大量事故调查分析表明，目前我国发生的伤亡事故中70％一80％是由于人的不安全行为(三违)造成的。包括企业经营管理者在内的企业员工都存在对安全生产标准和技术设备掌握不够，法律意识和法制观念淡薄，自我保安能力低下的情况。
(四)管理混乱、监管不力、执法不严
我国目前与生产安全管理有关的各类法律、条例已经多达上百个，但是，即使在事故频发的今天，这些法规在一些地方仍然没有得到应有的重视。在实践中既有煤矿生产主体有法不依的情况存在，也有煤矿安全生产执法主体不依法行政的情形发生，甚至存在严重的地方保护主义的阻挠。大量违反煤矿安全生产法律法规的现象并没有受到应有的追究，更多的是在安全事故已经酿成以后才加以追究。
(五)乡镇小煤矿、非法经营煤矿及官煤结合的存在
目前我国约有2．6万个煤矿，其中2．3万个是乡镇煤矿、个体煤矿，它们点多面广、分布在全国各地，并且多以承包、租赁、股份合作等经营形式出现，在用工制度上以农民轮换工为主，流动性大又缺乏相应的培训，操作技能和自主保安意识都较低。在每年发生的煤矿事故中，乡镇煤矿占70％，而重大或特大事故占80％。此外，在煤炭生产领域还有拥有资源配置权的部门或个人的介入，官煤结合，官员贪污受贿、参股分红、兼任矿主，成了违法矿主们的保护伞，导致非法煤矿大量、无序的存在，而任何一种形式的违法违纪都可能会将夜以继日辛苦工作的矿工们推向死亡。
三、借鉴美国煤矿安全生产法治化经验。实现我国煤矿安全生产法治化
(一)完善煤矿安全生产法律体系
首先，要修改《矿山安全法》。作为煤矿安全的基本法，《矿山安全法》所出现的不足已不能适应新形势的要求，应当修改：应健全矿山安全监督管理体制，明确各级安全生产监督管理部I、1的职权和执法程序，明确安全生产监督管理部门在矿IJ安全生产监管中的地位，厘清其相应的职权和职责。应规范政府执法行为，完善矿1IJ安全生产监督管理部门的执法程序，维护相对人的合法权益，增加规定禁止检查前事先通知和禁止监督监察人员从事或参与矿山生产经营活动制度，明确规定执法部门之间的协作关系。应确立矿工健康保护原则，明确规定维护和保障矿工健康权是国家和矿山企业的义务和责任，以切实保障矿山企业职工的健康和安全权益。应强制性地规定矿山企业必须为矿工进行工伤社会保险，以保障矿工的合法权益。其次，要加紧制定《安全生产法》配套法规和规章。《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专门法律，但相对于美国煤矿安全生产法律、法规仍是粗线条，监督性法律规范少于管理性规范，管制性措施少于服务性措施，程序性规范少于实体性规范，重治标而轻治本，重事后补救而轻事前预防，所以需要制定和颁布《安全生产法实施条例》，以增强其可操作性。再次，要进一步完善《刑法》的相关规定，消除法律空白。将“瞒报”行为纳入《刑法》调整范围。完善“重大责任事故罪”和“重大劳动安全事故罪”的规定，提高最高刑期。
(二)严格执法
第一，严格安全监察执法。借鉴美国独立、垂直的安全监察体制，严格监察执法程序，加大执法力度。加强煤矿安全监察员队伍的建设，严格按照相关法律和关于煤矿安全监察员的选任制度的规定选拔煤矿安全监察员。对其加强社会主义法治教育，确保煤矿安全监察工作高效、健康运转。认真制定监察执法计划，并按计划组织开展重点监察、专项监察和定期监察。在监察执法工作中，对违反安全生产法律法规、存在重大事故隐患的企业，运用停止生产、停产整顿和罚款等行政处罚措施，对其主要负责人和重、特大事故责任者依法予以经济处罚。对待不同的企业雇主，采取不同的方式。对于那些认真遵守法律，积极制定健康和安全计划的雇主，采取建立伙伴式的合作关系并提供特别资助；对于那些没有制定有效的安全计划，没有采取强有力的措施确保安全的企业，则强化监察，并加重对检查中发现问题的处罚力度，对其蓄意违法的行为给予法定最高限度的处罚。第二，严惩违法。参照美国法律，使违法成本大于守法成本，提高煤矿事故死亡赔偿标准，让煤矿主动将处理事故的成本放到事故预防上去，变被动安全为主动安全。