[关键词] 公共危机 危机管理 政府公共关系
危机管理源于20世纪60、70年代西方企业管理的实践,随着危机事件的影响范围超出单一组织,今天所指的“危机管理”已经不再单指企业管理范畴,而被广泛应用于政府管理、公共关系等各个方面,凸现了危机的“公共性”特征,如2001年美国“9.11”事件,2003年我国SARS疫情,2008年初我国南方雪灾,2008年汶川地震……在各种各样的公共危机中,需要高度重视政府公共关系的开展,以促进公共危机管理,塑造政府良好形象,恢复正常生产生活秩序。
一、公共危机管理与政府公共关系的内涵
危机作为一个复杂的概念,源自希腊一个用于描述濒临死亡的医学术语。罗伯兹1991年对危机做出如下定义:危机是一个心理失去平衡的时期,个体遇到了由重大问题所导致的危急后果,或处于危险的情境之中,而其无法采用以往的应对策略应付此情境。美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal)的定义得到了广泛认可,危机是指:“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。
无论是自然原因、社会原因还是综合因素引起的公共危机,都具有明显特征:
1.突发性,不确定性,突发性是指相对于人们的心理准备与应对能力来说,公共危机表现出突然爆发的特征,即使先期有征兆,但这些征兆也往往以分散、零星的形式表现,使人难以完整把握。公共危机的不确定性是指其无规则性和无程序性。无人知道何时发生,以什么方式发生;不知它向哪个方向发展,会造成多大危害,它的发展趋势更是难以预测。
2.破坏性、危害性。公共危机造成社会生活秩序的混乱,国家管理的混乱以及严重的经济损失等。
3.公共性,是指公共危机的影响面很广,会波及到社会大多数公众的正常生活秩序,生命财产安全,以及心理恐怖感等。
4.连锁反应性,扩散性,随着世界相互联系与依赖的加强公共危机在整个国际范围具有多米诺骨牌的连锁效应,它不仅对一地一国具有危害,它的影响是深远与持久的。
公共危机管理是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止可能发生的危机,处理已经发生的危机,达到减轻损失,甚至将危险转化为机会的目的,以保护公民的人身权和财产权,维护国家安全。
国际公共关系协会认为:“公共关系是一种管理功能,具有连续性和计划性。通过公共关系组织、机构试图赢得同他们有关的人们的理解、同情和支持――借助对舆论的估价,以尽可能地协调它自己的政策和做法,依靠有计划、广泛的信息传播,赢得更有效的合作,更好地实现它们的共同利益。”从词源上看,“公共关系”一词最早出现于1807年,其词义是“大众利益”。政府公共关系是指“政府为了更好地管理社会事务,争取公众对政府工作的理解支持,塑造良好的政府形象,运用传播手段与社会公众建立、协调、改善关系的政府行为”。
从上述二者的内涵中可以看到,二者都具有“公共性”的本质特征,并都强调大众的“公共利益”,这表明公共关系与公共危机管理具有内在联系,二者具有共同目标,也说明公共关系能够在公共危机管理中发挥重要作用。
二、政府公共关系在公共危机管理中的作用
1.有利于树立政府良好形象
政府形象是公众对政府的政策措施,执政行为等具有广泛性的主观反映,是公众对政府的总体性评价,更是政府的重要无形资产,在一定程度上能够衡量政府对公众的影响力,吸引力和公信力。因此,政府形象是政府客观行为、活动与公众主观认知的混合物。
公共危机事件危害性大,影响广泛,社会公众迫切需要获得对危机事件的相关信息,更希望了解政府在公共危机事件中的所作所为,如果政府对公众的这一需求无动于衷,或者故意隐瞒,会导致公众集体失望,继而是怀疑与不信任,从而使政府形象一落千丈。
英国危机管理专家迈克尔・里杰斯特指出,现代组织处在一个其活动透明度日益增大的时代里。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通,不能告诉社会它所面对的灾难局面并正在采取什么措施,不能很好地表现它对所发生事故的态度,它无疑将会给组织的信誉带来致命的损害,并有可能导致组织的消亡。因此,在公共危机管理中必须高度重视并保证政府公共关系工作正常运转,通过信息沟通与传播,展示政府的公共危机管理过程,回应公众的正常需求,这对于政府形象的保持与提升非常必要,同时维护政府形象的政府公关工作与公共危机管理才能形成良性互动。
2.有利于满足公众对公共危机信息的需求
政府公共关系工作的实质就是政府与公众之间所进行的信息传播与交流互动。由于公共危机的广泛危害性,极大的不确定性等显著特点,加之知识经济、信息化社会的时代背景,公众对公共危机的信息需求非常强烈,如果政府依然保留以前的封闭管理以及“暗箱操作”,则广大公众从正常途径获取信息的需求和热情被无情扼杀,会导致谣言四起,虚假信息漫布,引发更大的社会整体恐慌,甚至会触动公共危机的连环按钮,后果不堪设想。
反之,如果政府能够转变观念,放弃对公共信息的垄断权,在危机第一时间通过公关活动把公共危机的相关信息及时公开,则在危机信息的传播过程中,起到了对公共危机进行“预热”的作用,减缓了事发突然所带来的公众心理恐慌,让公众更自然平静地接受、认可公共危机事实,为危机的管理提供了一个良好的平台。
3.有利于促进公共危机的解决
公共危机具有极强的破坏性,紧迫性及不确定性,因此政府公共危机管理的首要任务之一就是动员一切社会力量的共同投入,发挥众志成城的力量。政府公共关系在这方面具有先天优势,首先是政府本身的权威性、导向性和代表性,其次政府在社会信息资源上掌握着主动权。因此,政府公共关系可以发挥整合与凝聚功能,通过引导公众情绪与社会力量,进行广泛的社会动员; 另外,政府在第一时间发出自己的声音,能够利用社会知觉中的首因效应保持自身权威性及公众信任;再次,通过公共关系进行公共危机的教育,引导全体公民防御公共危机的破坏,以尽可能减少损失。这样的理性引导,信息推动,动员教育活动促进了公共危机的解决。
4.有利于获得国际社会支持与援助
“随着全球化、信息化的到来,当今社会个体与个体、个体与组织,组织与组织之间联系日益密切,关系越来越复杂,竞争也更加激烈”,特别是进入21世纪以来,国际社会之间的联系与互动比以往任何时候都更紧密、频繁,在这个广泛联系的世界中,政府公共关系工作一方面立足于国内,另一个重要方面就是面向国际社会。公共危机事件本身具有跨越国界扩散影响的可能性,这也使得在管理公共危机事件时,单凭一国力量是远远不够的,必须广泛联系国际社会诸多力量,共同应对公共危机。因此,公共危机管理中政府公共关系可以发挥在国际社会传播信息,树立或修复国家形象的功能,通过关系的协调和利益的整合达到获取国际社会更广泛支持与援助,促进公共危机的有效管理。
三、政府公共关系在公共危机管理中的特征
政府公共关系与其它主体开展的公共关系相比,具有以下明显特征。
1.以维护公共利益为价值取向,公益性
政府公共关系从表面上看有利于塑造政府良好形象,但其根本指导原则以及根本目的在于维护公众利益、社会整体利益。这是政府合法存在的根本前提之一,也是政府公共关系的基本出发点和最终归宿。
公共危机对整体公众的安全带来巨大破坏性和威胁性,对国家的经济运转、政治稳定带来巨大影响,政府公共关系通过沟通信息,协调各方关系,促进公共危机得以化解,但所有活动的根本指导原则就是公共利益。也只有在这样的原则精神指导之下,政府公共关系才能发挥最大功效。
2.面对公众对象极其广泛复杂
与其他组织不同,政府公共关系活动的对象公众包括社会各阶层、各民族、各社会组织等,而且对外还涉及外国政府、公众、国际组织等。公共危机因其影响广、破坏性强、事发突然,因此对社会公众都具有直接威胁和影响,甚至跨越国界,扩散影响到国外公众,此时政府公共关系活动所面对的公众极其广泛。
数量众多、分布广泛的不同公众,代表着不同的利益诉求,形成错综复杂的关系网络,特别是公共危机不确定性的进一步影响,直接导致政府公共关系活动的复杂性。这就要求政府公共关系要充分运用其统筹兼顾的协调职能,有效平衡各种利益诉求,整合社会关系网络。
3.实施效果影响重大
政治民主化是公共关系产生的重要历史背景之一,从这个意义上可以说,政府公共关系本身就是国家政治生活的一部分,二者相互促进,相互发展。作为政府各职能部门与公众联系的纽带,政府公共关系活动开展得好坏,不仅对于公共危机的有效化解有重大影响,而且直接关系到国家政治生活的稳定,关系到在国内国际形象与地位的稳定。
特别是在公共危机中,由于其危害性、紧迫性及不确定性,就更要求政府公共关系不但能够正常实施,还要高度重视方式、方法、手段的运用,利用真诚平等、双向沟通的艺术手段获得公众理解支持,发挥其柔性管理特点。
四、政府公共关系在公共危机管理中的有效应用
从静态构成上看,政府公共关系由主体、客体和手段构成,从动态过程上看,政府公共关系的开展也正是这三者的互动过程,本文立足于三大构成要素来分析政府公共关系在公共危机管理中的开展。
1.在公共危机中政府作为公关主体应积极作为,赢取公众信任,树立良好形象
首先,政府应强化公关理念和意识。作为一对关系中的主体,政府秉持的理念会直接影响它的公关活动及其效果。虽然“特别是大发展于2003年’非典’后的中国新闻工作和新闻发言人制度建设,已凸显出中国政府公共关系理念正在完成从‘黑箱’到‘玻璃屋’的巨大转变”,这一转变也可以从汶川地震等重大突发事件中得以体现,但由于我国两千多年封建传统思想的影响,衙门作风,色彩浓厚,从而把公众等作为管理、统治对象的对立思想不会立即消失,因此坚持与贯彻公共关系开放、平等、公共利益的理念,真正实现这一转变是切实问题之一。
其次,完善政府危机管理机制,设立专门的政府危机公关中心处理危机。目前政府具有公共关系性质的工作分散在宣传、、新闻等职能部门,这样的设置极易导致在面对公共危机时纵横交错,难以协调,政出多门,贻误战机。因此,应建立统一领导,分工协作的危机公关组织体系,保证协调统一。
最后,发挥领导人形象作用。在公共危机背景下,人们迫切期待来自于政府的声音和行动,领导人作为政府的代表,在第一时间深入公共危机第一现场,能够安抚民众,鼓舞士气,凝聚力量,作用巨大。2008年汶川地震,在道路损坏,余震不断等恶劣条件下,国务院总理在地震发生7小时14分钟已经抵达地震灾区都江堰市开始指挥抗震救灾工作,进行广泛的视察,并在汶川、 映秀的废墟之上,举行了记者招待会和与联合国秘书长潘基文的会面。美联社(AP)发文“中国总理是地震救灾英雄”,把温总理与在“9.11”恐怖袭击事件后纽约市长朱利安尼的英勇表现相比较。国外的反危机策略专家把领导亲临第一线指挥的任务归纳为3C策略,即命令(Command)、控制(Control)和沟通(Communication)。这种“危机中的在一起”会激发强大的社会力量,提升政府形象。
