情况；粮食直补、良种补贴、农机补贴等各项资金的发放情况等。
（三）审计方式和方法
村级经济责任审计的方式和方法相对灵活，可以通过审查账项，召开座谈会，现场观察，函证，调查等方法来审计。在审计开展过需要结合实际，不断改进审计方法。但主要需做到以下几个方面。
1.合法性原则。村级经济责任审计涉及面广，审计工作必须做到有法可依。
2.重要性原则。村级经济责任审计内容众多，在全面审计基础上必须要有重点，以财政财务收支为核心，围绕全部政府性资金展开审计。
关键词：审计全覆盖；提升审计质量；思考
中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：1673-291X（2016）05-0186-02
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，明确提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计质量是审计工作的“生命线”，审计机关一直高度重视审计质量，近年来，国家出台了国家审计准则等一系列规范性文件来保证审计质量。但仍存在一些影响审计质量的制约因素。因此，新形势下如何克服这些制约因素，提升审计质量，满足审计全覆盖的要求，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，需要进一步深入研究。
一、审计全覆盖的内涵和要求
审计全覆盖，是指审计机关在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计。审计全覆盖的要求包括以下几个方面：一是要有广度。审计范围要涵盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等，做到应审尽审，凡审必严，严肃问责。二是要有深度。审计机关对每一个审计项目都要审深审透，发现被审计单位存在的各类问题，分析产生问题的原因，提出针对性审计建议。三是要把握重点。要紧紧围绕党和政府工作中心，对重点部门、单位、领导干部、项目、资金等分别采取不同的审计频次，确定审计的重点领域和关注的重点问题。四是要有计划推进。要根据审计机关实际情况，有计划、有步骤地推进审计全覆盖。五是要注重审计成效。要对审计发现的违法违规问题，要在追究相关单位和人员责任的同时，深入分析问题产生的原因，提出切实可行的审计建议，重视审计整改，推动完善各项政策和制度。
二、审计全覆盖背景下的审计质量控制目标
要在审计全覆盖背景下提升审计质量，首先要明确质量控制目标，其已不仅仅局限于审计实施过程中各项审计基础工作的规范化，还逐渐扩大到审计效率提高和审计成果运用上来。具体来讲，审计全覆盖背景下的审计质量控制目标就是通过调动各种审计资源和力量，运用多种审计方法和技术，高效率、高质量完成各项审计工作，通过审计全覆盖发现国家重大策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索，维护财经法纪，促进廉政建设；反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；总结经济运行中好的做法和经验，注重从体制机制层面分析原因和提出建议，促进深化改革和体制机制创新。
三、审计全覆盖背景下提升审计质量的制约因素分析
（一）审计人员素质提升与审计全覆盖的要求存在差距
审计全覆盖背景下，审计范围涵盖全部公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等，随着审计监督领域的扩大，审计涉及的行业将会越来越多，审计人员面临的审计对象和审计环境也将会越来越复杂，审计人员除了要具备过硬的思想政治素质、身体素质和心理素质外，还需要不断更新知识结构，熟悉各行业的基本知识和薄弱环节，掌握新的审计技术和方法。但在目前状态下，由于审计项目安排过多，审计人员往往疲于应付各类审计项目，很少有时间主动提升自身的知识结构。在实际审计工作中，审计机关很难安排充足的时间组织审前培训，审计人员只能在审计过程中边审计边学习，审计结束后也很少有充足的时间对审计项目实施过程中的先进经验和不足进行总结交流，审计人员难以持续提升自身的审计能力，最终导致审计项目中发现的问题不多、不深、不透，难以保证审计全覆盖背景下的审计质量。
（二） 审计工作效率与审计全覆盖要求存在差距
审计全覆盖背景下，审计机关要提升审计质量，就要在有限的审计时间范围内，充分利用各种审计资源和审计手段，发现审计问题并完成审计取证工作。但是，目前条件下的审计工作效率与审计全覆盖的要求还存在差距，主要表现在两个方面：一是审计对象和审计资料繁多，难以在短时间内发现问题线索。全覆盖背景下的审计对象往往比较复杂，被审计单位包括政府各部门、国有企业和与之有业务关系的相关单位，审计资料包括财务资料、决策资料、业务资料等，要在堆积如山的审计资料中发现问题，需要认真对比分析各种资料和数据，并延伸审计相关单位，这种条件下难以在短时间内发现重大问题线索。二是发现问题线索后的取证工作存在困难。审计机关发现发现问题线索后，对问题的取证就显得尤为重要，如果取证出现问题，将会大大影响审计质量。审计全覆盖背景下，由于审计范围扩大，审计发现问题也往往会涉及多个部门和单位，各部门和单位从自身角度上看待同一问题，会存在一些不同的说法，如果不能掌握取证技巧，被审计单位可能互相串通、互相推诿、避重就轻，甚至拒绝提供审计资料，给审计取证工作带来很大难度，影响审计效率和审计质量。
