关键词：高校；内部公共关系；和谐校园
中图分类号：G64 文献标识码：A
党的十六届六中全会指出社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建社会主义和谐社会是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证，是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会就是要调动一切积极因素,增强全社会的创造活力,协调好各方面的利益关系,维护和实现社会公平,营造良好的社会氛围,形成和谐相处的人际关系,加强社会建设和管理,努力实现全面建设小康社会的奋斗目标。要实现整个社会的和谐，作为社会组成的每一部分都需要和谐。构建和谐社会落实到高校就是构建和谐校园，和谐校园是社会主义和谐社会的必然要求，是培养社会主义建设者和接班人的重要途径，是高校健康、持续、协调发展的保障。
和谐校园应当是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、和谐发展的文明校园。和谐校园的建设要求学校内部各种关系融洽和谐。而高校与师生之间的互动性若充分应用公共关系的沟通、协调、传播等功能，发挥其作用，将会获得事半功倍的效果。学校公共关系是指以学校为主题，有计划的运用传播手段，使学校和公众之间相互了解和支持，创造最佳教育环境，达成共同追求的教育目标，提高学校形象和声誉的一种社会活动。［1］学校公共关系的一个重要目标是要调动师生员工的积极因素，充分发挥他们的潜能，促进学校教育教学质量的提高。其目的就是要建立、维持和发展学校与内部公众之间关系的总体协调，确保学校的方针政策能够顺利贯彻，并通过完成学校的基本教育教学任务，树立学校的良好形象，提高学校的美誉度。显然，学校公共关系的这种价值追求与和谐社会、和谐校园的内在要求是完全相契合的。可以说建设和谐校园是我国高校公共关系的历史使命与责任。
而学校内部公共关系对于调动学校内部的一切积极因素，团结一致为实现学校的目标而共同奋斗具有重要意义。目前，我国部分高校内部公共关系仍面临着许多问题，如师生关系疏远；师资队伍不稳定，教师社会地位有待提高等。出现以上问题的原因从公共关系的角度分析主要是没有形成良好的高校内部公共关系。具体来看，高校内部还存在公关主体自身认识不足、传播沟通渠道不畅等严重问题。在建设和谐校园的过程中，任何制度的设计，政策调整都需要内部公众的参与，需要内部公众的理解和接受。作为高等学校必须了解内部公众的意图和愿望,并据此制定政策和开展活动,采用多种方式和方法,运用各种策略技巧,进行广泛的宣传和沟通,以引起师生的注意和兴趣,获得师生的认同和积极参与,使学校的方针政策化为全体师生的自觉行动。只有公众心悦诚服，自觉配合遵守，才能真正发挥其化解矛盾、协调学校内部关系的作用。我们必须在研究我国高校实情的基础上及时地对比较成熟的公共关系理论与实务进行吸收、创新，积极开展高校内部公共关系活动，建设和谐校园。
树立并强化公关意识
高校内部公共关系的主体主要包括教育管理者、教学人员、后勤保障、教学辅助机构等。作为高校内部公共关系的主体，存在认识方面的不足，如教育管理者监管不够，教学人员对教学的重要性及如何搞好教学认识不到位，学校后勤保障跟不上，教学辅助机构服务意识差等。为此从学校领导者到每一位教职员工都必须树立和强化公关意识。
首先，学校领导者应增强公共关系意识。学校领导者公关意识至关重要,这是由其工作性质和特点决定的。学校领导者的工作着重于宏观规划和综合决策，协调人际群体关系，以及选择使用和培养人才,从而增强组织内部的凝聚力,提高学校管理的社会效益。因此,学校领导和各部门负责人应增强公共关系意识,善于协调公共关系。身正能够为良好的公共关系创造前提。学校领导都应坚持用马列主义、毛泽东思想和邓小平理论来指导自己的思想,用国家的法律法规、规章制度来规范自己的行为。领导者应在言行、情绪、权利行使等方面始终作内外公众的楷模；正确处理与下级的关系,这是良好公共关系的基础。领导者应当准确了解下级,把握其思想动态,实现上下级的心理融合,激发下级的潜能。由以学校为中心,转变到以师生为中心;由教育管理者单独管理,转向全校上下共同管理。学校领导者要清醒地认识自己在学校中的角色地位,增加与内部公众的情感交流,有利于双方关系的协调平衡。
其次，实行高校内部“全员公关”。公共关系工作不仅仅是学校专职部门的任务,它渗透在各具体职能中,要求全体工作人员都来做公共关系工作。提高学校工作人员的公关意识是加强和改善学校公关的基本前提。因此,我们必须提高学校工作人员的素质,克服官僚主义作风,清除腐败现象,纠正不正之风,要在学校工作人员中树立起全员公关的意识,明确自己的言行代表着学校的意志和倾向, 自己的形象代表着学校的形象。做到言行一致,人人公关,时时公关,处处公关［2］。工作人员不仅自觉地向内部公众宣传学校的政策,而且切实地以自己的行为来实践全心全意服务师生的宗旨。教育管理者加强对教育教学的监管，教学人员要充分认识到教学质量的重要性，注重教学质量的提高，学校后勤保障部门及时的解决教职员工的工作和生活困难，教学辅助机构应当提高为全体师生服务的质量，从而为学校的健康发展创造优质的内部环境。
2．坚持以人为本，为师生多办实事
要像企业公关一样牢固树立“公众至上,以民为本”的公仆意识,满腔热情,提供优质服务。
导，指导、启发使明白的意思；论，分析阐明事物道理的文章、理论和言论的意思；导论亦称引论，一门课程的导论是指用较为概括的语言，来论述这一学科的基本的、整体的思想，从而使学习者能够对该学科有较为整体的、系统的把握，对这门课有概括的了解。这样看来，一门课程的导论有两个基本内容：一是概括介绍这门课程的基本内容，二是指导、引导、启发。一门课程的基本内容的介绍只要谙熟了这门课程的内容，做一归纳、提炼即可。而指导、引导、启发就比较复杂，因为这就有一个向哪里指导、引导、启发的问题。
一、导论的方向
应该向哪里指导、引导、启发呢？这不是简单的对一门课程的理解和把握的问题，而是对一门课程的一个“形而上”的追问。为什么说这是一个“形而上”的追问呢？这是由这个追问的缘起决定的。人本身就是一个意义动物。哲学对意义的探索由来已久，历史上著名的有：洛克和休谟的观念论的意义论，穆勒和罗素的指称论的意义论，维特根斯坦的图象论、工具论的意义论，戴维森的真理论的意义论，胡塞尔的意向论的意义论，海德格尔与伽达默尔的理解论的意义论。袁祖社（1999）“人生于世，区别于动物者，在于人是追求意义的动物。人为意义而活着，在意义的指引和推动下又去创造新的意义。失去意义，人便复归于动物。”人的意义动物的本性决定了人做的所有事情都有一定的目的和价值取向。作为所有课程学习主体的人，自然在学习任何课程时必然要追问其意义，这是学习者的本能。所以，一门课程的导论应该是向学习者普遍关注的价值和意义的方向，进行指导、引导、启发。心理学的研究从另外一个角度证明了这个问题，心理学研究表明：当人的心理需要被激发起来后，情绪学习系统就产生一种激情，当教育人员传授的信息有助于达到学习者的个人目标时，心理能量能涌动起来，产生的复合胺等化学物质渗透到大脑的生物组织中，驱使大脑不断地产生这些化学物质。
二、公共关系策划课程的导论
（一）公共关系策划课程的基本内容
1.公共关系策划的基础理论和知识
一是公共关系策划的基本概念和理论。主要是公共关系策划的涵义、实质、基本类型，产生、发展、现状，策划的原则、地位和作用，等等；二是公共关系策划的基本过程。让学生学习、掌握从公共关系调查材料的分析———目标的确定———策划类型的提出———创意———计划———完善的策划全过程。让学习者通过公共关系策划的基础理论和知识的学习，铺垫一个进行公共关系策划活动的理论功底。
2.公共关系策划的基本技能和技巧