政府作为主体,在公共危机管理中积极行动,承担责任,政府良好形象在这个过程中自然而然得以塑造。
2.公共危机中政府应关注公众的利益需求,引导公众参与公共危机
公共危机对全社会具有广泛破坏性,“无论是国家,市场还是被许多人寄予厚望的公民社会,都无法单独承担起应对风险的重任”。只有将分散的个人力量凝聚成整体的力量,众志成城才能够克服危机,政府动员公众参与的过程同时也是一个全社会道德情操和民族精神强化提升的过程,起到有效地激励士气的作用。因此有效的公众参与是必要且重要的一环。
良好的公众参与可以提高公众危机意识,提高危机应对能力和社会自我救助能力,有效减少公众轻信以及参与流言的传播,降低危机管理成本。现实中由于我国公众参与的意识和能力比较低,同时缺乏组织上和制度上的保障,且由于历史原因政府动员易演变为政治动员模式,因此,政府应发挥政府公关,通过宣传教育,提高公民的参与意识;此外,公众参与要有正确的方向和渠道,因此政府应在制度上对公民参与的主体,形式,参与权的监督与制约进行明确而细致的规定,建立有序有效的参与机制。
3.公共危机中政府应确保快速、真实的信息传播以推动主客体信任关系
卡兹和坎恩强调:“……传播――信息交流及意义的传递,是社会系统及组织的基本要素。”危机管理专家米特罗夫和佩尔森认为,收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务,因此,危机管理过程在很大程度上就是信息传播与交流的过程,合理的信息传播就是政府公共危机管理的健康血液。
公共危机的有效管理以及公众参与都是以对政府充分理解和信任为基础的,相互间保持信任,就会带来支持,交流,理解,同情甚至原谅;破坏信任,就会带来怀疑,抵触甚至对抗。公共危机的紧急形势中,政府与公众的信任尤为重要,而推动双方关系的一大利器就是充分的信息传播沟通工作。
由于公共危机的危害性,不确定性等诸多特点,广大公众对危机信息的需求异常强烈而敏感,因此政府应该把除涉及国家机密外的相关信息及时准确传播出去,正面回应公众的需求。无数事实一再证明,任何隐藏、遮掩的行径都只会成为新一轮寻求真相的序幕。阿伦特指出:“在公共领域展现的任何东西都可为人所见、所闻,具有可能最广泛的公共性。”因此,政府无论是在传播意识上,传播的途径,方式方法上,都应该谨记并实践公开,透明的信息传播。
五、总结
公共危机对政府的管理来说是一个严峻考验,为了有效对公共危机进行管理,政府应高度关注公共关系的开展,在沟通信息,平等信任的基础上,维护公共利益,协调政府与公众关系。
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[关键词]公共危机 信息安全 信息预警 网络传播形态
[分类号]G206
1 引言
回溯人类历史长河，“危机”是一个永恒的话题，尤其进入新世纪后，一系列重大公共危机事件不仅使人类生命和财产蒙受巨大损失，也对世界各国政治、经济、社会发展产生深远影响。在现实需求的推动下，危机管理快速发展成为一门综合性管理科学，并形成了公共危机管理和组织(企业)危机管理两大分支领域。前者以政府为主导，旨在消减对社会公共利益形成现实或潜在威胁的公共领域危机；后者以企业为主体，目标在于化解对企业自身或其利益相关者形成现实或潜在威胁的组织层面危机，当组织危机超出组织自身范畴拓展到公共领域，即转化为公共危机管理(如三鹿奶粉事件等)。
无论是公共危机管理或是组织危机管理，危机信息预警均是基础性和关键性组成部分，它具体指利用科学的策略、方法和技术，对可能引起危机的相关因素及其环境变化征兆的信息进行全面监测、跟踪和评估，并提前或实时发出警报信号的机制和过程。随着现代危机复杂性和危害性的全面提升，危机信息预警的作用日益凸显，而难度也不断加大。
与此同时，网络成为现代危机信息传播的主要领域，并逐渐发展成为酝酿、触发危机和影响危机发展的策源地。因此，在网络环境下探索危机信息预警的科学方法，为实践中构建完善的危机信息预警体系提供指导，是我国公共危机管理和信息安全管理研究亟待解决的重要课题。
2 公共危机网络传播形态
公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的情境。而信息论创始人克劳德・香农(Claude E.Shannon)将信息界定为“用来消除不确定性的事物”。由此可以推论，正确的信息传播将消除公共危机情境中的不确定性，引导管理者和公众做出正确的决策行为，反之亦然。正如英国学者迈克尔・里杰斯特(Michael Regester)所言：“只有进行有效的传播管理，才能进行有效的危机管理”。
在网络环境中，正确的危机信息预警有赖于对危机网络传播形态的感知和塑造。公共危机网络传播形态是指对网络环境中公共危机信息传播的主体、客体、路径、分布等客观状态的综合描述。相较于常态化的网络信息传播形态，公共危机情境下的网络传播形态通常发生畸变，也被称为危态化网络传播形态。因此，现代危机信息预警的主要目标是发现并克服危态化的网络传播形态，将公共危机信息传播纳入健康、有序的轨道。
2.1 公共危机网络传播形态的主要特征
随着社会信息交流的网络化，尤其是Web2.0技术平台极大地拓宽了公众的信息传播渠道，网络信息传播成为公共危机信息传播的主流。相较政府和媒体主导下的传统危机传播格局，现代危机网络信息传播形态呈现出如下特征：
2.1.1 用户创造内容政府、主流媒体、专家精英、普通公众以及相关利益群体(以网络舆论推手为外在表现形式)等共同成为公共危机网络信息传播的主体，传播主体利益和需求的分化导致了传播内容的多元化和海量化。围绕公共危机的官方信息、媒体新闻、专家精英信息、策划新闻、极化言论、大众舆论等内容混杂博弈，危机网络信息预警的目标范围和复杂度空前提升。
2.1.2 线上线下交互Web2.0的交互性和社会性赋予了公众强大的“自组织”功能，公共危机为“网络行动主义”提供了良好的“发酵土壤”，网民通过网络围绕公共危机事件实现了线上线下行为的交互，公共危机网络信息传播具备了鲜明的现实行动指向，表现出强大的“双刃剑”效应，这将从深层次影响政府主导下的公共危机管理格局，危机网络信息预警的重要性和紧迫性日益凸显。
2.1.3 去中心化 公共危机呈现出“去中心化”的“纸草型”网络传播形态，基于开放网络和非开放网络的大众传播、组群传播、“小世界”人际传播等各种信息传播模式交织融合，政府和主流媒体在危机信息传播中的议程设置能力被削弱，危机网络信息传播的失控和失察风险加大，加大了政府公共危机管理的难度，危机网络信息预警的科学性和有效性亟待提高。
2.2 公共危机网络传播形态的现实效应
危机生命周期理论将公共危机视为动态变化的“生命体”，通常分为酝酿期、爆发期、扩散期、平复期等四个主要的生命阶段，不同阶段具有不同的生命特征，可以用破坏力、影响力、爆发力等生命指标来反映危机对现实社会价值系统的威胁程度。实践研究表明，网络环境下公共危机网络传播与现实危机发展存在高度关联的互动机理，同样适用生命周期理论，且不同生命阶段呈现出不同的危机传播形态，并具有如下现实效应：
2.2.1 非对称映射效应 主要指危机网络信息传播形态可以实时(甚至提前)反映出现实世界的危机发展情境，即危机事态越严重，通常网络传播形态异变程度越明显，较为典型的是“SARS事件”。因此，面向网络传播形态的危机预警为公共危机实时预警提供了可能，同时也是现代危机应对的重要领域。
2.2.2 蝴蝶效应 主要指微小的危机事件通过危机网络信息的传播，在现实社会中产生连锁反应，最终促发或演变成更大规模的危机事件，较为典型的是“突尼斯骚乱事件”。因此，面向网络传播形态的危机预警可以从根本上感知全社会整体的风险环境。
2.2.3 双轮驱动效应 指危机网络信息传播与现实危机事件相互作用，共同推动公共危机的发展演变，较为典型的是“云南躲猫猫事件”等。因此，面向网络传播形态的危机预警可以正确引导公共危机事件的良性演变。
2.2.4 虚拟现实效应 指通过网络空间策划并传播现实世界并不存在的、虚拟的危机信息，从而在公众心理层面制造危机情境，达到某种商业或政治目的，较为典型的是“贾君鹏事件”等。因此，面向网络传播形态的危机预警可以促进网络文明的健康发展。
由此可见，随着网络社会的演进，危机与危机网络传播形态之间的互动机理将日趋明显，上述认识全面拓宽了危机前兆信息的认识范畴，并廓清了危机网络预警的目标对象。
3 面向网络传播形态的多层次信息挖掘
公共危机网络信息预警是针对海量网络信息资源进行信息挖掘和风险评估的科学过程，它伴随网络信息挖掘技术的发展而发展(或过时)。当前，基于网络内容(Web content)、网络结构(Web structure)和网络用户行为(Web usage)三个层次的网络信息挖掘体系日趋成熟，为公共危机网络信息预警提供了基础。
3.1 基于网络内容挖掘的危机预警
当前网络内容预警对象主要由两类信息构成，一
类是各种组织或个人的时事新闻或新闻类信息，称为“网络新闻”；另一类是由新闻类信息所引发的主观评论与意见，包含有传播者强烈的个人观点，称为“网络意见”或“网络舆情”。基于网络内容的危机预警是当前研究和实践的主要领域，其中尤以网络舆情预警为主。总体来看，基于网络内容的预警直观、显性、易开展，但由于现代网络环境下大量不规则词汇、语法的出现，以及图像、音／视频内容的涌现，使得该预警方法所依赖的语义分析、模式识别等自动化技术发展相对滞后，在实践中仍高度依赖人工和半人工模式，在时效性和有效性方面存在不足。
3.2 基于网络结构挖掘的危机预警
指针对网络信息间链接结构和用户网络关系等结构类信息进行的危机预警，包括网络传播结构特征分析和“意见领袖”识别研究。在实践领域具有代表性的是美国国防研究计划局的TIA计划(terrorism infor-mation awareness 2002)，该计划通过从链接关系和网络结构变化中发现恐怖活动情报。该类预警通过对传播结构突变和畸变的测度，可以感知危机前兆，实现实时(或事前)预警，并实现危机的定位、回溯和预测。但由于其无法独立判别危机，在国内预警实践中通常只被作为内容预警的后续补充。
3.3 基于用户行为挖掘的危机预警
指通过对人一机交互数据(浏览器日志、搜索引擎查询日志等)的分析，揭示网络用户行为特征和意图，从需求端实现危机预警。该类预警可以客观反映公众对危机信息的需求和使用状况，对判断危机现实影响和未来趋势具有重要价值。但由于交互信息通常属于商业网站的隐私数据而无法公开和完整的获取，因此基于用户行为的预警研究仍处于探索阶段，已用数据基本为直观易获型。