（三） 审计组织模式与审计全覆盖要求存在差距
按照审计全覆盖的要求，审计机关要在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计。但是现有审计组织模式与审计全覆盖的要求还存在一定差距，主要表现在两个方面：一是审计力量不足。目前审计项目的实施主要依靠各级审计机关的审计人员，未能充分利用社会审计和内部审计资源。二是部分审计项目安排存在重复和交叉，有的被审计单位在一定周期内被不同类别的审计项目审计多次，浪费审计资源，影响审计质量。
四、审计全覆盖背景下提升审计质量的建议
（一）科学合理安排审计项目
科学合理安排审计项目是提升审计质量的基础。按照审计全覆盖的要求，审计机关要在掌握审计范围内的所有审计对象有关情况的基础上，围绕党和政府工作重心，充分考虑审计机关和审计人员实际情况，分类确定审计重点的审计频次，科学合理安排审计项目，既要突出年度审计重点，又要保证在一定周期内实现全覆盖。在审计全覆盖背景下，要科学确定审计重点，细化审计内容，根据审计重点和细化的审计内容合理安排审计项目，既突出审计重点，又有效防止重复审计，使有限的审计资源利用最大化。
（二） 建立审计人员定期培训和审计项目总结机制
审计人员素质是提升审计质量的基本保证。审计全覆盖对审计人员的知识结构提出了更高的要求，为了改善审计人员的知识结构，提升审计人员的综合素质，需要建立审计人员定期培训和审计项目总结机制。定期培训包括审前培训、中长期培训、专题培训等，通过培训，使每一位审计人员都能够掌握最新的审计技巧和方法，改善审计人员的知识结构。审计项目总结是在审计项目结束后对项目实施过程中的经验和不足进行总结，使审计人员不断积累审计项目实施过程中的经验和不足，持续提升审计能力。
（三） 注重审计取证技巧
审计取证工作是审计项目实施过程中的主要工作，充分、适当的审计证据是审计质量的根本保证。审计全覆盖背景下，审计范围比较广，被审计对象众多，审计内容覆盖面广，对审计取证工作提出了更高的要求，为了提升审计质量，需要注重取证技巧。一般来讲，审计过程中可以采取“先易后难、先后核心”的取证策略，发现问题线索后，要对问题线索深入分析，充分估计取证过程中可能遇到的困难，从入手，层层深入，获取足够审计证据后再与被审计对象交换意见。只有这样，才能保证审计证据的充分性和有效性，保证审计质量。
（四） 加大审计资源整合力度
审计全覆盖背景下，充足的审计力量是保证和提升审计质量的先决条件。为了保证审计项目中的审计力量，需要创新审计组织方式，加大审计资源整合力度。一方面，要统筹安排各级审计机关的审计力量，探索新的审计组织方式，在审计署统一组织的审计项目中，适当整合地方审计机关的审计力量，使审计署和地方审计机关优势互补，形成合力；另一方面，要整合社会审计和内部审计等外部审计资源，通过向社会购买审计服务等方式，充分调动社会资源充实国家审计的审计力量。
（五） 注重提升和运用审计成果
审计成果是审计项目实施效果的最终体现方式，全覆盖背景下提升审计质量，最终就是要提升审计成果的质量。对于审计中发现的问题线索，不能停留在问题表面，要将问题查深查透，深入调查存在问题的被审计单位和个人的背景资料，深入研究相关单位和个人的责任，深入分析问题产生的原因和后果，提出切实可行的审计建议，使发现的问题转化成为高质量、高层次的审计成果。另外，还要建立审计成果共享机制，加强各级审计机关、不同审计项目之间的沟通和交流，实现审计成果及时共享，避免重复审计，提高审计效率和审计监督成效。
参考文献：
[1] 严畅.实现审计全覆盖的初步探讨[J].审计与理财，2014，（3）：26-27.
【关键词】自然资源资产生态文明离任审计
【中图分类号】F239.4
一、问题的提出
中国经济跨越式发展，获得的是显著的经济发展成果，但同时带来的是环境承载能力逼近上限，生态文明建设滞后于经济社会的发展。近年来，环境污染事件频繁发生，相关数据表明，2014年的74个重点城市里，只有8个城市空气质量达标；生态环境的恶化开始制约中国经济的可持续发展。
党的十作出了把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略决策，十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，首次提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。2014年7月颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》指出，自然资源资产的开发利用保护以及生态环境保护是地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容之一。2015年4月25日，国务院基本确立了生态文明重大制度，2015年7月在深化改革小组第十四次会议中，再一次强调，领导干部损害生态环境需要追究责任，无论提拔或退休。
自然资源离任审计既是落实生态文明建设的一种保障机制，同时又是对领导干部经济职责监督的重要举措，自然资源资产离任审计仍处于探索和起步阶段，并未形成制度化、规范化的流程，在制度支持、审计内容及部门协作方面仍需进一步明确和细化。怎样才能通过离任审计强化领导干部应承担的自然资源环境责任以及对损害环境进行问责的过程中发挥积极作用？通过哪些路径可以更好地服务生态文明建设、完善领导干部考核评价体系以及弥补领导干部审计制度中的生态短板？这些都是问题。本文在生态文明建设的背景下，试图回答上述问题。
