1.完善管理体制，充实管理队伍，明确管理职责。
我校于2000年第一轮校内管理体制改革时成立了资产管理处，是较早集中统一管理学校国有资产的院校之一，将原先分散在各部门的国有资产管理职能从各自部门工作职责中剥离出来，统一划归资产管理处，在学校直接领导下与财务处一起共同管理学校的国有资产。在体制理顺的基础上进一步明确各部门职责、各类人员岗位职责，把各项管理职责落实到人。为做好做实学校国有资产管理工作，学校在人员编制非常紧张的情况下，给予资产管理处核定了充足的人员编制，目前核定编制20人。学校在重视专职管理队伍建设的同时，不断强化兼职管理队伍建设，明确要求各部门须有一名部门领导负责本部门的资产管理工作，对各部门兼职管理人员实行备案制度，不得随意变动，如有变动需办理交接手续，在稳定队伍的同时，资产处加强对他们的业务领导和培训，以不断提高他们的业务水平。
2.以制度建设为导向，提高资产管理的科学化水平。
制度建设是资产管理工作的基础，学校相继出台了资产管理、公用房管理等方面相关制度，逐步形成资产管理从配置、采购、管理、使用到处置整个周期的规章制度，使资产管理的每个环节都有章可循，使国有资产处于全方位、全过程的动态监控之中，为资产精细化管理提供制度保障。学校出台的管理制度有：《经济合同审核管理暂行办法》、《物资采购管理规定》、《招投标管理规定》、《公用房装修改造管理细则》、《固定资产管理办法》、《服务性房地产有偿使用管理细则》、《大型科学仪器设备开放共享管理暂行办法》、《无形资产专利工作管理办法》、《图书采购规定》等。
3.理清思路，把握重点，规范国有资产管理基础工作。
学校国有资产是学校可持续发展的物质基础和条件，其管理工作是一项涉及面广、环节众多、技术性强的系统工程，经过几年的探索，我校形成了一套符合学校实际、重点明确、切实可行的国有资产管理思路。学校着重做好以下几个方面国有资产管理基础工作：
（1）建立资产管理责任网络体系，明确管理责任。
为了使资产管理工作真正落到实处，学校建立了学校、院（部门）、实验室（科）三级资产管理责任体系，明确相关责任人的职责范围，层层分解资产管理责任，使每项资产都落实到具体责任人。校长是学校国有资产管理的总责任人，对学校国有资产管理负总责，学校财务处、资产管理处是学校国有资产管理的职能部门，代表学校对全校国有资产进行管理，资产管理处下设物资保障科、固定资产科、房地产科、服务性资产管理办公室（筹）。学院（部门）一把手是本单位国有资产管理责任人，对本单位国有资产管理负总责，同时学校把国有资产管理工作列入单位负责人经济责任考核的重要内容，促进单位责任人加强国有资产管理工作。
（2）严格规范采购环节，努力提高经费使用效率。
随着政府及社会对教育投资的不断增加，学校的物资采购工作已成为国有资产管理的重要方面，学校除认真执行政府集中采购规定外，还制订多项学校物资采购管理规定，对拟采购的大型仪器设备可行性论证、市场调研、招投标、合同签订、货物验收、款项支付等环节提出要求，并做出规定，同时对不相融的工作岗位，由不同的人员承担，以加强内部监督和内部控制。
（3）统一房地产管理，科学管理房地产资源。
学校房地产资源占学校国有资产比重最大，是学校国有资产管理工作的重点。学校积极探索房地产管理模式，朝着分类管理、分类运作的方向努力，根据学校事业发展需要，制定学校各类用房的分配定额，建立健全房地产管理规章制度，禁止随意转变房产用途。严格管理经营性和服务性房产，尽量在利益机制、经济责任制上不留空子，抓好资产出租收入，严格按照收入管理规定，实行“收支两条线”管理，规范资产收益的收缴。通过几年的努力，学校房地产管理工作出现良性循环的局面。
（4）加强通用设备管理，预防资产流失。
通用设备因其流通性强，管理难度大，流失现象严重。学校从资产清查入手，查找存在问题，积极处理资产管理历史遗留的积案，以期解决通用设备不在其位的现象；对一些携带方便、价值较高的通用设备如数码相机、摄像机、手提电脑等的管理，责任落实到人，定期查对；完善财产管理交接制度，管理人员或责任人岗位变动或离开均需办理财产移交；通用设备列入资产清查、部门负责人经济责任审计的重点，定期核对账目，控制不正常现象的发生，一旦出现问题及时处理。
（5）严格资产报废程序，规范资产报废行为。
学校在报废资产管理工作中着力抓好两个环节：一是固定资产报废的认定；二是报废资产的去向。在规定金额以下资产的报废由实验室（科）提出报废申请，部门和资产处审核批准，方可报废。规定金额以上资产报废，实验室（科）提出申请，学校成立审核论证小组进行论证，然后报校领导批准。已经批准报废的资产，资产管理处立即派人收取放入废品集中库，定期以招标、询价、进入政府产权交易市场等公开方式进行处理。
（6）开展资产清查，摸清学校“家底”。
为配合“江苏省属高校国有资产管理信息系统”启用，学校决定对全校固定资产开展全面清查，以摸清学校的家底。为了提高固定资产清查的效果，清查工作以资产处为主，成立清查小组，配备专门人员，直接对全校固定资产进行清点检查，各学院和部门协助、配合清查小组的工作，清查工作的方法是以物对账，以帐找物，以提高固定资产清查工作的准确率。
4.以信息化平台建设为载体，提高固定资产管理精细化程度。
随着学校固定资产种类日益多样，结构日趋复杂，传统的管理手段已不能满足资产管理工作的需要，依靠信息化手段实现动态监管是资产管理发展的必然趋势。学校结合省教育厅推进“省属高校固定资产管理信息化管理工程”，积极加快使用省教育厅为省属高校开发的固定资产管理信息系统，同时开发运用了大型仪器设备开放共享管理信息系统，材料物资管理信息系统，房屋资源管理信息系统，逐步构建学校国有资产动态控制、多元应用的综合管理信息平台，通过学校校园网，实现管理信息的互联互通和共享共用，提高了学校国有资产管理的精细化程度。
二、存在的问题与整改思路
学校的国有资产管理工作虽然取得了一定的成绩，但也存在一些问题：
1.受传统计划经济模式的影响
学校国有资产管理运行状况如何，对学校发展将会产生根本性影响，国有资产管理缺乏内在驱动力，长期以来侧重于资金管理，忽视实物管理，造成资产使用率低。今后一定要加大宣传力度，使学校各级领导及全体职工意识到，学校国有资产管理水平的高低是学校发展活力的决定因素和源泉所在，也是进一步提升学校竞争力的内在需要。引导全校职工更新观念，树立“购置设备重要，管理设备更重要”的思想意识，强化精细化管理意识，优化资源配置，最大限度提高设备使用效益，构建转型时期的学校国有资产管理体系。
2.由于国有资产管理工作涉及面广量大
（1）“统一领导，分口负责”模式。这种模式以清华大学为代表，学校成立“国有资产管理委员会”，统一领导全校范围的国有资产管理工作。委员会成员由有关业务部处选派一名负责人代表该处参加委员会工作，同时负责该业务部处归口管理范围内的国有资产管理工作。各有关业务部处均需指派一名或数名专门管理人员，承担本部处归口管理范围内的国有资产管理工作，同时作为国有资产管理委员会办公室的兼职人员，协同工作。国有资产管理工作根据业务分工，按业务部处实行分口负责，学校不设置国有资产管理处及专职人员。该种模式因国有资产管理委员会均为兼职人员，各业务部处注重本部门管理范围的工作，全校缺乏统一协调管理机制，对规模大的学校，监管效率不高。
（2）“统一领导、归口管理、分级负责”模式。这种模式以武汉大学为代表。学校成立“国有资产监督管理委员会”，是学校国有资产监督管理的决策机构，代表学校对全校国有资产实施统一监督管理，并对国有资产监督管理的重大事项进行决策。各职能部门为学校国有资产的归口管理部门，对本部门占有使用和管理范围内的国有资产实施管理。“国有资产监督管理委员会”下设办公室，办公室为单列的正处级单位，设专职的国有资产管理人员，负责拟定学校各类国有资产监督管理办法和规章制度，统一制定全校国有资产优化配置方案，对各资产归口管理部门的工作进行监督检查，但不参与具体管理过程。这种管理模式，学校对全校的国有资产的统筹能力强，但未参与具体管理，也可能出现制度执行力度不够问题。
（3）“归口二级管理”模式。这种模式以复旦大学为代表，学校根据国有资产的类型设置不同的资产管理部门（资产管理处和产业化与校产管理办公室等），分别对各类资产进行一级管理，下属资产使用单位对资产进行二级管理。这种管理模式，学校对全校的国有资产的统筹能力较低，适合规模相对小的学校。
高校国有资产管理中存在的问题
（1）管理体制不顺畅，制度不完善