依法加大对非法煤矿的打击力度。严厉打击官煤勾结，对那些借权力入股、为黑心矿主提供保护的政府官员，一经发现严惩不贷，追究其行政责任、刑事责任。第三，严格煤矿安全生产市场准入，强化源头管理。各级国土资源、安全监察和煤炭行业管理部门要严格执行《行政许可法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《安全生产法》等法律法规，建立健全行政审批责任制，依法规范行政许可行为，不得降低标准、放宽条件。严把煤矿安全生产条件准入关，严格执行办矿审批制度和采矿许可制度，杜绝办矿失控，任意布点，实现安全生产工作由事后查处向事前防范的转变。
(三)完善相关配套制度
首先，进行举报奖励。煤矿安全生产事关人民群众的生命财产安全、国民经济持续发展以及社会稳定的大局，人民群众作为国家权利的享有者理应积极参与其中。为了调动广大的社会成员参与和监督安全生产工作，《安全生产法》第64条规定：“任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为，均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或举报。”要使这一权利有效行使，必须增强这一规定的可操作性。建立有效的奖励机制，调动各方面的积极性，及时举报企业生产中存在的安全生产违法行为，督导生产企业对重大隐患立即停产整顿，限期整改，严防事故的发生。借鉴美国的做法，煤矿安全监督部门在执法检查时，可吸收煤矿职工参加。其次，建立煤矿安全生产风险抵押金制度。为避免发生安全事故后矿工的合法权益得不到有效、及时的保障，所有煤矿应缴纳煤矿安全生产风险抵押金，专用于本企业安全事故抢险、救灾和善后处理。若煤矿企业负责人在事故后逃逸或事故发生后，煤矿企业在规定时间内未主动承担责任支付相关费用，安监部门及同级财政即根据实际需要，将风险抵押金部分或全部转作事故抢险、救灾和善后处理所需资金。煤矿企业生产经营期间，当年未发生事故，风险抵押金自然结转，下年不再存储。
[参考文献]
[1]徐占成，彭云业．煤矿安全监察行政执法理论与实践[M]．北京：中国法制出版社，2003．
[2]国家煤矿安全监察局政策法规司．国外煤矿安全立法选编[M]．北京：煤炭工业出版社，2000．
关键词：煤矿企业；法律；困境；重要性
在全球化与市场化的环境下，我国煤矿企业面临着激烈的竞争与挑战，而国内外严峻的经济形势，使煤矿企业发展困难重重，为了摆脱发展困境，煤矿企业积极探索生存与发展的道路。对于煤矿企业来说，法律是其发展的可靠保障，为了充分发挥法律宣传与法律法规的作用，煤矿企业应结合自身存在的不足，采取有效的改进对策，进而借助完整的、完善的法律法规，推动煤矿企业的健康、合法与高效发展。
一、法律对煤矿企业的重要性
煤矿企业属于资源类企业，其生产与发展的基础便是煤炭资源，但对于任何企业而言，仅凭借单一的资源难以促进企业综合效益的提高。在激烈的市场竞争环境下，煤矿企业发展面临着诸多的挑战与压力，为了适应全球化、一体化经济发展的需求，煤矿企业应注重自身管理水平的提高[1]。近几年，煤矿事故频繁，严重影响着企业的效益，制约着企业的长足、稳定与健康发展，为了有效解决安全生产与管理中存在的问题，开展法律宣传、管理与建设是必要的。法律对煤矿企业的重要性主要表现在以下几方面。其一，安全性。针对实际安全生产与管理中存在的不安定因素，煤矿企业利用《安全生产法》《矿山安全法》及《煤炭法》等有效的法律措施进行处理，在此情况下，不仅能够掌握煤矿企业生产的状态，还可以借助相关的法律信息，整改生产与管理中的不足，进而指导企业的运作；同时，针对企业财务管理风险，借助事前措施，为企业安全运行提供法律支持，进而将减少因突发事故而造成的损失，同时也将保证企业内部环境的安全。其二，合法性。