二、生态文明体制改革与自然资源资产离任审计的目标
（一）我国生态文明体制改革
新中国成立以来，我国的生态文明建设历程大致经历了环境整治、生态示范、生态环境综合建设、生态文明建设四个重要的发展阶段。从“战胜自然”“人定胜天”到“尊重自然”“人与自然和谐共处”，生态文明体制改革不断深化。
十八届三中全会提出生态文明体制改革的任务，明确了关于自然资源资产的产权制度和对领导干部环境损害终身追究制度，建立生态文明评价和考核制度。
我国经济发展的速度与自然资源、生态环境之间的矛盾日益突出，现有的对于自然资源损耗的评估仍有待进一步完善。生态文明建设是一个复杂的系统工程，需要融入到政治、经济、文化、社会的整体建设中去，生态文明的建设涉及到所有的党政机关，不同部门的关联程度不同，就目前的现状而言，出现问题后，各部门的领导干部相互推卸责任，缺乏协作力。首先，领导干部作为国有自然资源资产所有者的“人”，对自然资源有最终的控制权，但是权力、责任、利益呈现出不对称性；其次，自然资源资产的特殊性导致控制人存在权力的寻租动机，而缺乏对于保护这些资源资产的激励，最终成就了一个不计得失的攫取过程，而这将威胁到整个生态。最后，自然资源的所有者和最终使用者之间存在漫长、复杂的层层委托关系，加大了委托人对人进行有效监督的难度，增加了成本，形成了阻碍改革的地方既得利益和部门既得利益。
（二）自然资源资产离任审计的性质与目标定位
自然资源资产离任审计是在加快生态文明体制改革的背景下提出来的，只有结合生态文明建设要求，才能准确的理解自然资源资产离任审计的性质与目标。自然资源种类众多，但是能够作为资产，为所有者带来收益的，大多具有不可再生性，一旦破坏很难恢复。从生态文明建设的要求上看，健全产权制度，完善监管体制创新，强化生态补偿制度势在必行。我国国情决定了自然资源的公有制性质，其产权归全民所有，但有效的自然资源产权保护制度尚未完全建立，导致真正主体的合法权益容易受到侵害，承受着利用者不合理的开发，带来生态环境的沉重代价，未能享受自然资源资产带来的收益。领导干部作为自然资源资产委托的中间环节，起着承上启下的作用。领导干部不仅肩负着“有形之手”的作用，还调节着自然资源资产在利用过程中的“失灵”。然而，领导干部通常只顾眼前自我的政绩，缺乏可持续发展的大格局观，盲目地发展经济，牺牲的却是不可再生的自然资源，领导干部之所以忽视环境现状，很重要的一点是，处罚成本微乎其微，领导干部离任后，对于环境破坏的责任，无人追究，无据可依。这不仅危害当前社会经济发展的质量，而且损害下一代人的生存环境。
推行自然资源资产离任审计，一方面是贯彻落实生态文明体制改革的要求，另一方面加强对领导人在职、离任责任的监督，敦促资源环境的开发利用符合可持续发展观，符合法律制度，并且通过审计结果的公告，给真正作为自然资源资产产权主体的人民一个反馈，营造良好的发展环境，提高政府的公信力，透明度，审计的目标在于明确领导干部自然资源资产责任，促进生态、经济、社会三者效益的统一。
三、生态文明背景下自然资源资产离任审计的理论框架
（一）自然资源资产离任审计的理论基础
1.公共受托责任观
政府和公民是委托的关系，国家权力的根源在于人民，政府接受人民的委托，管理公共资源，并且向公众报告委托责任的执行情况，领导干部作为政府的受托人，在公共受托的环境领域中，承担的是环境责任。同样，受托责任关系是审计存在的重要条件，审计也是受托责任实施的手段。国家审计，社会审计对于领导干部离任后的监督，就是对于公众的委托的一个回馈，为了构建和谐社会，国家审计就应审查领导干部在履职过程中，是否公平、合理、合法的完成了公众的受托。
2.马克思主义哲学观
马克思主义为自然资源资产离任审计提供了哲学指导，而对领导干部进行离任审计的目标是保持自然资源可持续发展的前提下，进行管理工作。马克思哲学观的核心内容是用辩证的、历史的观点去处理经济发展过程中出现的各种矛盾。资源的利用者如果可以用辩证的思维去看待资源问题，有关环境的信息可以自动披露，那么审计的目标也会实现。
3.代际公平
代际公平的思想强调了当代人和后代人有公平的享有资源的权利，当代人有责任保护好环境，完整的交给后代人。现实中，由于扭曲的政绩观和灰色的经济发展观，领导干部在一定程度上损害了代际公平，公共政策的制定，主要主体在于政府，领导干部在任职期间内不作为，对公共资源无节制的开采利用，造成资源、生态、环境之间的失调，最终会造成对于未来资源的破坏。当人们形成代际公平的共识时，政府制定政策，审计机关加大监督力度对于环境保护的意义重大。
在生态文明体制改革的背景下，改革越是纵深发展，越要高度重视思想认知。首先，以公共受托责任观、马克思主义哲学观、代际公平作为理论铺垫出发，将生态文明建设作为最终的战略目标，与自然资源资产离任审计目标构成相互引领和促进的关系；其次，建立起自然资源资产离任审计的实施路径，不断的试验和完善；最后，形成一套具有更高针对性与实用性的战略框架，保障总目标的实现，如图1所示。
（二）自然资源资产离任审计要素
1.审计的主体
审计主体是谁，目前有三种观点：国家审计为主、多元审计、国家审计为主导，社会审计和公众共同参与。我国的国家性质是人民民主，而人民民主的本质是人民当家做主。自然离任审计的主要目的是评价领导干部的履职情况，归根到底是检验管理型政府向服务型政府转变的效果，落脚点是有没有更好的为人民服务。基于公共受托责任观，政府的受托责任包括经济、政治、社会，公众是政府及其部门的委托人，做好自然离任审计最终受益的是公众。结合中国国情，审计对象是领导干部，只有国家审计的权威性更能作为主导，然而，自然资源资产离任审计专业性强，需要强有力的审计知识作保障，社会审计的介入，强有力的弥补不足的力量。审计的主体以国家审计为主，多元参与更加符合现状。