目前，各高校基本对国有资产按类别进行归口管理，学校没有哪一个机构能实时准确掌握全校国有资产的总体动态情况，各资产归口管理部门缺乏沟通协调，导致某些环节管理职责不清，主体缺位，最终导致资产信息报告失真，资源浪费，资产流失。高校国有资产管理缺乏一套完善的配套制度，导致资产管理与实际脱节。由于没有定期清查、资产处置与责任追究制度，导致资产归口管理部门明细账与财务账面、实物资产不相吻合，资产使用单位与个人自行处置资产，而归口管理部门长期挂账，无法掌握资产真实情况。学校使用无形资产对外投资，没有在账面如实反映也没有对收益进行追踪管理。对学校房产出租、出借随意性强，没有一套规范制度，导致收益流失。
（2）固定资产管理存在诸多漏洞
高校固定资产管理包括经费预算、购建、验收、日常管理、使用及处置等多个环节。高校经费来源与一般的行政事业单位不同，其经费来源多样化，不仅有财政拨款，还有学费收入、社会捐赠、经营收入和科研经费等。正是由于各类经费的特点不同，客观上很难做到较为准确的年度预算。由于固定资产分口管理，购置固定资产前缺乏合理方案论证，往往根据本部门掌握的资金情况购置固定资产，重复购置现象严重。在采购环节中，通过招投标方式确定供应商后，签订采购或建设合同时，往往未经技术、法律、财务等相关人员进行严格审核，为以后的质量监督及财务付款埋下隐患。这种现象在建设工程中最为严重，有些投标商通过低价竞标，一旦中标后不断扩大工程量，导致固定资产实际价值与预期价值严重背离，资金超额使用无法控制。在固定资产的验收环节，许多高校没有制定严格的验收和分类入账制度，例如房屋及构筑物验收入账时，未对资产进行合理分类，将配套购置的仪器、电气设备、家具、绿化等资产统一纳入房屋资产入账，导致各类资产难以清查，难以分类管理，造成国有资产流失。固定资产日常管理中，未执行严格的资产定期清查与盘点制度，对闲置、毁损、丢失的资产没有专人进行统计报告并会同资产管理归口管理部门提出处理意见，导致账实不符的现象较为突出。固定资产，特别是公房资产和大型仪器设备，在使用过程中缺乏有效调配机制及共享共用机制，闲置现象严重，使用效率低。在资产处置环节，高校上级国有资产管理部门对资产处置的要求在审批额度、审批程序等方面要求过于严格，高校在实际操作中难以遵照执行，报废销账意识淡薄，废旧资产长期挂账现象严重，加之高校没有执行固定资产计提折旧制度，造成高校固定资产价值虚增。
（3）对外投资、国有资产出租等经营性资产管理薄弱
高校按照《教育部关于积极发展规范管理高校科技产业的指导意见》（教技发[2005]2号）要求，组建国有独资的高校资产公司时，没有及时清理高校对外的长期投资，不良对外投资资产长期挂账，导致高校财务账面上的对外投资与资产公司的注册资本严重不符，无法反映真实的投资收益状况。另外，高校对参股企业的监管流于形式，国有资产私有化现象严重，甚至由于参股企业违规经营，高校承担了极大的社会和法律风险，在一定程度上影响高校的稳定。高校为增加办学收入，普遍将学校周边的房产用于出租等经营，将出租经营业务交给公司或某一部门管理，管理公司或部门以交经济目标形式向学校交纳收益。由于缺乏竞标制度和监管上的缺失，经营收益普遍低于同区域房屋的收益，造成国有资产的隐形流失。
（4）高校无形资产效益低下，流失严重
高校无形资产不仅包括学校校名、校徽、标志性建筑、商誉、商标权、著作权、土地使用权，还包括专利权、和非专利技术等。高校每年承接大量研究与合作项目，研发成果相当丰硕，但科技成果成功转化率却相当低，科研人员私下转让的想象普遍存在，高校的转让收益低，投入与产出严重失衡。
高校国有资产规范管理对策
（1）构建完整的国有资产管理体系
高校国有资产管理体制必须与市场经济和公共财政要求相适应，高校不仅负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理，还必须向上级主管部门报告本单位国有资产各类事项。因此，高校应建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的国有资产管理体制，具体措施为：学校应建立国有资产的三级管理体系。第一级为学校层面的独立的国有资产管理机构，配备专职人员，该组织机构应对全校国有资产管理起到组织、指挥、协调、监督作用，对上级主管部门报告本单位国有资产信息及办理有关报批手续，对各资产管理部门的国有资产管理工作进行监督与考核。二级机构是各资产管理部门负责对资产进行归口管理，包括对房屋、家具、设备、图书、在建工程等各类非经营性固定资产、流动资产、无形资产及经营性资产等进行归口管理。三级机构是资产使用部门，应配备资产管理员，明确使用、保管、维护的责任者，负责本部门资产明细账管理，督促本部门资产使用人向归口管理部门提出维修保养申请，配合归口管理部门完成清查、统计、处置等工作。
（2）建立完善的国有资产内控制度
为维护高校资产的安全完整和提高资产使用效益，高校不仅要贯彻执行国家有关资产管理的法律、法规和规章，又要根据自身情况建立本校可操作性强的国有资产管理制度体系。这套制度体系应涵盖资产购置、验收、保管、使用、清查、处置、产权登记、资产评估、管理人员培训、监督检查、考核、奖惩等一系列内控制度，促使学校国有资产管理工作有章可循。
（3）建设先进的信息化管理平台
面对日益增多的资源，落后分散的管理方式，已严重不能适应现代管理的需要。如何实现国有资产的动态监管，如何及时优化国有资产配置，不断给国有资产管理带来新挑战。实践证明，利用现代信息技术手段，建立学校“国有资产信息化管理系统”是行之有效的手段。建立高校统一的国有资产管理平台，将各部门的信息数据进行对接，完成对资产从购置、验收、使用、处置等整个生命周期的动态监控，既便于学校各资产管理部门加强信息交流，也便于为主管部门对资产配置决策提供依据。但国有资产信息化建设是一个庞大的工程，全校应有统一组织进行顶层设计，分步实施，避免因各部门重复建设，造成资源浪费。
关键词：资产管理 产权登记
我国著名经济学家文宗瑜认为，相较于世界主要经济体，我国国民经济呈现出国有资产数额最大和国有资产比重最大的“两大”特征，因此对我国国有资产进行有效管理和使用对社会经济发展具有重要的意义。但由于多方面的原因，我国事业单位在国有资产的管理和使用方面出现了一些问题，严重地影响了国有资产的有效使用。本文以北京市朝阳区部分事业单位资产清查的审计结果为例，着重从国有资产核算与管理的角度分析了事业单位在国有资产使用中出现的主要问题，并有针对性地提出了具体的对策建议。
一、事业单位国有资产管理的特点与要求
事业单位国有资产是指由事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称，是政府履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础，是国有资产的重要组成部分。相比以盈利为目的的公司制企业，其在资产管理方面有以下几个特点：一是事业单位的一切资产均为国有资产，而非其单位私有，因而其资产需要妥善保管，不可随意处置；二是事业单位购进固定资产或无形资产属于政府采购行为，需严格执行公共采购管理制度。
关于事业单位资产管理问题，国家相关部门制定了很多相关规定。1995年原国有资产管理局颁布的《行政事业单位国有资产管理办法》，详细地对国有资产的管理机构及其职责、产权登记、使用条例、资产处置等问题做出了规定。2006年财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》第四章第二十条规定：“事业单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。” 第二十四条规定：“事业单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。同级财政部门应当根据实际情况对事业单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。”
根据财政部出台的相应规定，北京市财政局于2007年颁布并实施《北京市行政事业单位固定资产管理》，并在第二章第十二条中明确指出：“自行建造及在原有基础上改建、扩建的固定资产，按竣工决算确认结果计入或增加固定资产价值。”随后北京市朝阳区财政局于2011年4月先后颁布了《北京市朝阳区行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《北京市朝阳区行政事业单位固定资产配置管理暂行办法》及《北京市朝阳区行政事业单位国有资产处置及收益管理暂行办法》。从资产配置、购买、使用及处置的整个过程都作了详细的规定。