综上所述，基于上述三个层次挖掘结果的危机预警方法各有优势，且具有良好的互操作性和功能上的互补性，现代危机预警模式应是上述方法的有机结合，方可实现对危机网络传播形态的实时、“立体”的感知。因此，基于多层次网络挖掘结果建立的网络信息预警模式，是对上述三种分散式的网络预警方法的继承、整合和创新。
4 面向网络传播形态的公共危机信息预警模式
公共危机网络信息预警模式是一系列预警思想和方法的抽象集合，它以网络传播形态为预警对象，以多层次信息挖掘结果为数据基础，以科学的评估指标体系为工作抓手，其目标是发现和克服公共危机信息的“危态化”传播，引导公共危机信息传播的真实、准确和高效。作为一个抽象、开放的理想模型，该预警模式无法直接应用于实践，但以此为目标框架和方法支撑，可以在实践中不断整合和优化现有的网络预警工作机制、网络预警系统平台，提升网络预警实践工作的科学性和系统性。基于上述定位，本预警模式将重点从预警指标体系、预警工作模型和预警核心方法等三个方面展开系统探讨。
4.1 预警指标体系
预警指标体系是针对网络传播形态的变化进行测度并发出警报的一系列指标集合。相较常态网络信息传播，这些指标在危机情境下通常将出现异常变化，因此公共危机管理者可以通过观测指标的变化，衡量和预测危机的发生和演变，实现公共危机的网络监测和现实应对。
公共危机网络信息预警指标体系的数据源于对网络传播形态的多层次挖掘结果，该指标体系由描述性指标和生命特征指标共同组成。其中，描述性指标直接源自多层次挖掘结果的量化分级，是描述危机网络传播形态某一方面具体属性的基础性(简单)指标，生命特征类指标是在描述性指标上组合而成的复合指标，与现实危机情境中的危机生命特征相对应，是整合多层次网络挖掘结果的决策性指标。
4.1.1 描述性指标
通过对危机网络传播内容的挖掘，可以得出倾向度、真实度、敏感度等内容类指标，其中：①倾向度(in―clination)，是用来反映网络传播信息内容中思想观点的方向集中情况，可通过语义解析的主题关联向量统计分析等方法进行测度；②真实度(authenticity)，是用以反映信息内容与客观事实的一致情况，可通过半人工辅助分析等方法进行测度；③敏感度(sensitivity)，用以反映信息内容对现有社会公共价值体系的威胁情况，如反政府政治言论、暴力色情内容等，可以通过预设关键词匹配分析等方法进行测度。
通过对危机网络传播结构的挖掘，可以得出中心度、频度、广度等结构类指标，其中：①中心度(centrali―ty)，是表示危机信息在整个网络环境中所处位置及其关系，用以反映危机信息传播的效果，可以用社会网络分析等方法进行测度；②频度(frequency)，指单位时间内危机信息传播的频繁程度，也可以用网络统计分析等方法进行测度；③广度(scope)，用以反映危机信息传播在网络中的覆盖范围，可以用社会网络分析法等方法进行测度。
通过对危机网络传播用户行为的挖掘，可以得出需求度、关注度、活跃度等用户行为类指标，其中：①需求度(demand)，用以反映网民对危机信息的需求程度，可以通过搜索引擎日志统计分析等方法测度；②关注度(attention)，用以反映网民对危机信息的关注程度，可以通过网页浏览日志统计分析等方法测度；③活跃度(activeness)，用以反映网民对危机信息传播的参与程度，可以通过对转贴或回复等网络数据的统计分析等方法测度。
4.1.2 生命特征类指标 如同公共危机本身，公共危机网络传播也是一个具有完整生命周期的生命体，破坏力、影响力、爆发力等是其关键生命特征，可以综合反映公共危机网络传播形态的变化，并进一步感知其对现实社会价值系统的威胁程度。
破坏性(destructiveness)。指网络危机信息违反或扰乱现实社会价值系统的能力，可以通过倾向度、真实度、敏感度、广度、频度等描述性指标的加权平均计算等方法予以测度。
影响力(influeflce)。指网络危机信息的传播分布并引起社会反馈的能力，可以通过频度、广度、需求度、关注度、活跃度等描述性指标的加权平均计算等方法予以测度。
爆发性(eruption)。是指网络危机信息在短时间内急剧增长的能力，反映危机传播形态的突变，通常与现实危机爆发同步；可以通过倾向度、敏感度、中心度、需求度、关注度等描述性指标的加权平均计算等方法予以测度。
上述生命特征指标是在多层次网络信息挖掘基础上的综合性指标，是对危机传播形态的全面、客观的定量评估，为分析危机发展阶段并实施快速应对提供科学的决策基础。
4.2 预警工作模型
危机网络传播的各生命特征指标相互叠加形成特有的生命曲线(时点)和生命曲面(时段)，研究表明，同类危机的生命曲面趋向一致，危机网络传播的这一客观现象为基于“传播形态一危机情境”比对的危机预警工作模型奠定了理论基础，使公共危机事前预警成为可能。
在上述理论支撑下，本文提出将公共危机在不同
生命阶段中的网络传播生命特征作为预警样本，并与现实的危机情境进行关联，从而形成基于“传播形态一危机情境”比对的公共危机预警模式，目的是通过对网络传播形态的监测，实现对危机事件和社会风险的实时(或提前)感知，如图1所示：
4.2.1 危机网络传播形态的动态指标库 危机网络传播形态动态指标库由描述性指标和生命特征指标共同构成，通过实时采集描述性指标，自动测算危机生命特征指标，在动态监测网络传播形态变化的同时，不断累积形成危机网络传播形态的历史指标数据。
需要指出的是，上述针对网络传播形态的监测既可以是微观层面围绕某类具体危机事件展开的网络传播形态预警，也可以是针对整个宏观网络环境或某些重点网络环境(如主流论坛等)展开的网络传播形态预警，在预警实践中两个层次相互补充、协同工作。
4.2.2 危机情境知识库 危机情境知识库是由危机现实情境与危机网络传播形态共同构成的知识系统。它通过将现实环境中的公共危机发展情境进行事件分类和时间序化，并根据事件类别和时间序列建立危机网络传播形态的全生命周期指标模式集，由此为各类危机在不同发展阶段建立了与网络传播形态之间的关联关系，该知识库系统的开放性和智能性将不断促进知识库的优化和扩展。
4.2.3 危机网络信息预警决策支持系统 决策支持系统是预警模式的核心部分，该系统连接危机网络传播形态动态指标库和危机情境知识库，实现整个预警系统的总体调度。具体运作机理是实时将传播形态的指标信息与危机情境知识库信息进行比对匹配，捕捉危机信息传播特征，可视化描述危机传播演变趋势，一旦符合或接近危机情境知识库中的网络传播特征，将自动启动预警机制向决策者预警情报，并同时提供网上和网下应急预案以供行动决策。
4.3 核心方法
预警指标体系和预警工作模型构建了基本的公共危机网络信息预警系统框架，但针对具体的危机预警和应对，仍需要在此基础上形成一系列具体的预警方法(或方法集)，本模式至少包括以下三种核心方法：
4.3.1 危机网络传播的关键节点、骨干网络挖掘方法
公共危机网络信息传播受网络结构、节点异质性、信息源数量和位置等参数的影响，通常表现出极为复杂的传播形态，但关键人物和骨干网络通常主导复杂的危机网络传播。根据相关指标(如中心度、相似度、邻近度、活跃度以及其他混合指标等)对网络节点进行测度，可以快速定位警源、发现警兆、消除警情。因此，关键人物发现和骨干网络挖掘是网络预警重要的先行方法。
4.3.2 危机网络传播的开放式预警方法 Web2.0环境下公众成为危机传播主体，因此，打破传统的封闭预警思想，实施开放式预警应是现代公共危机网络情报预警的主要趋势。面向公众的危机情报开放方法主要包括针对虚假信息、特殊节点和异常传播形态的实时开放式提示，以及提供开放预警平台供公众发现和发送危机情报。上述方法可以为公众准确识别和科学应对危机提供支持，推动危机网络传播趋向自学习、自适应和自动优化。
4.3.3 危机网络传播的回溯、预演方法 公共危机网络信息预警的主要难点在于危机信息的高度离散，通常在某一个时点或某一传播渠道中无法准确判定危机信息的传播效应，必须将离散的危机信息高度聚合并放置在一定的时间段中观察，方能发现其主要特征和演变趋势。因此，利用危机网络传播形态指标库的动态存储功能和危机情境知识库的智能仿真功能，建立危机网络传播的回溯、预演机制和方法，可以科学、准确的预测危机的萌芽、演变及其影响。
5 结语
本研究突破“重”事件应对、“轻”环境优化的传统危机预警思维，提出面向传播形态的预警模式，是立足现有技术和方法上的预警理念的变革，将推动危机预警范式向风险驱动转型。以此预警模式为实践指导，可以在微观层面预测、回溯危机的萌芽、演变及其影响，为危机现实应对提供决策支持，更可以在宏观层面感知社会的整体风险环境，对防范我国转型期特有的社会系统性风险、促进网络文明健康发展具有现实意义。
参考文献：
[1]张海波.公共危机管理研究的基本问题――概念、框架、理论、方法与发展趋向[J].公共管理高层论坛,2006(1)：76―91
1.1危机意识与危机管理意识不足由于公共图书馆长期处于一种封闭的行政保障下，其相对弱化的竞争环境、死板管理体制等，都使图书馆对危机缺乏敏感[2]，在对某公共图书馆馆员的调查结果显示，完全没有听说过这一概念的占到了30％，而比较了解的仅占比例的25％，其余45%的人员只听说过但不是很了解其内涵。大多数图书馆馆员包括一些领导都认为，“图书馆危机管理"这提法显得有些小题大做了，扩大化了，认为这不是图书馆的核心业务，就是日常工作中显示有危机征兆，也常常抱着侥幸心理，将其忽略，显示出了严重的文化财产保护意识的麻痹和薄弱，这将不利于公共图书馆未来的持续发展。
1.2危机管理职能机构缺失由于对危机和危机管理意识不够，经费限制和人员的不足等原因，目前，大多数公共图书馆并没有在组织体系中设有相应的危机职能机构。在对发生过重大危机灾害的公共图书馆调查分析中发现，居然没有图书馆是通过已有的危机职能机构来处理危机的。一般图书馆都是在危机来临并造成一定的灾难后，才成立一个临时救灾办公室、抗灾指挥部等，始终缺乏一个常设的综合性公共危机管理组织来有效地统领危机工作。正是由于这种缺失，使得公共图书馆危机管理活动缺乏全面持续性，不能为公共图书馆长期的发展保驾护航[3]。
1.3危机管理制度有待建立分析中外危机管理大量事实案例资料表明，为了保证危机管理工作的顺利和有效开展，需要建立一套危机预防、控制、恢复等危机管理相关制度，保障危机管理活动达到预期效果，有效避免差错[4]。目前，中国公共图书馆的危机管理的研究还处于初步阶段，虽然近几年公共图书馆在危机管理防预工作方面取得了很大的进步，但是距离构建危机管理的整体体系，建立完整的危机管理制度框架还有很大差距。
1.4危机预警系统建设落后很多实践显示，危机事件的发生虽然难以预测，但却可以预防。建立预警系统是图书馆防范和控制危机损失的最直接有效、切实可行的方法和手段，它通过信息收集、分析来监测危机状态，提前就可能出现的问题及时发出告知，使图书馆能够做好充分准备，沉稳化解危机[5]。这样图书馆根据警报及时制定危机防范措施，可以尽量避免危机的发生或降低危机带来的损失。近几年，公共图书馆暴露出来的隐性危机相当明显，令人堪忧。一些公共图书馆防危经费投入不足，应灾设备、防盗设备等缺失；另有一些新建图书馆，各项设施齐全，却缺少对人员的培训，致使许多现代化预警装置形同虚设。
