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保护海洋资源的正确途径8篇

时间:2023-11-20 09:57:10

保护海洋资源的正确途径

篇1

【关键词】无居民海岛;生态补偿;海岛开发;环境影响

1.引论

我国是世界上海岛最多的国家之一,无居民海岛占海岛总数的94%,而其面积仅为海岛面积的2%左右,基本上是尚未利用的荒岛,海岛的开发仅集中于少数几个大岛[1]。随着《中华人民共和国海岛保护法》的公布和无居民海岛开发工作的推进,近年各主要沿海省份的海岛开发的申请和审查开展热度较高。以资源的开发谋求经济利益,是海岛开发者的必然心态。但海岛开发必然伴生着生态环境影响,水产、旅游、港口、生物和森林、矿产、土地等资源的开发利用均会造成各类生态环境影响[2]。《中华人民共和国海岛保护法》中明确提出,从管理者的角度,维护海岛的生态安全,是促进海岛可持续发展的职责所在。因此,海岛开发者的利益追求与海岛生态环境的保护必然存在一定冲突,在保持严格的申请审批和开发监管力度的前提下,无居民海岛开发会对海岛开发者带来较大的开发压力和经济风险。寻求经济效益和环境效益的双赢机制,将是推进无居民海岛开发必须考虑的问题。

2.生态补偿在海岛开发中的适用性

自环境问题及可持续发展思想提出以来,生态补偿就成为专家和公众关注的热点之一。在经济学中,生态补偿的内涵指的是一种对生态环境受益者收费,受损者补偿的经济措施;而在生态学中,生态补偿是针对生态系统的自我还原功能[3]。生态补偿作为实现生态环境修复、解决生态环境成本内部化的环境管理机制和社会利益关系平衡机制,已开展众多理论研究和实践探索。

生态补偿在国内最早应用于退耕还林[4]政策,通过补偿直接的耕地损失以促进生态保护;而后,生态补偿理论在流域的生态环境保护问题中受到重视,并进行了大量的由浅入深的研究和初步尝试,以保障上下游区域对流域开发和保护的公平性。前者为推进国家的环境保护方针政策带有一定的强制性,后者在重要流域上下游区域获得差异化环境效益的既定格局下,是一种被动的调节补偿机制。而生态补偿作为刺激损害行为主体减少因其形成带来的外部不经济性的激励机制,对于环境资源开发主体应还可发挥主动的约束和激励作用。

生态补偿有生态补偿税费、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金等多种模式[5],采取合适的生态补偿模式,在无居民海岛开发者面对保护和开发的平衡时,可起到经济刺激下的良性导向作用。因此,通过采用生态补偿机制,无居民海岛开发者在一味追求经济利益,粗放使用海岛资源,导致生态环境恶化时,在严格的海岛使用动态监管下必然会受到相应惩处;而无居民海岛开发者若理性追求经济利益,在海岛开发时注重整体生态环境保护,遵循生态旅游、公共服务等绿色海岛开发模式,也可得到相应的政策补贴,而保障既得利益。故在无居民海岛开发中,定期评定海岛生态环境状况,采取合理的生态补偿机制,可以保障海岛开发者在环境和政策双重压力下的开发积极性,对解除海岛开发者的经济风险顾虑,推进海岛可持续开发具有重要作用。

3.无居民海岛开发生态补偿机制

3.1补偿主体、对象与客体探讨

无居民海岛的生态补偿是围绕着海岛的资源价值进行,而海岛资源价值则是海岛生态系统服务价值的体现,所以补偿主体和对象的界定需依据海岛生态系统服务功能的变化[6]。生态补偿的主体应为生态系统服务的使用者、破坏者或是生态保护活动的受益者,生态补偿的对象应为保护生态资源的建设者、因生态资源的使用或生态保护而受损害的利益主体。在无居民海岛开发中,因海岛生态系统服务功能变化受益的一方应为补偿主体,国内的自然资源所有者为国家,无居民海岛开发时开发者也将向海洋行政主管部门上缴海岛使用金,因此海洋行政主管部门可考虑作为补偿主体;为提高海岛生态系统服务功能作出贡献者应为补偿对象,无居民海岛开发者为改变海岛生态系统服务功能的主体,若开发者理性追求经济利益,在开发中注重保护,因维护海岛生态而损失部分可获得的经济利益,应作为补偿对象。生态补偿的客体是主体和对象共同指向的对象,也是生态补偿的标的,海岛开发者和海洋行政主管部分之间的博弈是围绕海岛生态系统服务功能的变化进行,因此海岛生态系统服务价值是生态补偿的客体,也是无居民海岛生态补偿机制的基础。

3.2 补偿方法研究

生态补偿方法的核心即是进行补偿客体变化量的货币化定量计算,该变化量需由补偿对象的付出所产生。因此,补偿客体的变化既可在补偿对象的付出上得以体现,也可在补偿客体本身的变化直接反映。

3.2.1直接成本法

3.2.1.1方法内涵

以补偿对象即海岛开发者作为研究出发点,则可认为海岛生态系统服务价值的提升是由海岛开发者所直接付出的环境费用所产生,因此,该部分环境费用可认为是生态补偿的基准。

3.2.1.2补偿方法

3.2.2生态系统服务价值法

3.2.2.1方法内涵

根据生态系统服务理论,生态系统服务指人类从生态系统获得的所有收益,包括供给服务(如提供食物和水)、调节服务(如控制洪水和疾病)、文化服务(如精神、娱乐和文化收益)以及支持服务(如维持地球生命生存环境的养分循环)[7]。单个无居民海岛作为独立的离岸生态系统,也具备其自身的生态系统服务价值,占用岛体的海岛开发活动均会对海岛生态系统服务价值产生正向或负向的影响。通过直接计算海岛生态系统服务价值的变化量,若海岛生态系统服务价值变化量为正值,可认为海岛开发者的开发活动对海岛生态环境产生正效益,即海岛开发活动维护了海岛生态环境,该海岛生态系统服务价值变化值即为海岛开发者应得到的生态补偿费用;若海岛生态系统服务价值变化量为负值,可认为海岛开发者的开发活动对海岛生态环境产生负效益,即海岛开发活动破坏了海岛生态环境,海岛开发者应根据该海岛生态系统服务价值变化值支付生态补偿费用。

3.2.2.2补偿方法

若计算结果为正值,即海岛开发者应据此得到一定的生态补偿费用,用于补偿其生态环境保护投入;若计算结果为负值,即海岛开发者根据该计算值支付生态补偿费用,用于补偿其生态环境破坏费用。

3.2.2.3补偿基准

生态系统服务价值法的核心是补偿基准的明确,在无居民海岛生态系统中即海岛生态系统服务价值变化值的计算基准,或为该无居民海岛的生态系统服务价值本底值。在无居民海岛生态系统服务中,供给及文化服务即自然资源、自然或人文遗迹等的价值一般为定值,在无外界干扰的情况下,不会发生明显变化,根据海岛开发前的自然状态直接确定,可通过登岛调查、遥感图像解译、航拍等方式获得面积等参数,直接计算其生态系统服务价值本底值;支持及调节服务即环境质量或其他特定生态作用,会受到区域环境的影响,因而非恒定值,某固定时间点的状态并不能作为其本底状态,在明确海岛生态系统服务价值变化值的计算基准时,应参考相关参数的多年平均值计算,从而作为无居民海岛的生态系统服务价值本底值。

3.3补偿途径探讨

海岛开发者在海岛开发过程中,对海岛生态环境会存在保护和破坏两种趋势,因而生态补偿在实际实施中会存在两种途径。在海岛开发活动对海岛生态环境产生破坏的情况下,需由海岛开发者向海洋行政主管部门缴纳无居民海岛生态补偿费用,以弥补海岛生态环境损失;在海岛开发者在开发的同时,对海岛生态环境进行有效维护的情况下,可由海洋行政主管部门以返还部分海岛使用金或申请专项保护经费的形式使海岛开发者获得生态补偿费用,以经济刺激手段保障海岛开发者在海岛开发过程中生态环境的保护意识。

4.讨论

无居民海岛开发伴随着《中华人民共和国海岛保护法》的公布仅开展了数年时间,保障无居民海岛开发的法律法规还将不断完善,无居民海岛开发在深入发展的同时暴露的问题还很有限,本研究对无居民海岛开发生态补偿机制也仅是作了初步探索。无居民海岛开发生态补偿在实际应用中仍有较多不足和局限条件,在补偿费用的计算和补偿基准的确定上仍需进行深入研究:

4.1补偿方法的修正

补偿方法主要是从海岛开发者投入环境成本和造成环境影响两个角度去寻求生态补偿费用的核算。在投入环境成本的核算上,需进一步研究涉及环境成本的生态环境工程范畴,以提高环境成本的核算准确性;在核算生态系统服务价值的变化以衡量造成的环境影响时,应进一步研究海岛所能提供的生态系统服务范畴,从而能准确全面核算海岛生态系统服务价值的变化量。此外,在生态系统服务价值法中,还应根据替代成本、影子工程、支付意愿等环境经济学方法进一步研究各项海岛生态系统服务价值的核算方法。

4.2补偿基准的计算

补偿基准计算主要涉及海岛开发者投入的环境成本和环境海岛生态系统服务价值变化值的计算基准。在直接成本法中,需要求海岛开发者有详细明确的生态环境保护工程预算,以作为海岛开发者投入的环境成本;在生态系统服务价值法中,需进一步研究海岛生态环境的本底状态,如自然资源范围和数量、环境质量本底状况、海岛生态功能的确定等。

4.3补偿途径的保障

补偿途径在无居民海岛的开发管理中能否实施仍需进行深入研究,且目前没有相关的法律法规保障。补偿途径的合理性尤其是生态补偿费用的经费来源仍需根据无居民海岛开发管理的实际情况进行进一步探讨,促使海岛开发者的意愿和海岛管理者的态度能往相对一致的方向发展。

在无居民海岛开发生态补偿机制的方法和标准经研究得到明确后,在保障补偿途径的法规得到完善后,可选择有代表性的海岛开展短期试点。若无居民海岛开发生态补偿机制得以有效实施,以经济刺激机制保障无居民海岛开发者的生态环境保护意识,将有助于促进海岛开发和生态环境保护和谐发展,提升无居民海岛管理水平和效率。

参考文献:

[1]韩立民,王爱香.保护海岛资源 科学开发和利用海岛[J].海洋开发与管理. 2004, 6: 30-33.