二、事业单位国有资产管理中存在的问题
近期，笔者有幸参与了北京市朝阳区财政局委托会计师事务所对该区事业单位进行的资产清查工作，对北京市朝阳区事业单位的资产管理状况进行了详细的审计，发现了一些共性的问题。
（一）不良资产数额较大
不良资产，是指不能给单位带来预期使用价值和经济效益，甚至无法实现其账面价值的各种财产、债权、其他权力。根据此次资产清产汇总统计结果，朝阳区事业单位存在不良资产的账面价值数额较大，清查出的不良资产占资产总额基准数的比例达1.54%。其中不良的固定资产占总不良资产的比例高达51.2%。朝阳区事业单位不良固定资产主要集中在电子产品及通信设备和家具用具方面。形成的主要原因是大量购进，长期闲置积压，由于技术进步形成不良资产和资产已无使用价值，长期不清理、账实不符形成不良资产。
（二）产权手续有待健全
在本次资产清查审计中，笔者发现很多单位房屋类固定资产在产权手续上存在问题。截至2012年8月31日止，尚未取得房屋所有权证书的房屋账面价值占总的房屋类国定资产的比例高达35.56%，导致土地使用税计税依据不明确等诸多问题；还存在一大部分与多家公司合作建成的联建房屋均未计入固定资产账面进行核算，也未建立资产备查账进行管理，从而形成账外资产。经询问财务等相关工作人员，结合查看历史合同、向关联方函证等诸多方法，核实主要原因是由于历史原因，当时对资产的管理不够重视，未能按照要求及时提交有关部门与产权相关的手续，导致后期补办时有关手续提交不上去，至今一直未能取得产权手续；关于联建资产的问题，按照合同约定，是由事业单位出租土地，合作方投资建设，建成后合作方享有房屋使用权，产权归属事业单位，但由于这种联建房屋的支出费用均为合作方支付，事业单位无法取得入账价值，所以一直未进行账务处理，从而形成账外资产。
另外，在清查审计中还发现某些事业单位为了盘活部分闲置的房产，经区国资委批复同意，将其转让于北京某投资有限公司进行开发，但截至2012年8月31日止，转让出去的房产仍在该事业单位“固定资产”和“固定基金”账户上反映，原因是上述转让的房产无法获得任何的资产产权转移手续，相关作价也没有从购入单位收回，造成资产权属不清晰，不能如实反映国有资产的转让结果，如果管理疏忽会导致大额国有资产的流失。
（三）资产出租出借未按规定执行
对于资产的出租、出借等管理问题，《北京市朝阳区行政事业单位国有资产处置及收益管理暂行办法》中明文规定：“国有资产出租、出借、投资、担保必须经主管部门批准，报财务部门备案。出租、出借国有资产必须签订符合法律、法规规定的合同或协议。合同法规定合同最长有效期为20年。国有资产出借期限不得超过一年；出租期限不得超过三年，出租价格不得低于市场平均价格。”在资产清查审计中我们发现，北京市朝阳区事业单位在资产的出租、出借方面存在以下问题：
一是出借固定资产未签订合同。事业单位将资产在系统内互借并免费使用是值得提倡的，但双方在此过程均未签署任何出借协议，导致资产管理特别混乱，不符合上述规定。
二是存在房屋及土地等出租期过长的现象。部分事业单位房屋及土地出租合同基本是长期合同，租期从3年至50年不等，甚至无期限。
三是对于出租后房产的使用不进行监督。部分事业单位和承租方在租赁协议中明确约定，“承租方不得擅自将房屋转租、分租等，如果转租或者分租，出房租收回房屋。”但我们通过出租协议查看出租房产时，发现房产存在转租情况，而且时间较长，原来的承租方从中还赚取了差价。
三、加强事业单位资产管理的具体对策
通过研究，结合北京市朝阳区当前的实际情况，笔者提出具体对策。
（一）进一步创新资产管理模式
针对北京市朝阳区事业单位在资产管理中出现的不良资产问题，建议采用国外的先进做法，通过过程化、作业化方法管理固定资产。过程化、作业化资产管理方法的关键是将固定资产划分到各个作业中心，完善资产管理制度，规范资产的操作和管理流程，完善档案保管体系，运用信息化的手段将各个管理过程记录下来，形成资产电子档案，留下可便捷追索的线索。
资产管理员或专管员在管理资产时，要按照资产的类别、品种、规格、型号、存放地点或使用人设置明细分类账户和实物卡，在进行价值形态管理的同时，做好实物形态的管理，做到物尽其用，充分发挥行政事业单位固定资产的最大效益。
对于资产的购置、维护保养、大修、报废、处置、内部转移等，要在严格按照有关规章制度办理的同时，在固定资产金额账、实物账、固定资产卡片上进行及时、系统、全面的反映。
资产管理部门、财务管理部门和使用部门，应每半年对账一次，盘点一次，以便做到账账相符、账卡相符、账实相符。对于在清查盘点中发现的问题，应及时查明原因，追究有关单位或个人的责任，严肃财政纪律，同时编制有关资产盘盈盘亏表，按管理权限报经朝阳区财政部门批准后，调整资产账目。
同时要加强对资产购置的预算管理，强化预算约束，从源头上预防和制止资产管理中的浪费和违规行为。建立有效的资产预算管理机制，通过对朝阳区事业单位资产存量分析，提出资产购置、配备、处置方案，纳入政府采购预算管理。未列入采购预算的不得采购，保证资产购置科学、配备合理、使用高效。
（二）规范国有资产产权登记及变更制度
国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表国家对属于国家所有的资产组织产权登记，取得所有权凭证和确认占有、使用单位国有资产经营权的法律行为。财政部令第36 号规定：“事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记，并由财政部门或者授权部门核发《事业单位国有资产产权登记证》。”规范此项工作，对于明晰行政事业单位国有资产产权关系具有重要意义。具体的做法如下：一是要尽快制定产权登记及变更办法和操作规程，使产权登记及变更规范化、科学化和制度化，以保障国有资产的完整无损，促进其运营效益不断提高。二是按照“统一政策、分级管理”的原则，由各级财政部门按照单位财务隶属关系组织实施。按财务隶属关系不便组织实施的，可按行政隶属关系组织实施。三是要明确产权登记及变更的主要内容、登记及变更形式和程序，并组织年度检查。产权登记及变更内容包括单位名称、住所、负责人及成立时间；单位性质、主管部门；单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况变更等事项及变更原因。
（三）严格执行资产管理的相关规定
虽然北京市朝阳区财政局先后颁布了资产管理的诸多规定，但在这次清查审计中发现，很多事业单位都没有给予足够的重视，加之制度中的指导原则、意见对资产在使用、出租出借的过程中还是缺乏详细的规范，没有真正形成对事业单位有效的资产使用监督，从而导致资产在出租出借的过程中控制失效。笔者认为，第一，北京市朝阳区每一个事业单位都应当根据区财政局对资产管理的规定，制订适合于本单位的具体办法，专门设立资产管理部门及其相应岗位，并且岗位设置应当做到职务不相容，使各个岗位相互牵制。并且由资产管理部门建立完整的资产管理档案，从资产购入并计入在账开始，直至最后报废都应详细的记录在册。第二，要明确各部门职责，强化责任。资产的管理不仅需要专门的部门进行管理，其使用部门更是承担着重要的责任。资产属于哪个部门使用，哪个部门就要对其一切承担责任。如发生盘亏、毁损、不符合规章制度的出租、出借或改为经营性用途的行为要追究责任到个人，并且给予严厉的惩罚。第三，对资产，尤其是固定资产要健全其账务账目，并使固定资产登记台账制度化，要使原始凭证、实物、卡片账、明细账、总账、报表相统一，并且规范单位资产的购建、使用、损毁、报废、调拨等行为。第四，任何与资产管理有关的人员调动时，要将资产管理的职责转交给岗位替换人，不能因为人事调动而使资产管理的链条产生断裂。
事业单位日常工作的正常开展，关系到社会事务的正常运转；资产管理的正常运行，又关系到事业单位各项工作的有序进行。因此，对事业单位的国有资产进行良好的管理，是保证事业单位正常业务开展的需要，也是保证社会事务正常运转和促进我国经济良好发展的必然要求。
参考文献：
1.林翰文，林火平.行政事业单位资产管理与预算管理相结合的思考[J].求实，2010，（5）.