一是专题策划的知识、技能、技巧，如开业典礼策划、产品营销策划、危机策划、社会赞助策划、旅游策划、会展策划等。二是综合策划的知识、技能、技巧，主要是不同类型的社会组织的公共关系策划，如生产性组织、商业性组织、服务性组织等。
（二）公共关系策划课程导论的方向
论文摘要：构建社会主义和谐社会是我们党全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的一项重大任务。和谐校园是社会主义和谐社会的重要组成部分。加强高校内部公共关系是实现校园和谐的迫切要求。我们应当树立并强化公关意识；坚持以人为本，为师生多办实事；注重公共关系传播，完善协调沟通机制，大力推进和谐校园建设。论文关键词：高校；内部公共关系；和谐校园中图分类号：G64 文献标识码：A 党的十六届六中全会指出社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建社会主义和谐社会是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证，是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会就是要调动一切积极因素,增强全社会的创造活力,协调好各方面的利益关系,维护和实现社会公平,营造良好的社会氛围,形成和谐相处的人际关系,加强社会建设和管理,努力实现全面建设小康社会的奋斗目标。要实现整个社会的和谐，作为社会组成的每一部分都需要和谐。构建和谐社会落实到高校就是构建和谐校园，和谐校园是社会主义和谐社会的必然要求，是培养社会主义建设者和接班人的重要途径，是高校健康、持续、协调发展的保障。 和谐校园应当是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、和谐发展的文明校园。和谐校园的建设要求学校内部各种关系融洽和谐。而高校与师生之间的互动性若充分应用公共关系的沟通、协调、传播等功能，发挥其作用，将会获得事半功倍的效果。学校公共关系是指以学校为主题，有计划的运用传播手段，使学校和公众之间相互了解和支持，创造最佳教育环境，达成共同追求的教育目标，提高学校形象和声誉的一种社会活动。［1］学校公共关系的一个重要目标是要调动师生员工的积极因素，充分发挥他们的潜能，促进学校教育教学质量的提高。其目的就是要建立、维持和发展学校与内部公众之间关系的总体协调，确保学校的方针政策能够顺利贯彻，并通过完成学校的基本教育教学任务，树立学校的良好形象，提高学校的美誉度。显然，学校公共关系的这种价值追求与和谐社会、和谐校园的内在要求是完全相契合的。可以说建设和谐校园是我国高校公共关系的历史使命与责任。 而学校内部公共关系对于调动学校内部的一切积极因素，团结一致为实现学校的目标而共同奋斗具有重要意义。目前，我国部分高校内部公共关系仍面临着许多问题，如师生关系疏远；师资队伍不稳定，教师社会地位有待提高等。出现以上问题的原因从公共关系的角度分析主要是没有形成良好的高校内部公共关系。具体来看，高校内部还存在公关主体自身认识不足、传播沟通渠道不畅等严重问题。在建设和谐校园的过程中，任何制度的设计，政策调整都需要内部公众的参与，需要内部公众的理解和接受。作为高等学校必须了解内部公众的意图和愿望,并据此制定政策和开展活动,采用多种方式和方法,运用各种策略技巧,进行广泛的宣传和沟通,以引起师生的注意和兴趣,获得师生的认同和积极参与,使学校的方针政策化为全体师生的自觉行动。只有公众心悦诚服，自觉配合遵守，才能真正发挥其化解矛盾、协调学校内部关系的作用。我们必须在研究我国高校实情的基础上及时地对比较成熟的公共关系理论与实务进行吸收、创新，积极开展高校内部公共关系活动，建设和谐校园。树立并强化公关意识 高校内部公共关系的主体主要包括教育管理者、教学人员、后勤保障、教学辅助机构等。作为高校内部公共关系的主体，存在认识方面的不足，如教育管理者监管不够，教学人员对教学的重要性及如何搞好教学认识不到位，学校后勤保障跟不上，教学辅助机构服务意识差等。为此从学校领导者到每一位教职员工都必须树立和强化公关意识。 首先，学校领导者应增强公共关系意识。学校领导者公关意识至关重要,这是由其工作性质和特点决定的。学校领导者的工作着重于宏观规划和综合决策，协调人际群体关系，以及选择使用和培
[关键词]教育财政 第一级本质 第二级本质 第三级本质
教育财政是社会公共权力机构为满足公共教育需要而进行的公共理财活动。社会公共权力机构要进行公共理财活动，就要同物或人发生关系。这些关系构成了教育财政的多级本质。人们对事物多级本质的认识是一个不断深化的过程。正如列宁所说：“人对事物、现象、过程等等的认识是从现象到本质、从不甚深刻的本质到更深刻的本质的深化的无限运动……由所谓第一级的本质到二级的本质，这样不断地加深下去以至于无穷。”教育财政的多级本质由浅入深可分为第一级、第二级和第三级。深入认识教育财政的三级本质，有助于揭示和把握教育财政分配的基本规律。
一、教育财政的第一级本质：教育财政分配所产生的人与物的关系
教育财政分配是社会公共权力机构对公共教育经费及其税负所进行的分配。作为货币化社会总产品或剩余产品一部分的公共教育经费是教育财政的对象物。作为教育财政主体的社会公共权力机构要进行教育财政分配，就要同公共教育经费发生关系。于是，教育财政分配所产生的人与物的关系就集中表现为教育财政主体与公共教育经费的关系。这种关系发生在教育财政初次分配的过程中，构成了教育财政的第一级本质。
教育财政能力体现教育财政分配所产生的人与物的关系。教育财政主体运用一定手段筹集和分配公共教育经费的能力，就是教育财政能力。教育财政主体、公共教育经费和公共教育经费筹集手段是教育财政能力的三个要素。教育财政主体是教育财政能力中最活跃的要素。教育财政能力的发展以教育财政主体为主导力量。公共教育经费是教育财政能力中的物质要素。教育财政能力的发展以公共教育经费为标志。公共教育经费筹集手段是教育财政主体筹集公共教育经费的方式和方法。教育财政能力的发展以公共教育经费筹集手段为技术支撑。
教育财政能力与生产力、生产关系和上层建筑有密切联系。生产力决定社会总产品的产出量，进而决定社会总产品可用于教育的总量，决定公共教育经费的社会承受力，并在物的因素上最终决定教育财政主体筹集公共教育经费的能力。生产力越发展，社会总产品用于教育的就会越多，公共教育经费的社会承受力就会越大，教育财政主体运用一定手段所筹集到的公共教育经费就会越充足。教育财政能力在公共教育经费筹集手段不变条件下会随着公共教育经费的增加而提高。生产力是人类社会发展中最终起决定作用的力量，适应生产力发展要求的教育财政能力就是社会所必需的教育财政能力，适应生产力发展要求的公共教育经费就是社会所必需的公共教育经费量。按社会所必需的公共教育经费量进行筹集就是公共教育经费的适量筹集。生产关系从生产资料所有制形式、分配形式和人与人的关系层面影响教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。上层建筑从政治、法律制度和社会意识形态层面影响教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑应该形成适应公共教育经费适量筹集的教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。因此，公共教育经费的适量筹集体现教育财政能力发展的必然要求，成为教育财政分配的第一永恒主题和基本规律。