[2]孙元敏,陈彬,俞炜炜等.海岛资源开发活动的生态环境影响及保护对策研究[J].海洋开发与管理.2010, 6: 85-89.

[3]陶建格.生态补偿理论研究现状与进展[J].生态环境学报.2012, 21(4): 786-792.

[4]徐中民,钟方雷,赵雪雁等.生态补偿研究进展综述[J].财会研究, 2008, 23: 67-74.

[5]毛显强,钟瑜,张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口资源与环境, 2002, 12(4): 38-41.

篇2

关键词:海洋污染 海洋生态损害 赔偿索赔 困境解决途径

一、 解决途径所面临的困境

20世纪70年代我国就开始参与国际海洋法制建设,加入并签署一系列公约协定;就国内法而言20世纪70年代先后制定《环境保护法》《海洋环境保护法》,并在1999年对《海洋环境保护法》作相应修改,用以规范我国300平方公里的海域环境保护。就我国现状而言,相应法制建设比较缓慢,《海洋环境保护法》作为国内唯一能依据的法律法规,在针对海上漏油事故的责任界定和处罚标准方面,仍然有很多不完善的地方,主要表现为:

(一)对于违法行为的处罚过低。如违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动,造成海洋环境污染的,由国家海洋行政主管部门予以警告,并处二万元以上二十万元以下的罚款。20万对于康菲公司这么大的跨国公司显然微不足道,而且区区20万也不足以弥补给海洋环境所造成的损害。去年BP在墨西哥湾开采石油中造成泄漏,由于奥巴马政府的坚持, BP对漏油事件损失进行了极为高额的赔偿:向墨西哥湾灾民赔偿1亿美元,接受美国政府200亿美元的处罚,同时,还创建了一笔200亿美元的基金,专门用于赔偿漏油事件的受害者。

(二)法条比较抽象,缺乏实践操作性。就海洋生态损害赔偿而言,如何确定油污损害赔偿的范围和标准,无具体法规可依。这不仅使得国家的损失无法得到赔偿,而且使得渔民们的损失更是无从谈及。另外对于建立油污保险和油污损害赔偿基金制度,业内已呼吁多年,但在立法层面始终没有建立相应制度。但是在美国1990年《油污法》就建立了美国船舶油污损害赔偿机制,进而为此类基金的运作以及其他应急处理环节提供了框架和机制保证。例如,2010年4月20日,BP在墨西哥湾的“深水地平线”钻探平台发生爆炸事故,BP 马上采取积极态度道歉,并且200亿赔偿基金在漏油事件发生后不到半年内就顺利运作了。

(三)某些行政机关行政不作为,执法不严。我国《海洋环境保护法》规定我国的海洋管理机制从横向看涉及海洋、渔业、环境保护、交通海事、海关、边防等多个部门,因此呈现“九龙治水”局面;从纵向看,各省对海洋管理“条块分割”,各自管理本省的邻近海域。这一体制弱化了海洋综合管理职能,导致信息不畅、效能低下,统一、高效、科学的协调管理机制难以形成,各部门各自独立,职能交叉,权利分散,造成一事多管、相互推诿的现象。此外,有人士透露,海洋石油开采在目前属于高端技术,海洋局受限于专业、资金、设备等硬件的制约,其本身在一定程度上来说也未能完全获知溢油的真相,所以导致其在康菲公司漏油事件上监管不力,执法不严的现象的出现。

二、 解决途径探讨

(一)在立法层面上明确严惩违法行为,加大违法成本。目前我国的《海洋环境保护法》设立的罚款幅度为3万元以上20万元以下 ,这个幅度的罚款相对于康菲公司所造成的污染损害和违法者所得到的巨大利益而言显然是太低,根本不能起到有效的惩戒作用。相比较而言,我们可以看到,2010 年5月,当时BP公司的墨西哥湾原油泄漏事故发生后,美国司法部对BP提起控告,索赔金额不设上限,BP很可能被罚得倾家荡产。BP方面也对媒体透露,估计将为漏油事故支出400亿美元。借鉴墨西哥溢油事件,我们认为我国应当借鉴《水污染防治法》修订的经验,提高罚款额度甚至是对于罚款额度不设上限。对于连续或者持续的环境违法行为我们认为也是应当借鉴国外的经验来引入按照违法次数和违法时间累计计算罚款的制度。

(二)我国应该尽快建立相应具体的保险、基金制、海洋生态损害的索赔由此加快推进建立海洋生态损害赔偿机制的进程。另外,由于在确定具体赔偿范围和赔偿标准方面会涉及到法律、科技、经济等各个方面的内容,因此,我认为我们在这方面还需要作以下三方面的工作:一是对于受损的海洋环境进行一个全面和正确的评价,将可列入赔偿损失范围的项目明确列出来;二是对于当事者经营状况与风险、给付能力、风险社会化的状况等因素要进行一个比较全面的调查进而确定比较适当的赔偿幅度;三是我认为我国有必要根据渔业资源和海洋生态的优良状况将海域划分若干等级,对油污可能对海域造成的损害程度也划分为若干等级,这项工作的完成就需要海洋渔业主管部门、海洋环境保护部门等对我国领海和专属经济区的渔业资源和海洋生态作全面监测。当然为了更好保护受害者,分散风险,应建立专项响应基金,经费用于突发事件所需要支付的清理、控制、恢复和治理的费用;其次,针对一些海洋生态破坏缺乏证据证明明确的被害人及责任人的现象,主管部门可以要求所有的海上活动人在“入海”之前,先缴纳海洋生态损害责任保险,该保险金可以及时用于治理污染及赔偿损失。对于各项制度,不仅要尽快建立起来,还要进行细化,以增强其在实践中的可操作性。

(三)明确海洋行政监管机关职责,杜绝各部门之间相互推诿。另外我们还需要加大投入,具体规定各个部门的职责,以避免出现职权交叉的现象,另一方面也要提高海洋行政监管效率如前所述我国应在法规中扩大国家环保局的统管权力;其次还要加强海洋区域监管立法,避免条块分割现象。最后,还有必要进一步扩大对海洋监管业务能力、监测技术设备的投入,为各个部门加强监管提供保障,做到尽可能的减少损失。

参考文献:

[1]夏禹.从国际法的视角分析墨西哥湾漏油事件的司法解决途径[J].法与实践,2011年第2期

篇3

[关键词]海洋权益;中国发展;战略意义

一、中国海洋权益意识的发展阶段

(一)传统海洋意识

自中国封建社会秦朝大一统的开始,就重视农业的发展,农业是国家的根本。在中国封建社会的鼎盛时期唐朝,通过海洋加强了与世界各国的交流与联系,到了宋代,通过海洋来发展对外贸易,开辟了海上丝绸之路,开创了中国海洋贸易的新局面。到了明清时期,开始实行闭关锁的政策,把海洋视为威胁统治的外部因素。由于受到来自海洋的外来者的侵扰,实行海禁,以此来保障国家的安全。

(二)现代海洋意识

1949年新中国成立以后,历届党和国家领导人高度重视海洋的战略发展地位,海洋不仅是我国国防的前沿阵地还是未来我国经济发展的战略要地。海洋涉及国家的政治、经济、文化等方面,与国家的可持续发展密切相关。海洋领土也是我国领土的重要组成部分,涉及国家和领土完整,涉及国家核心利益。我国的广大领海有丰富的矿产资源,能为国民经济的发展提供大量的资源。我国的海洋还能为海洋科研提供场所,推动科研的发展。海洋经济是新兴产业和朝阳产业,必将为我国的经济发展提供新的动力,成为我国经济新的增长极。目前我国虽然是海洋大国,却不是海洋强国,正在朝着海洋强国的目标迈进。

二、中国海洋权益的现状

中国的海洋版图是在二战后形成的,是符合《联合国海洋法公约》的,既合法又合理,也是国际社会所一致认可和承认的。我国在国际法的基础上拥有了300多万平方海里的国土,与韩国、日本、越南等国家海上相邻,由于历史的原因造成了与上述国家存在海上的权益纷争。例如问题、南海问题等争议不断,这不仅影响国民经济的发展还影响国际社会的稳定。在人类社会发展进入21世纪时,中国不仅要维护国家的领土与的完整,还要处理好与周边国家的权益纠纷,实现与周边国家的和谐共处、共同发展,共同维护世界的和平与发展。邓小平在20世纪70年代针对中日的问题时提出:“这个问题我们同日本有争议,日本叫尖阁列岛,名字就不同。这个问题可以把它放一下,也许下一代人比我们更聪明些,会找到实际解决的办法。当时我脑子里在考虑,这样的问题是不是可以不涉及两国的争议,共同开发。”邓小平在这里指出要搁置争议,共同开发,这也成为日后我国处理海洋领土争端的原则。随后处理海洋领土纠纷的过程中,我国的立场是一贯的、明确的,强调在我,搁置争议,共同开发,为我国解决海洋权益争议开辟了新的途径。

三、中国海洋权益的重要性

(一)海洋关系中国的安全利益

海洋是我国国防的前沿阵地,是我国国土面积的重要组成部分,涉及国家的安全和核心利益,要维护我国海洋的领土和完整。通过发展我国的海军力量来维护国家海洋的安全,为国民经济的发展提供和平的发展环境,有利于维护和平的国际环境。海洋在我国未来发展的重要性不言而喻,必将在中国未来的发展中凸显海洋的重要性。我国资源的对外依存度越来越高,海洋航道是我国生命线,只有保证航道的安全才能保证我国经济的安全。通过增强海上力量可以打击恐怖主义,有利于维护良好的国际环境,推动世界的和平与发展。通过增强海上力量使中国彻底摆脱落后就要挨打的局面,摆脱自1840年鸦片战争以来到解放前这段时期中国国门大开的局面,中国不仅要成为海洋大国更要努力成为海洋强国。

(二)海洋关系中国发展利益

海洋为我国经济的发展提供新的空间,海洋拥有丰富的矿产资源、生物资源、海洋能源、食物资源、油气资源等,能为我国经济的发展提供丰富的资源,在某种程度上可以缓解我国资源不足的现状。海洋相关产业的发展必将带动海洋经济的发展,海洋经济必将成为经济新的增长点。海洋为人类社会的可持续发展提供了广阔的空间,有助于人类解决生态环境恶化、资源短缺等问题,是人类未来发展争夺的战略要地。