2.张惠琼，从财务管理视角思考行政事业单位固定资产管理改革[J].行政事业资产与财务，2011，（1）.
为准确掌握全县行政事业单位国有资产数量和现状，规范资产管理，防止资产流失，确保国有资产安全，依据《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)，结合我县实际，制定本方案。
一、目的意义
通过开展专项整治，着力解决当前全县行政事业单位国有资产“重购建、轻管理”、资产底数不清、账实不符、管理责任缺失、配置不合理、处置不规范、使用混乱、资产流失等突出问题，通过健全机制，强化管理，维护国有资产安全完整，实现资产的合理配置和有效利用，更好地建立适应当前行政事业单位工作需要，服务全县经济社会发展。
二、目标任务
全面摸清行政事业单位家底，准确掌握国有资产数量、分布及管理使用状态，逐一建立资产台账，实行信息化管理，做到账账相符、账实相符；理顺管理关系，健全完善管理制度，明确管理使用责任，规范管理处置程序，确保国有资产安全完整和保值增值，为行政事业单位正常履职和促进全县经济社会发展提供有力的资产保障。
三、工作重点
（一）开展国有资产清查建账。按照“谁承担管理维护职责由谁清查建账”的原则，由各行政事业单位对其管理使用的资产进行全面清查，建立资产台账，将相关信息录入资产管理系统，确保资产信息全面、准确和完整。
（二）规范国有资产管理使用。明确行政事业单位的国有资产管理主体责任，健全完善管理制度，优化资产配置，盘活存量资产，规范资产处置，加强收入管理，全面提升资产管理水平。
四、清查范围
本次主要清查行政事业单位土地、房屋及文物、文化遗址资产。
（一）土地、房屋清查建账（牵头单位：财政局），范围包括：
1、各镇（街道）政府机关土地、房屋使用情况（含历次撤乡并镇后闲置的机关土地、房屋；由财政投资修建的村级办公活动场所）。责任单位：各镇（街道）
2、农业系统土地、房屋使用情况（含基层兽医站）。责任单位：农业农村局
3、林业系统土地、房屋使用情况（含五个国有林场办公区、生活区、苗圃、林区管护站及木材检查站、森林公安分局）。责任单位：林业局
4、教育系统土地、房屋使用情况（含各中小学校和教学点）。责任单位：教体局
5、卫健系统土地、房屋使用情况（含各镇卫生院、计生站、原各工委卫生所、由财政投资修建的村卫生室）。责任单位：卫生健局
6、文化和旅游系统土地、房屋使用情况（含各镇文化站、县电影院、张良庙文管所）。责任单位：文旅局
7、市场监管系统土地、房屋使用情况（含各工商所、原质监局）。责任单位：市监局
8、公安系统土地、房屋使用情况（含各基层派出所）。责任单位：公安局
9、民政系统土地、房屋使用情况（含各敬老院）。责任单位：民政局
10、水利系统土地、房屋使用情况（含自来水公司）。责任单位：水利局
11、住建系统土地、房屋使用情况（含污水处理厂、垃圾填埋场、垃圾收集站、市民休息站、绿化景观节点）。责任单位：住建局
12、发改系统土地、房屋使用情况（含粮食系统下属企业、粮站、原经贸局管辖的国有企业）。责任单位：发改局
13、张良庙紫柏山风景名胜区管委会系统土地、房屋使用情况（含文旅集团及下属公司、各旅游咨询接待点）。责任单位：管委会
14、其他行政事业单位土地、房屋使用情况。责任单位：各行政事业单位
（二）文物、文化遗址清查建账（牵头单位：文旅局），范围包括：
1、张良庙博物馆内的所有文物、遗址。责任单位：张良庙博物馆
2、县域内历史文化遗址和待定文物的红色教育基地、纪念牌等。责任单位：各镇（街道）、党史办
五、工作步骤
（一）前期准备阶段（10月12日—10月15日）：制定专项整治工作方案，明确工作任务、工作重点、清查范围等内容，进行安排部署。
（二）清查建账阶段（10月16日—11月15日）：由各行政事业单位对其占有使用的土地、房屋和管理的文物、文化遗址进行全面清查，必要时可委托社会中介机构辅助清查。清查完成后，制作资产信息卡片，建立资产台账，在国有资产管理系统内录入相关信息，并将清查建账情况书面报县财政局。
（三）规范管理阶段（11月16—11月30日）：由县财政局负责修订完善《留坝县行政事业单位国有资产管理暂行办法》《留坝县行政事业单位国有资产处置办法》，健全完善管理制度，并印发执行。对清查建账中发现的问题，督促相关单位限期整改到位。
六、工作要求
（一）提高站位。各镇（街道）、各部门单位要把本次专项整治与“不忘初心，牢记使命”主题教育紧密结合，充分认识国有资产清查建账和规范管理的重要意义，将其作为当前一项政治任务，切实加强组织领导，强化工作措施，精心安排部署，全力抓好落实，确保专项整治取得实实在在成效，达到预期效果。
（二）夯实责任。各镇（街道）、各部门单位要切实履行好本单位国有资产的主体管理职责，主要领导是本次专项整治的第一责任人，要亲自部署协调，组建专门机构，落实专人负责，切实抓好本单位资产清查工作，按时完成工作任务。
行政事业审计一直把国有资产管理及国有资产处置活动执行法律法规、处置收入执行政府非税收入政策情况作为审计重点内容，把规范行政事业单位国有资产管理、保障国有资产安全完整列为审计目标。通过审计发现，我市部分行政事业单位国有资产管理处置活动中存在着需要纠正、改进和完善的地方。
一、存在的问题（一）国有资产核算不清晰，帐表不符、账实不符。
财务部门未按规定设置固定资产明细账，会计报表反映的固定资产与资产管理部门提供的明细表不一致，资产管理部门提供的数据又与实际不符。审计曾发现某单位账表反映办公用房面积与实际相差1万多平方米。有的单位账内只核算办公楼主楼部分，其附属设施及其他地方的诸多宿舍、门面房资产流于账外，有的在资产管理部门也未做记录。
（二）资产管理不到位。
1、房产产权不明确，下属单位无偿占用资产。
有的单位在没有履行相应合法手续情况下无偿拨给所属单位长期使用。
2、收回国有资产不及时。
所属单位事业单位改制工作结束，没有按规定及时收回国有资产。
3、擅自处置国有资产。
未经财政、国有资产管理部门许可擅自处置国有资产。小到旧的车辆，大到出让土地与外单位合作共同开发建设新的办公用房、职工宿舍楼，获得收益不上缴财政，除弥补单位公用经费不足外，还用于发放职工住房补贴及福利费用。
4、国有单位与个体经营性质界限不清晰，存在个体侵占国有资产现象。
有些单位经工商部门注册出资成立经济实体，而后为减少税收成本更改为个体经营，个体公司有关人员费用由单位列支，但利用国有资源取得的收益未按所得比例上缴管理费用；国有单位也不在单位账面反映个体单位应分担的成本费用。
（三）私设“小金库”现象仍有发生。
1、将收取的房屋出租收入账外核算，主要用于发放职工福利费用。
2、将收取的“以物冲抵费用”的实物资产账外核算，管理不规范。
某单位收取外单位冲抵费用的实物资产折价200多万元，未开具收入票据、也未取得供货方合规票据，自身逃避财政、税务的监督，也为对方单位偷漏税款提供便利。
（四）坐支非税收入现象较普遍。
将取得的固定资产出售、出租收入不上缴财政，也不记入“事业收入”正确核算，而是计入了往来款项，从中直接列支职工福利费用及弥补办公费不足部分。