公共教育经费的适量筹集是以对公共教育经费适量的科学判断为前提的。在生产力一定的条件下，公共教育经费筹集多少才是适量?这是学术界长期争论的问题。美国学者C・本森不满意用教育财政支出占财政总支出的20％的比例作为判断公共教育经费适量的判断标准，并提出公共教育经费适量判断的三个依据，即确保实现“(a)近乎普及的初等教育注册率；(b)充分的初等教育巩固率以及保证中等教育学生数的相应规模和性别平衡；(c)对全体人口高质量的教育以维持人们有文化的一生”。用这三个判断依据取代过去单一判断标准，使得对该问题的认识更趋全面和深化。然而，这三个判断依据因为没有在生产力发展水平或经济社会发展水平上做出区分而缺乏科学性。判断公共教育经费是否适量的依据必须在生产力发展对教育所提出的要求上寻找。这种要求规定义务教育的年限和非义务教育的适度规模。生产力发展对教育提出的要求决定社会所必需的公共教育经费量，就是义务教育年限所具有的义务教育阶段适龄人口接受义务教育所必需的公共教育经费量，再加上非义务教育适度规模所必需的公共教育经费量。
义务教育年限通常以法律形式加以规定，所以，义务教育所必需的公共教育经费量是义务教育阶段适龄人口与义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模可理解为非义务教育适度在校生人数。所以，非义务教育适度规模所必需的支出量是非义务教育适度在校生人数与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模在理论上是充分满足人们接受非义务教育需要的非义务教育规模。这种需要反映生产力发展水平，并通过非义务教育的居民购买力和财政承受力分别转化为非义务教育的市场需求和政府需求。因此，非义务教育适度规模在现实性上是充分满足非义务教育的市场需求和政府需求的非义务教育规模。非义务教育适度规模所必需的居民支出量是非义务教育市场需求量与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模所必需的财政支出量或公共教育经费量是非义务教育政府需求量与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模所必需的财政支出量与经济和社会发展之间相互联系。马斯格雷夫公共支出宏观模型表明，经济和社会迈向中等发达阶段政府对包括教育在内的基础设施的公共支出在财政支出中占有相当高比例。罗斯托公共支出宏观模型表明，“经济一旦达到成熟阶段公共支出结构就会从对基础设施的支出转向对教育、医疗和福利服务的支出”。公共支出微观模型表明，教育生产要素价格随经济增长和物价上涨而呈不断上涨趋势。这三个理论模型反映了公共教育经费必需量与经济和社会发展之间的内在联系。我国教育财政支出所遵循的保证“三个增长”(保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，保证按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长)的法律要求体现了这种内在联系。琼斯、莫菲特和亚历山大通过对美国1950年至1980年有关数据的分析所得出的“教育需求的居民收入弹性在经济繁荣期会较大而在经济滞涨期会较小”的
结论表明，市场经济国家要避免非义务教育规模出现大起大落，教育财政就必须肩负起保证非义务教育总支出平稳增长的重任，即在经济繁荣期适当降低非义务教育财政支出占非义务教育总支出的比例，在经济滞涨期适当提高非义务教育财政支出占非义务教育总支出的比例。我国是市场经济国家，保证非义务教育总支出平稳增长，应该成为我国教育财政的法律要求。
以社会资源为物质基础的教育财政能力因为受制于社会资源的稀缺性而使得教育财政能力发展在现实性上依赖于社会资源的有效配置。面对稀缺的社会资源，教育财政主体要从生产力发展要求出发来配置公共教育资源，不仅要实现公共教育经费的适量筹集，而且要实现公共教育经费的有效分配。因此，公共教育经费的有效分配体现教育财政能力发展的必然要求，成为教育财政分配的第二永恒主题和基本规律。
实现公共教育经费的有效分配是与克服教育资源配置的政府失灵和市场失灵相联系的。教育资源配置的政府失灵和市场失灵是教育的产品特性使然。教育是一种既具有私益性又具有公益性、外部性和社会制约性的产品。马克思在《资本论》中指出：“有一些服务是训练、保持劳动能力，使劳动能力改变状态等等的，总之，是使劳动能力具有专门性，或者仅仅使劳动能力保持下去的，例如学校教师的服务(只要他是‘产业上必要的’或有用的)、医生的服务(只要他能保护健康，保持一切价值的源泉即劳动能力本身)――购买这些服务，也就是购买提供‘可以出卖的商品等等’，即提供劳动能力本身来代替自己的服务，这些服务应加入劳动能力的生产费用或再生产费用。”作为训练、保持劳动能力并使劳动能力改变状态的教育，是实现劳动力的生产和再生产。因此，作为一种产品的教育是教育者或教育机构为实现劳动力的生产和再生产所提供的一种服务。无论是教育者提供的教育，还是教育机构提供的教育，都可以作量、质、类的区分，它在消费上具有可分性。同类的教育是由不同的教育者或教育机构所提供的，其质量多少存在差异。这使得教育在消费上具有一定的竞争性和排他性。各个受教育者购买和消费教育产品总是以他对教育的私益性需要为出发点。正如马克思所说：“在任何情况下，个人总是‘从自己出发的’。”教育的公益性是教育给社会带来的好处。受教育者消费教育主要不是为了享受教育过程给他带来的愉悦，而是在获取知识、提高能力、增进健康等教育过程中自觉或不自觉地实践社会要求。这对受教育者个人和社会都是有益的。教育的外部性是受教育者生活所在的社区和邻居、他工作或未来工作所在的单位都会从他在消费教育产品过程中所获得的知识、能力、健康以及文明行为习惯中获益且不必通过市场支付任何成本。教育的社会制约性是说教育总要反映一定生产力、生产关系和上层建筑对人的发展提出的要求。市场配置教育资源的出发点是教育的私益性需要，因此，教育资源配置在满足教育的公益性、外部性和社会制约性需要方面会发生市场失灵。纠正教育资源配置的市场失灵是实现公共教育经费有效分配的必然要求。政府配置教育资源的出发点是教育的公益性、外部性和社会制约性需要，因此，教育资源配置在满足教育的私益性需要方面会发生政府失灵。克服教育资源配置的政府失灵也是实现公共教育经费有效分配的必然要求。
二、教育财政的第二级本质：教育财政分配所产生的人与人的关系
教育财政主体要进行公共教育经费及其税负的分配，就要同受教育者、教育者或教育机构和纳税人发生关系。于是，教育财政分配所产生的人与人的关系就表现为教育财政主体与受教育、教育者和纳税人的关系。这种关系发生在教育财政初次分配和再次分配的过程中，构成了教育财政的第二级本质。
教育财政方式体现教育财政分配所产生的人与人的关系。教育财政主体对公共教育经费及其税负进行分配的制度安排和行为规范，就是教育财政方式。它主要包括教育财政体制、教育财政机制和教育财政政策与法规等。教育财政体制、教育财政政策与法规是教育财政分配的制度基础。它们决定了人们在教育财政分配中的地位、利益关系和行为方式，从而决定了教育财政分配所产生的人与人关系的性质。教育财政机制是教育财政体制、教育财政政策与法规的实践方式。它具有对教育发展的推动作用、对人们利益关系的调节与整合作用、对经济和社会发展的促进作用。教育财政分配所产生的人与人的关系归根结底是人们之间的利益关系。人们之间利益关系的平等交换就是社会公平。作为社会公平的重要内容、道德要求和社会进步标志的教育财政分配公平是教育财政方式应有的价值取向。因此，教育财政分配公平是教育财政分配的第三永恒主题和基本规律。
教育财政分配公平是教育财政分配所体现的各受教育者之间、各教育者之间和各纳税人之间利益关系的平等交换，其实质是体现利益均衡化。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”教育财政分配所体现的利益均衡化是教育财政分配的利益主体与利益客体的对立统一关系所表现出来的社会化需要，具体说来，就是体现发展成果由各阶层、各群体的人们共同分享以及人们之间收入、财产差距的不断缩小。教育财政分配是国民收入再次分配的重要手段。教育财政方式要追求教育财政分配公平，就要体现利益均衡化。