随着市场经济的稳定发展，自由竞争的市场机制随之形成，为了保证该竞争机制作用的发挥，以此促进市场资源的合理与优化配置，要求煤矿企业应开展公平、有效与有序的竞争。但目前，煤矿企业的市场竞争存在无序、过度与缺乏竞争等问题，此时便需要法律的支持，如以《竞争法》约束恶性竞争，倡导文明竞争，进而为煤矿企业发展营造良好的、合法的竞争氛围[2]。同时，通过法律法规能够约束和规范煤矿企业管理与生产，进而降低安全事故的发生概率。其三，经济性。在激烈的竞争环境下，煤矿企业为了获得生存与发展，均十分关注自身经济效益的提高。在公开的法律信息支持下，煤矿企业开展的各项工作成本均得到控制，如在项目建设、设备采购、招投标等工作中以《政府采购法》《招标投标法》《合同法》等为依据，企业间的竞争将更加充分，进而其交易成本将大幅度减少，工程工期也将有所缩短，生产质量将得到可靠的保障，而企业效益在此基础上也将更加显著。
二、煤矿企业法律宣传、管理与建设的不足及建议
在煤矿企业生存与发展过程中，法律十分关键，虽然我国颁布了煤矿安全生产的法律法规体系，如《行政许可法》《劳动法》及行业法律法规等，但在法律宣传、管理与建设等方面均存在不足。首先，煤矿企业未能全方位地宣传相关的法律法规，导致生产参与单位与人员不了解规定的具体内容，特别是对于小型煤矿企业而言，相关人员法律意识淡薄，一旦发生事故，难以明确划分事故责任。其次，法律中对关于煤矿安全事故的管理力度不足，虽然相关的法律法规对事故企业、事故责任人等做出惩戒规定，但仍存在诸多的问题，如惩处量过轻、事故责任规定不细致、赔偿金额过低等，在此情况下，难以有效约束煤矿企业管理人员。面对较低的处罚量，各煤矿企业铤而走险，以身试法，导致违法行为屡禁不止，影响着法律威慑作用的发挥。最后，各项法律法规建设不完善，一旦发生违法违规行为难以找到适合的法律依据，如事故伤亡赔偿金额，其标准缺少统一性与一致性，仅能以地方性法律规章制度为依据[3]。为了有效解决上述问题，我国应积极借鉴国外先进的经验，并结合本国煤矿企业的实际情况，制定合理的、科学的、有效的法律法规，为煤矿企业的生产与经营提供可靠的法律保障，针对各项规定中存在的不足与问题，应给予及时的解决，细化条款，保证各项规定具有较强的操作性与实效性；针对事故伤亡罚款与赔偿标准不统一的问题，通过核定，规定合理的矿难伤亡处罚与赔偿标准；针对惩处力度不足的问题，应提高重大事故的最高刑期，追究相关人员的刑事责任，明确处罚的标准与程序，以此保证法律惩戒与威慑作用的发挥。同时，为了充分发挥法律的作用，煤矿企业在生产、经营过程中应积极宣传法律法规，让参与单位及人员明确法律的重要性，通过法律教育与培训工作的开展，让煤矿企业领导人员、从业人员树立依法管理、依法生产的理念，明确自身所享受的权利与承担的义务，通过人员间的学习与交流，促进其法律知识体系的完善；在实际管理过程中，应借助法律信息，规避劳动用工、企业兼并重组、安全生产中存在的相关问题，以此提高自身管理水平，增强企业的核心竞争力[4]。
三、总结
综上所述，当前，煤矿企业发展正处于困难期，为了有效应对激烈的国内外竞争与挑战，为了扭转企业效益持续下滑的局面，煤炭企业均积极探索着新的利润增长点。在煤炭企业转型与整合发展期间，各企业要把握发展机遇，结合自身的实际情况，积极改革，以此促进自身综合竞争力的提高。各煤炭企业在发展过程中应明确法律的重要性——它是保证企业合法、安全与高效生产经营的前提条件。目前，煤矿企业未能关注法律法规宣传，同时相关的法律法规管理与建设也不够完善，在此情况下，本文提出了以上几点改进建议，希望在各项措施全面落实的基础上，煤矿企业借助法律宣传与相应的法律法规，摆脱发展困境。
作者:王勇 单位:河南平顶山天安煤业股份有限公司十二矿
参考文献:
[1]王晨，薛倩，闫海涛.转型期法律文化对我国煤矿企业安全法制影响力研究[J].煤炭技术，2013（，12）：249-250.
[2]刘超捷.论煤矿安全投入法律制度的完善[J].法学杂志，2010（，11）：78-81.