（五）内部管理不严谨，票据管理不完善，相关业务资料提供不齐全，收入完整与否难以认定。
国有资产出售、出租协议、国有资源有偿使用收益合同提供不齐全；用外购三联单收据收取国有资产出租收入，且票据购置、领用手续不健全。
二、问题存在原因分析（一）单位管理者意识不强，相关职能部门法制观念淡薄。
多数行政事业单位资金来源较单一，主要依靠财政拨入经费。资金支出活动也较简单，涉及国有资产处置的资金活动较少发生，相关职能部门熟悉掌握的法规知识较少。但近年来随着事业单位体制改革的深化，不少单位正逐步走向“自给自足”的财政体制，事业单位正不断强化本身事业性管理职能，积极组织收入，拓展经营范围，推动单位事业的发展。在经济活动开展的同时，面临的一些新事物新问题由于所掌握的法律法规知识不够，难以对其所进行的经济活动性质给予一个准确定性判断，又为了力求办事的简捷与快速，尤其是在国有产处置时认为是本单位的资产，处置与否只需请示主管部门即可。例如在出让土地使用权上，有的单位甚至认为所获得的利益是房屋开发公司给予的补偿，进而用于本单位及职工，还应属专款专用。
（二）追求本单位“小团体”利益最大化。
根据我市政府非税收入综合预算的规定，财政部门编制综合预算支出时，控制在下述政府非税收入比例内：全额拨款单位30%、定补20%、自收自支10%.全额拨款的单位认为取得收入时已付出一定的人力物力，调控比例过高；而调控比例较低的部门又认为收入上缴财政后使用不方便。
（三）主管部门监督管理不到位，没有发挥内审、财务机构的监督职能作用。内设机构虽健全，但有的流于形式。
三、建议（一）促进被审计单位自觉遵守财经法纪纪律，被审计单位负责人增强意识是关键。
国家有关行政事业单位国有资产管理办法已出台多年却未能够深入具体工作当中，单位内控制度建立健全却未能有效执行。笔者认为管理者理念是决定着单位执行各项规章制度有效与否，决定着职能部门掌握各项财经法规知识多少，决定着单位内部相关职能部门支持与配合财务及资产管理部门遵守财经纪律程度。促使行政事业单位规范自身资产管理，开展对单位相关法律法规知识的宣传，单位负责人增强自觉遵守财经纪律是关键。
（二）充分发挥主管部门内审机构的优势。
主管部门的内审机构，对本单位的情况熟悉，及时了解并能够参与到一些国有资产管理处置活动的具体事项管理、协调、服务等工作中，可以给予正确建议和指导。
（三）相关职能部门提供高效服务渠道。
1.行政事业单位资产管理的主要问题
（1）部分单位资产管理水平低，职责分工不明确，制度不健全，人员素质参差不齐，家底不清，账实、账账不符，违规违纪问题时有发生。
（2）资产管理意识淡薄，重复购置、长期闲置问题较多；资产有偿使用、处置行为不规范；资产缺乏有效整合，使用效率低下；低价出租、随意处置等现象屡禁不止，国有资产权益得不到有效维护。
（3）资产管理与预算管理脱节。一直以来，预算资金的分配、使用是财政部门关注的焦点，却往往忽视了对资产形成的监管；而单位关心的是能否购置资产及资金来源，对资产购置后的使用效益则很少顾及，资产绩效更无从谈起。
2.建立行政事业单位资产管理规范化考评机制的必要性行政事业单位国有资产是政府履行公共服务和社会事务管理职能的基本物资保证。其资产管理水平的高低直接关系到国家经济运行效率。积极推进行政事业单位资产管理规范化考评机制，建立行之有效的资产管理规范化考评制度，对于科学分析、评价国有资产的规模、结构、效益，从源头上控制资产形成，降低单位运行成本，规范资产管理行为，提高财政资金使用效益意义重大。
（1）建立资产管理规范化考评机制是构建公共财政体系的客观需要。完善社会主义市场经济体制，构建公共财政框架，与之配套的行政事业单位资产管理规范化考评机制必不可少。深化财政体制改革，建立公共财政，就是要将财政从重钱轻物转向既注重资金分配又注重实物管理，从增量、存量管理脱节向二者并重过渡，这势必对原有的行政事业单位资产管理模式产生一定的冲击。资产管理规范化考评机制的实施，统一了行政事业单位国有资产配置标准，推进了资产管理与预算管理的有机结合，强化了国有资产收益管理，有效提高了部门预算编制的科学性。
（2）建立资产管理规范化考评机制是财政精细化管理的内在要求。将规范化考评引入资产管理体系，是行政事业单位国有资产管理的必然趋势，也是建设节约型政府的客观要求。通过建立资产管理规范化考评机制，可有效促进财政预算资金的合理分配，规范资产配置、使用和处置行为，加强行政事业单位资源的整合与共享共用，降低行政运行成本，提高财政资金使用效益。
（3）建立资产管理规范化考评机制能有效确保行政事业单位资产的安全完整。行政事业单位的国有资产主要来源于国家财政拨款，大多处于非竞争性领域，不直接投入生产经营活动，其用途一般属于公益，不以盈利为目的。因此，确保资产的安全完整是行政事业单位资产管理的重点。鉴于目前行政事业单位国有资产在使用及管理中存在一系列问题，抓紧建立与之配套的规范化考评机制是当前刻不容缓的一项重要工作。
二、行政事业单位资产管理规范化考评机制的基本原则、内容及指标体系的确立
1.基本原则
行政事业单位资产管理规范化考评机制是监督、考核行政事业单位国有资产管理的有效手段，它是考评主体（财政部门）运用科学有效的评估方法、评价标准及量化指标，对行政事业单位资产管理体制、管理效益及信息化程度所进行的评估、比较和分析，综合评价资产使用和管理成效。其基础数据，主要来源于被考评行政事业单位的年度部门决算报表、财务报告、资产盘点表、资产清查及统计报告、资产管理信息系统等。考虑到我市行政事业单位数量多，构成复杂，为了确保国有资产管理规范化考评机制体系简单易行，可操作性强，设置上应遵循以下原则：
（1）公平与效率相结合原则。公平与效率相结合是行政事业单位资产管理规范化考评机制的基本原则。公平原则要求指标设置科学合理，考核程序严格规范，考评结果公平公开；效率原则要求考评工作可操作性强，考评结果真实有效，既有助于促进各部门加强管理，提高资产配置和使用效率，又充分调动其在规范化考评中的积极性，发挥各自优势，将考评工作引向深入。
（2）共性与个性相结合原则。为了充分反映行政事业单位资产的共同属性，便于分析、比较不同考评对象的资产管理状况，必须要设置标准统一的共性指标。但由于行业的特殊性，资产性质复杂多样，还应根据各部门特点设计相应的特性指标，以反映某类部门或专用资产的运行状况。个性指标不是共性指标的简单细化，而是要突出部门、行业的特性。
（3）定性分析和定量评价相结合原则。行政事业单位资产是各种经济资源的物质体现，具有统一的价值。它所提供的管理、服务具有非竞争性和非排他性，不以盈利为目的，产生的社会效益和经济效益往往难以用具体的数据加以衡量，单纯用定量或定性标准进行规范化考评，都会影响资产考核结果的公平、公正性。因此，规范化考评指标应遵循定性分析和定量评价相结合的原则。
（4）动态与静态相结合原则。行政事业单位资产规范化考评指标应在较长时期内保持相对稳定，不易频繁变动，但随着经济环境、政策依据、单位自身情况等的变化，指标体系也应随之调整。以静态指标反映现状，动态指标反映发展，二者结合起来考核则更为合理。