教育财政分配所体现的各受教育者之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各受教育者之间利益关系上所体现的以完全平等或比例平等为原则的利益均衡化。人们接受义务教育的权利是人权的组成部分。正如马克思所说：“人权之作为人权是和公民权不同的。和公民不同的这个人究竟是什么人呢?不是别人，就是市民社会的成员。为什么市民社会的成员称作‘人’，只是称作‘人’，为什么他的权利称作人权呢?只有用政治国家和市民社会的关系，政治解放的本质来解释。首先我们肯定这样一个事实，就是不同于公民权的所谓人权无非是市民社会的成员的权利，即脱离了人的本质和共同体的利己主义的人的权利。”人权是每个人参与社会缔结所赋予的基本权利。每个人参与社会缔结所作的贡献是完全一样的，所以每个人在人权上应该完全平等。社会应该保证每个人完全平等地享有他参与社会缔结所赋予的基本权利。王海明先生把这种基本权利视为人们“至少应该得到生存和发展的必要的、起码的、最低的权利”。人们接受义务教育的权利是人们至少应该得到生存和发展的必要的、起码的、最低的权利，因而是人权的组成部分。人们接受义务教育的权利应该完全平等。各受教育者之间利益关系在接受义务教育权利上的平等交换应该体现完全平等原则。教育财政分配应该保障每个适龄儿童和青年完全平等地享有接受义务教育的权利，保障每个适龄儿童和青年完全平等地接受等质等量的义务教育。这种保障体现利益均衡化。我国致力于促进义务教育均衡发展，无疑是促进利益均衡化所必需的。
人们接受非义务教育的权利是马克思所说的“公民权”的组成部分。公民权分配所体现的人们之间利益关系的平等交换，就是人们在社会上所得到公民权的多少与他们为社会所做
贡献的大小成比例。这种平等交换是一种比例平等交换。人们在接受教育过程中为社会所做的贡献是用人们的学习表现来衡量的。人们在接受非义务教育的权利上得到的多少与他们在接受教育过程中表现的好坏成比例，就是人们之间利益关系在接受非义务教育权利上的比例平等交换。因此，各受教育者之间利益关系在接受非义务教育权利上的平等交换应该体现比例平等原则。教育财政分配应该保障人们按比例平等原则享有接受非义务教育的权利。比例平等是有差异的平等。按比例平等原则分配接受非义务教育的权利本身不体现利益均衡化。再说，学习表现的好坏既与学习者是否努力相联系，又与学习前他的学习基础是否牢固相联系，还与他的家庭支持他学习的经济条件是否具备相联系。而学习基础的不同又与各地、各阶层、各民族、各群体义务教育发展的不平衡相联系，家庭经济条件的差异又与各地、各阶层、各民族、各群体分配收入的不均衡相联系。因此，接受非义务教育权利的比例平等分配只有适度向教育弱势地区、教育弱势阶层、教育弱势民族、教育弱势群体倾斜，才有助于体现利益均衡化。同样，教育财政对非义务教育阶段学生的直接资助只有适度向经济弱势地区、经济弱势阶层、经济弱势民族、经济弱势群体倾斜，才有助于体现利益均衡化。
教育财政分配所体现的各教育者之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各教育者之间利益关系上所体现的以比例平等为原则的利益均衡化。各教育者为社会所作的贡献越大，他们所得到的利益就越多。这就是各教育者之间利益关系的比例平等交换。教育财政分配在调节各教育者之间利益关系上应该遵循比例平等原则。然而，各教育者之间利益关系的比例平等交换本身不体现利益均衡化。教育财政在调节各教育者之间利益关系的比例平等分配时只有适度向经济弱势地区、经济弱势阶层、经济弱势民族、经济弱势群体倾斜才有助于体现利益均衡化。
教育财政分配所体现的各纳税人之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各纳税人之间利益关系上所体现的以比例平等为原则的利益均衡化。纳税人从教育的公益性和外部性中所获得的好处与他在公共教育经费上所承担的税负成比例，就是体现公共教育经费税负承担上的比例平等。教育，的公益性和外部性在国民收入中主要表现为科学技术和劳动素质对经济增长所作的贡献。纳税人的收入作为国民收入的一部分，不管它来自劳动所得还是来自投资所得，都包含着教育的公益性和外部性对经济增长所作贡献在其中的体现。每个劳动者，无论他的家庭是否有人接受教育，能否从公共教育支出中得到好处，都有义务来承担公共教育经费税负。公共教育经费税负分配应该遵循比例平等原则。这意味着，个人所得越多，他所承担的公共教育经费税负就应该越多。然而，公共教育经费税负的比例平等分配本身不体现利益均衡化。教育财政分配在调节各纳税人之间利益关系时只有适度向高收入者倾斜才有助于体现利益均衡化。
三、教育财政的第三级本质：教育财政分配所产生的教育财政能力与教育财政方式的关系
既然教育财政有第一级本质和第二级本质，那么第一级本质与第二级本质之间有什么内在联系?前面分析表明，教育财政分配所产生的教育财政能力与教育财政方式的关系体现这种内在联系。这种关系发生在教育财政分配更广、更深的层面，因而构成了教育财政的第三级本质。
教育财政分配以教育财政能力为物质内容，以教育财政方式为社会形式。在现实生活中，既没有脱离教育财政能力的教育财政分配，也没有脱离教育财政方式的教育财政分配。教育财政能力反映生产力，教育财政方式反映生产关系。生产力与生产关系的对立统一关系和矛盾运动在教育财政分配中表现为教育财政能力与教育财政方式的对立统一关系和矛盾运动。在教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动中，教育财政能力是矛盾的主要方面，它起着决定作用。一定的教育财政方式是适应一定的教育财政能力发展要求而产生的，并对教育财政能力具有反作用。教育财政能力总会随着生产力发展而发展，生产关系也总要随着适应生产力发展新要求而变革，教育财政方式如果不能随着生产关系的变革而变革，就会阻碍教育财政能力的发展。于是，适应教育财政能力发展的新要求而变革教育财政方式，就成为教育财政分配的第四永恒主题和基本规律。
教育财政能力与教育财政方式的对立统一构成教育财政形态。正是生产力与生产关系、教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动，推动了教育财政形态由低级向高级发展。人类社会发展虽然经历了五种不同社会形态，却只经历了四种相对独立的不同教育财政形态，即奴隶教育财政、封建教育财政、资本主义教育财政和社会主义教育财政。
教育财政是财政发展和分化的结果，而财政则是生产力发展到一定历史阶段的产物。原始社会前期因为没有剩余产品而自然不会有财产和理财活动。正如摩尔根所说：“人们以财产代表积累的生活资料而对它产生占有的欲望，这在蒙昧社会是完全没有的事。”原始社会后期随着剩余产品的出现而出现了以满足公共需要为目的的公共理财活动即财政。希腊氏族法典中关于“具有公共财产、一位执政官和一位司库”的记载，我国《史记・五帝纪》和《路史》分别关于神农之时“以征不享”、和“二十二税一”的记载，都是财政产生于原始社会末期的文字证据。原始社会的氏族公共活动，如“青年之家”举办的活动，既是教育活动，又是政治活动、宗教活动和军事活动。这意味着，满足“青年之家”活动需要的公共理财还没有从财政中分离出来，氏族财政也就不可能分离出教育财政。到了奴隶社会，学校的出现使得教育脱离了直接的生产劳动。奴隶国家为满足学校开展公共教育活动需要而进行的公共理财活动，就逐渐成为一种独立的公共理财活动，教育财政也就从奴隶社会开始取得了相对独立的地位。