2.审计的客体
在生态文明背景下，自然资源资产离任审计的客体是地方政府党政领导人、政府自然资源主管部门负责人和资源型国有企业负责人，他们直接或者间接的参与监督或控制其他部门的环境行为，或者有权参与制定影响环境政策和法规。
3.审计的内容
自然资源资产离任审计的内容应当是领导干部直接或者间接的负责人在进行相关活动中，落实国家自然资源重大战略规划的情况，重点审计GDP的换取是否以环境资源为代价，领导干部在任职期间内对自然资源能否实现保值增值，离任时，对于自然资源资产的交接是否合法合规。
四、自然资源资产离任审计的实施路径
生态文明建设背景下，自然资源资产离任审计的实施需要多部门的协调配合，其中政府审计起着重要的主导作用。目前，政府环境审计制度将审计对象聚焦于领导干部，对领导干部看展自然资源资产审计，相对于一般环境审计而言，有两点特殊性。一是审计对象的特殊性。在中国资源地域分布不均的国情下，掌握了不同的经济社会资源决策分配权，对于领导干部任职区域的政绩和环境状况有着非常重要的影响。二是“离任”时期的特殊性。领导干部在任和离任所作的贡献，不能一刀割裂，要系统全面完整的看问题。离任审计是对任期内的审计的一种延续，围绕领导干部的责任，多种审计形式相结合，更好的发挥审计的监督作用。自然资源资产离任审计的核心在于划清领导干部的自然资源资产责任，审计的范围重点关注领导干部在职期间的政绩取得是否以环境为代价，经济增长的质量是否是绿色健康的，是否符合人和自然和谐发展的生态文明建设的新格局，并出具加入自然资源资产考评指标的审计报告，以问责为保障机制，确保整个自然资源资产离任审计的制度化和规范化。
（一）细分自然资源资产责任，明确责任范围
在我国，从县级到中央主要领导干部的任期均为5年，连任不超过两届。一方面，由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性，导致有些经济决策对自然资源资产影响存在一定的滞后性，往往可能在前任领导干部离任时，后任领导干部上任一段时间后还未体现。并且自然资源离任审计涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大，可能在审计过程中自然资源资产状况已随后任领导干部的决策制定而改变，这就使得前后任领导干部自然资源相关责任混淆。另一方面，有些自然资源资产具有跨区域性，如河流，其上中下游一般穿越多个地区。各区域由于自然资源资产目标、自然资源资产开发利用方式不同，往往各自为利、相互影响，导致各区域同级领导干部或是省、市、区县各级领导干部的责任难以可靠区分。自然资源资产责任的认定，可以细分为执行责任、主管责任、领导责任，做到主任的划分符合情理、规则。责任的界定应与领导干部所承担的责任、决策行为的危害性或造成的损失相匹配。
（二）完善领导干部权责一致，终身追究的问责机制
生态文明美好愿景的实现，最终落到实处，关键在领导干部。领导干部要树立正确的生态观和绿色政绩观，坚持依法办事，明确责任，终身追究，透明公正的问责制。在实现本地区的经济发展的过程中，恪守生态红线，严守资源消耗上限，对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。各级党委和政府要切实重视、加强领导，纪检监察机关、组织部门和政府有关监管部门要各尽其责、形成合力。
（三）建立审计监督工作机制
在中国特色的国情下，自然资源资产离任审计的对象是领导干部，只有国家审计具备权威性，能够成为引导审计多元化的中坚力量，建立以国家审计为主，多元审计为辅，部门公众联合参与的审计监督工作机制，不仅是建设生态文明的重要保障，也对严格落实环境责任主体，完善领导干部生态责任绩效具有只要意义。对自然资源资产主体责任的鉴定，需要科学可靠的数据提供依据，联合环保部门、国土部门等政府机关，针对环境问题突出的重点地区作为督察对象，开展试点范围。健全公众参与机制，为公民、媒体等社会大众充分表达意见、参与环境事务管理提供平台，民众对于当地生态状况，可向环保部门提出建议，也可向审计部门提供审计意见参考，共同推进生态文明建设。
（四）优化生态监测的大数据库
自然资源具有复杂性，审计的难度较大，涉及到多学科的交叉，在这样的现状下，需要多个部门的有力配合，完善生态监测的大数据库，实现全国联网，实时追踪，数据共享，开展生态环境监测的大数据分析，帮助评价领导干部在任和离职期间的环境保障状况，提供绩效评价的依据，全网络覆盖范围包括审计署、环保部、国土资源部等多个部门的配合以及公众的参与，共同形成一个有效的监督体系。
主要参考文献：
[1]蔡春，毕铭悦.关于自然资源资产离任审计的理论思考[J].审计研究，2014（5）：3-9.
[2]徐泓，曲婧.自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系初探[J].审计研究，2014（2）：14-19.
[3]陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究，2014（5）：15-19.
[4]陈波.论产权保护导向的自然资源资产离任审计[J].审计研究，2015（5）：15-22.