2.资产管理规范化考评的内容
实施行政事业单位国有资产规范化考评是提高资产使用效率的重要途径。该考核机制的构建除了要遵循指标设置的一般原则外，还应充分考虑我市国有资产管理现状，即要求资产规范化考评机制能全面、客观地反映我市行政事业单位资产运行绩效，具体包括：国有资产管理基础工作；国有资产管理制度建设；国有资产管理相关制度执行情况；国有资产配置情况；国有资产使用情况；国有资产处置情况；国有资产使用效益情况；国有资产管理信息化实施情况。
3.资产管理规范化考评的指标体系
行政事业单位资产管理规范化考评指标体系的确立是一项复杂的系统工程，也是整个考评工作的关键环节。指标的选取尽可能全面、完整，既要考虑数据的来源渠道，又要避免指标的重复计算，要尽量采用现有的评价结果，做到简单、省力，减少指标总量。
（1）资产管理体制指标以定性指标为主，主要考核单位对资产管理的重视程度和管理水平,从管理制度和管理要求方面对使用单位作出评价,具体分为机构设置管理、资产制度管理、资产配置管理、资产使用管理、资产处置管理、资产管理信息化等二级指标。包括考察资产管理机构是否健全，人员是否到位；资产账目设置是否齐全；资产管理各项制度是否完善；资产配置、使用、处置等各环节是否按规定履行审批程序，资产出租出借及处置收入是否及时入库；能否定期更新资产管理信息系统数据等等。
（2）资产管理效益指标以定量指标为主，主要考核单位资产管理的使用效益水平。具体分为资产配置合理指标、资产安全完好指标、资产利用效率指标等二级指标。资产配置合理指标反映行政事业单位办公用房、车辆、设备等资产总量和人均固定资产配置状况，考察单位资产配置是否超标或者不足，包括固定资产率，人均总资产、人均办公面积、人均车辆、人均通用设备占用率，购置计划执行率，固定资产增长率等三级指标。资产安全性指标反映行政事业单位固定资产完好、完整情况，包括固定资产完好率，年更新率等三级指标。资产利用效率指标反映固定资产的有效利用情况。包括资产调剂使用率，固定资产利用率，固定资产收益率等三级指标。
4.行政事业单位资产管理规范化考评职责分工及工作流程
（1）职责分工。财政部门负责制定我市行政事业单位资产管理规范化考评制度、工作方案；组织实施重大资产的规范化考评；对各单位资产的规范化考评进行监督、指导、检查；开展相应业务培训。行政事业单位是资产管理规范化考评工作的具体实施部门，负责组织本单位及下属单位的资产管理规范化考评工作；定期向财政部门等汇报资产管理规范化考评情况；改进资产管理工作。
（2）工作流程。财政部门组织成立规范化考评机构选定考评范围确定考评内容制定具体实施细则建立评价指标体系拟定考评工作方案下发考评工作通知收集数据，审核资料现场核查打分、测算考评指标分析评价考评结果撰写考评报告。
5.行政事业单位资产管理规范化考评的应用
为了更好发挥行政事业单位国有资产管理规范化考评工作的实际效用，可通过运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对资产的使用效益、效率等进行评价，一是及时了解资产配置标准是否科学，单位年初预算安排的资产类别、数量是否合理，以便不断完善考核指标体系，将资产规范化考评结果与单位资产预算挂钩，按照资产使用效益来配置资产，调整资产购置预算，激励单位不断提高资产管理水平；二是便于对行政事业单位管理全过程进行监督、指导和控制，督促单位提高资产管理意识，将固定资产的静态管理动态化，实现资源的共享和优化配置。对综合评价分值高，资产管理成效突出，特别是具有示范效应的单位可适度予以表彰奖励，并把好的管理经验加以宣传和推广；对资产管理水平低的单位，提出相应改进建议，并采取一定的惩罚措施，必要时可适度削减资产配置预算。
三、行政事业单位资产管理规范化考评机制的实施
1.实施步骤
（1）深入调研。2013年年初，市财政将构建行政事业单位资产管理规范化考评机制纳入研究范围，在广泛调研基础上，收集整理相关资料，探讨研究实施的可能性。
（2）制定办法。市财政资产处负责制定行政事业单位资产管理规范化考评办法，建立国有资产管理规范化考核指标体系，拟定考评工作方案，在征求局内业务处室、相关部门及社会中介机构的意见后，进行了修订完善，力争使考评结果客观公正。
（3）组织试点。市财政选取部分有代表性的、纳入预算管理的市级行政事业单位开展资产管理规范化考评试点。
（4）考核打分。采用定性分析和定量评价相结合的方式，对考评试点单位的资产管理状况评判打分，考核和评价单位国有资产管理水平。
2.试点及成效
关键词：新常态 《企业财务通则》 调整 修订
一、随着经济态势变化，企业财务管理内涵发生重大变化
随着国民经济逐渐与国际接轨，我国企业逐步走向成熟，企业管理机制日趋完善，国外的先进管理经验也不断引入，形成一批具有世界影响力的企业，其中也不乏国有企业。近年来，财政部在企业财务管理方面做了大量工作，一方面不断更新企业会计准则，另一方面制定了企业内部控制规范体系，对企业财务管理提出了更加科学的管理要求。此外，国务院国资委以及各省国资委分别牵头制定了《国有资产法》和地方的国有资产管理条例，这些法律法规的出台也为国有企业的资产管理提供了可供遵循的法律规范。各级国资监管部门也要求或引导国有企业逐步建立了董事会、监事会和经理层组成的法人治理结构，按照现代企业运作方式，落实企业内部控制和管理权限，企业运作更加规范。
在这种背景下，企业财务管理内涵发生了深刻的变化，这主要体现在以下三个方面。
一是遵循规则发生变化。长期以来，国有企业内部管理缺乏必要的规范，国有资产流失的情况时有发生。但是随着各级国资委的成立，国有企业出资人不再缺位，国有资产管理日趋规范，特别是国有资产法和各个地方国资监管条例的出台，使国有资产管理有法可依，国有企业依照法律法规和出资人要求，建立科学的法人治理结构，规范化运作。2008年，针对企业内部管理无章可循的问题，财政部会同审计署、证监会、银监会、保监会共同制定了《企业内部控制基本规范》，并陆续出台了17个配套指引。以上法律规章的颁布实施，为企业特别是国有企业的财务管理提供了切实可行的行为规范，企业财务管理遵循的规则更加清晰。
二是管理定位发生变化。现代企业财务管理已经完全成为企业管理的核心，贯穿整个企业生产经营管理的全过程。现代企业财务管理的重点已从原来的记账核算向管理决策支持实现全面转变。财务不但进行事后核算，也进行着意义更为重大的事中控制和事前预测。
三是管理内容发生变化。随着经济快速增长，一大批企业成长为大型企业集团，企业管理的复杂程度和难度显著提高，财务管理的领域发生重大变化，管理内容不断拓展，财务管理风险日益凸显。财务管理领域从会计核算、全面预算、税务管理、资产管理等传统领域，逐步扩展到资本运作、生产控制、资金池管理、业绩管理等各个方面。
由于财务管理内涵发生显著变化，企业财务管理应适应企业发展变化的需要。企业作为市场主体，企业所有者对企业的生产经营享有绝对的主导权，企业管理是企业所有者、经营者的内部事务。但是企业不是独立存在的，它与方方面面发生联系，比如国家、债权人、合作伙伴、竞争对手等都会相互影响。如果企业没有遵循一定的规则，那么相关方的权益可能无法得到保障。因此需要一定的规则去规范企业的行为，包括财务管理行为。这些规则除了各种财经法律，还包括企业会计准则、企业财务通则、企业内部控制规范，等等。