奴隶社会那种以失去人身自由的奴隶为劳动者和以刀耕火种式的奴隶被动消耗体力为主的生产力只能提供极为有限的剩余产品，从而决定了奴隶教育财政能力具有迟滞增加的物质内容，使得教育财政主体对社会所必需的公共教育经费量的财政分配完全局限在奴隶主阶级实现统治者再生产所必需的公共教育经费量上，对教育资源有效配置的评价完全局限在满足统治者再生产需要的认识上。奴隶生产方式所决定的奴隶教育财政方式具有奴隶主阶级对教育垄断的完全性，从而使得教育财政分配表现为奴隶主阶级与奴隶阶级之间利益关系完全不平等的交换。这有利于教育财政能力随着以刀耕火种式的奴隶被动消耗体力为主的生产力的发展而发展。随着生产力朝着农民主动体脑结合的手工操作的方向发展、剩余产品的增加、地主阶级和农民阶级的出现和他们分别占有剩余产品，这种教育财政方式逐渐成为农民主动体脑结合的手工操作时代教育财政能力发展的障碍，最终随着封建生产方式的制度性胜利而为封建教育财政方式所取代。
封建社会那种以具有依附性人身自由的农民和手工业者为劳动者和以手工操作式的农民主动体脑结合为主的生产力
能提供相当有限但比奴隶社会丰富得多的剩余产品，从而决定了封建教育财政能力具有缓慢增加的物质内容，使得教育财政主体对社会所必需的公共教育经费量的财政分配能在保障统治者再生产需要的前提下兼顾劳动力再生产的需要，对满足劳动力再生产需要的评价能纳入教育资源有效配置的评价之中。封建生产方式所决定的封建教育财政方式具有地主阶级对教育垄断的不完全性，从而使得教育财政分配表现为地主阶级与农民阶级之间利益关系不完全平等的交换。这有利于教育财政能力随着以主动体脑结合的手工操作为主的生产力的发展而发展。随着生产力朝着机器操作的方向发展、剩余产品的快速增加、资产阶级和工人阶级的出现、以及两阶级分别以资本积累和出卖劳动力的方式占有剩余产品，这种教育财政方式日益难以适应机器操作时代教育财政能力发展的要求，最终随着资本主义生产方式的制度性胜利而为资本主义教育财政方式所取代。
资本主义社会那种以享有人身自由并掌握现代科学技术的工人为劳动者和以机器操作为主的生产力能提供数倍于封建社会的剩余产品，从而决定了资本主义教育财政能力具有快速增长的物质内容，使得教育财政主体在社会所必需的公共教育经费量的财政分配上和教育资源有效配置的评价上一同指向政府和市场的教育需求的充分满足。资本主义生产方式所决定的其教育财政方式通过法制化在一定程度上具有公益性、普惠性和公平性，从而在财政分配上表现为各阶层之间利益关系不充分平等的交换。这有利于教育财政能力随着以机器操作为主的生产力的发展而发展。现在，资本主义国家普遍推行了法制化公共教育财政，政府每年依据有关法律条款和议会所通过的年度公共教育财政支出方案对各级各类公立学校实施财政拨款，对实施免费义务教育实行财政保障，对发展继续教育的财政保障达到足以让每个家庭能承担得起其子女的继续教育学费的程度。尽管如此，法制所固有的阶级性使得资本主义法制化教育财政方式总是更有利于保障资产阶级的教育权益，从而使得它在教育财政分配公平上的体现总是具有狭隘性，在教育财政能力发展新要求的适应上总是具有局限性。生产力在资本主义社会的进一步发展，必然提出人的全面发展的要求，必然创造出有利于实现人的全面发展的物质条件，从而必然使得资本主义教育财政方式日益难以适应人的全面发展时代教育财政能力发展的要求。随着资本主义的必然灭亡和社会主义的必然胜利，资本主义教育财政方式最终必然被社会主义教育财政方式所取代。
在社会主义社会，劳动者以社会主人的身份从事实践活动，并在一定范围内实现了生产资料的所有者与结合者的统一，使得生产力具有持续增强的活力和动力，具有提供比资本主义社会丰富得多的剩余产品的发展前景，从而决定了社会主义教育财政能力具有持续快速丰富的物质内容，使得教育财政主体从人的全面发展与经济社会发展相协调出发，在社会所必需的公共教育经费量的财政分配和教育资源有效配置的评价上指向政府与市场教育需求的充分满足。社会主义生产方式所决定的教育财政方式具有比资本主义社会更高程度的公益性、普惠性和公平性，并通过法制化来体现人们之间利益关系在教育财政分配上充分平等的交换。随着生产力在社会主义社会的进一步发展，人的全面发展的需要会不断增长，推进人的全面发展的物质条件也会不断成熟，社会主义教育财政方式会随着社会主义制度的日益自我完善而不断自我完善，并逐步过渡到共产主义教育财政方式。
新中国成立以来，教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动贯穿整个教育财政分配过程。在百废待兴的战后三年治理整顿、恢复重建时期，工业基础薄弱、农业经营分散和其他产业发育不全，生产力处于相当落后的发展水平。教育财政能力表现出相当贫乏的物质内容。当时，教育经费实行政府“统收统支”并保证“一个萝卜一个坑”式地发展社会所必需的教育。这种“集中化”教育财政方式是与当时相当贫乏的教育财政能力相适应的。进入第―个五年计划以后，随着生产力发展对教育财政能力发展提出的新要求，“集中化”教育财政方式不利于充分发挥中央和地方两个积极性，后来终于为“条块化”教育财政方所取代。改革开放以后，随着生产力的快速发展对教育财政能力发展的推动，“条块化”教育财政方式变得越来越不适应社会主义计划经济向社会主义市场经济转型所提出的教育财政能力发展的要求。于是，它开始向“法制化、公共化、公平化”教育财政方式转型。这种转型主要表现在：构建以政府投入为主、引导社会投入的教育财政体制，构建义务教育经费实行财政全面保障、非义务教育经费实现财政保障为主和社会保障为辅的教育财政机制，构建以保证“三个增长”为目标的教育财政法律体系(就像前面所指出的那样，这个法律体系中还应该增加“保证非义务教育总支出平稳增长”的法律要求)，构建以国家资助经济困难家庭子女上学、鼓励和引导社会力量捐资出资办学、完善教育收费、教育资助和教育经费管理制度为主要内容的教育财政政策体系。社会主义市场经济是以法制、公共保障和公平竞争为依托的经济。这种依托构成了生产力与生产关系、教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动的社会基础。在这一基础上推进教育财政方式的“法制化、公共化、公平化”改革，有利于教育财政方式更好地适应教育财政能力随着社会主义市场经济的发展而发展的要求。所以，当前我国教育财政方式所推进的“法制化、公共化、公平化”改革，符合教育财政三级本质的要求，必须坚持下去。
[参考文献]
[1]列宁全集(第38卷)[M]，人民出版社，1986，
[2]M・卡诺依：教育经济学国际百科全书[M]，高等教育出版社，2000
[3]C.V.布朗、P.M.杰克逊：公共部门经济学[M]，中国人民大学出版社，2000
[4]R.L.Johns、E.L.Morphet,K.AIexander：The Economicsand Financing 0f Education[M].Printed in the USA，1983
[5]马克思恩格斯全集(第1卷、第3卷、第26卷)[M]，人民出版社，1959
一、限制根据：公共利益限制个人利益的法律依据
公共利益限制个人利益的法律依据，必须从“法律渊源”的源流上去探讨。“法律渊源”最早是在古罗马时期的司法实践中呈现，并在法学发展到较为精细的程度才出现。其拉丁文源头是fons Juris，包括两层意思：一是法律渊源概括出了古罗马法中哪些规范可以作为法官的裁判规范；二是法律渊源既是对国家制定法作为法官纠纷解决依据的肯定，也是对国家制定法以外的规范能够作为法官纠纷解决依据的认可（彭中礼：《法律渊源论》，山东大学博士论文，2012年，第17-35页）。古罗马时代要求法官站在“适用”的立场确定法律渊源，法律、平民决议、元老院决议、皇帝的法令、长官的告示和法学家的解答等成为那一时期的主要法律渊源，法律渊源的多样化证明，古罗马时期立法主体呈多元化。其实“法律渊源”是个实践性很强的概念，西欧中世纪丰富的法律实践足以说明这一点。立法、判例、衡平法和习惯作为西欧中世纪的法律渊源在法学界也基本达成共识。换句话说，只要是具有司法适用意义的规范都成为西欧中世纪的法律渊源，而且它不仅仅只是“法律”的表现形式或者司法适用的材料来源，也是一种法律体系。西欧中世纪法律渊源的最大特点就是司法适用性和法律体系性的有机结合。因此，西欧中世纪的法律渊源糅合了民众的需求、法官的智慧和立法的力量，立法主体呈多元化，法律渊源呈多样化。近代时期，由于理性主义、法典化趋势、三权分立政治制度，法律渊源概念发生了变异，立法主体单一化代替了立法主体多元化，立法权的过分集中，使制定法强行成为唯一的法律渊源。