2加强公共图书馆的危机管理对策
公共图书馆的发展是一个动态的过程，在这一过程中，必然会遇到各种各样不断变化着的环境，会面临着各种不确定的潜在的危机。为维持图书馆的健康运行和可持续发展，就必须强化公共图书馆危机管理，使图书馆危机管理日常化、制度化，建立起一套完整的危机管理系统，来避免和削弱危机事件带给图书馆的影响和损失。然而，作为一个新兴的研究领域，图书馆危机管理的理论和实践研究距离完善还有待时日[6]。笔者在前人的研究成果上，结合中国当前公共图书馆危机管理存在的问题，试提出几点关于加强中国公共图书馆危机管理的建议。
2.1牢固树立公共图书馆危机管理思想
2.1.1树立危机意识建设危机文化危机意识的提高是解决管理危机的思想前提和保障。俗话说，“思想是行动的指南”，如果没有强烈的危机意识，就很难及时的预防危机，从容的面对危机，危机管理措施也会都形同虚设；只有危机意识提升了，才能做到防微杜渐，消解危机于萌芽状态。危机意识，是中华民族优良文化的思想结晶，自古有之，即忧患意识，也是中华民族不断进步的精神动力之一，是古人留给我们的宝贵财富。对公共图书馆来说需要继承和发扬这一优良传统思想，强化危机意识，来保障图书馆未来的持续生存和发展。培养和加强危机意识不仅是图书馆领导层的事，更应成为所有员工的责任，只有当全体工作人员都充分认识到危机管理的重要性与必要性，图书馆危机管理才能达到预期的效果。公共图书馆可以通过危机事件警示教育和危机相关知识技术培训来培养和加强全体员工的危机意识。一方面，通过宣传国内外各种图书馆危机现状及危机案例来提升馆员精神层面上的忧患意识、安全意识、责任意识、预防意识、避灾意识和时刻保持对危机的高度敏感性[7]。另一方面，加强馆员危机处理的相关知识和技术培训，从而提高对危机的处理能力以及自救和互救的能力。危机意识提升的最终目标是建设图书馆危机文化，把危机意识上升成为危机管理文化，危机文化可以帮助图书馆形成上下一致的团队，提高图书馆的凝聚力、向心力和感召力，有利于图书馆面对危机时每个人都有一种自觉应对危机的觉悟和行为，从而提高组织预防和应对危机灾害的能力。
2.1.2居安思危未雨绸缪危机是“一时爆发"的，也是“长期造就”的。没有危机发生，并不说是没有危机存在，公共图书馆作为公共社会文化组织之一，时刻处于各种不安定的环境因素下，这些潜在危机因素早晚会带来危机，只是不知道什么时候会来而已。所以说，“不打无准备之战”，图书馆平时要对馆内外可能诱发危机的各种潜在不安定因素保持高度的敏感性，以便在酿成危机之前得以发现和解决，即便危机爆发也做到有准备的应对。
2.1.3要重视危机的征兆和信号“千里之堤，毁于蚁穴”，危机爆发前一般都会出现一些征兆。如果在危机爆发前及时发现并重视这些信号的出现，就可以把危机消解于萌芽中了。由于危机的征兆和信号具有潜在性和隐蔽性特征，所以图书馆工作人员日常要保有对危机征兆和信号的高度敏感性，在平时工作重视这些信号的出现，从而可以提前发现潜在的危机。此外，要明白这些征兆和信号预示的着什么样的危机，会带来怎样的后果。
2.2建立公共图书馆危机管理职能机构危机管理机构是进行有效危机管理的组织保障。为了实现危机管理的专业化和实效化，很多组织和行业都成立了职能机构，以此来提高危机管理水平[8]。公共图书馆也应借鉴此做法，建立一个危机管理组织机构，提高图书馆应对危机的能力能力，使公共图书馆在发展过程中成功地应对各种危机事件。建立图书馆危机管理机构的目的是要为维护图书馆安全、图书馆各项工作稳定开展和保障图书馆的持续发展。它的主要职责包括搜集信息、分析信息、预测危机、制定图书馆危机管理战略，负责危机防范、危机监测、危机控制和危机恢复等。在非危机时期，负责危机的预防和预警工作，对相关人员进行危机宣传警示教育和应对灾害模拟训练，提高他们危机意识和危机应对能力[9]。在危机发生期间，指挥和协调其它职能机构，进行图书馆内外部的沟通协调，共同应对危机。公共图书馆应根据实际成立确实有效危机管理机构，在现有的管理制度的基础上，结合公共图书馆自身实际发展需要，根据公共图书馆的规模以及可能发生危机的概率和影响来选择其组织形式，成立单独专门的危机管理机构，或是整合行业力量，成立区域性图书馆危机管理协作互助组织，来共同应对危机。特别是小型公共图书馆，由于受人力、物力、财力限制，常设一个危机管理部门并不现实，可以借鉴武先生提出的以人员代替机构的思路，即在图书馆各部门中指定专门人员行使危机管理机构的职能。
2.3建立和完善危机管理的法律法规不少西方发达国家都相继建立并不断完善了突发应急事件处理的法律法规体系，对危机事件处理做出明确的制度规定，有效提高危机管理能力。中国自2007年11月1日起施行《突发事件应对法》，也为国内公共危机管理处理提供了法律依据。公共图书馆应根据其自身所处内外部环境和自身实际特点，参考和借鉴其它行业的经验，根据《突发事件应对法》的有关条款，制定一部针对公共图书馆危机事件的《公共图书馆突发事件应对法》。各类公共图书馆应针对自身特点，因馆制宜地制定详细的规章制度，以保证危机管理工作有条不紊，处乱不惊地进行。2001年4月由文化部政策法规司和社会文化图书馆司联合召开的“图书馆法”专家座谈会，正式启动了《中华人民共和国图书馆法》的制定工作，目前图书馆立法草案，共8章37条，包括总则、图书馆的建设、文献资源建设、图书馆服务与读者权益、工作人员与内部管理、保障措施、评估与奖惩、附则等内容。根据图书馆现实和未来持续发展的需要，笔者认为，图书馆法律法规制定过程中，应加入图书馆危机管理的相关内容，将图书馆危机管理规范化，保证图书馆危机管理的制度化与健康发展，以不断提高图书馆综合管理能力。
2.4制定公共图书馆危机管理预案危机突发性特点需要我们提前做好计划和准备了。图书馆危机预案，就是针对公共图书馆内外部环境，在危机事故发生之前就制定好危机处理的计划方案。危机预案制定的好坏直接影响了危机管理要达到的效果，所以要具有针对性、可操作性和科学性，设计简单，缺乏科学性和操作性的预案，一旦面对综合化的危机，立即凸显危机协调处理能力的薄弱，完全经不起实践的考验，预案形同虚设[10]。公共图书馆应实事求是，结合图书馆的实际规模特点，分析馆内外环境因素，列出可能面对的危机隐患，参考并借鉴其它行业的经验，依照有关危机灾害管理条款，制定出真正有效地、切实可行地危机管理措施[11]。同时，根据危害等级，进一步细化应对危机的具体对策，以保证危机管理工作有条不紊，如防火应急预案、停电应急预案、自然灾害应急预案等。而且，对应急预案也要实行公示和公开，接受公众监督，从而提高预案的真实性和有效性；还应将各种危机应急预案编制成册，发放到馆内职工和读者手中，开展教育培训学习，有条件的话可以通过模拟演练，来熟悉掌握应急预案中的各项操作，通过演练还可以发现应急预案漏洞，从而进行修订完善。
2.5构建公共图书馆危机管理体系在社会信息化环境中，作为一个公共的社会组织，公共图书馆所面临生存发展环境也发生了很大变化，公共图书馆不仅受传统的人才、经费、资源等危机的长期困扰、又面临各种新的危机，如：形象危机、安全危机等。所以，构建一套科学的、行之有效的公共图书馆危机管理体系，提高图书馆应对危机管理能力是图书馆发展迫切需要的。图书馆危机管理是一个系统工程，包含的内容广泛，牵涉到图书馆管理的方方面面。目前，中国关于公共图书馆危机管理的研究还处于初级阶段，距离建立完整的危机管理机制缺少相关理论和实践，而且，不同的学者对公共危机管理机制的构建有着不同观点。笔者结合中外危机研究成果认为，一套比较完善的危机管理机制应该涵盖危机管理的事前、事中、事后3个阶段，具体包括预警和预防机制、应急处理机制和善后恢复重建机制3个方面。
3结语
一、地方政府是公共危机管理的“预防员”
公共危机管理重在“防”，这样可以花少量的钱做大量的事。预防公共危机就是要及早善于发现和查找可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，防止其蔓延扩散。地方政府要重视公共危机的预防，做好公共危机的“预防员”。
构建危机预警系统，防患于未然。2003年一场突如其来的SARS疫情充分暴露了我国政府在公共危机管理机制上的漏洞和能力的欠缺：被动式、回应式的管理，停留在亡羊补牢的层面，缺乏对危机的事前防范意识。由于公共危机具有破坏性、突发性、不确定性、扩散性等特征，因此能否及早发现与控制公共危机成为政府能否及早采取行动、消除危机的关键。处于公共危机前沿的地方政府应建立一套能够感应危机来临的预警系统，提前发出危机警报，尽可能地把损失减少到最低限度。
培养公民的危机意识与抗危机能力，形成全民防御的文化。思想是行动的先导，公民的危机意识与抗危机能力是危机预警和防控的基础。长期稳定的社会氛围使得人们缺乏危机意识，对能够引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患缺乏敏感性，以致漠视星星之火可能导致燎原之灾的公共危机的发生。地方政府要做好公共危机的“预防员”，就要把应对各种突发事件的基本知识和技能作为公民素质教育的重要内容，组织社会成员模拟危机情景反复演练，通过全民的危机教育、灾难自救培训、实地演习，增强政府与全民的危机意识和抗危机能力。
制定和完善地方性法规、规章，做到有章可循。完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。地方政府应结合本地区的实际，加强地方性法规、制度的制定和完善工作，为全国构建完善的公共危机管理法律框架提供实践依据。
二、地方政府是公共危机管理的“信息员”
信息化社会中的客观信息非常重要，它是社会及其成员生存与发展的重要资源。地方政府应该建立公共危机信息管理系统，使危机信息管理贯穿于危机管理全过程。
加强公共危机信息的过程管理。公共危机爆发前，尽可能多地收集信息，加强信息处理，以用于危机预警和危机防范。公共危机一旦爆发，地方政府必须对危机现实进行全面的信息收集，掌握具体的地点、危害程度、扩散状况、所需资源等，以增强危机管理的针对性。建立具有知识库和逻辑推理能力的决策支持系统，利用计算机的模拟和分析能力对危机管理决策进行支持，并集中专家资源，制定最有效的应急方案。提供监督和评估方案的执行情况，确立调整方案的流程。为避免谣言，赢得社会公众的支持与信任，及时公共危机信息。在公共危机结束后，信息管理工作进入到善后处理阶段，加强信息跟踪反馈，收集危机破坏方面的信息，做好危机损失评估工作，得出全面而准确的损失汇总信息，以提交上级部门和向社会公布。制定灾后重建计划，完善危机治理预案，全面总结公共危机的经验与教训，加强地方危机预警工作。