[5]刘湘溶.关于生态文明体制改革的若干思考[J].湖南师范大学社会科学学报，2014（2）：5-7.
【摘要】政府审计机关开展经济责任审计,是建设责任政府的必然要求,是我国特定的政治、经济、文化环境的必然要求。要使《审计法》授予政府审计机关的责任审计职责得到落实,必须进一步在理论上阐明责任审计的必要性、重要性以及审计对象、内容、程序和方法等问题。
【关键词】政府审计;责任审计;审计职责
2006年《审计法》首次将经济责任审计(以下简称:责任审计)纳入我国政府审计机关的法定职责,规定“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。”但是,从“审计机关按照国家有关规定”的规定看,《审计法》在责任审计职责的授予上仍有不确定性:具体到一个审计对象或审计内容,能否进行责任审计还要“按照国家有关规定”来定。
《审计法》之所以要附加这样的规定,笔者理解其中的原因主要是目前政府审计机关开展的责任审计在理论上还不充分,在对象上还不明确,在内容上还不清楚,在程序和方法上还不规范。因此,要让《审计法》赋予政府审计机关的责任审计职责落到实处,必须尽快解决政府审计机关开展责任审计的必要性、重要性及技术方法的可行性等问题。
一、建设责任政府要求强化责任审计
政府审计是基于公共经济责任关系,代表人民为明确、评价、解除公共资产保管、使用人员的经济责任而产生的。政府审计对责任的关注在内容和程度上是不断发展的。早期政府审计主要是对被审计单位财政财务收支的真实合法性进行审计,主要关注公共财产的安全完整性和收支合法性责任的履行情况。第二次世界大战之后,随着凯恩斯主义的盛行和政府支出的日益扩大,政府支出的绩效成为民众日益关注的问题。于是,政府审计开始在真实合法性审计的基础上,进行绩效审计,进一步关注公共财产有效使用责任的履行情况。
20世纪80年代新公共管理运动兴起以来,建设责任政府成了大多数国家行政体制改革的重要目标。责任政府就是对人民负责任的政府。责任政府要求政府在性质上必须是民主政府,在职能上必须是有限政府,在机制上必须是法治政府,在行为上必须是有效政府。
作为一种基本理念,责任政府就是政府的权力要来自于人民,政府及其官员必须向人民负责。政府及其官员向人民负责的责任,既包括岗位职责和国家法律、法规、规章、制度等赋予的义务,也包括对自己职责范围内出现的失职、渎职及违法乱纪等问题承担的责任追究。
作为一种制度安排,责任政府意味着要有保证政府责任实现的责任控制机制。政府的责任控制机制有内部与外部之分。内部的政府责任控制机制至少包括职业主义的作用、代表性的重要性及伦理道德考虑等;外部的政府责任控制机制至少包括组织的或监督的义务,行政控制、立法监督以及司法争议的解决等。(颜廷锐等,2004)
政府审计是履行监督义务的一种行政控制机制,是政府自身的一个强有力的“免疫系统”。它既能明确政府及其工作人员是否遵守国家财经法纪,追究其“消极责任”,也能督促政府及其工作人员最大限度地履行“积极责任”。综观世界各国政府审计的情况不难发现,不论政府审计的体制如何,政府审计都是强化政府责任的一个重要工具和手段,在政府责任机制中发挥着重要的作用,只是所处的位置不同,发挥作用的层面不同而已。(刘力云,2005)
“关注责任是国家审计本质的客观要求,也是国家审计发展的必然趋势”。(李金华,2005)“从国家治理的高度来看,国家审计,应走出‘账簿’的本位观。不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价,更应看到具有较高层次的‘受托责任’;未来的国家审计,应从财政财务责任评价,发展到对行政责任的评价,‘服务吏治’成为审计领域最耀眼的‘亮点’”。(冯均科,2005)
因此,建设责任政府,就要求政府审计机关在开展真实、合法、效益审计的基础上,进一步开展对公营单位负责人责任履行情况的专门审计,明确他们的责任履行程度和应当受到的责任追究,进行更高层次的责任审计。
二、我国开展责任审计特别重要
我国责任审计早在20世纪80年代中期就已经产生,而且受到上上下下的高度重视。笔者认为这是由我国特殊的政治、经济和文化传统背景所造成的。
(一)就政治背景而言,主要有两个方面
1.我国是共产党领导的工人阶级的国家,一方面,权力的制衡不能靠三权分立来实现,只能靠强有力的内部免疫系统来达到;另一方面,中国共产党历来重视自身建设,始终注意保持先进性,能够创造和吸收先进的监督方式和机制,保持和提高执政能力,巩固执政地位。2.与西方国家的政府相比,我国的政府规模更大,职能更多,政府官员对于经济发展和民生改善承担着更大的责任,进行执法检查与监督、实现权力制衡、建立责任政府的任务更重。因此,责任审计是我国独特政治制度的需要,是中国共产党领导的人民政府提高自身免疫能力的需要。21写作秘书网
(二)就经济背景而言
我国实行的是以公有制为主体的多种经济成分并存的经济制度。相对于非国有企业而言,由于国家作为国有企业的所有者具有虚拟性,国有企业产权总是不那么清晰,所有权监督总是不那么强有力,企业治理结构和内部控制总是不那么有效,因而保证国有企业领导人员忠于职守、尽职尽责的内部约束力相对薄弱,让国有企业及其领导人员接受更多、更强有力的外部监督,就显得尤为必要和十分重要。包括责任审计在内的政府审计监督是这种外部监督的主要形式。因此,进行责任审计是公有制为主的经济制度的必然要求,是提高社会主义经济体系自身免疫能力的需要。
(三)就文化传统而言
我国长期以来就是一个“官本位”观念比较重的国家。官员的职责重大,常被称为“父母官”;官位等级成为社会最公认的个人成就衡量标准;大多数人期盼当官、升官,因而民众对官员异常关注。这也导致了我国从古至今就有对官员的经济责任履行情况进行审查评价的传统。因此,责任审计在我国产生并受重视,也是我国传统文化传承的一种必然结果,是加强社会主义民主政治建设的需要。