关键词：安全生产执法监管服务指导
中图分类号：X752文献标识码： A
煤矿生产安全事故多发抗灾能力薄弱，就其根源是多方面的，煤矿安全管理、安全投入、技术装备欠缺等自身客观原因所致事故是不可质疑的。然而，通过深入到煤矿调查研究，煤矿安全自我约束能力不是那么很强，一些煤矿业主对安全生产认识不足，存在“一就而就”、“一拖再拖”的思想，甚至于心存饶幸。以至于酿成煤矿安全生事故的发生。因此，必须依靠煤矿安全监察机构强有力的行政执法；必须依靠煤矿安全生产管理部门过硬的技术服务指导。“标本兼治，重在治本，多措并举，综合治理”，搞好煤矿安全生产工作。
安全行政执法是煤矿实现安全生产工作目标的重要保障。坚决贯彻落实国家煤矿“安全第一，预防为主，综合治理”安全生产方针、政策，以及法律法规。加大对违法违规开采的整治力度，对存在生产安全事故隐患的煤矿，在隐患整改措施、责任、资金、时限和预案五个方面不落实，隐患不排除坚决不允许生产。对于国家法律法规不顾，不具备安全生产条件的煤矿，决不姑息迁就，心慈手软，彻底根治。严厉打击煤矿执法中的腐败行为，保证煤矿执法工作畅通无阻，初见成效。建立健全煤矿开采执法约束监管和执法效果评价制度，并形成长效机制。
加强培训教育提高执法人员的工作效率和执法水平。组织全体执法人员定期开展政治思想理论学习，用马列主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、以及科学发展观武装头脑。坚定信念、树立信心，讲政治、顾大局，端正思想态度，树立正确的世界观、人生观、价值观，克制拜金主义、享乐主义。坚决抵御不良思想侵袭，弘扬优良传统，洁身自好。干干净净做人；明明白白做事。正气禀然，不徇私情，恪尽职守，严格执法。煤矿安全执法人员不仅有高度政治思想素养；而且，还要有较深法律知识及执法能力和水平。执法者首先要是知法者，开展法律法规及业务知识培训是非常重要的。把法律法规及业务知识培训工作列入重要日常工作计划中去。以《煤炭法》、《矿产资源法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》、《煤矿安全规程》以及国务院、省、市、县颁布相关的煤矿安全生产和文件精神为主要培训内容，有计划地开展法律法规及业务知识培训工作。力求实效，提升培训质量效果，采取积极人才智力开发激励政策，骋请专家学者来讲学。运用科学的先进的教学方法和手段，来提高教学质量和效果。积极推行互联网媒体教学方法，扩大培训的范围，以及体现广度深度，按照构建“学习型社会”的历史要求，创造条件，形成良好的知法且用好法学习氛围。煤矿执法机关要设置培训机构，按期组织全体执法员培训。领导干部要带头参加学习，并发挥表率作用。挖掘学习的潜力，培育学习兴趣，转变学习观念，使广大执法人员由“要我学习”向“我要学习”的理念转变。注重实效，避免学习培训走形式主义。建立健全培训学习纪律、检查、考核制度，并严格附诸实施，使煤矿执法人员培训学习持续健康发展下去。
执法人员的培训学习诚然重要；然而，对煤矿矿长、专业技术人员、管理人员、特种作业人员及普通工人的法律法规和煤矿安全业务知识培训，决不可忽视。对煤矿从业人员的教育培训的要求，也是煤矿执法的一项重要内容及措施。广大煤矿安全生产从业人员是行政执法对象及基础。作为煤矿相关法律法规的实践者，观念更新、意识增强是前提；知法、一丝不苟地实践是条件，前提和条件具备了，执法的效果质量才能得到真正体现。
根据本地区煤矿生产技术水平，结合煤矿从业人员普遍文化素质实际，按照国家煤矿安全培训大纲内容要求，有针对性、突出实效性地开展煤矿安全培训工作。相关单位部门组织领导汇编“煤矿重大典型灾害事故案例”读本。对煤矿生产安全事故进行分类，综合分析其中的规律性。采用“案例教学”方法，系统地总结分析讲解事故隐患须知、灾情预测、事故致因、致灾条件、救灾决策、实施事故调查和安全管理方面的经验教训，用事故教育人。在教学当中，给力推广新技术、新工艺、新设备的运用。不断地提高安全生产意识和业务技能水平；增强知法守法意识及能力，保障煤矿执法畅通无阻。