与此同时，构建全面整合的公共危机信息管理系统，包括地方政府应急联动中心、地理信息系统、财政管理信息系统、资产和后勤信息管理系统、人力资源信息系统、知识系统等，为战胜公共危机管理提供全方位的支持。
三、地方政府是公共危机管理的“消防员”
公共危机的突发性、破坏性以及与此相连的紧急性要求地方政府迅速履行公共危机管理的消防员角色，即一旦危机事件形成或者爆发，政府应该快捷、准确、有效地控制危机。
快速反应，展现地方政府处理公共危机的应急能力。公共危机具有突发性、破坏性，如不及时加以控制，将造成不可估量的损失。所以，管理学家福斯特将快速反应作为公共危机管理的首要特征。这就要求地方政府必须在第一时间作出快速反应，立即启动应急预案，主要领导亲临现场进行指挥，控制局面：同时快速开展紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，进行社会动员，向公众及时报告危机状况和政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等，将危机造成的损失和冲击降至最低点。在此过程中要特别注意：一是坚持宁快勿慢原则，切忌拖拉敷衍，必须在第一时间内向上级机关报告，并通知同级机关，切忌因为事件对本部门或本地区不利就采取相应的隐瞒和遮掩措施；二是进行本地区全民社会动员，力戒全能政府思维和政府单打独斗，要充分发挥企业、非政府组织、公民等在处理公共危机中的作用；三是要依法进行紧急处置，避免。
四、地方政府是公共危机管理的善后处理者
危机的结束不等于危机处理的结束，当公共危机被有效控制而趋于稳定并逐渐消除后，地方政府公共危机管理的重点应该转向对公共危机的善后处理。恢复民众的生产生活秩序，使社会组织及其成员尽早地从危机状态恢复到正常状态。
第一，有步骤地恢复重建与危机后果评估并行。公共危机逐渐消除后，为了减少恢复时间，减轻人们的紧张心理，地方政府应该科学规划，合理配置资源，使危机反应和恢复行为更加切实可行，有步骤地开展恢复重建工作。从现实的角度出发，对于恐怖危机、骚乱危机及主要由于人为因素引发的灾害危机造成的损失，由于与政府的监测、预警、预防措施不到位直接相关，政府有必要为此而承担相应的责任：有关社会或商业保险理赔也应及时跟上，这样有利于维护地方稳定，提升地方政府公信力。
中图分类号：G471
关键词：公共危机；高校危机；危机治理
【中图分类号】G647
随着经济全球化、社会复杂化和文化多元化的到来，我国社会正处于社会转型的关键时期，结构性的系统风险加剧了各种类型危机发生的可能。在这样的制度变迁的历史时期，学校内部的管理制度、人员观念、市场机制引入等因素的共同影响下，以往的社会危机事件逐渐扩散到校园并频频发生，其特征有别于其他传统的危机事件。可以说，高校面对危机事件的发生已经在很大程度不能单靠事发学院或几个部门应对，需要危机治理这个更为广泛的框架下将相关责任的主体纳入到解决危机的过程中。因此，我们应该认识高校公共危机治理及其内涵和特征？相关责任参与主体如何参加高校公共危机治理？社会各个方面的力量又如何在正确看待这些危机？
一、危机治理：高校危机管理的必然选择
危机在人类后工业时代不可避免的社会系统性风险，高校作为社会的重要组成部分不可避免地同样暴露在风险之下。只有认识到公共危机的内涵及特征，依靠危机治理把力量都也投入处理公共危机中，才能有效提高高校公共危机管理。因此，公共危机治理是高校公共危机管理的必然选择。
高校公共危机内涵应该从“公共危机”、“高校危机”、“高校危机管理”、“危机治理”这个几个关键词入手。公共危机是指对一个社会的基本价值和行为准则架构产生了严重威胁，并且要求以政府为主体的公共部门在极短时间内和不确定性极高的情况下作出关键性决策的事件。[1]危机处于不同制度环境，赋予了高校危机不同的内涵，因而高校危机是指，“由于自然的、人为的或者社会政治的原因引发，在高校内部突然发生的，对高校的教学、工作、生活秩序造成一定干扰、冲击或危害，甚至造成财产损失和人员伤亡的重大事件。”[2]面对危机的发生，高校的管理部门为应对危机而采取的一系列的行动，这个过程被称为高校危机管理，“高校危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，高校针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。”[3]
总之，从危机事件的责任主体来看，高校作为权力主体对发生在高校内危机进行管理，强调的是权力和责任的一致性，强调危机的处理结果。不同历史时期高校危机事件有着各自的特征，在网络媒体、学校扩招、政府放权、独生子女等社会背景下，高校危机事件除了具有突发性、紧急性、决策的非程序性等社会公共危机的共同特征，还具有群体性、不确定性和社会敏感性。
1.群体性。学生是学校的最广泛的群体，学习和生活在同一区域，人群较为集中。学校是学生驻留时间最长，流动范围最小的区域，居住范围较为集中，并且紧张的学习生涯又以班级、社团等各式各样的组织为行为单位，使得学生人群短时间在较小区域内流动性大。学生的群体性特征使得暴露在公共危机风险下，受到伤害和影响的可能性大，同时，也不利于控制危机的次级危害。
2.不确定性。大学时期学生的生理和心理都处于较为重要的发展时期，同时脱离父母权威监管，在面临新的学习和生活环境，人生挫折和无力感很容易使学生做出一些出乎常理和意外的不理智和放纵的行为，这表明高校危机的产生是和学生行为动机是有密切联系的。
3.社会敏感性。高校已经不是“象牙塔”式的学术圣地，从招生、接受教育、毕业工作无疑体现了社会市场的紧密联系。社会思想价值变迁和市场对高素质人才的需求对学校办学理念、人才培养、师资队伍建设、教育资源投入产生了巨大影响，然而，人们对高校的认识还停留在“精英教育”的阶段，社会仍把大学学历作为衡量人才素质的标准或录用条件。
高校危机事件的特征表明，除了在处理危机时应具有快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调高校危机管理系统中参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种部门和其他力量，调动各种资源共同应对危机，形成高校整体的危机应对网络。
二、一元治理：高校公共危机的困境
高校危机是市场、政府关系联动变迁的产生结果，可以把市场外部环境的变化看作高校危机产生的外部原因，政府管理权力下方和高校自主性逐渐增大看作内部原因。但是，高校危机管理离不开职能部门的支持，权力与责任相一致，而各个职能部门似乎陷入了“集体行动的困境”，面临一些理论上的困境与实践中的难题。
1.高校公共危机治理主体单一，各个相关利益主体参与不足。
从危机发生、发展、结束三个简单的过程来看，涉及的人员包括主要受害人（一般都是学生），受害人的同学、朋友和老师，学院、学校组织部门的相关责任人。但是，从危机事件的特征来看，社会其他主体也应该是治理主体之一，如新闻媒体、公安、卫生部门等有助于危机事件解决的主体。一系列的校园突发紧急事件表明，高校形成了一种全权处理危机事件的惯性思维模式，把危机事件看作内部管理的意外风险，因而不愿意当面回应社会公众的质疑，力图在学校的范围“控制”危机的全过程。高校对于处理校园危机持一个消极的态度，与事件相关的部门就不愿正面回应，容易产生“踢皮球”式的处理方式，使得在当前危机治理体系中，公共危机治理主体单一，学校组织部门参与不足，社会公共部门介入的渠道和范围有限，增加了危机治理成本，不利于危机治理的成效。
2.缺乏完整有效的公共危机“预警―治理”系统。
危机不仅需要及时处理，更需要事前预防，高校作为较为特殊的公共部门其体制改革落后于其他社会组织，公共危机下各利益相关者及部门缺乏强烈的危机参与意识和治理危机的共同利益，被动地接受上级指令和处理方案，危机爆发以后临时组成领导小组，而不是建构预警防范的长效机制，从事后处理转为事前预防，可以肯定的是，事前预防的治理成本要远低于事后处理。从H1N1流感预防事件过程可以看出，高校临时仓促的预防工作，采取下派任务式的检查方案，学校预防小组校医院院系学生干部学生，经过层层任务下派，“指令信号”衰减、目标与责任不一致、专业水平降低及利益不相关性致使预防流于形式。
3.高校公共危机的应对需要一个容纳各方的综合协调治理框架
随着社会与高校的双向扩张，高校出现社会内部化的趋势，学校的围墙只是一个象征的作用，而公共危机治理的成本转嫁考验着学校的应对能力。社会相关组织与高校之间、学校各部门之间、院系之间、教师与学生之间缺乏制度化合作机制。严峻的事情再次说明，利益相关的范围早已超过以组织权力界定的范围，高校组织功能分化的加剧，上下级部门的高权力距离，使得高校权力主体之间协调与合作的弹性僵化，应对危机时“强制指令性”的合作，不过是各自承担责任的一种分配，表明很好地处置危机并不是一种激励性工作，这也与平时很少听到某高校部门或个人因对处置危机有贡献而受到表彰的消息。
三、多元参与：高校危机治理的路径选择
高校传统行政化的管理体制不断探索“去行政化”的改革，在缺乏权力中心的管理下，高校公共危机治理的路径应该怎样选择？在此之前，有必须先了解治理的概念。所谓治理，是指“各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和”。[6]有效的高校危机治理，不仅要依靠高校管理部门，还需要各个院系、师生和有利益相关的主体全过程的参与，高校危机治理结构建构应从高校引导地位确立、与参与者互动沟通、保持社会的联系三个方面着手，形成多元治理的路径选择。
1.强调高校在危机治理中的引导地位
高校作为学校的管理者，有责任维护学校稳定与解决危机的职责。团队组织的力量要大于单一主体的力量，建立危机管理小组并通过划分部门机构和配置固定人员，制度化具体的责任及处理办法，建立透明、公开、及时的联系通道，保障从学生到教师到学校各个部门都能获取到危机管理小组的人员组成、职责分配、联系电话，从而起到网络化管理中心的作用。一旦危机发生，危机管理小组立即预警信息，危机管理小组成员立即进入相应的应急工作状态，发挥危机事件状态下的相互合作整体能力。这就要求危机管理小组具有协调其他部门的能力和协作权威，因而小组成员应该包括这些小组人员既包括各系（院）的教师代表、辅导员和学生代表的比例，又要考虑学校的后勤服务、保安、心理咨询、医院等相关部门专业人员，并由学校领导负责（校长或副校长），在专门设立的办公室内面对面直接沟通，针对各种可能状况拟定必要的应变计划，并指导定期与不定期的演习操练。