我国责任审计产生的背景说明,责任审计在我国不是一种权宜之计,是与我国政治、经济制度和文化传统相适应的一种特别重要的政治经济监督制度,是发挥政府审计作为我国“经济社会运行的一个免疫系统”的作用的需要。
三、落实责任审计职责亟需解决的技术问题
(一)要尽快明确责任审计的对象范围
目前关于政府责任审计对象争论的焦点在于国有控股企业及金融机构领导人员是否属于责任审计的对象。
笔者认为:国有控股或主导企业、金融机构的主要负责人具有双重身份,他们既是受人民之托的公共资产的保管使用者,承担着公共受托责任,又是受国资委监管的企业经营资产的经营管理者,承担着企业受托经济责任。作为前者,他们应当接受政府审计机关的审计;作为后者,他们应当接受国资委所委托的审计。两种审计的目标不同,政府审计机关进行的审计的目标是公共资产保管使用的真实性、合法性、效益性和主要负责人承担的公共责任的履行情况;国资委委托的审计的目标是企业财务报表的公允、真实性。因此,应当将国有控股或主导企业、金融机构的主要负责人纳入政府审计机关责任审计的对象范围。
(二)要尽快明确责任审计的内容范围
关于政府责任审计的内容,理论上仍是纷争不断,还没有形成比较一致的或权威的观点。笔者认为,明确政府责任审计内容,1.以财政收支、财务收支以及有关经济活动涉及的范围为限。财政收支、财务收支以及有关经济活动是各种审计的活动范围;各项审计目标所要求的审计内容范围都应当以财政收支、财务收支以及有关经济活动为限。因此,与被审计领导人所在地区、部门或单位财政收支、财务收支以及有关经济活动无关的方面,如领导人在组织人事活动中收受个人贿赂,领导人的政治素质、生活作风等等方面,就不应当是经济责任的审计内容。
2.以被审计领导人应当负责且能够负责的责任为限。被审计领导人任职期间之外的事项、岗位职责范围之外的事项、任期目标之外的要求,都不应当成为责任审计的内容。尤其要注意,在审计领导人岗位职责履行和任期目标实现情况时,应当主要以符合实际的职责履行要求和目标责任状的规定等为评价标准,而不能主要以先进的或完美的责任要求为评价标准。
3.根据法定的审计权限和手段确定责任审计内容。总的说来,现行《审计法》规定的审计机关权限和手段是:可以对被审计单位或人员所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动进行审查、调查。不能通过这种审查、调查查明的情况或问题,就不应当列入审计的内容。例如,受贿、行贿问题是现有审计权限和手段所不能查明的;生活作风问题,则不属于经济问题,这些问题不应当列入政府责任审计的内容。
根据以上原则,笔者认为,政府责任审计的内容应当是被审计领导人在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况及应承担的经济责任追究。
应负经济责任的履行情况是指被审计领导人对其岗位规定的经济职责作为情况、签署的目标责任状等规定的经济任务的完成情况,以及国家法律、法规、规章、制度等规定的经济义务的履行情况。
应承担的经济责任追究是指被审计领导人在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动中存在的弄虚作假、违法乱纪、损失浪费问题应承担的经济责任追究类型:直接责任还是间接责任,间接责任是主管责任还是领导责任。直接责任是指领导人对其任职期间的以下行为应当负有的责任:一是直接违反国家财经法律、法规,党的经济方针、政策,以及本地区、本部门或本单位经济方面的规章、制度的行为,如贪污、挪用、侵占国家或企业财产。二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法律、法规,违的经济方针、政策,以及违反本地区、本部门或本单位的经济方面的规章、制度的行为。三是失职、渎职的行为。四是其他违反国家财经法规的行为。主管责任是指基于内部分工而应由自己主管负责的事项,出现重大问题应负的直接责任以外的责任。领导责任是指作为主要领导人,对由其他领导人主管负责的事项,出现重大问题应负的直接责任以外的责任。
(三)要尽快规范责任审计的程序和方法
责任审计是审计机关自行安排还是受托进行;是单独开展这种审计还是结合其他审计类型一起开展;是离任前进行还是离任后进行;是积极评价还是消极评价等,目前都还不很规范。
笔者认为,在责任审计的安排上,审计机关应当利用责任审计联席会议主动与组织人事部门、纪检监察机关和国资委协调,自主编制年度审计项目计划,年度审计项目计划在报经本级政府批准后执行。这样做,能体现责任审计作为政府审计法定职责的要求;与现行的行政型审计体制相适应;能充分体现责任审计服务于干部监督、管理需要的本质要求;能够与有关部门的工作相协调,并得到他们的理解、支持和协助;有利于充分发挥责任审计成果的作用。
在与其他审计类型的关系上,责任审计应当在被审计的领导人员任期内各年度真实性审计、合法性审计和效益性审计基础上对被审计领导人员经济责任履行情况进行审查。它不能为各年度的真实性审计、合法性审计和效益性审计所取代,也不仅仅是任期内各年度的真实性审计、合法性审计和效益性审计成果的综合。
针对先审计后离任难以做到的现实,笔者设想:对拟晋升、提拔的领导人员全面实行公开后备制,在后备期内由上一级审计机关(中央机关的后备干部由审计署)进行定期责任审计;任职期满的领导人员可在任职期满前由同级审计机关进行责任审计;对于转任、轮岗、免职、辞职和退休的领导人员,其责任审计可以由同级审计机关在有关领导人员离任后进行。
为了提高责任审计的质量,充分发挥责任审计的作用,在责任审计对象、内容、程序和方法等比较规范后,责任审计不得使用消极方式发表审计意见,应当以积极的方式发表审计评价意见,以确保责任审计的质量和作用的发挥。
【主要参考文献】
[1]李金华.国家审计是国家治理的工具[J].财经,2004(24).