在当前由各级国资委履行国有企业出资人职责的情况下，企业财务通则应与其它财经法律、规章一样应着眼于调整企业的外部关系，保障各外部相关方的权益。
二、随着财务管理领域的拓展，财政部门对企业财务管理的定位发生显著变化
企业财务制度一般是指企业内部根据自身财务管理的需求，在国家财经法律法规的规范下，自行制定的财务管理规章。
会计准则是财政部制定的企业从事会计工作的规范和指南。
内控制度是企业建立健全内部控制机制的规范。可以分为内部和外部两个部分。从国家层面看，财政部会同审计署、证监会、银监会、保监会共同制定了《企业内部控制基本规范》及17个配套指引，为企业内部控制提供了规范性框架；从企业层面看，应在国家提供的内控框架基础上，制定企业自身的内控制度体系，包括内控控制的设计、执行和监测等。
管理会计是一个将会计深入应用于企业管理的会计学分支。通过深入挖掘会计信息，并加以分析，为企业管理提供支持，进行经营控制。
上述财务管理体系在企业财务管理中都可能会涉及。其中，会计准则与企业内部控制规范（适用于大中型企业）由于是财政部制定的行业规则，因此企业必须加以遵守；企业财务制度、内控制度是企业内部管理的必备规章，由各企业根据自身需求，在符合国家规定的前提下，自行制定；管理会计是企业挖掘会计的管理价值的行为，企业可以根据自身情况选择是否开展。
财政部门是国家财经秩序重要规范者，承担着规范企业会计秩序的主要职责和企业财务秩序的重要职责。财政部门必须要制定统一、科学的会计核算规则，以使各企业能够真实反映其财务状况和经营成果，以满足外部相关方的需要。财政部门还会同其他财经管理部门制定科学、有效的企业内部控制框架，来促使大中型企业能够建立起科学、完善的内部控制体系，以规避企业因自身管理水平不足而存在内部控制漏洞，从而帮助企业规避重大财务风险，促进财经秩序的平稳、有序。而对于企业内部财务管理，如制定财务制度、内控制度、开展管理会计活动，则可由企业自主开展，或者由出资人督促企业开展。作为国家行政管理机关，财政部门不宜干涉，或者说过多介入企业的经营管理活动。
三、在国企改革背景下，企业财务通则需要重新定位
2015年8月，国家制定了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》。《意见》明确提出以下几点，第一，国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离；依法落实企业法人财产权和经营自。第二，完善现代企业制度。推进股份制改革，健全公司法人治理结构。《意见》明确指出：“重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制……要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自，法无授权任何政府部门和机构不得干预”。第三，完善国有资本管理体制。《意见》强调：“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。”第四，要发展混合所有制经济，并强调要实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。这是发展混合所有制经济的基础。因为不以资本为管理纽带，就没有股东地位的平等，也就不可能进行混合所有制改革。
从以上论述看，国家对国有企业管理的切入点是完善现代企业制度。也就是说，通过加强董事会的作用，从“管资本”入手，做好国企的管理工作，实现国有资产保值增值。国有企业管理应主要由履行国有出资人职责的国资委来完成，并且国资委也不能过多干预企业的经营管理，而应通过建立现代企业制度，来实现对国有企业的管控。因此，财政部门要考虑财务通则的制定目的是什么？是通过约束企业财务行为来规范社会财经秩序，还是以约束国有企业的财务行为来保护国家权益。按照上述分析，如果是后者，那么现在更应该通过产权纽带，由国资监管部门实施。如果是前者，那么则应该打破适用范围仅仅是国有和国有控股企业的限制，将制度推广至所有企业。
四、必须调整财政部门对企业管理职责和方式，以增强通则的适用性和针对性
随着市场经济体制的逐步完善，政府管理职能在逐渐转变。政府作为社会经济秩序的制定者和维护者，逐步退出了微观经济层面的运作。但是财政部门作为国家财经秩序的重要规范者，可以从维护国家财经秩序的角度出发，制定规范企业生产经营行为，防范恶性财务风险的规章制度，例如会计准则和企业内部控制规范，而且其应用并不限于国有及国有控股企业，而是应用于达到一定规模，能够承担管理成本的所有企业。因此，在当前体制和政策环境下，企业财务通则应考虑进行重新定位，将适用范围扩大到所有大中型企业。
如果企业财务通则的整体定位进行了调整，那么通则中有关财政部门对企业管理的职责和方式也需要进行适当的调整。
第一，通则规定，财政部负责制定企业财务规章制度，各级财政部门按照财务关系指导企业建立健全内部财务制度；各级人民政府及其部门、机构出资的企业，其财务关系隶属同级财政机关。
《公司法》第四十六条规定：“董事会对股东会负责，行使下列职权：（十）制定公司的基本管理制度。”《企业内部控制基本规范》规定：“董事会负责内部控制的建立健全和有效实施。”按照上述公司法和内部控制规范的规定，财政部门不应再指导企业建立健全内部财务制度，而应由董事会对企业财务制度建设及其他内部控制实施管理。并且财政部门也难以有足够精力指导这么多企业建立健全内部财务制度。在目前《企业内部控制规范》为企业提供了比较完善的内部控制框架的情况下，通过适当方式抽查企业内部控制体系，包括财务内部控制的有效性，可能是较为可行的管理方式。同样财务关系隶属于同级财政机关的提法，也没有太大的实际意义。
第二，通则规定，各级财政部门制定促进企业改革发展的财政财务政策，建立健全支持企业发展的财政资金管理制度；研究、拟订企业国有资本收益分配和国有资本经营预算的制度。
上述职责虽然是财政部门的重要工作职责，但是并未与企业财务管理有相关性。因此，作为企业财务通则的内容意义不大。
五、必须深入分析和调整通则的框架和内容，使其满足当前政策环境和实务管理的需求
企业财务通则主要内容分为四个方面，一是对企业建立财务内部控制机制的要求，例如“企业应当建立内部资金调度控制制度”、“企业应当建立合同的财务审核制度”、“企业应当建立健全存货管理制度”、界定投资者职责和经营者职责等。二是对企业财务运作的规范性要求，例如“企业不得承担属于个人的下列支出”、“固定资产折旧办法一经选用，不得随意变更。确需变更的，应当说明理由，经投资者审议批准”、“企业技术研发和科技成果转化项目所需经费，可以通过建立研发准备金筹措，据实列入相关资产成本或者当期费用”等。三是对企业依法、依规经营的要求，例如“企业应当依法为职工支付基本医疗、基本养老、失业、工伤等社会保险费，所需费用直接作为成本（费用）列支”、“企业应当依法缴纳行政事业性收费、政府性基金以及使用或者占用国有资源的费用等”、“企业出售股权投资，应当按照规定的程序和方式进行”等。四是主管财政机关对企业进行管理的事项，例如：“属于本级人民政府及其部门、机构出资的企业，应当将薪酬办法报主管财政机关备案”、“属于各级人民政府及其部门、机构出资的企业，其清算报告应当报送主管财政机关”“企业应当按照规定向主管财政机关报送月份、季度、年度财务会计报告等材料”等。