历史的发展教训告诉我们:要重视海洋权益,维护自己的海洋权益,才能维护国家的利益。由于历史上中国的海洋权益意识薄弱,被西方列强打开了中国的大门,掀起瓜分中国的狂潮,中国成为西方的附庸,这将铭刻在历史的耻辱柱上。以史为鉴,牢记教训,要通过维护海洋权益来维护国家利益。

篇4

关键词:多元用海;海水养殖业;发展路径

中图分类号:F205 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2013)06-0110-02

旅顺口区是大连市海洋开发利用程度较高的一个辖区,海洋经济已成为该区经济最具活力的增长点。海水养殖业是旅顺口区海洋经济中的传统优势产业,在大连乃至全国具有很强的竞争力。然而,随着城市的扩张,在多元用海矛盾冲突下,海水养殖业发展规模呈现萎缩的趋势,迫切需要依据海洋自然属性和社会需求,优化海域资源与产业资源配置,实现海域有序、有度开发利用与海水养殖业持续、健康发展的有机契合。

一、旅顺口区海水养殖业发展存在的主要问题

(一)传统养殖空间萎缩趋势继续上行

旅顺口区海水养殖业的发展面临着多元用海情况下的生存危机和紧迫感。随着沿海地区经济建设的快速发展,临港、临海工业项目用海日趋升级,城市的扩张致使城乡养殖池塘被大量征用,养殖空间逐渐萎缩,海水养殖业亟须拓展新的发展空间。

(二)海域养殖资源配置不尽合理

养殖总体布局有待进一步优化,一些深海水域未能得到充分利用,另一些水域养殖模式及管理技术相对于现代水产养殖业的要求还有差距。粗放式养殖仍占据较大比重,某些集约式养殖项目虽有所发展,但集约化、自动化程度不高。高效的网箱养殖尤其是深水大网箱养殖方式尚未开发。

(三)养殖水域环境质量监控压力增大

来自陆域大型项目建设向近岸迁移,近岸生态环境监控压力加大,工业废水和生活污水的排放量有增多的趋势,对近岸及河口的环境质量具有潜在性的影响,加大了环境监控的压力。

(四)适应都市型现代养殖业发展的基础设施还较薄弱

旅顺口区是海水养殖业传统产区,开发较早,尽管经过多年的投入和改善,基础设施有了较大的改进,但相对于都市型现代渔业示范区仍需要较大程度的改进。一些基础设施建设需要拓宽融资渠道。

(五)养殖集约化开发程度偏低

旅顺口区海水养殖分散经营占有较大份额,各别空间开发还较粗放,而另外部分空间利用相对不足。养殖生产者组织化程度较低,大部分个体经营户养殖规模小,抗风险能力较低,难以适应现代渔业集约化、园区化的建设要求。资源优势向效益优势转化的创新力不足,优势品种的市场竞争力有待加强。

二、旅顺口区海水养殖业的发展潜力

(一)旅顺口区渔业用海空间潜力

2012年10月10日,《辽宁省海洋功能区划(2011―2020年)》(以下简称区划)得到国务院的批复,区划确定了至2020年辽宁省海洋功能区划实施所要实现的目标以及海洋开发与保护的战略布局。按照区划中海岸基本功能区登记情况,旅顺口区海洋自然保护区面积91万亩,旅游休闲娱乐区2.7万亩,港口航运区19.9万亩,保留区127.8万亩,农渔业区仅1.6万亩。这是否意味着旅顺口区海水养殖业没有发展空间了呢?实际上仍然有较大的空间利用潜力。保留区内可维持原有养殖业的继续发展,同时在保留区内可以拓展新的养殖空间。另外,对于自然保护区和旅游休闲娱乐区,在保证不对这些功能区基本功能造成不可逆转改变的前提下可以从事养殖生产,对于特殊功能区,在符合军地协议的前提下也可以从事养殖生产。

(二)海洋渔业资源开发利用潜力

旅顺口区海域的海洋化学、海洋物理适宜性程度高,海底结构多样,生态环境系统复杂,决定了渔业资源的丰富和养殖品种的多样性。经过多年的发展,旅顺口区已形成鲍鱼、海参、海胆、魁蚶、海带、裙带菜六大主导品种,如果合理开发和利用,能大大提高旅顺口区渔业生产力的优势。旅顺口区沿海水质肥沃,海水增殖条件优越。目前增殖的主要是短距离洄游的高值品种,整个放流种类和数量尚属小规模式生产。即使放流历史较长、生产规律明显的品种,其增殖放流水平仍很不稳定。人工鱼礁的渔场效果总体上也未达到可供大量生产的水平。从这些方面来看,渔业资源开发潜力仍然较大。

(三)高效深水网箱渔业开发推广潜力

旅顺口区海水养殖有着悠久的传统,几十年的发展,现已形成水面、海底、工厂化立体利用的养殖格局。然而,高效的网箱养殖技术特别是深水网箱养殖技术未能得到推广。受投资风险大、投资周期长的影响,特别是传统养殖观念的限制,深水抗风浪大网箱养殖技术在旅顺口区刚刚起步。深水抗风浪大网箱养殖是一种高投入、高产出的现代新型装备海洋设施渔业,相对于传统网箱具有较高的生产效率和科技属性。融入高新技术元素的深水网箱及养殖,使近海养殖从低层次的粗放、脆弱型生产向多元化科技稳定型转变,支撑旅顺口区海水养殖迈向深海,形成农业生产体系向工业生产体系的质变,促进养殖业平稳、健康和可持续发展。

(四)海洋牧场建设发展潜力

旅顺口区有20万亩海域可供人工鱼礁投放,适宜底播增殖的海域有60万亩,具备海洋牧场建设的天然优势。从海面向海底空间挺进,不仅是延伸发展空间的需要,也是推动养殖模式变革的需要。从采捕天然资源转变为以采捕养殖资源的海洋牧场建设已成为2l世纪海洋经济增长的重要途径。海洋牧场建设作为一种现代渔业技术革命,将拓宽渔业发展空间视野,面向更广阔的海域发展海洋集约化养殖技术,以挖掘海洋生物资源的巨大潜力,增强蓝色食物生产供应能力,建设良性循环的海洋生态系统,形成合理的渔业资源开发体系,促进海洋渔业经济的持续发展。

三、旅顺口区海水养殖业发展资源配置路径

(一)实施科学的海域功能管制

实施海域功能管制应充分考虑具体海域的自然条件和特点,最大限度地释放海域的资源潜力。在海域基本功能未被开发利用之前,在保证不对海域基本功能造成不可逆转改变的前提下,应允许利用其他类型的开发活动。对于基本功能已经被开发利用的海域,也应允许安排与基本功能相适宜和兼容的用海活动。海域功能管制的途径应从以前单一的海域用海途径,拓展到对海域用途和用海方式的双重管制,限制粗放利用或损毁海域资源的行为,提高海域资源的利用效率。

(二)拓展养殖使用水域空间

充分利用海岛资源,在猪岛、■牛岛、虎平岛周围投放人工鱼礁。利用现代养殖技术向深水进军,探索深水大网箱的开发。充分挖掘可利用的海域空间,实现养殖业的兼容发展,利用自然保护区以及旅游娱乐区进行底播增殖,提高海域资源使用效率。利用新的养殖模式拓展新区,积极开发生态型增殖放流生产,依据水域生态环境、资源状况和养护需求,科学确定增殖放流品种和规模,提高水域生产力。

(三)追求节约集约式养殖用海

推进设施化、工业化、标准化、信息化、清洁化的现代水产养殖生产方式,实现传统养殖向现代养殖方式的发展转变。融合先进的生产技术、经营方式和管理理念,创新产业经营体制,提高养殖业的产业化水平。把标准化管理寓于生产全过程,使养殖生产精细化程度更深,产业综合素质更高,信息化程度更强,产品质量更加平稳,经营管理体制更加完善。

(四)建立立体综合开发模式

建立立体利用开发模式,充分利用海面、中部水体及海底的水域空间,推行复合性的养殖方式,宜面则面,宜体则体,宜底则底,使上中下层存在的物种形成一个完整的食物链,在保持生态平衡的过程中提高复养指数和单位经济效益,实现海域的融合利用、和谐利用。

四、旅顺口区海水养殖业发展的保障措施

(一)完善管理制度,提高管理水平

制定《旅顺口区养殖用海管理办法》,规范用海管理方式,提高用海管理水平。鼓励地方龙头企业担当行业领导角色,以带动中小企业的提升和发展。鼓励和支持成立地区性的渔业协会或工厂化养殖专业合作社,公平公正、科学合理地利用本地资源,统筹本地区产业协调发展,充分发挥行业组织的自管自律作用。提高技术化管理水平。建立地理标志水产品品牌识别系统,进行统一的公共品牌形象建设。建立集约型装备与设施养殖建设工程,引进国内外精养高产先进技术工艺和生产模式,进一步提高产出水平。

(二)落实监督检查,建立长效机制

建立养殖证管理动态信息系统,及时调整不符合养殖水域功能区划的海域使用项目。建立海水养殖经济运行监测与评估系统,对全区养殖水域的理化因子、海底类型、初级生产力等进行全面调查,实现智能化管理。强化海上执法管理工作,维护养殖业水域使用功能,规范用海秩序。加强水产品质量安全监督管理,建立常态监督检测与专项整治结合的水产品质量安全监督检测管理机制,推行水产品生产过程全程质量控制,探索养殖诚信体系建设,全面推进无公害水产品一体化认证。

(三)拓宽融资渠道,加大金融支持

建立地区性的海水养殖金融支持体系,逐步形成以政府投入为引导、企业投入为主体、社会广泛参与的多元化投融资格局。畅通财政补贴、金融贷款、单位自筹和利用外资四大资金来源渠道。积极推动养殖企业发行企业债、公司债,特别是高收益债券。建立海域使用权流转制度,开展海洋资源、资产价值评估,为养殖企业提供担保及抵押贷款。