[2]刘力云.政府审计与政府责任机制[J].审计与经济研究,2005(4).
当下新型城镇化正在如火如荼的进行之中，而这个“新”，最关键就在于以人为本，将“人”确立为城镇化的核心。为了让这个“新”字得到彻底的贯彻，对起到决策作用的领导干部进行离任审计就显得格外重要。为此，《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中就提出，保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划，将城市规划实施情况纳入地方党政领导干部离任审计。这样的做法不仅解决了过去政策的不连续性问题，而且对于之前领导干部盲目追求政绩，一味以“土地城镇化“代替”真正的城镇化所带来的环境破坏、资源浪费等问题也有了很好的监督和解决。
二、新型城镇化背景下的领导干部离任审计应审得“全”
离任审计，是对领导干部因任职期满、退休、调任、免职、辞职等原因，不再担任本职务的，其履行经济责任情况所进行的审查和客观评价。1995年在山东菏泽地区开始进行领导干部离任审计试点工作，之后全国各地通过参观学习，陆续推广实行[1]。但以往领导干部离任审计主要都是针对领导干部任期经济责任履行情况进行的，学术研究方面也是集中于对财务审计、经济责任审计的研究。可在新型城镇化的建设过程当中，除了会出现经济问题之外，资源节约问题、环境保护问题、民俗民风等文化继承问题等等也非常重要，而且这些问题最终也会影响经济的发展，所以从广义上来说，它们都属于经济责任问题，都应该得到审计。
（一）自然资源资产离任审计
2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，在加强生态文明制度建设部分，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制[2]。这样做不仅有利于查处自然资源资产的损失浪费、无序开发等重大问题，促使领导干部履行自然资源资产的公共受托管理责任， 实现资源和经济、社会的协调发展，而且也避免了部分领导干部在新型城镇化建设过程之中还存在旧式的以浪费资源来促进经济增长的做法。
（二）环境责任离任审计
仅仅强调“自然资源资产负债”可能是不够的，自然资源资产离任审计更多的是强调对资源的节约，而不是环境问题的解决和环境质量的提高。在城镇化的建设过程中，各地均存在一些空气污染、水污染问题、噪声污染，而这些问题在广大农村地区尤为明显。 城镇化最终的目的并不是以牺牲农村求得城市的发展，而是让农民的民生得到保障，农村建设更加美好，农村经济得到进一步的发展。从环境的角度对领导干部进行离任审计可以让他们在重视各自管辖范围内经济发展得同时，也能够重视由经济活动所带来的生态环境问题。只有环境质量得到保障，农民的生活才能真正的澄净。
（三）文化继承与创新离任审计
新型城镇化的发展在强调物质得到丰裕的同时，文化的继承和创新也是不可或缺的一部分。可是在以往的城镇化过程当中，我们经常能看到这样的两种现象：一是出现”千村一面”现象，农村特色文化逐步淡化。二是城镇化过于重视农民市民化过程中物质条件的提升，却很少提及对农村文化的创新和对农民精神层次的文化需求的满足。其实城镇化的结果不能仅仅只是看农村物质条件地提升，还要看看农村的公共文化服务体系建设得怎么样。所以对领导干部实行离任文化审查、核算和监督，对乡村文化的继承与创新，对促进新型城镇化发展是非常有必要的。
三、新型城镇化背景下的领导干部离任审计之困难
（一）观念上不够重视
不够重视主要体现在两个方面：一个是领导干部在实际工作中往往还是受传统政绩观影响，更加重视经济的发展，而不是环境的保护，文化的继承等；另一方面是在审计部门的审计工作中往往也是更加注意对领导干部的经济责任进行审计，而很少涉及其他领域的审计。这样就会导致离任审计往往流于形式，却没有起到实质性的作用。
（二）执行力不足
这主要源于以下两个方面：首先是审计人员的知识储备不够，专业知识比较单一，很少有复合型人才。而要对领导干部实行全方位的审计，就必须具备综合性知识和技能。其次是相关经验的缺乏。目前国家在自然资源资产、环境责任和文化等方面对领导干部进行离任审计的工作并没有整体规划、任务安排，更多的是分散的、自发的研究，统计部门、地方、高校科研机构都在探索，国外也没有比较先进完整的做法。这样就会出现审计方向不明朗、审计路径不清楚，审计指标不统一等情况，给执行过程带来很大的困难。
（三）结果上的滞后性