通则中对企业建立财务内部控制机制的要求，所占篇幅最大，在《企业内部控制规范》尚未出台前，对促进企业建立健全财务内部控制机制起到了不可替代的作用。《企业内部控制规范》出台后，通则这部分内容与内控规范产生了较大重叠。例如，通则和规范都指出，企业要建立存货管理（保管）制度、合理确定销售定价机制和建立应收款项管理制度等。对于重叠的部分，既然已被重新编入内控规范，而且内控规范将财务及其他管理领域的内控要求整合成了一个完整框架，因此应考虑在通则修订中予以删除。而对于剩余的没有重叠的部分，则可予以保留。
通则中对企业财务运作的规范性要求，是从规范财务秩序角度对财务管理工作进行的限定，是统一财务工作标准，确保财务信息质量的必要措施，因此应予以保留。但是由于社会经济环境变化，应重新评估通则的这部分内容是否应予以修订。
通则中对企业依法、依规经营的要求，由于相关法律法规对企业行为已做出明确规定，但企业经营所受的法律约束远不止通则所列举的情形，企业理应熟悉经营管理的法律环境，并依照法律法规的规定展开经营管理。因此，对于此部分内容，通则修订中可以考虑删除。
通则中主管财政机关对企业进行管理的事项这部分内容，因为国家政策调整，政企关系发生变化，所以需要重新梳理，评估其有效性，以确定是否保留或修订。
六、对新时期财政部门实施企业财务管理工作的建议
财政部网站的公开信息显示，财政部在企业财务管理方面的职责包括：“起草财政、财务、会计管理的法律、行政法规草案”；“制定基本建设财务制度，负责有关政策性补贴和专项储备资金财政管理工作”；“负责管理全国的会计工作，监督和规范会计行为，制定并组织实施国家统一的会计制度”；“监督检查财税法规、政策的执行情况”。在国有资产管理方面的职责是：“负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度，按规定管理行政事业单位国有资产。”
近期，保险业人士企盼已久的《保险资产管理公司管理暂行规定》正式出台了。这是我国保险资金运用领域的一件大事，它标志着保险资金的运用将进一步专业化、规范化，可以确保保险资金运用的安全与有效，提高保险资金运用的核心竞争力，更好地服务于保险业做大做强。
保险资金运用模式应当与资产规模相适应
保险资金运用是保险市场联系资本市场和货币市场的重要环节，也是保险业发挥资金融通功能，支持国家经济建设的重要途径。近年来国内保险业以年均30％左右的增长速度发展，截至今年一季度末，全国保险总资产达到9980.3亿元，保险资金运用总额9205.4亿元，部分保险公司的可投资资金规模，从数十亿元到上千亿元不等。
保险公司的资产管理组织架构应该与保险公司的资产规模、投资领域以及保险资金运作的特点相适应。由于历史原因，我国保险公司的管理模式及资源配置基本是按照保险业务的管理要求建立的。
保险业务和保险资金运用同属于风险管理业务，但是二者所面对的风险的性质完全不同，在管理模式上也具有不同要求。因此原有的管理模式及资源配置会严重削弱保险投资运作的效率和对投资风险的有效管控。目前，国内保险公司基本采用内设投资部门的管理模式，这对于规模小、运作历史短、资金管理简单的保险公司来说，其模式具有合理性。
随着我国保险业的发展，保险公司可运用的资金规模迅速扩大，部分保险公司的可投资资金规模，从数十亿元到上千亿元不等。内设投资部门的管理形式只适合于小规模的、单一品种的投资活动，并不能适应保险资金规模的日益扩大、投资业务量和投资品种快速增长的需要。特别是今后还将可能进一步扩大投资领域，保险公司内设投资部门的架构，很难为保险公司投资业务的进一步发展提供人才及制度保证，在一定程度上限制了保险资金投资领域的拓宽。
建立资产管理公司是保险资金运用长远发展的必然选择
设立专业化的保险资产管理公司，是保险公司适应投资规模迅速扩大、投资领域不断拓展的需要，从根本上说是我国保险资金运用长远发展的大计。
设立专业化的保险资产管理公司可根据保险资金运用的实际需要，从市场研究、投资决策、业务操作、风险控制等诸方面对保险资金运用实行规范化管理和风险控制。首先，建立资产管理公司有利于培育保险资金运用的核心竞争力。资产管理公司可以根据保险资金的性质和偏好，对保险资金运用施行集约、统一和高效的管理，在某些投资领域的受益能力优于其它机构。通过这种公开、公平、公正的竞争，推动整个保险资金运用管理水平不断提高，形成保险资金运用的核心竞争力。
其次，有利于建立专业化的投资队伍。设立专业化的保险资产管理公司，可以从根本上改善保险资金的组织管理结构根据保险资金运用的特点建立有效的激励机制，吸引国内外优秀的专业投资队伍，为今后保险资产管理的进一步发展奠定人力资源基础。
第三，有利于提高保险资产管理的监管水平。专业化的资产管理机构实现了保险资金运用集约、规范、高效的管理，为保险监管部门进一步强化保险资金运用的监管创造了有力的条件。规范化的组织管理模式，使监管部门可以针对保险资金运用的特点来确立更加合理的财务核算体系，建立更加科学有效的风险监管体系，从而提高监管的科学化、专业化、规范化水平，更加有效地防范金融风险。借鉴国外保险资金运用经验，提高保险资金运用的新水平
国外保险机构除了设立内部的投资部门，如证券部、国债部、不动产管理部等来进行管理以外，大都设有专门为资金运作服务的资产管理公司。它们接受母公司委托，独立从事资产管理工作。跻身2002年全球500强的34家股份制保险公司中，就有80％以上采取这种保险资产管理公司的模式运作保险资金。中国保监会保险资金运用监管部监管处处长高艳介绍，在国外，保险资产管理公司不仅管理保险公司自身的资产，更重要的是管理其他第三方资产，来自其他第三方资产的比例超过50％。如英国保诚集团的保险资产430亿美元左右，但其资产管理公司管理的资产为2400多亿美元。这种资产管理公司的保险属性已经弱化，而被视作一般投资性机构。将来我国金融分业经营的体制如有突破，保险资产管理公司也可以受托管理非保险性质的资金。
今年全国保险工作会议提出，要推进资金运用管理体制改革，逐步把保险业务和资金运用业务彻底分离，允许有条件的公司成立保险资产管理公司。在此之前，经国务院批准，中国人保控股公司、中国人寿保险集团公司分别发起设立了保险资产管理公司。太平洋保险、新华人寿、华泰保险、中国再保险等相继提交了设立保险资产管理公司的申请。为保证保险资产管理公司规范健康发展，促进保险资金的专业化运作，确保保险资金运用的安全与有效，保监会经过广泛调研和多方协调，制定出台了《规定》。
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