篇5

综合国内法和国际法的考量,本文从法理上得出以下结论:我国只有设置在以下三类海域内的“海洋自然保护区”才有权并且应当实行“隔离式”的“保存”管理措施,其他情形下只能禁止进行开发活动(在实验区开展适度的参观考察及旅游活动除外)并实行一般严格意义上的海洋环境保护措施:(1)“不是后来经采用直线基线才被确认为内水的内水”里;(2)“后来经采用直线基线而被确认为内水且航行条件欠佳的内水”里;(3)“航行条件欠佳的领海”里[13]。“海洋特别保护区”的情况与“海洋自然保护区”的情况则有着明显不同。国家海洋局在2010年8月31日以“通知”的形式颁布了《海洋特别保护区管理办法》(以下简称《办法》)[14],虽然该《办法》在法律位阶上处于最底端的“行政规范”层级,但它是我国目前关于“海洋特别保护区”且适用全国范围的最系统的专项规范性文件,与之相配套的行业标准为国家海洋局于2010年2月10日的《海洋特别保护区功能分区和总体规划编制技术导则》(HY/T118-2010)。该《办法》借鉴了《自然保护区条例》关于自然保护区应划分为核心区、缓冲区和实验区的做法,在其31条规定:“海洋特别保护区实行功能分区管理,可以根据生态环境及资源的特点和管理需要,适当划分出重点保护区、适度利用区、生态与资源恢复区和预留区。”

海洋保护与渔业生产空间冲突纵观福建省海洋保护区建设历程,大致可分为3个阶段:(1)20世纪80年代中后期,主要建设海洋水产资源保护区,为探索尝试阶段;(2)20世纪90年代至2003年,为海洋自然保护区建设蓬勃发展的主要阶段;(3)2004年至今,主要建设海洋特别保护区,海洋自然保护区的建设进展相对停滞[15]。厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区就是在上述的第二阶段被批准设立的(2000年),由于处在福建省大力发展海洋自然保护区的历史阶段,所以该保护区被定性为“海洋自然保护区”,而不是“海洋特别保护区”。实际上,直到2002年,中国才划定了第一个“海洋特别保护区”。“海洋自然保护区”的定性,导致了海洋自然保护区的管理与厦门的渔业生产产生了严重的空间冲突。下文将选取中华白海豚自然保护区作为例子,来管窥这一严重的空间冲突。作为后续分析的基础,有必要先对厦门周边海域从法律性质上作一定位。我国于1996年5月15日公布了《关于中华人民共和国领海基线的声明》(以下简称《声明》)[16],在该份《声明》中公布了我国第一批大陆领海的部分领海基点和西沙群岛的领海基点,其中公布大陆领海的部分领海基点共计49个,即这些领海基点的顺序直线连线就构成我国目前大陆领海的部分领海基线。厦门周边海域就处在第22个基点“乌丘屿”和第23个基点“东碇岛”的直线连线之内,如图4所示。这就意味着,厦门周边海域在我国第一批公布的领海基线之内,即从法律性质上来讲,厦门周边海域属于“内水”,且属于前文所述的“不是后来经采用直线基线才被确认为内水的内水”。在明确了厦门周边海域的“内水”性质后,。作为“保护地带”的同安湾被左右两片的“中华白海豚海洋自然保护区”完全“封锁”在了内部。如上所述,厦门周边海域的法律性质为“内水”,所以根据前文的探讨,在厦门周边海域里的海洋自然保护区从法理上应该采取的是“隔离式”的“保存”管理措施。而如果严格按照“隔离式”的要求来管理中华白海豚海洋自然保护区,不仅同安湾将被完全隔绝,甚至整个厦门海域都将陷入被封锁的困境。众所周知,厦门是一座典型的海湾型城市,传统渔业、港口和旅游是厦门的支柱产业,海上运输十分频繁,各种船舶往返穿梭于厦门周边海域,即从实际角度来考虑,对中华白海豚海洋自然保护区实施“隔离式”的“保存”管理措施是不现实的。在《厦门市中华白海豚保护规定》(以下简称《规定》)中第2条明确规定了“厦门中华白海豚自然保护区实行非封闭式管理”,这似乎意味着厦门市政府早已明白了该自然保护区无法按照《自然保护区条例》的规定来进行管理,所以自行创设了一套“因地制宜”的管理方法,例如该《规定》的第14条规定:“在厦门中华白海豚自然保护区内进行活动,应遵守下列规定:(1)海上船舶除执行紧急任务或抢险救灾、救护等特殊情况外,内港航速不得超过8节,同安湾海域航速不得超过10节;(2)禁止底拖网和高2米,连续长度150米以上的流刺网作业;(3)禁止以娱乐或盈利为目的的高速摩托艇和滑水活动;(4)设置排污口,应当进行环境影响评价,经市渔业行政管理部门签署意见,报市环境保护行政主管部门批准,建设排污处理设施,污水排放应达到国家和本市水污染排放标准的要求;(5)进行水下爆破、填海工程和将泥沙直接推入海里,施工单位必须报经市渔业行政管理部门审核,方可按有关规定办理相应手续,并采取有效的措施,防止或减少对中华白海豚资源的损害。”

本文认为,上述《厦门市中华白海豚保护规定》的第14条包含着以下含义:(1)除了该《规定》第14条提及的五类行为,其他活动均可在厦门中华白海豚自然保护区内自由进行;(2)海上船舶在执行紧急任务或抢险救灾、救护等特殊情况时,内港航速可以超过8节,同安湾海域航速可以超过10节;(3)高度低于2米,连续长度低于150米的流刺网作业在保护区内是被允许的;(4)不以娱乐或盈利为目的的高速摩托艇和滑水活动在保护区内是被允许的,例如进行高速摩托艇障碍赛或滑水竞技;(5)只要获得当地相关部门批准,就能在保护区内设置排污口;(6)只要获得当地相关部门批准,就能在保护区内进行水下爆破、填海工程和将泥沙直接推入海里。本文认为,上述这六点含义,足以让中华白海豚自然保护区名存实亡。需要明确指出的是,《自然保护区条例》是行政法规,而《厦门市中华白海豚保护规定》是地方性规章,按照《中华人民共和国立法法》第79条的规定,“行政法规的效力高于地方性法规、规章”[17],也就是说,《厦门市中华白海豚保护规定》在中华白海豚自然保护区实行“非封闭式管理”的做法,从本质上与上位法相冲突。而根据《中华人民共和国立法法》第87条的规定,下位法违反上位法规定的,应当予以改变或者撤销。对于此点,可能存在一种为此“非封闭式管理”的合法性进行辩解的声音:厦门市是经济特区,在立法的权限上可以突破上位法的规定,制定符合自身区位特点的地方性法规和规章。诚然,在法理上,经济特区确实在立法权限上拥有一些特权,可以不必完全受到上位法的拘束,但这是在不违背上位法基本精神和基本原则的前提下的一种有限突破,并不是说经济特区的地方性法规和规章便能无视上位法的规定。具体来看,作为上位法的《自然保护区条例》对自然保护区采取的是一种禁止进入的“隔离式”的“保存”管理措施,对自然保护区的核心区尤其如此,而这一管理措施正是使得法律条文所载之“自然保护区”成为现实中所存在之“自然保护区”的最核心措施。换句话说,没有“隔离式”的“保存”管理措施的严格贯彻,法律条文所载之“自然保护区”只能流于形式,而作为下位法的《厦门市中华白海豚保护规定》所采取的“非封闭式管理”模式无疑从本质上与上位法产生了矛盾,这种立法权限上的突破应当被认定为无效,所以应当予以改变或者撤销。还有一种观点认为:《自然保护区条例》第18条只是提及“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区”[18],并规定了相应的管理要求,从该法条的字面上来看,这并不是强制性规定,也就是说,自然保护区并不必然的需要划分为核心区、缓冲区和实验区,若自然保护区不进行此种分区,则该条款对于核心区、缓冲区和实验区的管理要求则自然无需适用,而中华白海豚自然保护区未进行如该条款所述的分区,所以其无需适用该条款关于各个分区的管理要求。实质上,《自然保护区条例》第30条规定“自然保护区的内部未分区的,依照本条例有关核心区和缓冲区的规定管理”,也就是说,即使中华白海豚自然保护区没有划分为核心区、缓冲区和实验区,也要按照核心区和缓冲区的要求来进行管理。上述虽然只是以厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区中的中华白海豚自然保护区为例进行论述,但从中不难推知,若加上文昌鱼自然保护区和白鹭自然保护区对厦门周边海域进行渔业活动的限制,按照《自然保护区条例》的规定采取严格的“隔离式”的“保存”管理措施,厦门岛将几乎成为一个“孤岛”,空间冲突极其严重。

对策建议

要解决上文所提到的严重的空间冲突,本文认为共有三种可能的方法,分析如下。第一种,严格按照《自然保护区条例》的规定,采取“隔离式”的“保存”管理措施。此种做法的结果就是导致厦门岛将变成一座“孤岛”,届时厦门这座以传统渔业、港口和旅游为支柱产业的现代化海湾型城市将无以为生。所以,很明显,此种做法不符合现实情况,不具有可操作性。第二种,放任目前的“非封闭式管理”模式。根据上文的分析,此种做法虽然有《厦门市中华白海豚保护规定》这部地方性规章的“法律支持”,但该“法律支持”本身就是违反上位法的,所以该做法本身就是一种违法的管理模式。更令人担忧的是,若持续采用此种“非封闭式管理”模式,由于很大程度上无法起到自然保护区的作用,便有可能导致“破窗效应”(BreakPaneLaw)的产生,造成保护区的名存实亡。《中国青年报》在2011年8月25日报道的一则关于“厦门拟在自然保护区填海造岛建高端会所”的新闻[19],正是印证了本文的这种担心。所以,此种做法也是不正确的。第三种,按照法律程序将目前的“海洋自然保护区”变更为“海洋特别保护区”。本文认为,这是解决目前上述空间冲突的最佳法律途径,也是协调厦门周边海域渔业活动和海洋资源保护的首选法律途径。首先,应申请撤销“厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区”,根据《中华人民共和国自然保护区条例》第15条的规定,自然保护区的撤销,应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准,由于厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区是由国务院批准设立的,所以应向国务院提出申请,申请时应向国务院阐明缘由,即上文之论述,并明确该撤销是为了进一步申请“海洋特别保护区”所做的铺垫,并不是对珍稀海洋物种的不作为。其次,申请“厦门珍稀海洋物种国家级特别保护区”,根据《海洋特别保护区管理办法》第13条的规定,可由福建省海洋与渔业厅提出申请,经福建省人民政府同意后,报国家海洋局批准设立。一旦“厦门珍稀海洋物种国家级特别保护区”申请成功,则厦门目前所采取的“非封闭式管理”即为一种合法的管理模式,且管理也将会更侧重海洋环境与渔业生产等经济活动的协调发展。此外,由于管理目标具有了可达性,便会使得保护区内的各项活动趋于有序化,将出现“破窗效应”的可能性降到最低。