2.保障高校危机事件参与者之间的沟通
信息沟通是高校危机管理首要解决的难题，决定着事件参与者的行动策略。保障高校危机事件参与者之间的沟通，要在以下三个方面进行。
第一，学生与教师的沟通。教师是与学生的直接联系人，可以在短时间集合全体学生，并较为容易地进行面对面的交流，而且相比学生，教师更为客观看待危机事件，理应有责任在第一时间里组织学生并告知学校发生了什么事和应该做些什么事。
第二，家长与学校的沟通。家长总是关心学生的，然而学校担忧家长过于担心的紧张心态会产生不利影响，消极对待家长的担忧情绪，但家长的担忧无疑导致危机管理遭遇外部干扰，因而要克服家长的恐惧心理，只有通过与家长建立良好关系，在危机管理过程中得到家长的支持和理解。
第三，学校与媒体的沟通。学校指定专门人员担任学校新闻发言人，客观、及时地让新闻媒体获得真实消息，占据信息的制高点，成为信息的权威中心，同时对不实谣言应予回应与驳斥，还可设立专线电话或开辟专门的临时的媒体采访室。
3.高校与社会联合建立危机管理机制
高校危机早已不再是校园内的危机，高校与社会联合建立危机预警机制形成“多元共治”的治理模式。联合建立危机管理机制已然成为消弭无缝隙管控的路径选择，这就需要学校与这些机构保持日常联系，共享彼此的资源，长期保持制度化沟通与联动机制，由此组成危机管理社区中心。高校由危机管理小组成员作为危机管理社区中心的联络人，制定和公布学校、社会一体化的管理事项和应变措施，建立定期的会议制度，形成全方位的危机管理机制，将来校内外危机参与者及治理力量都纳入事件当中，并且引导这些主体致力如何采取行动才能推动危机解决，而不是仅仅只是“告知”，需要相互认可了解提升全体达成一致的可能为共同的目标行动的愿望，从而全面实现危机的系统防御。
参考文献
[1]张小明.论危机管理研究中的术语规范问题――从SARS危机引发的思考[J].术语标准化与信息技术，2004（1）：24
[2]高校危机管理的现状及对策研究罗晴云南行政学院学报2010年第4期P159
[3]纪宝成.从“非典”防控看高校的危机管理[J].中国高教研究，2003，（8）
[4]刘霞，张小进.试论公共危机治理中多元参与主体的博弈及制度选择[J].学术论坛，2005年3：71
〔关键词〕多模态信息；相似度计算；Folksonomy；RDF；文本聚类
〔中图分类号〕G250.73 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2016）12-0036-04
〔Abstract〕In a BIG DATA environment，the source of the crisis is complex，by using word similarity computation and network users free marking technology，the paper transfed the multimodal crisis information into a single information source，and an integrated model for the extraction of crisis information was established.The integrative course included three processes：collect information and extract features；describe and storage metadata；divide the feature domain.Realizing the integration of different sources of information sources，the paper provided a uniform information platform for emergency response of the crisis，to provide case analysis and intelligence warning.
〔Key words〕multimodal data；similarity computation；Folksonomy；RDF；text clustering
随着2015年“8.12”天津港的爆炸事件，应对突发事件的公共危机安全问题愈发受到了全社会的强烈关注。回顾近几年的公共安全突发事件[1]，既有诸如“汶川”大地震的地质自然灾害，也有诸如“H7N9”禽流感的公共卫生事件。在网络化和信息化飞速发展的大数据环境下，面对诸如此类的公共安全突发事件，危机信息的呈现方式和载体形态逐渐多样化，采集的信息样本除了传统的结构化数据外，还有半结构化的文本数据和非结构化的图像数据。海量的多模态危机信息使管理决策部门迷失在信息的洪流中，给危机管理应对过程的预警机制和应急处理带来了巨大障碍，如何把形态各异的不同载体形式的海量危机信息进行统一标准和规范的整合与组织，为危机应对提供情报支持，是应对公共危机预警机制的重要环节，并受到了国内情报学领域专家的高度关注和积极探索。
毕玉青通过分析发现信息化社会中公共危机载体形态呈现出规模海量、影响广泛、未知性强、分散与集中相结合的大数据特质，提出应对危机管理的政府管理建议，从而提高危机应对的有效性[2]。
熊枫从传统政府危机信息管理中存在的问题出发，结合当前大数据时代的到来给政府危机信息管理带来的契机，进而深入探讨大数据时代政府有效管理危机信息，以弥补传统危机信息管理之不足的策略[3]。
武汉大学的李阳等通过分析大数据环境下的突发事件应急决策情报需求，提升应急决策情报支持能力，探索一种新的应急决策情报支持架构――以情报工程化为主导、情报平行化为支撑的“两融合”应急决策情报服务模式[4]。
吴春玉从政府决策过程入手，在分析不同决策过程信息需求的基础上，选定政府决策信息源，借鉴信息资源库的建设方法，构建政府决策信息采集模型[5]。
通过笔者对当前危机信息的相关文献整理研究后发现，危机情报的应急处理基本上都是围绕大数据环境下的情报需求，从研究作用机理入手，构建危机应对管理模型。本文通过理论研究和实例分析，使用词语相似度计算和Folksonomy自由标记语言，通过定量和定性相结合的分析手段，整合海量数据下不同载体形态的危机信息数据，按照统一的元数据标准规范进行存储，把多模态的危机信息转化成单一的情报信息源，聚类划分文本内容特征域集，从而为危机管理中的决策部门提供精准的危机情报。
1 TF.IDF、Folksonomy、RDF的概念及其模型
1.1 TF.IDF的概念及定义
著名的信息检索系统Smart中提出过一套词语权重的计算方法，这种度量词语在文档中反复出现程度的形式化指标称为TF.IDF。TF.IDF是信息检索领域常用的方法[6]，计算词语的TF.IDF权重值，权重得分高的词语就是文本文档的主题词和关键特征词。
TF.IDF的定义如下：
定义1：假定文档集中有N篇文档，词项i在ni篇文档中出现，并且fij为词项i在文档j中出现的次数，词项i在文档j中的TF.IDF得分计算公式如下：
TFij.IDFi=（fij/maxkfkj）log2（N/ni）
TF是词项频率，是指词项在文档中出现次数和文档中所有词项出现的最大次数的比值，那么文档中出现次数最多的词项的TF值是1，文档中其余词项的频率都小于1；IDF是逆文档频率。
1.2 Folksonomy的概念及模型
随着WEB2.0的兴起，淡化了信息提供者和信息使用者之间的界限[7]，网络用户越来越多的参与到资源的组织和共享中去。用户通过自己的主观认知和对资源的理解程度，对网络共享资源进行标记和整理，使得资源更加具体化并便于检索。从而形成了一种崭新的文献分类方法――自由分类法，即Folksonomy标记语言。
Folksonomy包含资源、标签和用户3个属性，基于Folksonomy的自由分类法是通过鼓励网络用户的兴趣爱好，针对网络资源标记标签的过程。譬如网络用户A和网络用户B，针对共享资源S1和S2，都标记了自己的标签Label1、Labe2、Labe3、Labe4。Folksonomy模型如图1所示。
1.3 RDF的概念与定义
资源描述框架（RDF）是面向语义Web的标准框架，是语义关联数据模型的重要组成部分，语义网的基本特征是面向文本所表示的数据，实现计算机自主阅读和理解的网络化搜索模式。语义网通过使用RDF资源描述框架直接进行深度的资源描述，RDF以标准的XML形式表达，提供一种表述、交换和利用元数据的框架[8]。
RDF的定义如下：
定义2：RDF通常采用三元组（R，D，F）的资源描述框架来描述信息资源或数据对象，其中R是表示资源信息或者数据对象的本身。di∈D={d1，d2，……dm}（i≤m），D是表示资源的m个属性，或者是事物的某些特性。fi∈F={f1，f2，……fm}（i≤m），F表示资源的每个属性相对应的键值等具体内容。
2 多模态危机信息的组织整合模型研究
网络泛在环境下，突发事件的危机数据来源复杂多样，因此采集获得的信息具有多元性和不确定性。危机信息的来源包括诸如危机管理平台以及遥感监控平台等途径，危机管理平台记录和收集了大量的文本类型数据集，而遥感监控平台则记录了大量的图像类型数据集。危机数据的组织整理是获得危机情报的基础工作，危机信息的组织整合过程包括数据集合内容特征项集的提取、信息的RDF资源描述存储和文本内容特征域的聚类划分3个阶段。危机信息的组织整合模型如图2所示。
2.1 内容特征项的提取
针对收集整理过程中生成的文本和图像数据载体信息，需要通过使用文本表示语言和网络用户自由标记的途径，把不同模态的危机信息源转化成计算机可以理解和阅读的单一的自然语言信息源，即通过文本数据和图像数据的语义降维模式，把多模态的信息源转化成基于内容特征项的词语集合表示。
2.2 元数据的统一存储
危机信息经过特征项的提取后，通过使用基于语义分析的RDF本体语言来描述危机信息的属性和概念，生成危机信息的资源描述框架，从而进行更深层次的资源信息组织。根据语义网技术RDF三元组的定义，重新进行深度的描述和整理，使非结构化的数据有序化、结构化和整体化，从而为危机信息数据的采集和萃取整合提供数据级的保障基础。
2.3 文本内容特征域的聚类划分
经过信息的整理和特征项集的采集提取之后，形成了以内容特征项集作为标识的词语集合。为了聚类发现已经存储的信息特征项集，通过采用计算词语集合的文本相似度距离来进行聚类计算，把规范化的信息集进行自组织分类，从而为危机信息的预警分析提供相同类型的案例。
3 多模态危机信息的内容特征项提取