某一产煤大县，辖区内有约200多对地方煤矿；隶属县政府直接参与煤矿安全生产管理机构，为煤炭局和安全生产监督管理局。县政府明确煤炭局为主要煤矿安全生产管理职能机构；而安全生产监督管理局是国家要求设置的机构，履行的是全县全方面安全生产监督管理职责，煤矿安全又是各项安全工作的重点，煤矿安全没有不监管理由，出了事故同样要担当责任。因而，县安全生产监督管理局自发地加入到煤矿安全管理工作中去，由被动变主动地开展煤矿安全监管工作。县煤炭局是县政府根据社会经济发展需要，而设置的县直属煤炭安全生产管理机构，专门负责煤矿安全监管、技术服务及指导工作；而省、市级没有相应机构挂靠街接，工作上有时会迷失方向，工作人员缺乏信心，影响工作开展。两个煤矿安全监管机构，在对煤矿安全生产监管工作方面，没有建立健全良性循环的工作协作制度，难免在工作中会出现相互扯皮、推御现象，出现煤矿安全监管空档或死角。这些问题归纳起来，实质上是煤矿安全管理体制上的蔽端。这是对这个县煤矿安全监管工作经验总结。
近年来，这个县地方煤矿事故多发，煤矿安全生产形势一直处于被动局面，充分暴露了上述存在的问题。为了实现煤矿安全生产形势的根本好转，当务之急，必须深化煤矿安全监管体制改革，转变职能。要么撤销煤炭局，与县安全生监督管理局合并，高度统一集中实施煤矿安全监管、技术服务和指导；要么与省、市级相关机构街接，将煤炭局改为“能源局”，内部机构可参照省、市级能源局设置，合理调整、配置、分流机构人员，做到“人尽其才，人尽其用”。进一步明确职责，完善制度，加强煤矿安全监管工作，这是煤矿安全生产形势转变的重要途径。
强化煤矿企业主体责任。法人和矿长带头学习并严格遵守国家煤矿相关法律法规，履行主要负责人职责。《安全生产法》规定主要负责人职责人应当“组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；保证本单位安全生产投入的有效实施；督促检查本单位安全生产投入工作，及时消除安全生产事故隐患；组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；及时、如实报告生产安全事故”。恪尽职守，执行煤矿长“轮渡带班下井“制度：矿长每月下井带班不少于10天；副矿长每月下井带班不少于15天。加大投入推行先进工艺技术，减少劳动消耗，采、掘、运实现机械化，提高生产率。注重矿井安全基础设施项目建设，增强煤矿防灾抗灾能力，建设完善井下“六大安全避险系统”：即人员定位系统，监测监控系统，压风自救系统，紧急避险系统，供排水施救系统，通信联络系统。重视现场管理，狠抓“三违”现象惩处，即违章指挥，违章作业，违反劳动纪律；建立健全生产安全事故隐患排查制度和生产安全事故隐患整改效果评价制度，坚持“细”，“实”，“快”，“严”四字工作原则，以加强“一通三防”为工作重点。即一通指通风，三防指防瓦斯、防火、防煤尘。及时消除矿井采煤、掘进、机电、通风、运输等各个生产环节存在的安全隐患；全面推进矿井质量标准化建设，建设本质安全型矿井为之努力。
加快建设煤矿安全及救护培训中心，或发展其他煤矿安全生产服务企业，稳妥推进煤矿安全及救护培训工作。强调人为因素的作用，以事故教育和提高人，使人人形成讲安全、要安全的习惯并激发活力。煤矿企业是个特殊性的行业；地下作业，空间狭窄，阴暗潮湿，常受水、火、瓦斯、煤尘、冒顶等自然灾害的危胁。因人的不安全行为、管理工作的缺陷、措施的不力，煤矿生产安全事故随时都有可能发生。因而，在煤矿安全技术培训工作中，要着重矿山救护知识传授。一旦煤矿发生灾害事故，现场人员会自救、互救、急救及时避险逃生，最大限度地减少人员伤亡即事故损失，防止事故范围扩大。