结语

篇6

关键词:南海争端;南沙群岛;领土;国家安全原则

中图分类号:DF935 文献标识码:A 文章编号:1001-4608(2012)03-0036-09 收稿日期:2012-01-06

作者简介:江河,博士,中南财经政法大学法学院副教授430073

一、引言

多年来,各国侵犯我国海洋权益的行为屡见不鲜,因为其表现形式(如抢占岛屿和海域更名)与非法目的基本一致,所以个案分析具有普遍性的指导意义。就地理位置而言,中菲海洋争端更具有代表性。2009年,“菲律宾群岛领海基线法”将中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛的部分岛屿纳入菲律宾管辖范围内,这严重侵犯了中国的领土。而近来菲律宾官方拟将南海更名为“西菲律宾海”的行为也使中菲南海争端日趋紧张。2011年6月9日,越南在南沙群岛万安滩海域进行非法油气勘探并驱赶中国渔船也严重侵犯了中国的和海洋权益,四日后(即6月13日),越南在南海进行军事演习,南海争端逐步升级。菲律宾之所以恣意妄为,其根本动因在于抢夺海洋资源,而菲美共同防御条约则为其行动提供了威慑性的军事保障。但是,中国的领土完整不可侵犯,问题不可谈判,所以中菲南沙争端不可回避,而争端的有效解决也并非易事。

为了和平而持久地解决中菲南沙群岛争端,必须首先分析其国际环境和社会背景,为国际争端的战略制定提供理论依据,并进而决定具体的外交谈判策略。南沙群岛领土归属的法律分析和“国家安全原则”的正当性探讨,可以为中国的外交谈判提供理论支持,也有利于在法律解决途径中提出合理的法律诉求。同时,争端的国际背景和双方主张的实证分析,也充分说明中菲争端在南海冲突中具有一定的代表性和普遍意义,该争端的有效解决必将为其他南海争端的解决提供了可供仿效的对策,也必将为和平解决国际争端原则在海洋法领域的实践树立典范。

二、中菲南沙群岛争端的背景分析

现代海洋勘探技术的迅猛发展,使各国意识到海洋资源和海洋战略的重要性。可以说,21世纪是海洋油气的世纪,海洋将成为各国争夺自然资源的主战场。在这种背景下,“蓝色圈地运动”风起云涌。根据《联合国海洋法公约》的规定,所有缔约国必须在2009年5月13日之前向联合国划界委员会提交外大陆架划界案。而以菲律宾为首的南海邻国纷纷通过不同方式对中国的部分岛屿提出要求,从而为其专属经济区和大陆架(包括外大陆架)划界提供所谓的法律依据。在亚洲,南沙油气占整个南海油气资源的一半以上,有“第二个海湾”之称。因此,菲律宾制定“群岛基线法”,对中国南海中9300万公顷的海域提出了领土主张。

《联合国海洋法公约》既为发展中国家维护海洋权益提供了法律依据,同时也使海洋争端出现了新的表现形态。各国开展“蓝色圈地运动”的主要目的在于争夺大陆架和专属经济区的海洋资源。根据《联合国海洋法公约》,海洋权利及其划界,取决于所依附的领土,没有领陆(包括具有划界效力的岛屿),就不可能主张大陆架和专属经济区。21世纪的世界地图和各国的海洋划界实践已说明,领陆不可能再成为主张专属经济区和大陆架的法律依据。在这种情况下,“蓝色圈地运动”的合法依据,就是拥有海洋划界效果的岛屿。这些岛屿的领土能派生出大陆架和专属经济区。所以,在“蓝色圈地运动”的背景下,各国的海洋争端主要体现在或起源于岛屿争端。在这些争端当中,岛屿争端最为复杂。国际上,国家是国际法的基本原则;而在国内,领土是国家权力行使的范围及其居民生活的物质基础,而且领土争端往往为国内政治和极端民主主义所利用。2002年5月7日,菲律宾参议员罗伯特·贾沃斯基(Robea S.Jaworski)提出一项决议案,要求参议院专属委员会借提交外大陆架划界案之机,进一步巩固菲律宾对黄岩岛、卡拉延群岛以及南沙群岛其他部分岛礁所提出的权利主张,中菲南海诸岛争端在某种程度上是菲律宾国会幕后推动的结果。所以,中菲南沙群岛争端是整个南海最为复杂的海洋争端。

从地理划界来看,在南海北部大陆坡不同深度的台阶上分布着东沙群岛、西沙群岛和中沙群岛,在南部大陆坡上分布着南沙群岛和南沙海槽。南沙群岛为海底高原之上的环礁结构,这些珊瑚礁深浅不一,形成星罗棋布的岛屿、沙洲、暗沙和暗礁等。除了中国和越南以外,南海邻国都是群岛国家,它们视海洋权益为立国之根本,而不论这些权益要求是否合法。在南海海域,中国要与菲律宾、越南、印尼、马来西亚以及文莱进行海洋划界。这些海洋划界取决于南沙群岛归属的最终解决,划界目的在于确定专属经济区和大陆架的外部界限,从而获得邻近海域的自然资源。根据《联合国海洋法公约》第121条,不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架。也就是说,不能根据它来主张专属经济区和大陆架;具有完全效力的岛屿,则可主张专属经济区和大陆架。在南沙群岛中,尽管有些岛礁不具有海洋划界效力,但是如果被确定为领海基线的基点,它便与合法领土一起产生海洋划界效力,从而间接地拥有专属经济区和大陆架。同时,岛屿领土的取得或领海基线的扩张,都可以使南海邻国通过外大陆架划界案的申请来进行“蓝色圈地运动”。所以,中菲南海诸岛争端的产生、特性及其解决途径,在南海争端中具有一定的必然性和代表性。

三、南海诸岛归属的国际法研判

中菲南沙群岛争端的焦点在于:中国认为南沙群岛是中国固有的领土,其合法性根源于国际法上的先占原则;而菲律宾则先后以“先占”行为和“国家安全原则”为由对南沙群岛主张领土。所以,南沙群岛归属的实证分析包括:中菲两国的先占行为和菲律宾提出的“国家安全原则”。中国对南沙群岛享有的领土,取决于传统领土取得方式的有效性,在现实中又与国家密切相联系。如果中国的先占行为早于菲律宾的“先占”行为,且符合有效治理的条件,那么菲律宾就无法依据先占原则要求南沙群岛的领土。国家领土的传统取得方式有先占、时效、添附、征服以及割让,新方式有民族自决和全民公决,而现代国际法所确认的合法方式并不包括“国家安全原则”。南海诸岛归属的国际法分析主要以先占原则为基础。先占原则有两个构成要件:对象为“无主地”;行为是有效占领。所谓“无主地”就是无国之地。而“有效占领”是指占领者有效行使,它在国际司法实践中通常发展为“保持占有原则”和“有效治理原则”(effectivites)。

根据国际法上的先占原则,南沙群岛自古以来就是中国固有的领土。南沙群岛是中国人最先发现和命名的“无主地”,汉朝时,中国已发现南沙群岛到印度洋的航线。中国人最先开发和经营南沙群岛是在明清时期,中国人在南沙海域捕鱼并在一些岛上居住。这些都是符合先占原则要求的先占事实。中国最早对南沙群岛宣示领土是在唐宋时期,南沙群岛划归琼州府管辖。元朝和明朝时,海军一直巡逻于南沙海域,并将其列为海军防守范围。这些历史事实说明,中国的先占行为也符合“东格陵兰法律地位案”所确立的有效治理要件。因此,“传统海疆线”之内的岛屿都应是中国的领土。中国“传统海疆线”之内的大部分岛屿在解放前由驻军,且上面都立有碑。撤军后,只留下太平岛,其他许多岛屿被菲律宾、越南等国家非法占领。新中国成立后,根据相关的国际法规则,这些岛屿的毫无疑问应归属中国。尽管菲律宾先前通过1898年美西《巴黎和约》来确立其“条约界限”,从而扩大领海界限,但是根据该条约及其后续的国际条约,南沙群岛完全在菲律宾领土范围之外。20世纪70年代以前,菲律宾的诸多领土法令也承认了这一点。而被菲律宾宣称拥有的黄岩岛,位于中沙群岛,向来就在中国的管辖范围之内。菲律宾在1997年之前亦从未对黄岩岛提出过任何领土要求。1978年菲律宾地图与资源信息权威的地图也没有把黄岩岛标为菲律宾的领土。根据1935年菲律宾宪法,黄岩岛位于东经117°44′-117°48′,明显不在“条约界限”(东经118°-127°)范围内,根本不属于菲律宾领土的一部分。因此,中国对南沙群岛和黄岩岛的领土是无可置疑的。

在南沙群岛争端中,特定条件下的特定岛屿的无居民状态,并不意味着它就是菲律宾托马斯·克洛玛于1956年所“发现和占领”的“无主地”。根据先占原则,克洛玛所谓的“发现和占领”行为无法有效地为“自由地”取得,事实上它侵犯了中国的领土。而“按照国际法,一块领土如果是无主地,则可以被占领,但是说南沙群岛是无主地则完全不对,早在菲律宾占据南沙群岛某些岛礁之前,中国大陆、台湾地区和越南就已为群岛的争论不休。台湾自1956年就已在其最大的岛上驻军。这意味着菲律宾所说的无主地违背了原先人们广泛接受的原则,无主地的意思是,领土或无人居住,或不被其他国家有效地占领。所谓有效占领,如同一般可接受的那样,不一定要占领整个领土,只要对其中心实行有效的控制就行。”至于所谓的中国的占领“因放弃而失效”,毫无法律依据,也违背了历史事实。按照国际法的规定,一块领土只有真正被放弃的时候,其他国家才可以用占领的方法取得该领土。只要该国还有重新占有的能力,并且正在作重新占有的努力,该领土就不算放弃。二战后,当时的民国政府接收了南沙群岛,随后派军驻守其核心岛屿太平岛。虽然在1950年台湾方面对驻守有过短暂的放松,但到1956年又恢复了驻军,一直至今。这种情况不能视为“放弃”。尽管菲律宾曾在中越战争之际非法占领了南沙群岛中靠近菲律宾的几个岛礁,但中国政府对这种侵犯其领土的行为多次提出抗议,并反复强调南沙群岛是中国固有领土,而毫无放弃的主观意愿。