公共危机信息采集的数据主要来源有两种：一种来源途径是危机管理平台通过采集网络社交网站的舆论信息而形成的文本数据；另外一种来源途径就是通过城市摄像头等传感设备采集到的图像数据格式。由于文本文档和图像文档都是不属于结构化的数据形态，为了使计算机能够识别和存储采集的危机信息，需要通过使用词语相似度计算和Folksonomy自由标记语言，转换成基于内容特征项的词语集合。
3.1 文本数据的内容特征项提取
文本载体类型的数据信息组织和存储，需要对文本文档的内容进行字词切分处理后，从文字中抽取能代表文档内容特征和彰显文档主题特征的关键词。把获得的关键词作为文档的项特征集合表示，使用文本内容的项特征集来描述相应的文本文档。描述主题的特征词的提取可以通过计算词语在文档中的重要程度来形式化表示，TF.IDF是信息检索中常见的形式化表示模型。
TF.IDF模型是测度词语在文本中重要程度的量化表示。其中TF是通过统计学的知识来衡量词语的重要性，是词语项在本文档中的出现频率，与词语在文档中出现次数成正比。IDF是逆文档频率，是样本集合中文档总数与出现词语项文档数的比值的对数，与词语项在样本集合中出现的次数成反比，TF.IDF模型通过测度TF和IDF的乘积，通过抑制单纯的词语频率度量方法，调整TF权值，可以有效的区分不同文档。
通过计算词语的TF.IDF权重值，选择TF.IDF计算得分最高的m个词语作为文本文档的特征词项，从而把文本载体型数据描述成m个词语项的集合进行信息存储。
文本载体型数据的内容特征项提取算法如下：
输入：N篇文档
输出：N个集合，每个集合包含m个词语
Begin
Step1.使用2-shingling算法进行字词的切分处理
Step2.调用停用词表删除文档中的停用词
Step3.计算词语文档中的TF.IDF权重，选择权重最大的m个词语作为文本的特征词项
Repeat Step1，Step2，Step3
Until所有文档处理完毕；
文本数据的内容特征项提取，即是通过使用词语相似度计算的表示算法，使用特征词语集合来表示文本内容，从而把获取的危机信息文本载体型数据进行结构化的统一表示和存储。
3.2 图像数据的内容特征项提取
图像数据的计算机存储是以图像的像素数组来构成，我们可以计算图像像素的平均数目等简单属性，但是无法给出任何图像特征的内容项。但是自由标记语言使得我们对图像内容的辨认和识别有了可能性，Folksonomy的自由标记语言允许和鼓励用户对网络上导航的图像信息数据库进行标记，因此针对图像数据的存储可以通过采用用户自由标记的关键词Tag项作为其内容特征的识别方法，使非结构化的图像载体类文件可以通过结构化的数据表示。
大数据环境下，Folksonomy中海量的用户参与资源信息的标记为我们确定图像的特征词项提供了数据基础，偶尔的错误标记也不会对该图像内容属性造成大的影响。自由标记语言统计图像的用户标签频次，通过可视化技术使资源的标签按照频次多少进行上浮和下沉，然后选择标引频次最高的关键词作为该图像的特征词项，从而完成图像载体形态数据的结构化表示过程。
图像数据的内容特征项提取算法如下：
输入：N个图像
输出：N个集合，每个集合包含m个词语
Begin
Step1.计算图像的所有标记词语的频率次数
Step2.选择频率次数最高的m个词语作为文本文档的特征词项
Repeat Step1，Step2
Until所有图像处理完毕；
根据图像数据表示的处理算法，把获取的危机信息图像格式数据进行文本表示，把图像数据的用户标记进行频次统计，提取对应的关键词项集合。
3.3 特征项集的RDF描述存储
文本文档格式和图像格式的危机信息数据经过提取代表内容特征的词语集合进行表示，萃取后的词语集合不但能够代表相应的数据源特征，而且能够把不同的数据来源进行归一化处理，转换成能够被计算机识别存储的结构化数据。
基于语义网关联数据挖掘算法的出现让突发事件应对相关的危机全数据采集成为可能。语义网是新一代的互联网核心，语义关联数据模型是指基于语义关联的数据表达和结构组织模型，该模型不但包含资源信息，同时也包含信息之间异构的语义结构。从而进行更深层次的资源信息组织，为危机数据的聚类计算提供基础条件。
危机信息中的资源描述框架中，R是危机信息来源，D是危机信息的内容特征属性，F是能够表示该危机内容特征的属性值，即特征项的集合。使用RDF三元组来表示和描述归一化处理后的危机数据，可以更深层次的揭示危机信息的内容特征属性，同时是非结构化的危机数据有序化。危机信息的元数据的RDF/XML表述如下：
〈？xml version=″1.0″？〉
〈rdf：RDF
xmlns：rdf=http：∥/1999/02/22-rdf-syntax-ns#
xmlns：dc=″WB000002″〉
〈rdf：Description〉
〈dc：feature〉
〈rdf：Bag〉
〈rdf：li〉关键词1〈/rdf：li〉
〈rdf：li〉关键词2〈/rdf：li〉
〈rdf：li〉关键词3〈/rdf：li〉
〈/rdf：Bag〉
〈/dc：feature〉
〈/rdf：Description〉
〈/rdf：RDF〉
危机信息的特征词项集合通过上述的RDF语义关联结构来描述和存储，把非结构化的多种数据存在形式转换成统一的、计算机可以识别的语义结构表示，为危机信息的聚类分析和情报预警提供数据级的基础保障。
4 基于Map-Reduce的危机信息聚类研究
公共危机信息经过采集后，形成了以内容项为特征的词语集合，因此可以通过采用计算不同词语集合之间的相似度距离来进行聚类计算，把采集的公共危机进行自组织分类，自动聚类已经存储的危机信息特征项集合，发现该危机的类型并建立危机模型，从而在危机预警期间为危机的管理决策部门提供相同类型的分析案例和预警方案，提高突发危机事件的应急处理能力。
本文词语集合之间的组织分类采用距离计算中的Jaccard距离度量。给定词语集合A和词语集合B，那么词语集合A和词语集合B的距离计算公式如下：
Jaccard（A，B）=1-SIM（A，B）（1）
SIM（A，B）=A∩B/A∪B（2）
假定词语集合A={关键词1；关键词2；关键词3；关键词4}和词语集合B={关键词1；关键词2；关键词3；关键词5}，因此集合A和集合B的并集共有5个关键词语，集合A和集合B的交集是3个相同关键词，由公式（1）、（2）可知，词语集合A和词语集合B的距离Jaccard（A，B）=1-3/5=0.4，假定给定的距离阈值是0.5，距离阈值可以根据分类的实际效果进行设定。由于Jaccard（A，B）
在网络泛在环境下，通过各种渠道获得的危机信息是单个人和单台机器无法计算和处理的。面对海量的数据，分布式的高效存储系统具有高度的容错性和并发性，是处理海量数据的基础条件，同时分布式的高效处理系统就更加显得非常重要。Map-Reduce是非常强大的分布式计算方法，通过使用Map-Reduce计算模式的投影算法能满足非关系型危机数据的分布处理需要，支撑起组分异质型数据的融合处理，从而满足海量数据的同步计算和分布处理，保障大数据环境下海量危机信息数据的分类组织，为危机的预警管理提供情报支持。
5 结束语
针对危机信息中常见的两种存在形式，本文通过使用词语相似度计算和Folksonomy自由标记语言，把不同模态的危机信息源转化成单一的基于内容特征项的词语集合。然后通过使用基于语义分析的RDF本体语言来描述危机信息的属性和概念，生成危机信息的资源描述框架，聚类划分文本内容特征域集，把规范化的信息资源进行自组织分类，从而进行更深层次的资源信息组织和整合，为危机信息的预警分析提供相同类型的案例。但是还要加强其他信息情报机构的参与和纵向合作[9]，为危机管理中的决策部门提供精准的危机情报，从而积极发挥情报效用，为突发事件的应急管理进行案例分析和情报预警。
参考文献
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[7]余本功，顾佳伟.基于Folksonomy和RDF的信息组织与表示[J].现代图书情报技术，2014，（11）：24-30.
1．县级政府介入公共危机管理的必然性
公共危机是一种极其特殊的社会事务。县级政府作为公共利益的代表，有责任、有义务承担公共危机管理职责。
1．1公共危机管理是县级政府的基本职能县级政府作为一级政府组织，具有“公共性”，即其执掌的是社会公共权力，执行的是社会公共意志，谋求的是社会公共利益，管理的是社会公共事务，承担的是社会公共责任［2］。换言之，县级政府是社会公共利益的代表，提供公共服务、维护公共利益、保障公共安全是其基本职责。目前，我国县级行政区有2860多个，覆盖了绝大部分的国土，80%以上的人口居住在县域范围内，绝大多数的公共危机也发生在县域范围内。公共危机直接威胁公众生命安全、财产，损害公共利益。这就要求县级政府必须积极介入公共危机管理，采取得力措施积极应对，维护县域社会秩序，保障社会安全与稳定。
1．2公共危机管理中县级政府的作用无可替代公共危机破坏性极大。危机救助、危机后恢复与重建，需要极大的社会参与，需要巨大的人力、物力和财力投入。这就要求其管理主体具有进行大规模社会动员的能力，具有极强的资源调动征集能力。非政府组织的社会动员能力十分有限，资源征集调动能力更是不足，从深层次讲，也不具备社会动员和资源调动征集的权力与法律地位。而县级政府作为一级政府组织，具有健全的职能组织体系和完善的运行机制，有能力进行广泛的社会动员，可以运用法律手段、行政手段调动征集本县域一切公共资源。因此，由政府之外的其他社会组织进行公共危机管理是不现实的，县级政府在公共危机管理中的地位和作用是无法替代的。
1．3公共危机管理的原则要求县级政府介入公共危机管理公共危机管理有两大基本原则，一是预防为主，二是反应迅速。县级政府处于基层，掌握县域内政治、经济、文化、社会等状况，以及自然环境、自然资源、社会风气、常见犯罪活动等信息。县级政府介入，有利于贯彻预防为主原则，便于进行潜在危机和风险分析，排除隐患，消除危机。另一方面，绝大多数的公共危机发生在县域范围内，县级政府具有迅速应对和处理的条件与优势，可以迅速到达危机现场，迅速布置应急措施，迅速上报危机信息，迅速调集必需的人力、物力和财力，及时控制事态发展，避免次生、衍生危机。
2．公共危机管理中县级政府能力的缺陷
县级政府能力是指县级政府在执行既定公共政策、履行政府职能过程中，以其所拥有的资源和权力为基础，解决面临的问题，实现其职能目标所体现出的内在能力。我国是一个公共危机多发国家。在以往公共危机管理中，县级政府发挥了中流砥柱的作用，公共危机应对处理能力大幅提升。但综合来看，在公共危机管理中，县级政府能力还存在一定的缺陷。