依我国行政法实践，本文采用古罗马时期和西欧中世纪的法律渊源的原意，将公共利益限制个人利益的法律渊源范围列为宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章、法律解释、国际条约和国际协定、民间习惯法、判例、政策，等等。它们之间的效力遵循上位法高于下位法原则。原因是法律渊源要呈现立法主体多元化，且具有司法适用意义，将立法主体多元化的思考注入具体的公共利益限制个人利益的法律渊源，有利于解决类似“征地”、“拆迁”等实践问题带来的社会矛盾，也有利于弥补公其利益限制个人利益的立法不足，为公共利益限制个人利益提供合理的法律依据。
二、利益相关者：公共利益限制个人利益的主体
这里的“利益相关者”是指公其利益限制工人利益的主体，亦即法律上的主体，通俗讲就是谁有权限制和谁被限制的问题。公其利益限制个人利益的主体，指的是行政法上具体的公共利益涉及的主体，包括公共利益的代表主体国家、行政机关和自然人，包括与公共利益相冲突的个人利益之行政相对人（包括自然人、法人和其他组织）。其实，这里的行政机关只是国家的代言人，在具体的公共利益案件中充当了“公共利益”主体——国家和“个人利益”主体——个人之间的“中人”角色，代表未出场的国家出场，其功能与作用是确定具体的公共利益所涉及的行政相对人，并有调解、担保等功能，且对国家与个人签订的相关契约履行承担连带责任。换句话说，政府的在场补偿了国家的不在场，人格化只是“中人”的功能之一。这里一定要把私法中的“中人”与公法中的“中人”区别开来，私法中的“中人”只是交易的民事主体双方的连线人，他不独立代表任何一方，而这里的“中人”属公法中的“中人”，单独代表国家出场，并承担国家应承担却无法承担的所有责任，比如拆迁中的补偿责任、诉讼中的应诉责任、恢复原状责任等。
三、利益范围：公共利益限制个人利益的适用客体
所谓“利益范围”是指公其利益限制个人利益的适用客体，即法律上的客体。关于法律关系客体，法理学界有三种观点：“社会关系客体说”、“利益客体说”和“权利客体说”。本文采用“权利客体说”。“权利客体说”主张“法律关系的客体是法律关系主体的权利和义务共同指向的对象”（高健；“法律关系客体再探讨”，《法学论坛》2008年第5期，第121-126页）。公共利益限制个人利益的适用客体包括四类：一是国家、社会和个人的基本经济、政治和精神文化财富；二是物；三是非物质财富；四是行为结果（沈宗灵、张文显：《法理学》，高等教育出版社2004年版，第394-398页），这也是公共利益限制个人利益的利益范围。
四、权力与责任：公共利益限制个人利益的内容
公共利益限制个人利益的内容首先表现为法律关系的内容。“法律关系”这一概念最早来自罗马私法，在苏联、日本、德国和中国海峡两岸的法学作品别重视法律关系，几乎统一的观点是把法律关系的内容确认为权利和义务，这一观点也成为中国法学界的主流观点。另有两种观点：一种观点认为，法律关系内容分别体现在权利一权力、权利一权利和权力一权力三重关系中，这三重关系又外化为权利义务和权力责任两种形式（童之伟：“法律关系的内容重估和概念重整”，《中国法学》1999#第6期，第24-25页）。另一种观点认为，法律关系内容依各部门法的不同可分为三类：平权私法主体间的权利义务内容、非平权公法主体间的权利义务内容、平权公法主体间的权利义务内容。其实，三种观点并不矛盾，只是后两种观点是前一种观点的细化，特别是第三种观点是对第二种观点（权利-义务、权力-责任）的进一步具体化和部门化。第三种观点中第二类（非平权公法主体间的权利义务内容）就是通说中的行政法上的法律关系的内容，也是公其利益限制个人利益的内容，这类法律关系的特殊性在于双方主体法律地位是不平等的，一方代表国家的行政机关，有明显的优势地位，拥有的权力更多，责任相对较少。而弱势一方——行政相对人，则更多的是义务，包括禁止性的，较少的是权利。在公共利益限制个人利益的法律执行中，强势主体常常依靠国家强制力来迫使弱势主体遵守，而不是靠弱势主体自我约束，在这样的法律关系中，打破了各主体间自发地利益约束的平衡机制。用美国法学家霍菲尔德的八个“最低公分母”理论分析，这类法律关系内容表现为权利与义务、特权与无权、权力与责任、豁免与无能四种相关又相对的关系，相辅相成、不可或缺又相互冲突、彼此矛盾。这一理论的真正价值在于。它将广义的权利义务进一步细化，引进新的概念，形成广义的和具体的权利义务内容。换句话说，广义的权利义务具有抽象性，而在某个具体法律关系中，必须将其细化为几个具体概念，体现在公共利益限制个人利益的法律关系中就是权力一责任、权利-义务，前者适用于公共利益主体，后者适用于个人利益主体。用“强拆”事件来说明，拆迁中一些地方官员的权力行使没有边界，没有制约和限制，用在具体的“公共利益”限制个人利益的内容方面，就是权力大责任小。一方面。“强拆”主体——地方政府及其官员依法行使“强拆”权力，这种权力具有强制性，被“强拆”主体相应负有履行的义务。不可以阻碍；另一方面，被“强拆”主体仍享有权利，申请依法给予合理的补偿等，这些也同时构成“强拆”主体的对应责任，但任何一项“权利”都不足以对抗具有强制执行力的“权力”，这里双方主体的地位不平等，被“强拆”主体处于明显的弱势地位，必须有外力的作用才能保持平衡。
五、约束力：公共利益限制个人利益的效力
【关键词】 公共政策 要素 价值 使用价值
一、引言
早在1900年，美国学者古德诺就提出了政治与行政两分法。他认为不论政策是什么结构，政府的功能可以分为两大类，（政治）意愿的表达和政治意愿的执行，政治意愿的表达构成了公共政策的主要内容，而政治意愿的执行形成了对公共政策活动进行规制的管理过程。顺理成章的命题是公共政策的基本作用在于对公共政策管理过程进行制度性界定。但是在国内外公共学教材与研究文献中还没有对公共政策、公共政策活动与公共管理三个容易混淆却又相互区别的概念进行明确的阐述，对于公共政策的价值也是众说纷纭，因此有必要对公共政策的特点与构成要素进行系统分析，对公共政策的价值进行客观的判断。
二、公共政策的特点分析与要素界定
西方学者对于公共政策的研究始于20世纪50年代，对于公共政策内涵与外延的揭示是一个渐进演变的过程。哈罗德·拉斯威尔和阿拉伯罕·卡普勒认为公共政策是规范价值和实践的程序，是一种含有目标、价值与策略的大型计划。这种定义突出了公共政策的计划职能和对公共政策管理活动的指导作用。威廉·詹金斯认为：公共政策是由政治主体或团体主体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上都是力所可及的。这一定义在界定制定公共政策的主体、认可主体行为范围以及公共政策的计划职能的基础上，进一步指出了实施公共政策的约束条件，从而揭示了制定公共政策需要遵循的客观性以及对环境的依赖性。弗雷德·福洛霍克指出，公共政策在一般意义上是指调和冲突或合作的行为模式。这一定义来源于行为科学，突出了公共政策指导公共管理活动的一般意义是调和冲突与合作，这样赋予了公共政策对于公共管理活动的动态指导意义。台湾学者武启元则认为公共政策是由具有立法权制定、由行政人员执行的法律和法规。这一定义强调了公共政策执行的制度基础。