任何国际法规则,包括有效占领标准,都具有其存在的历史和社会基础。1928年的“帕尔马斯岛仲裁案”确定了有效治理原则的一般构成应受时际法原则的支配。时际法原则由该案法官休伯首先提出:一项法律事实必须根据与其同时存在的法律,而不是根据有关该事实的争端发生或解决时的法律来予以判决。国家的行动能力、领土的地理条件以及海陆交通状况,都有可能影响有效控制的外在的客观表现。特定条件下的客观不能,并不意味着领土的放弃,除非他方公开地进行占领,而知情的领土归属国从未抗议过。一国发生内战,其有效占领的客观行为会发生改变,但它无法为他国的占领提供合法性。“充分的”和“持续的”控制,会成为全球化背景下有效治理的判断标准,但是对于历史上经济欠发达或军事行动能力有限的中国来说,对南沙群岛中的主体岛屿进行控制,就足以展示其有效治理。对于菲律宾的非法主张,美国宾夕法尼亚大学国际法博士申建明教授反驳说:“由于整个南沙群岛至少在宋代以来就一直是中国的领土,其大多数岛礁都无人居住,故中国没有必要为建立或维持而去实际‘占领’它们,没有必要在此地区进行长期驻军。国际法没有要求一个国家,在气候或地理条件不适合移居或其他活动的领土上保持长期的居住人口,更不必说驻军来维持其。因此,没有建立移民地不等于放弃这些地区。在印尼拥有的13667个岛礁上,有人居住的仅有931个,其他的则只是本质上的‘占领’而已,但是不能说,印尼对其他岛礁就没有取得,或者说,如果它有,已因没有‘占领’而丧失。同理,中国也不会仅仅因未长期居留而放弃对西沙和南沙群岛的。”正如帕尔马斯岛案所表明的,国家权力不一定要在事实上,每一刻对每一寸领土都行使。国际司法实践的若干案例也体现了这种相对性。例如,1986年“布基纳法索与马里边界争端案”和1994年“利比亚与乍得领土争端案”指出了这么一个规则:当已经具有合法所有者的地区被其他主体所有效控制时,应当优先考虑的是权利的合法所有者,而非实际控制者。因此,他国抢占并事实控制中国南沙群岛的行为,并不能依有效治理获得其领土。

当克洛玛和菲律宾政府意识到其先占原则的非法性之后,他们于1974年12月4日签署了“转让证书和弃权声明书”,把“自由地”的全部领土要求让给菲律宾政府。这样,菲律宾政府就完成了对所谓“卡拉延群岛”的占领。随后,菲律宾政府提出“国家安全原则”代替先占原则,成为了菲律宾主张南沙群岛的法理基础。

四、菲律宾“国家安全原则”的法理辩驳

菲律宾政府最近主张对南沙群岛拥有的法理基础是“国家安全原则”。“国家安全原则”是基于保障国家利益而派生出来的概念,而所谓国家利益,就是国家物质和精神利益的总和。随着冷战的结束和经济全球化的发展,该原则由意识形态阶段逐渐发展到经济利益阶段,其目的是争夺南海的自然资源。由国际法上领土取得方式及其合法性分析可知,“国家安全原则”只能保护菲律宾的领土安全,而不能为其合法取得南沙群岛的领土。“国家安全原则”不但为国际法所遗弃,而且在法理上也缺乏正当性。“国家安全原则”的正当性,取决于它与国家、国际法及其社会基础的相互关系。由其内涵可知,“国家安全原则”具有很大的抽象性和主观性,它在某种意义上是一种政治概念,其国际实践必须得到相关法律制度及其具体情势的支持。

根据社会契约论,国家及其法律的产生旨在避免人与人之间原始的“自然状态”。在这种状态下,所有人拥有绝对的权利,包括为了生存本能而剥夺他人生命和财产的权利,其结果是任何人都无法保障其生命和财产安全。当国家成为国际关系的基本主体后,这种“自然状态”就演变为国际社会的无政府状态,对外战争也就成为早期国家的天赋权利。在这种社会背景下,国家便拥有绝对的。然而,国家之间的战争史及其所造成的灾难,要求人类建立新的法律秩序。因此,国家不应当是绝对的。国家原则在国际关系中派生了“国家安全原则”,菲律宾的“国家安全原则”的正当性来自于国家原则,国家原则的发展必然引起“国家安全原则”的发展变化,绝对的国家已为国际法和国家实践所抛弃。为了获得国家利益,运用绝对的主观的“国家安全原则”去侵犯他国领土,无疑会缺乏其合法性和正当性。

领土既是国家发展及其居民生活的物质基础,也是各国政府行使管辖权的首要依据,属地管辖权优越于其他管辖权。领土完整是国家的内在客观构成要素,而“国家安全原则”只是派生于领土安全需要的主观性原则。菲律宾所提出的“国家安全原则”,无法挑战中国对南沙群岛所拥有的领土。国际法和国内法都规定了法律主体之间的相邻关系。空间距离不能为一国出于安全考虑而获取他国领土提供法理支持。在“国家安全原则”的推动下,菲律宾政府于1974年2月5日向中国台湾当局发出所谓的外交“照会”,声称:“事实上,在第二次世界大战时,这些岛屿曾被日本皇军利用作为侵略菲律宾的跳板。基此理由,菲律宾有获取该地区作为保护安全所必要的每一种权利。”如果依照这种逻辑推理,在近代中国的半殖民化过程中,英法曾从中南半岛沿着河流入侵我国广西和云南,自冷战以来,美国及其盟国所建立的海上封锁线就包围了我国南疆海域,如果依据菲律宾的“国家安全原则”,中南半岛以及环绕中国南疆的系列岛屿都应成为中国的领土。

在国际法院审理的众多海洋争端案中,只有少数国家提出以“国家安全原则”来主张其领土,就其案情和地理状况而言,希腊与土耳其之间的爱琴海岛屿争端最为典型。土耳其以“国家安全原则”要求根据“平分原则”将远离希腊大陆而靠近土耳其海岸的岛屿割让给土耳其。而希腊则认为,如果按照土耳其的“国家安全原则”来主张领土,必将导致以下结果:一是拥有岛屿的国家必须与不拥有岛屿的国家平分领土;二是拥有辽阔海域的国家必须与拥有较少或完全没有海域的国家平分海域;三是拥有邻近别国领土的岛屿的国家必须将这些岛屿割让给领土邻近国;四是人口较少的国家必须割让一部分领土给人口较多的国家。1976年8月25日,联合国安理会作出决议,要求双方考虑适当的司法手段(特别是国际法院)来解决争端。在国际法院所进行的调解中,土耳其基于“国家安全原则”提出的领土主张,实际上根本没有被列入法律议程,土耳其也事实上放弃了其主张,最后的争端仅限于争议岛屿在划分大陆架上的效力问题。也就是说,国际法院首先肯定了这些岛屿的领土归属希腊之后,才介入调解程序。在爱琴海岛屿争端案中,如果说安理会的决议强调了和平解决国际争端,那么国际法院的调解则说明,“国家安全原则”无法为沿海国主张其他国家的岛屿提供正当的法理基础。

中菲南沙群岛争端的存在,具有深刻的历史根源和现实基础,它在某种程度上是国际政治在南海海域的体现。菲律宾所提出的“国家安全原则”的含义变化,也根源于大国政治的变迁和经济全球化趋势。在上个世纪,冷战格局使美国组织其盟国(包括菲律宾和中国台湾当局)形成了对中国的军事包围圈。在这种背景下,菲律宾的“国家安全原则”带有深厚的意识形态。菲律宾前总统季里诺在1950年5月17日的招待会上公开宣称:“如果军队真的占领着南沙群岛,则菲律宾就无须要求占领该地。如果在敌人手里,即威胁我们国家的安全。”在冷战结束之后,中美关系有了明显改善,日益激烈的“蓝色圈地运动”使菲律宾的“国家安全原则”具有经济意义,中国台湾当局和菲律宾之间的海洋争端也逐渐露出水面。在经济全球化的潮流下,“国家安全原则”的政治意识形态逐渐削弱,相应地,抢夺海洋资源成为了“国家安全原则”新内涵。中美关系的主流是合作,但也有其利益斗争和意识形态对立的一面。在冷战思维和新保守主义的推动下,中美在太平洋海域仍然存在冲突,撞机事件和中美船舰对峙,就说明了中美海洋摩擦将长期化。“国家安全原则”的前提,是他国对菲律宾的国家安全构成威胁,以中美南海对立为基础,部分亚洲国家所鼓吹的“中国”,无疑成为了“国家安全原则”的幕后推动因素。在全球范围内,亚太地区是国际组织化和区域一体化程度最低的区域,“中国”使中国与南海邻国之间的双边关系缺乏持久的良性互动,而美国和日本因素也使中国和平共处的外交政策难以发挥主导性作用。

五、南沙群岛争端的韬略筹划

南沙群岛归属和“国家安全原则”的实证分析,有助于探讨中菲海洋争端解决的具体策略。海洋争端背景的复杂性,也决定了其对策的长期性和多样性。对于中国而言,应以国际法的基本原则与和平共处的外交政策为基础,既要确立切实可行的具体争端解决战术,又要制定长期的应对战略。以国际法中有关领土取得的实体法与国际争端解决程序法为基础,南海争端的对策可以分为两个方面:一是如何从先占规则中证明其领土主张,二是如何有利地通过和平解决国际争端原则和国际司法机制来维护其领土。