2．1预警能力不强公共危机管理是一项系统工程，包括危机预警、危机处理以及危机后恢复和重建等多个环节。当前，我国的公共危机管理多侧重于危机发生后的危机管理与危机后恢复和重建。特别是县级政府，危机防范意识不强，预警能力不高，没有常设的危机应对机构，缺乏健全的预警机制，缺乏系统科学的预警预控管理体系，不能做到事前预防、早期识别，致使发生公共危机后，仓促应对，被动处理。可以说，预警能力不强是导致近年来矿难、食品安全问题等频发的根本原因所在。
2．2控制应变能力有限从理论上说，县级政府对县域范围内发生的公共危机应是最先知晓的，应当当机立断，立即启动预案，果断采取应对措施，对公共危机进行控制以防事态扩大。另一方面，危机应对措施和控制办法无先例可循，需要有较强的随机应变能力。尤其在始发期，控制能力对于控制危机的蔓延具有重要的作用。但是，当前我国县级政府的危机控制应变能力还很有限，对危机发展态势判断不准，在危机面前反应迟缓，控制能力不强，应变能力不高，常常错失最佳应对时期，致使危机得不到及时快速控制，造成危机蔓延，损失扩大。
2．3资源整合能力不强毋庸置疑，政府是公共危机管理的主体，应在危机管理中发挥核心作用。但是，政府也不是万能的，有效的危机治理需要政府、社会公众、企业，乃至国际社会等的共同参与［3］。当前一些县级政府在处理公共危机时，几乎包揽了一切与危机管理相关的工作，不敢放手发动群众和社会组织参与，不能有效整合社会资源，在危机管理中孤军奋战，导致公共危机管理成本增加，管理效果大打折扣。
2．4信息沟通能力有待强化在公共危机管理中，信息公开是非常重要的，可以保障公民知情权，稳定人心，维护社会稳定，也有助于维护政府形象。然而，一些县级政府信息机构设置不合理，信息机构人员数量不足，信息搜集方法不科学，信息报告和披露制度不健全，不能迅速向上级政府反映情况，不能及时向社会和公众披露危机处理措施及结果;个别县级政府甚至采取“捂盖”办法，漏报、少报、瞒报，极力阻挠媒体介入报道，不让公众了解危机事件真相。这一点在矿难事故上表现得特别明显。
2．5职能部门协作能力低下公共危机不是某一个部门或机构可以单独应对的，需要公安、消防、财政、物价、医疗、卫生、交通、通讯、文化、宣传、民政等多个政府部门的联合与协作。当前，县级政府普遍没有建立公共危机专门管理机构，往往是公共危机发生后临时成立一个指挥协调机构，加之又缺乏应急运作规则，很难实现资源整合和高效协作，很容易出现各自为政、互相推诿，这势必影响危机管理的效率，甚至可能导致危机处置的重大失败。
3．提升县级政府公共危机管理能力的对策
在以往的公共危机面前，我国县级政府经受住了考验，积累了丰富经验。但也不可否认，县级政府在公共危机管理中的作用并没有充分发挥出来，公共危机管理能力与社会公众的期望还有一定距离，需要采取得力措施，加以提高。
3．1建立公共危机预警机制，强化危机预警能力县级政府应当尽快建立和完善公共危机预警机制，防患于未然，及时捕捉危机征兆，及时发现潜在危机。一是要建立危机监测系统。由于潜在危机因素众多，专业性强，需要长时间跟踪分析。因此，县级政府可以根据危机的类型，将公共危机预警任务分配给相应的职能部门。比如，卫生部门负责公共卫生事件预警，安全监督部门负责安全生产事故预警，公安部门负责预警，食品药品监督部门负责食品药品事件预警，气象部门负责气象灾害预警，等等。二是建立预警信息传送系统。预警部门收集到危机信息后，及时通过预警信息传送系统传送到有关部门。预警信息系统要尽可能减少传递层级，缩短传递路径，以减少信息传递时间，避免信息损耗、失真。
3．2建立公共危机专门管理机构，强化领导，提高应对处置能力为实行公共危机管理统一领导、统一指挥，便于协调和调动各种资源与力量，县级政府应当建立专门的公共危机管理机构，配备专门工作人员，在非危机期间，进行县域社会公共危机信息管理，进行公共危机管理的教育和培训等;在危机发生期间，制定出周密、具体的行动措施，明确行动方向，统筹安排人力、物力、财力，合理配置资源。同时，建立各类专业人才库、专家库，在公共危机发生时，根据危机类型聘请相关专业人才、专家组成智囊团，为危机管理提供咨询建议，必要时参加公共事件的应急处置工作。
3．3建立完善的危机处理预案系统，提高应变能力县级政府应尽快制定完善本地区总体应急预案及对应应急保障方案，根据公共危机类别，制定尽可能详尽的专项应急预案;督促指导政府职能部门、企事业单位制定应急预案;帮助乡镇政府、城乡社区制定修订重点领域应急预案，努力做到纵向到底、横向到边、相互衔接。在制定危机管理预案时，应明确危机管理的整体策略、危机管理组织机构、预案启动标准和原则性对策措施。特别是危机预案启动标准和原则性对策措施，要尽可能周全、周密、详尽，要包含人员调度和疏散方案、物资储备与调动方案、安全保卫方案、媒体公关对策等内容，并且应具有实用性、适用性、科学性、操作性强等特点。
【关键词】风险视域 公共危机 管理失灵 解决路径 【中图分类号】D035 【文献标识码】A
在人类逐渐进入到“风险社会”后，公共危机的频繁发生已经是不可改变的事实，对各个危机应对的相关问题进行深入探讨和分析，尤其是政府危机管理所遇到的诸多制约及治理路径，所具备的学术价值和实践意义非常重要。
政府作为社会公共管理主体，自然也是治理风险社会公共危机的重要主体
从历史的角度来看，在资本主义垄断的背景下，由于背离市场机制的影响，逐渐衍生出自由竞争原则的经济，由此也就造成了一系列经济系统问题的形成，而周期性爆发的金融危机则是其中最为凸显的一种问}，也就是因为经济危机的爆发，最终引发了一系列政治及社会系统危机。基于此，也就需要某种因素的适时介入，在量上逐渐增长行政管理职能变化。随着时间的更迭逐渐开始质的转变，从而也就造成行政管理职能逐渐成为主导核心。进而也就逐渐延伸出管理型政府及官僚机制。从实际情况来看，所谓的政府公共危机管理，主要是指在官僚机制的基础下，政府以公共危机根源及特征实现行政权力的有效输出，最终让公共危机得以消除的一个流程。但是，无论制度体系是哪一种，想要让制度设计者和实施者“有限理性”和“独特利益视角”的约束得到有效消除，都存在很大的难度。从政府官僚体制应对公共危机的基本路径、管理体制中“能动”主体等两个层面上有着非常显著的体现。
政府作为社会公共管理主体，自然也是治理风险社会公共危机的重要主体。但是，这种主体地位并不代表政府在公共危机治理上具有垄断性。从实际角度上来看，在不加任何“修饰”的情况下将垄断式的政府常态，公共事务管理模式转接到政府公共危机管理上，就算在公共危机管理上有其他主体参与其中，也是被动参与，且在没有针对性制度保障的基础上。针对公共危机的繁琐和复杂而言，政府时常会感觉到力不从心。实际上，在现代社会中，每一个行动者不管是在公共还是私人复杂多样的问题上，所具备的有效解决知识和信息储存都相对不足；而且其也没有足够的能力有效利用好所需工具；任何行动者在单独地主导上都具有充分的行动潜力。
完善政府危机管理体制的路径
更新危机管理理念。在每个人的行为模式中，逻辑线索就代表着其意识理念。想要有效消除风险社会下的公共危机，最为重要的无疑就是不断的完善制度和机制。但是，完善的制度设计，制度的高效运行乃至及时的制度自适应，都是源于不断创新和构建出来的意识理念。因此，只有让公共危机管理理念实现现代化、甚至后现代化，才能够促使公共危机能够得到有效管理和消除。作为制度和机制的实践主体，人是否具备相对应的公共危机管理理念，才是重点问题。从治理公共危机的角度上看，制度的实施及所构建的相关机制，都必须遵循客观规律性，人所具备的公共危机管理理念，则必须具有相应的主观能动性。
政府管理的基本观念应该以危机理念为基础，但当危机理念存在问题时，只是一味地进行公共危机治理，而不去研究危机的形成原因及规律，这就造成政府危机治理逐渐流于表面，收效甚微。以系统论视角来看，危机管理理念能够融入到政府危机管理系统的诸多环节中。例如：输出环节、输入环节、转换环节以及反馈环节等。传统危机理念提倡的是政府行为的被动型和回应性，直接救灾是其主要特征。
优化政府适应管理体制。在刚性行政区划基础上的行政区、行政模式下，政府管理体制容易出现一种“路径依赖”现象，除非有外力的介入，否则会形成一种锁定状态。再加上，个别地方政府都想要不付出治理成本就能够获取到治理成绩，从而也就形成了扩散化的公共危机和较高的治理成本。
优化政府适应管理体制，能够让科学性的政府危机管理决策得以实现。政府危机管理决策连通整个过程，高效的危机决策和科学的政策，对政府危机管理的结果有着很大程度的决定性作用。从公共决策方面上来讲，与一般公共决策相同，政府危机管理决策同样也具有普遍特征。但是，其所具备的特殊性又促使其决策展现出一定的特殊之处。政府危机管理决策通常不能够借助于一般公共决策的程序化模式，其所表现的更多是一种非程序化决策管理。这种决策管理主张是在缺乏信息或有效资源条件下，针对公共危机原因及规律作出快速且准确的政策决策和输出，从而能有效化解公共危机。
引入“协作”治理体系。从人类社会发展历史进程上来看，每当发生重大公共危机时，团结往往展现出了无与伦比的力量和作用，通过团结使人们每一次都能够获取胜利，创造出新的历史。而从不确定的角度上来看，团结合作能够让人得到强烈的安全感和保障。任何破坏或诋毁人类团结合作的理论，均都是被人们所唾弃、所批判的。因此，将政府、市场以及社会之间良性互动的公共危机治理和协作体系构建出来，是治理和消除风险社会频繁发生公共危机的必然选择。而且，在资源日渐缺乏，甚至严峻到无法管制的公共服务环境中，对企业社会行为者而言，政府的依赖性正在逐步提升。想要消除掉上述问题，就需要以社会力量为基础，将保障机制构建出来，并通过基层民主体制和社会管理机制，构建出完善的一整套公共参与机制。
不断创新和优化政府公共危机管理系统及制度体系
不能否认，管理协调系统在以政府为核心的基础下，对突发公共事件的应对中具有着非常显著的效果。但是，面对庞大的人力、物力以及信息需求和调度也同样不能够轻视，很多时候政府的自身储备及整合能力很难做到应对自如，这就需要政企合作，才能有效破解该现象。
总而言之，基于现代风险社会的视角下，完善政府公共危机管理系统及制度体系，促使资源损耗以及管理失序现象的发生率得以降低，其唯一路径就是要对理念、制度以及体系进行不断创新和优化，以此让理念、制度、体系与公共问题的匹配能最大限度实现。若将创新政府公共危机管理理念定义为核心，则完善体制和整合体系，是实现和保障其制度的重要基础。此外，偶尔发生的公共危机和过程危机的内在机理，以及公共危机协作治理体系的构建，需要在政治、经济以及社会系统上实现综合增量变革。
（作者为西南医科大学人文与管理学院副教授）
【注：本文为四川省教育厅人文社会科学重点研究基地――四川循环经济研究中心2013年度课题“西部地区发展循环经济中的政府行政行为研究”（项目编号：XHJJ-1310）阶段性成果】
【参考文献】
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