这里的“滞后性”包含两层含义：一是程序上的滞后性。理论上来说领导干部离任时，应坚持“先审计后离任”，然而在具体的操作大多都是人事部门先向离任对象发出任命文件然后再向审计部门下发离任审计建议书，也就是“先离任后审计”。这种“马后炮”式的逆程序作法，不仅削弱了其时效性，而且也削弱了其对权力的制约和监督作用；二是被审计事项结果显现的滞后性。不管是自然资源浪费与否、环境质量破坏与否、传统文化遗失与否，对这些领域进行离任审计往往涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大，所以审计结果难免会出现滞后性。
四、对新型城镇化背景下领导干部离任审计的建议
（一）领导干部离任审计的重视程度要提升
首先是要提升领导干部自身对离任审计的重视，这一方面需要加大离任审计的宣传力度，增强各级领导干部的离任审计意识，增强全局观念和宏观意识；另一方面也需要让领导干部面对离任审计有压力，这就要将离任审计的结果纳入到对其的考核之中，再根据考核成绩决定去留。其次是审计机关和审计人员要加强对领导干部离任审计工作的重视，既不能抱着事不关己高高挂起的心态，走形式，也不能畏于权力，不敢开展工作，发现问题要及时向上级有关部门上报。
（二）审计队伍建设要加强
首先是要培养“全能型”的审计人员，他们的专业知识不能仅仅局限于审计专业或财务专业，而是要针对环境领域，文化领域等培养同时具备这些领域的专业知识和审计知识的综合性人才。其次是要加强试点工作，交流先进经验，在全新的离任审计工作中各地能做到“求同存异”，即既具有相同领域的硬性指标，又能根据当地具体情况提出弹性指标。
（三）离任审计要“领跑”
一、各成员单位密切配合、齐抓共管，是经济责任审计工作取得成效的重要保障
（一）共同参与，制定科学的经济责任审计计划。近年来，经过与纪检、监察、组织、人事等各成员单位的逐步协调一致，在确定经济责任审计计划方面，我们形成了各成员单位共同参与的格局。每年由我们根据其他专业审计和历年覆盖情况，提出任中审计名单，与其他成员单位沟通后，交组织部门，连同离任审计名单，报领导小组确定后,由组织部门统一向我局逐项下达审计委托书,纳入我局年度审计项目计划统筹安排。
（二）根据经济责任审计工作中查出的问题，加强成员单位间的交流和沟通。在开展经济责任审计工作过程中,我们对查出的问题及时与经济责任领导小组各成员单位沟通，充分利用各成员单位的优势，组织部门教育管理，纪检监察部门教育惩戒等。各成员单位把经济责任审计工作融入自身的日常工作之中，加强了相互之间的协调配合，形成合力，做到齐抓共管，加大了案件查处力度，促进了经济责任审计成果及时利用。
（三）在确定审计事项时,明确审计时限、范围和重点,做到有的放矢。针对经济责任审计项目中，大部分领导干部任期时间较长,需要投入审计力量多，审计成本大的特点，经领导小组确定，我们一般都以被审计的领导干部在任或离任时最近三年为限，如有重大问题向以前年度延伸审计。审计中关注群众反映强烈和纪委、组织部门要求审查的问题，这样做重点突出，目标明确。
（四）认真做好审前调查工作,制定切实可行的审计实施方案。审前调查时，都要到组织、纪检、财政等有关部门了解情况，收集被审计对象的背景，任职期间职责权限、单位情况、组织结构、经济活动状况、个人廉政及有关部门检查监督的情况等。对收集的材料进行归纳整理，认真分析，确定审计目标和实施步骤，编制审计实施方案，并把审计方案提交审计业务会议，大家进行讨论交流。这样就为经济责任审计工作的具体实施打下了基础,明确了审计方向。
（五）认真取证,恰当评价。经济责任审计对领导干部个人的经济责任进行界定与评价，是一件极严肃的事。因此,在开展经济责任审计中，我们对涉及领导干部经济责任的经济事项的决策背景证据、关键环节的证据认真取证，做到充分扎实。对未进行审计的事项不评价，对证据不充分的事项不评价，对评价事项采取写实手法，实事求是、客观公正地反映。
二、注重成果运用，切实发挥经济责任审计对权力的监督制约作用，是提高经济责任审计地位的有效途径
我们每年向区委、区政府主要领导报送审计报告的同时，都要将所审计的全部项目基本情况和主要问题归纳汇总制成表格，同时报送主要领导，区委、区政府主要领导高度重视经济责任审计成果的转化和运用。
（一）发挥经济责任审计结果的建议作用。近年来，在经济责任审计项目结束后，我们都要求各审计组结合审计中发现的普遍问题，进行综合分析，从机制、制度上研究改进的建议，撰写综合分析报告，报送区委、区政府，增强审计结果的可用之处，发挥参谋助手作用。区委根据我们提交的综合分析报告反映的问题和建议，印发了《关于进一步加强领导班子及领导干部监督管理的实施办法》。
购物车(0)