为了支持其先占行为并排斥菲律宾的“先占”行为,中国应大力收集相关的历史性证据,将中国最早占领南沙群岛的事实公布于世,菲律宾的历史及其宗主国西班牙和美国之间的条约,也是排除其领土主张的重要因素,只有这样才能有效地证明菲律宾立法中南沙群岛条款的非法性。中国对南沙群岛先占的合法性,也取决于特定历史条件下的有效治理,为此中国必须展示有关南沙群岛管辖和开发行为以及历代疆土范围的历史文件。在南沙群岛争端中,部分当事国片面地认为,中国存在主观上的放弃意愿和客观上的疏于治理,因此中国应根据有效治理的判断标准来巩固其治理行为。有效治理的判断依据主要是国家的立法行为和行政行为。在立法方面,全国性立法可能会激化中菲之间的国家对立,而部门(如农业部)或地方(海南省)立法则同样可在实践上为其海洋执法提供法律依据。有效治理在本质上体现为行政行为,中国应采取措施来提高其治理行为的有效性。根据国际法院的最新的司法实践可知,这些措施一般包括:宣示行为,颁布海洋法令、捕鱼等海洋活动的行政许可,海上执法,海洋事故处理、公共设施与军事设施的建设等。在未来的南海战略中,中国应通过上述行为行使其对南沙群岛固有的管辖权,否则,就会像利吉丹岛和西巴丹案中的印尼与新马白礁案中的马来西亚那样处于不利地位而失去相关岛屿的领土。在显示其有效治理时,私人活动不足以构成有效治理,官方和民间应互相配合,政府应制定正式的规章或者授权予私人进行捕鱼及海洋资源开发等活动。例如,国际法院在审理利吉丹岛和西巴丹案时指出,印尼所依据的活动并未构成“以名义”的行为以及反映以该种名义行事的意图和意愿,这也是印尼丧失相关岛屿领土的原因之一。同时,在白礁岛、中岩礁和南礁的归属案中,国际法院指出领土可能在某些情况下由于以下原因转移给其他国家,即拥有领土的国家未能回应其他国家的归属行为,或未能回应其他国家行使领土的具体表现。如果行使的表现形式与当事国不形成对抗,可能需要做出回应。不回应就相当于默许。因此,中国应当对菲律宾行使领土行为作出积极的回应,从而阻却其对南沙群岛行使领土的有效性,否则会像马来西亚那样失去相关岛屿的领土。另外,中国可根据国际法上的国家管辖权、自保权和反恐机制来进行护航或打击海盗。为了给日后的“共同开发”或岛屿归属及其划界效力提供证据,中国应加强对南海海域的调查和勘探,以从地理的角度论证其权利要求的合法性,这些勘探信息也有利于加快南海资源的开发。

和平解决国际争端是国际法的基本原则。尽管海洋争端在国际法院所审理的案件中占了较大的比例,但是南沙群岛争端的解决方法,必须反映亚洲国家争端解决的传统及其实践。西方国家所崇尚的法律途径在南海争端中未必有效,而缺乏合法性支持的外交诉求也必然显得苍白无力。所以,外交手段和法律途径的结合,将有利于南沙群岛争端的解决。虽然法律途径不太符合中国以及亚洲国家的争端解决实践,但是,外交谈判与协商也离不开法律规则和司法实践的合法性支持。《联合国海洋法公约》确立了争端当事国协商的首要地位,而海洋争端解决机制中的公平原则,主要是通过国际司法实践(特别是国际法院)来发挥作用。通过对大量岛屿争端案例的实证分析,中国可以确认那些可以有效支持其权利主张的历史事实和海洋信息的类别。就外交途径而言,中国应坚持和平共处的外交政策,加强中美、中日以及中国与东盟关系,加强中国与相关南海争端当事国之间的政治互信和良性互动。美国和菲律宾等南海国家之间的军事防御同盟,为其抢夺南沙群岛提供了安全保证,菲律宾的侵略南海政策严重依赖美国的政治立场,中美关系的进一步加强将有利于中菲南海争端的解决。中日关系的改善,不但能减少西方对亚洲事务的干预,而且还能削弱“中国”的影响。中国发展与东盟的政治和贸易关系,可以打消其对中国加强军事实力的顾虑,并提升中国的影响力和作用。而针对近期东南亚各国“合纵”谋吞南海的行为,中国在外交上应反对通过东盟、“南沙集团”或任何国际化和同盟化手段来解决南沙群岛争端,各个击破的外交策略对中国更为有利。

内部原因往往是促进外部矛盾解决的重要条件,因此,良好的国内环境也有利于争端的解决。在经济全球化时代,一个国家的国际地位及其利用国际机制解决争端的能力,取决于它的综合实力。国家经济实力的增强,将有利于充分实现国家所固有的自保权,而自保权也包括和平时期的国防建设。对争端岛屿的有效军事占领行为,会使中国在争端解决中处于有利地位。根据1974年联合国大会通过的《关于侵略的定义的决议》,他国在中国岛屿上的军事存在已构成侵略行为,它侵犯了中国的领土完整,中国将对此保留自卫还击的权利。为了加强对南沙群岛及其附近海域的控制,中国应加强海军建设,从而对他国侵犯我国领土完整的行为产生威慑作用。南沙群岛争端涉及海洋法、海洋地理和历史等多门学科,在争端解决过程中,外交部门应与高校积极开展合作,从而为其外交谈判与协商提供证据资料和合法性支持。在国际法领域,海洋法专业教育及其青年学者的培养是其薄弱环节,重点院校应大力加强海洋法的教学和研究,从而为维护我国海洋权益提供理论基础。例如,菲律宾国立大学国际法研究所便在菲律宾大陆架案的研究中发挥了重要作用,菲律宾参议员专属委员会也要求政府各机关和学术机构共同努力来巩固菲律宾对黄岩岛和南沙群岛部分岛礁的要求。高校应培养既了解国际法基础理论、海洋法律制度、海洋地理,又具备外语和谈判技能的复合型应用人才,这样便可以提高国际争端解决中的外交协商能力和法律抗辩能力。在国家海洋战略的统一指导下,教育部和国家海洋局应进行横向合作,通过设立各种科研项目来激励高校就南海问题进行跨学科的综合性研究,从而为南沙群岛争端的和平解决以及国家海洋战略在南海的实施构建切实可行的方案。

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关键词:海洋经济;重要意义;存在问题;对策建议

中图分类号:F127 文献标识码:A 文章编号:1674-7712 (2014) 12-0000-01

一、开发我国海洋经济的重要意义

当今世界,经济全球化及地区经济一体化的趋势在加速发展。经济全球化促使商品、资本、知识、信息技术、人力资源等经济发展要素在全球范围内流动、组合和优化配置,以至于国别和地区经济越来越多的被融入全球经济体系中,形成了相互依赖和影响的经济关系。

(一)海洋的开发与利用对经济全球化的发展起到了重要的促进作用。经济全球化是市场经济发展的必然要求,这种要求必然打破地区和国别封锁,真正实现生产要素和资源的全球流动及合理配置。而海洋的开发利用正是实现这一沟通的桥梁,是对外开放的主要载体。

(二)率先发展起来的国家,依海洋而发达,依海洋而富有。世界上多数沿海国家和地区由于濒临海洋而形成优越的地理环境,适合经济社会发展,使他们率先成为发达地区。我国发展较快和率先富裕起来的城市和地区集中体现在东南部沿海地区和14个沿海开放城市。

海洋经济已成为沿海国家经济发展的支柱产业。开发海洋,利用海洋已经成为沿海国家的共识。很多沿海国家把发展海洋经济列入国家发展战略之中,出台了各具特色的海洋开发计划,不断加大对海洋资源的开发力度,力争使海洋经济成为国家经济中发展较快的一个领域。

(三)开发海洋是推动我国经济社会发展的一项战略任务。我国是一个人口众多,资源相对不足的发展中国家。开发利用海洋资源,对我国经济社会发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。一是我国经济持续快速发展需要实施海洋开发。二是开发海洋,也是改善和提高人民生活质量的途径。三是我国海洋产业产值在国民生产总值中成逐年提高的趋势。

(四)实施海洋开发有助于维护国家海洋权益。海洋开发,不仅仅只是一种开发能力,它也是提升、保护国家海洋权益的海上综合能力体现。我国是一个陆海兼备的国家,没有强大的海洋力量,就无法保证安全的出海通道和海洋国土安全。实施海洋开发,建设海洋强国,是维护国家安全、实现祖国统一的重要基础和保证条件。

二、我国海洋经济发展存在的突出问题

(一)沿海区域海洋产业同构和重复建设问题突出。虽然随着近年来我国海洋相关规划和区划的出台,海洋利用和海洋产业在空间上盲目扩张得到了一定程度上的控制,但是区域分工体系仍不完善,协调配合仍不够,无序竞争仍存在,产业部局混乱产业同构和重复建设问题依然十分严重。主要表现在:沿海各省海洋主导产业雷同,主要集中在海洋渔业,滨海旅游业和海洋运输业三大传统领域作为渔业重要方向的海水养殖结构单一,同类养殖品种遍布沿海各地,不仅生产风险加大,而且容易引发恶性的市场竞争;大规模围海造地严重破坏海洋生态环境;临港重化工业“遍地开花”,未发挥应有产业集聚效应和规模效应;港口建设竞争不断升级等。

(二)海洋开局不合理。海洋开发活动主要集中在近岸海域。而远离海岸的大陆架和国际海底区域开发活动甚少,导致近岸海域开发过度与远海开发不足矛盾突出。

(三)海洋科技成果转换率低,海洋产业科技储备不足。缺乏科研成果迅速转换成现实生产力的有效机制,许多科研成果搞定评奖后即存档,能得到推广的不多;另一方面,在市场经济条件下,海洋科研特别是基础研究与企业、市场结合的机制尚未成熟,科研技术储备不足,制约了新兴海洋产业的快速发展。

三、当前促进我国海洋经济发展的主要建议

(一)推动海洋经济区域空间布局优化。抓住“十二五”时期沿海地区以城市群崛起为主要特征的区域空间结构重组和各省市沿海开发战略规划加快实施的机遇,从海陆统筹和一体化发展视角,加强港口资源的空间整合,以港城互动型滨海区域经济中心建设为龙头,以海陆复合型临海产业园区发展和布局优化为重点,加快海洋产业和临海产业空间整合和区域布局的优化,促进形成特色突出、优势互补、分工合理的陆海型区域经济空间格局。

(二)尽快建立国家海洋经济管理协调机制。根据同志关于“做好海洋规划,完善体制机制,加强各项基础工作,从政策和资金上扶持海洋经济发展”的要求,建议成立国家海洋经济运行协调机制与机构,监督海洋经济规划实施,指导海洋经济健康发展。