公共政策具有丰富的内涵与外延，正如公共政策创始人拉斯韦尔所言：公共政策是关于民主的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制为前提；公共政策的哲学基础是实证主义，必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；公共政策是对时间和空间都敏感的科学，即它选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；公共政策具有跨学科的特点，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；公共政策是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；政策科学必须有“发展构建”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态的模型。政策科学具有区别于其他学科的三个特点：跨学科的观察视角和情景设定；明确的问题导向；清晰的价值规范表述。
依据各个时期不同学者对于公共政策的内涵与外延的界定，理解公共政策的要素可以归纳总结为：公共政策、公共政策活动与公共政策管理是三个相互联系又相互区别的范畴，政府部门是从事公共政策活动的主体，公共政策目标以解决社会问题为取向存在价值导向，公共政策体现委托关系，实现公共政策的目标所采用的手段需要体现科学性与合理性，公共政策过程包括公共政策的制定、公共政策的执行与公共政策的评估三方面的内容。
三、公共政策的要素分析
1、公共政策、公共政策活动与公共政策管理辨析
公共政策是对公共政策活动所做的制度性界定，属于制度的一种，其中包含制定、执行、评估公共政策的程序与方法、公共政策的目标与手段等内容。公共政策活动是指制定、执行和评估公共政策的过程以及在这些过程中与公共政策活动过程与结果具有利益关系的个体与群体之间的相互作用。公共政策管理则是依据公共政策的制度性界定对于公共政策活动进行计划、组织、领导、协调与控制的过程。公共政策产生于公共政策活动中之中，并对公共政策的执行和评估过程起计划和约束作用，公共政策管理是公共政策主体依据公共政策给出的制度性界定对实现公共目标过程中的各种公共政策活动进行的过程控制与领导的行政职能。公共政策的本质作用在于指导公共政策管理约束公共政策活动。
2、公共政策活动的主体与客体
公共政策活动的主体可以分为三大类：制定公共政策的主体、执行公共政策的主体和评估公共政策的主体。公共政策的客体是依据主体意愿，为了有效实现利益相关者的公共目标而进行的对象选择，是指为了提高公共政策的社会价值和公共管理活动的有效性对影响产生公共政策和从事公共管理活动的诸要素进行制度性界定的对象，其中包括制定公共政策的决策机制与法定程序、公共政策的目标、实现目标的手段、执行公共政策的约束条件与制度基础、制定公共政策的主体与环境之间的联系等。
情况,接受委托人的监督与评估,并承担其相应行为的后果。
1.公共责任概念的界定现状
在公共行政与公共管理的文献中,对于何谓公共责任,一直存在着争议。纵观西方学者对公共责任的描述,其主要使用的是public responsibility与public accountability两词。根据朗文词典的注解,前者更倾向于强调个人责任,一种来自内心的感受,既包括积极的责任,也包括消极的责任; 而后者更多地强调对行为的解释与说明,意为负责任的,主要指消极的责任,即承担责任后果与惩罚,也可译为问责。因此,西方学者更多地使用public accountability来描述公共责任。公共责任作为政府官僚机制的一个重要术语,一直以来都是政治学与公共行政学研究的焦点。正如哈克所指出,责任一直被视为对公共官僚的一个重要保护,缺少责任,公共官僚存在着失去其公共性形象与合法性,甚至转变为追逐自我利益的危险。[2] 公共责任是如此重要,然而,迄今为止,西方学术界尚未对于公共责任的具体概念与内涵形成共识。辛格莱将公共责任描述成“变色龙”,[3] 马尔根认为公共责任是一个仍然处于扩展中的概念(expanding concept),[4] 达布提克和贾斯提斯则将公共责任视为一个图表式的概念。[5] 然而,对于公共责任概念共识的缺乏却并未阻碍相关具有代表性的定义的出现。
2.公共责任概念研究的三种研究视角
2.1公共责任即回应说。罗伯茨等提出,责任是指为行为做出理由,并认为责任是一种基于权力基础上的解释关系。20世纪70年代布拉茨与哈里斯等对责任与回应之间的关系进行了深度的研究与论证,他们的研究结论是满足了回应性需求却没有实现责任的情况是完全存在的。从某种意义上而言,它们认为回应性更多地强调过程取向,而缺乏对结果的考虑。
2.2公共责任的控制论。格雷和詹金斯认为,公共责任关系的核心是存在对责任的奖惩控制机制。他们认为公共责任是一种向责任委托人解释和回答责任执行情况的义务。而这种义务是依赖于表扬与责备、奖励与惩罚的分配。因此,在他们看来,缺乏奖惩控制机制的关系并不是一种责任关系。贝恩亦认为,“当人们想让某人负责时,它们通常是制定一些惩罚措施”。[6]此外,波温斯对公共责任关系的模式进行了进一步的研究,并将公共责任模式分为三个阶段:解释义务阶段、争论阶段以及判定阶段。公共责任的回应性特征与奖惩机制融为一体。[7]
2.3公共责任即社会关系说。斯图尔特·斯密斯在其批判性的公共责任概念构建中认为,公共责任可被视为一种动态的社会关系,通过这种关系公民社会可以试图去控制和挑战国家。[8] 该定义鲜明地说明了一下几点:首先是责任关系中的两个参与主体,即公共责任委托人与人,也即政府与公民社会;其次是权威与解释责任之间的单向互动。公共责任人享有了来自委托人授予的权威就必须履行向委托人做出行为解释的义务;再次是公共责任委托人拥有对人进行责任评价的权利,奖惩控制机制的存在为这种评价的实现提供了可能;最后是对于公共责任行为的解释与说明必须具有公众可接近性。因此,在斯图尔特·斯密斯看来,公共责任关系是一种委托人与人之间的具有等级性、规范性的双边关系, 此外,马克·波温斯、也曾将公共责任责任描述成一种社会关系,并给出此种社会关系的五个重要构成要件:责任解释说明的公共可接近性、公共责任行为的可解释性和可证明性、解释必须面向具体的责任委托人、人必须是自告奋勇地做出解释以及进行争论与做出裁决的可能性。[8]
参考文献:
[1]欧文·休斯.公共管理导论[M].张成福,王学栋等译.北京:中国人民大学出版社,2001年版.
[2]Haque, M. S., 1994. "The Emerging Challenge to Bureaucratic Accountability: A Critical Perspective,"in A. Farazmand, ed., Handbook of Bureaucracy New York Marcel Dekker Inc.:265/285.
[3]Sinclair, A. (1995). 'The Chameleon of Accountability: forms and discourses' Accounting, Organizations and Society. 20, 2/3, 219-237.
[4]Mulgan, R. (2000) 'Accountability: an ever-expanding concept' Public Administration 78, 3pp 555-573
[5]Dubnick, M.J. & Justice, J.B. (2004) 'Accounting for Accountability' paper presented at Annual Meeting of American Political Science Association, September 2004. Available at: pubpages.unh.edu/dubnick/papers.html, (accessed on 20 April, 2007).
[6]Behn, Robert D.2001. ‘Rethinking Democratic accountability’ Washington DC: Brooking Institution Press.