(三)重视海洋高新技术的应用与发展。科学技术水平是产业结构变化的决定因素。海洋三次产业比重和地位的变化,从本质上说,是海洋经济内在矛盾运动的必然结果,反映了在社会生产力发展过程中,随着海洋经济总产值的不断增长,海洋产业质量也逐步提高的客观规律。制约这种变化规律发挥作用的因素,则是全国或地区的社会生产力和科学技术发展水平以及海洋经济成熟程度。海洋高新技术的发展,能快速的推动我国海洋产业的发展,其成效是显著的。因此,增加对海洋高新技术的研究投入,重视对海洋高新技术的应用是非常重要的。

(四)要正确处理好开发与保护的关系。开发和保护似乎是一直存在着矛盾的冲突,但是海域资源和土地一样,是不可再生的宝贵资源,如果在开放过程中没有科学的规划和管理,不加以有效保护,势必造成资源环境的巨大浪费和破坏。因此,我们必须贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针,把握好开发与保护的最佳结合点、平衡点,进一步规范海洋开发秩序,转变用海方式,实现集中、集约、节约、科学用海。

(五)依靠科技调整海洋经济结构,振兴海洋新兴产业。海洋竞争最重要的领域是经济实力的竞争,也同其他的产业一样,推动经济发展的最大动力是科技进步。只有加大海洋科技研究的投入,加快海洋产业和布局结构的优化调整,推动海洋高科技产业和海洋新兴产业的发展,促进海洋科技与海洋产业的联动,尤其要加大海洋生物、海洋油气勘探开发、海水利用、海洋监测、深海探测等方面的研究开发力度。遵循经济规律,统筹海洋开发与保护、统筹海域与陆域的发展、统筹人与海洋的和谐发展,统筹国内开发与国际合作等,积极开辟海洋经济发展的新途径。利用高新技术改造海洋传统产业,坚持多样化的发展思路,提高我国整体海洋经济的贡献率。

参考文献:

[1]中国海洋报(国际海洋版)[N].

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随着现代经济的发展,生态环境问题日益严重且复杂多样,业已成为实现人与自然和谐相处、走可持续发展道路的最大障碍。人类对资源环境的需求随着社会经济的发展不断增加,人类为此不合理地开发利用环境资源,又造成生态破坏和资源浪费,尤其是沿海国家的海洋生态环境状况令人担忧。与此类比,在环南海各国加快开发南海资源步伐的情况下,除引发南海纠纷问题之外,南海海洋生态环境破坏问题也相当严重。为此,我国作为南海的拥有者,在诸多国家随意开发南海资源并造成南海生态破坏的现实情况中,在坚决捍卫南海的同时,运用法律手段,建立南海海洋生态补偿法律机制,消除南海海洋生态补偿在实践中的不连续与不规范性,对维护南海生态环境平衡具有重要的理论与现实意义。

一、海洋生态补偿与我国海洋生态补偿法律现状

生态补偿是当今国内外学界研究的热点问题之一,对其实践运用也越来越广泛。正如其它热点问题一样,学术界对于生态补偿的定义仁者见仁、智者见智,没能达成规范统一。不同学科的学者出于本学科的需要,对生态补偿从各学科的角度提出了不同的理解和定义,法学家也是如此。例如李文华将生态补偿归纳为广义与狭义两种:广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿,即对损坏资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿,即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足额供应;通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资,并使生态资本增值的一种经济制度。又如费世民等人则认为生态效益补偿的内涵包括三个方面,即为了控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用以及类似生态效益补偿的资源补偿费。由此可见,法学意义上的生态补偿,它并不是通常人们理解的一种为保护资源环境而调动生态建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制等经济手段,而可被认为是国家或社会主体之间的一项约定、并通过此项约定实施的补偿性措施,运用一定的法律手段来惩罚生态环境破坏者,通过对环境破坏者收取一定的费用给予保护生态环境者一定的补偿,从而体现生态责任和生态利益的公平分配,实现生态正义,并达到维护生态系统平衡和稳定性的目的。为此,所谓生态补偿是指自然资源使用人或受益人在合法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用,其目的是支持和鼓励保护生态环境的行为,而非一味地追求经济利益。同理之下,海洋生态补偿,则指“海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中,对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用,其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行而不是一味地向海洋索取经济利益”[1]。由生态补偿在法律界产生的是生态补偿法律,生态补偿法律制度是“国家为了促进人与自然关系的公平正义,实现世代人类的可持续发展,依照生态规律,通过法律法规建立起来的,对人们在生态补偿活动中所产生的各种社会关系进行调整的法律规范的总称,主要包括国家的生态补偿财政转移支付制度及其他政策倾斜制度、生态审计制度、生态税制度、生态补偿基金制度、生态补偿费制度以及生态补偿的责任制度等,是环境法律体系的重要组成部分”[2]。我国引进生态补偿尤其是生态补偿法律等概念时间较晚,虽然现在全国统一的生态补偿法律制度尚未能够建立起来,但对制定生态补偿地方性法规和规章的尝试发展迅速。我国在1996年8月的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”,并确定了“利用者补偿”的生态补偿原则。随后在《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《自然保护区条例》等法律修订制定中在各自领域对生态补偿问题作了一些规定。特别是在2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系中国未来环境与发展方向的纲领性文件中,都明确提出要尽快建立生态补偿机制,这为生态补偿法制建设指明了方向。除此之外,有些省份也对此进行一些探索。例如江西在2005年颁布了《东江源区生态环境补偿机制实施方案》,海南在2008年出台了《关于建立完善中部山区生态补偿机制的试行办法》。但从这些相关的文法中发现的问题是,现有的生态补偿实践主要集中于陆地以及河湖等淡水水域,对海洋生态补偿涉及较少,主要集中在渔业资源管理和海洋生态保护领域。例如《渔业法》规定可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费,专门用于增殖和保护渔业资源。具体到南海海洋生态保护方面,主要表现为20世纪80年代以来,南海沿岸各省区开始了人工增殖渔业资源和进行人工鱼礁建设。海南省自1999年提出生态省建设规划,到2006年,投入财政资金达120多亿元用于退耕还林、水土流失、采空矿区生态恢复和海洋生态保护等方面,近几年又从财政拨出专项资金,实现全省海防林断带合拢、窄带加宽、残带增强,全面恢复海防林的生态功能[3]。这些措施取得了一定的成效。

二、建立南海海洋生态补偿法律机制的必要性与紧迫性

南海是亚洲三大边缘海之一,北接中国广东、广西,属中国海南省管辖。南缘曾母暗沙,为中国领土的最南端。东面和南面分别隔菲律宾群岛和大巽他群岛,与太平洋、印度洋为邻,西临中南半岛和马来半岛,为面积3,500,000平方公里(1,351,350平方哩)的深海盆。当前,由于南海特殊的地理位置与丰厚的资源,环南海各国争相掠夺南海资源,南海生态环境破坏十分严重。因此,建立南海海洋生态补偿法律机制具有重要的紧迫性。具体表现为:首先,南海海域地理位置显著,资源丰富。南海是中国最深、最大的海,也是仅次于珊瑚海和阿拉伯海的世界第三大陆缘海。南海位居太平洋和印度洋之间的航运要冲,在经济、国防上都具有重要的意义。南海位于中国大陆的南方。南海北边是中国广东、广西、福建和台湾四省,东南边至菲律宾群岛,西南边至越南和马来半岛,最南边的曾母暗沙靠近加里曼丹岛。浩瀚的南海,通过巴士海峡、苏禄海和马六甲海峡等,与太平洋和印度洋相连。南海蕴藏丰富的资源。数据显示,南海海域有含油气构造200多个,油气田大约有180个,大概在230亿至300亿吨之间,相当于全球储量的12%,约占中国石油总资源量的三分之一,有“第二个大庆”之称。仅仅在南海的曾母盆地、沙巴盆地和万安盆地的石油总储量,就将近200亿吨。这个区域里边一半的石油天然气储量分布在中国所主张管辖的海域之内。同样,西沙群岛、中沙群岛的水下阶地也有上千米的新生代沉积物披复,这些沉积物与我国北部湾、海南岛的新生代沉积物有密切的联系。因此也是大有希望的海底石油和天然气产地。海底资源还包括有各种金属矿产资源,随着科技的进步和海洋开发的深入,西南中沙群岛海底资源有着非常广阔的开发前景和巨大的利用价值。西南中沙群岛岛礁上绮丽的热带海岛环境和海域中波澜壮阔的自然景色是开发海洋旅游的潜在资源。现代科学还发现海洋蕴藏巨大的潮汐能、波能、温差能、密度差能、压力差能等海洋动力资源,若能科学地加以利用,其社会和经济效益将不可估量。其次,南海海洋环境损害严重。随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增,环南海各国都加快了对南海的开发,导致了南海海洋环境的恶化。目前南海的环境污染主要包括三种:一是环南海周边各国陆源污染,即各国排入南海的废物、废水等;二是在开发南海海洋资源的过程中引起的环境污染如各国对海底油气、矿产资源的开发所造成的污染;三是48大量的航行于南海的船舶所造成的污染。南海海洋环境恶化的制度原因主要有以下两方面。首先,从国际而言,目前环南海周边各国还没有建立有效的南海开发、保护机制,对各种开发行为缺乏有效的约束手段,各国都是开发利用得多,保护得少。其次,从国内而言,环南海周边各国的环境保护措施大都还停留在排污收费等传统惩罚性措施上,而对生态补偿等正面激励措施的运用还很有限,无法有效解决海洋环境保护的公共性和外部性问题,因而保护效果不够理想。因此,解决南海海洋环境问题,一方面有赖于环南海周边各国建立统一的南海开发、保护机制,约束各国开发利用南海的行为;另一方面有赖于环南海周边各国内部建立海洋生态补偿制度,实现南海开发利用与保护的可持续发展。最后,南海海洋生态补偿法律机制缺失。海洋生态补偿的立法几乎空白,仅有些地方性法规对此有一些模糊规定。比如《广东省人民代表大会常务委员会关于建人工鱼礁保护海洋资源环境的决议》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》中有关建立人工鱼礁、人工增殖放流苗种各级人民政府应在资金、技术和物资上给予支持的规定、《海南省海洋环境保护规定》、《海南省珊瑚礁保护规定》对保护和改善海洋环境、保护珊瑚礁等行为做出显著成就的单位和个人给予表彰和奖励的规定等等。《渔业法》中规定可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费,相比其它领域,这一简单规定已经落在了后面。生态补偿涉及不同主体、不同区域间的广度利益协调,需要大量的人力物力投入,需要多方的协调、监管,因而需要完备的法律制度保障。

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