论文摘要：罗尔斯认为，对“政治正义”达成“重叠共识”，应该是多元民主社会实现正义、稳定与统一的最佳途径。“重叠共识”的本质内涵，即以政治正义为核心、自由平等公民为主体、多元民主和秩序良好社会为现实与理想、公共理性为实现途径。分析“重叠共识”与宽容原则、交往和信仰之间的关系，可以对罗尔斯的正义理论有更深的认识与理解。
一、“重叠共识”的本质内涵
“正义是社会制度的首要美德”[13(p1)、“政治自由主义寻求一种政治的正义观念，我们希望这一观念在它所规导的社会中能够获得各种合乎理性的宗教学说、哲学学说和道德学说的重叠共识的支持。”C23(plO)是罗尔斯政治哲学的核心主题。对“政治正义”达成“重叠共识”，一方面为合理解释现代民主社会文化价值的理性多元、公民的自由平等权利、社会秩序的稳定与公平找到了新途径；另一方面，也肯定了运用宽容原则对待公民在非公共领域的合理性选择与信仰的自由权利。
这种“重叠共识”既不是源于任何一种完备性的综合学说，也不是凌驾于各种学说之上并支配其他多元存在的一种抽象的形而上存在。也就是说，在立宪民主政体中，人们可以自由地认可各种合乎理性的学说，并由此出发来共同指向对政治正义的“重叠共识”性的认可。这样一来，“重叠”作为合理性的存在，便具备了三层特殊含义：一是肯定现代民主政治社会的基本特征就是合理性多元共存；二是各种不相容却合理的多元化完备性学说肯定政治正义存在的必要；三是自由而平等的政治公民需要合理自律与充分自律的统一。“共识”作为理性的存在则体现在两方面：一是政治正义规导着秩序良好社会的存在；二是正义原则体现了公平正义的政治要求。“重叠”与“共识”的结合意味着这样一种逻辑构建图式：
政治正义观念是“重叠共识”的焦点与核心。政治正义观念是罗尔斯为现代立宪民主社会基本结构而创造出来的一个道德观念。这种正义观念不但能为社会制度的合法性提供一种公共基础，而且也有助于确保其稳定性，使其长治久安。“政治正义”独立于各种广泛理论而被全体公民所认可，不以任何一种广泛理论作为自己唯一的基础。政治的正义观念表达了人们共享的和公共的政治理性。正如罗尔斯所说：“它不提供任何超出该政治观念本身所蕴含的特殊形上学说或认识论学说。……公民本身在实践其思想自由和良心自由、并审视其完备性学说的范围内，便把政治观念看作是从它们的价值中推导出来的，或是与它们的价值相吻合的，或者至少不与它们的价值相冲突。”
自由而平等的政治公民是“重叠共识”的主体在公平合作系统的社会理念中，公共认可的规则取代了中心权威；互惠性的合作项目保证了彼此间的平等。同时，合理性的善观念肯定了公民的理性自由，合理自律与充分自律的统一实现了政治公民自由平等的理想。合理自律更多地体现出人为的而非政治的特点。它是理性的与合理的统一，一种决定性善观念对于实现个人的较高利益是根本性的，赋予并肯定各派充分具体的特殊目的，以便让他们通过合理的慎思产生明确的结果。充分自律更多地体现出政治的而非伦理的特点，意味着公民只有按正义原则行动，公民的充分自律才会实现。公平正义肯定适用于所有人的政治自律，而把个体性的伦理自律留给各种完备性学说去决定，留给决定性善观念去支配。
多元民主社会的政治文化与秩序良好社会构成了“重叠共识”的现实与理想。罗尔斯运用“原初状态”和“无知之幕”保证自由平等公民选择出最好的正义原则。但问题是，回到现实多元民主社会后，正义原则能否仍被接受与认可。所以，“重叠共识”就成为解决稳定性问题的关键，并面对如下挑战：
1．高度理想化的秩序良好社会。这种社会中公民的共知、共信与共行体现着对正义观念的一种共享。但这只是一种可能层面的逻辑假设，一旦我们从理论回到实践、从理想回到现实，秩序良好社会假设的各种追求在面对形而上理想和形而下利益时，都将使政治社会的稳定性获得动摇。原因是：人类既不能没有形而上理想，也不会信仰相同的形而上理想，不同的理想和利益必然对人们选择何种社会政治制度产生重大影响，从而难以达成共识。
2．民主社会的理性多元事实。这种政治文化的普遍事实主要是：①民主社会要想保持长治久安，必须获得绝大多数公民的实质性支持；②相对稳定的民主社会的政治文化包含的一些直观观念适用于民主立宪政治l③“判断的负担”[2)(p58)使遵循理性与原则的个体由于立场不同而得到不同的结论；④现代社会出现了许多不相容的宗教、哲学以及道德理论，这是人类理性面对自由制度的长期性结果；⑤对于相同的宗教、哲学及道德理论达成完全共识愈加艰难，所以，实现民主社会的稳定与统一应该更多地依靠交叉共识而不是正义原则的普遍有效。
3．合乎理性的完备性学说。它们通常源于各自思想体系的传统并保持相对的稳定性，所以，在没有理性充足根据的情况下，不应被视为非理性的而受到拒斥，而且，理性的个人并不都接受相同的完备性学说。所以，政治自由主义将许多被人们熟悉的和系统的学说看作是合乎理性的，并不以统一的标准将其作为非理性学说而质疑或拒斥它们的正确性或真理性，并且认为利用政治权力去限制并非非理性的完备性观点的做法是不合乎理性的。
“公共理性”是“重叠共识”的实现途径。“公共理性”是民主制度下公民的基本特征，其目标是公共的善。(即政治的善，是人们社会生活必须拥有的权力、自由、集会、职位、收入和财富等，而且是任何正义的社会都必须加以设法满足的)公共理性强调：首先对全体公民和社会的根本政治问题要具有某种强制性；其次不限制个人的理性和各类社群对社会政治问题的思考和言论，而将这些非公共的市民社会的理性看作是民主社会建立公共理性必需的条件和资源。相对于理性自由个人的价值追求，政治公民讨论基本政治问题要满足公共理性的要求并最终对基本政治正义规导立宪民主社会等政治问题达成“重叠共识”。由此，“重叠共识”则意味着一种政治合法性，不相容的综合性学说对政治正义观念的认可，而民众对正义原则的认可和支持是一切政治合法性的基础。
二、“重叠共识”概念的相关思考
罗尔斯将其政治哲学集中在政治正义观念这一现代民主社会的根本性政治问题上，提出了保持多元社会长治久安的可能性解释。由此，我们可以清晰地发现罗尔斯思想发展的一种明显性倾向，就是对多元民主社会的合理性、宽容性和公域、私域等问题的关注。
“重叠共识”基于对合理性做脱离真理性的界定，倡导一种宽容精神。罗尔斯认为，政治正义无须包含真理概念。因为按照真理观念，无论如何都要决定出一种学说的是与非，而政治自由主义所考虑的是各种对立的、不相容的综合性学说如何共存于一个社会的现实政治问题，所以仅仅坚持一种中立的立场来断言这种真理性的判断是从某个综合性的道德学说的观点出发，并通过“重叠共识”而共同指向政治正义就足以。这种脱离真理性的合理性概念是罗尔斯政治自由主义的核心概念。由于现代民主社会的统一无法建立在完全相同价值观之上，所以，一个社会必须以宽容的精神容忍不同的价值观。虽然依靠这种互不相容的价值观难以实现社会的稳定与统一，但是．我们可以寻求在有限政治领域内对政治正义原则的“重叠共识”。由此．民主社会．需要处理好学说之间、主体之间的关系，从一种“主体间性”的视角平衡各种合理性的存在，这也是现代自由主义内在要求
“重叠共识”体现了主体间自由而平等的新型交往关系。罗尔斯在《政治自由主义》中虽未明确提出交往问题，但是．以“重叠共识”为核心的阐述却明显地体现出对平等主体间交往关系的关注。罗尔斯沿用康德的自律性概念．认为全体成员按照共同的理性形式，无需先验哲学的背景支持，通过“原初状态”、“无知之幕”就可以预设出被每一个有理性的人都认可的政治正义规则；鉴于多元民主事实的存在，在肯定自由平等公民所信奉的各种合理性综合学说的宽容精神下，通过公共理性而对政治正义观念达成“重叠共识”。这样．由政治的正义观念所规导的社会将是一个正义的社会；市民的道德自律与政治自律将是理解民主法制国家的本质和“组织良好的社会”制度的关键。对于罗尔斯来说．交往与共识的关系则间接体现在合理性学说间及与政治正义的关系中。
购物车(0)