建国以来，由于国家经济形势的变化，我国的安全生产管理监察机构共发生了7次比较大的调整。每一次的调整初期都会出现半空白状态，这对安全生产管理工作产生一定的影响。在2005年2月，政府将国家安全生产监督管理局调整为国家安全生产监督管理总局，为国务院直属机构，单独设立国家煤矿安全监察局。这次调整，基本理顺国家安全生产监管体制，进一步加强政府的安全监管职能，初步建立了国家、地方和企业三位一体的垂直监察煤矿安全体系。虽然我国建立了新的煤矿安全生产监管体制，但由于我国煤炭工业的安全措施相对比较薄弱，一些重大的矿难事故仍有发生。2014年前三个季度，在50个煤矿安全重点县(市、区)共计发生74起事故，其中14%的是属于较大事故以上的级别(含较大事故)，死亡人数共计162人，死亡人数同2013年前三季度相比有所下降。这表明现阶段我国的煤矿安全状况趋于好转，但现阶段我国的煤矿安全生产监督管理机制还不是很健全。
2我国煤矿安全管理机制问题
2．1技术投入不足
煤炭行业是一个特殊的行业，地质条件较为复杂。煤矿一般分为井工煤矿和露天煤矿其中井工煤矿所中比重最大，由于其煤层离地表远，一般选择向地下开掘巷道采掘煤炭。随着开采的深度越来越深，顶板的受压能力，通风等问题尤为突出。长期以来，有关负责人没有意识挖煤的复杂性、危险性和科技含量，致使其对煤矿的技术投入不足。
2．2违法组织生产部分矿主目光短浅
为了眼前的巨额利润违背国家法律法规，无证生产，过度开采。2013年5月10日晚贵州省安顺市平坝县的乐平镇大山煤矿发生瓦斯爆炸事故，事故共致12人遇难，2人受伤。经调查发现大山煤矿事故煤层为擅自偷开煤层，在掘进过程中发生瓦斯爆炸，该煤层不在批准作业范围内，属非法生产。
2．3过度开采、违规操作部分
矿主被利益蒙蔽了双眼，不按设计施工，在同一作业区内设置多个采掘工作面，煤矿的盲目开采和透支会造成地面塌陷。部分煤矿管理者在实际操作中违反《煤矿安全规程》规定，为节约资金不设防爆设备、虚设瓦斯监测监控系统、采用局部通风机送风等，同时工人违章放炮，放炮也不检查瓦斯。2012年2月16日凌晨，湖南耒阳南阳镇宏发煤矿发生安全事故，事故涉险人数18人，其中死亡15人，受伤3人。经调查发现事故原因系违规操作，矿车坐人且人货混装。
2．4安全监管制度未能落到实处
经过多年的实践证明，在我国，对于市场经济发展中各个行业的监管，有效的监管机制离不开地方各级人民政府的直接干预。我国目前有较多的乡镇煤矿，但是我国现有的法律规定只有县级及以上的人民政府有安全监管职能，乡镇有限的安全监管职责不利于进行安全监管工作。虽然我国的安全生产监管体系已基本覆盖县乡，但由于体制原因，乡镇安全监管机构不健全从而致使安全监管工作未落到实处。
2．5监察机构与各级人民政府的权责不合理
根据《煤矿安全监察条例》第4条规定，在煤矿安全监管方面，地方各级人民政府负责协调而煤矿安全监察机构负责监察煤矿安全。然而根据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第2条规定，地方人民政府对煤矿和其他矿山安全特大安全事故承担相应的责任，地方人民政府的权责不合理。
2．6处罚力度较低
根据《安全生产法》规定，对煤矿企业的违法行为的最高处罚额仅为20万元，这与私营矿主的利润相比，实在是太低。即使后来处罚金额达到了200万元，但据调查发现，这与煤矿主所获取的巨额利润来比，根本就不值一提，起不到威慑的效果。虽然我国也有相应的刑罚，但依据政府公布的特大安全事故责任追究落实情况的监督检查结果来看，刑罚的威慑力远远不够，主要是因为各地区在刑事审判的量刑幅度不一样，刑事责任追究与党纪、政纪责任追究出现脱节，缓刑、假释和减刑的使用比例较高。
3健全我国煤矿安全监管机制的相应措施
3．1完善法律法规
美国、日本、德国和澳大利亚的煤矿事故的伤亡率极低，这得益于其制定的完善的法律体系，除了制定煤矿安全法律之外，还制定了配套的安全规程和实施细则。因此，政府应进一步完善煤矿业相关的法律。①政府应重新划分国家煤矿安全监察机构与地方煤矿安全监察机构的主要职责，使其充分发挥各自的职能。目前煤矿安全监察机构与各级人民政府的权责不合理，使国家煤矿安全监察机构难以到位，同时也不能发挥地方监察机构的作用。因此，重新划分国家煤矿安全监察机构和地方煤矿安全监察机构的职责，是健全的煤矿安全监管体制工作的重中之重。②应将技术和设备标准上升到法律层次。我国多起煤矿事故起因皆为设备质量不达标，将技术和设备标准上升到法律层次有利于煤矿生产的科学化、规范化和制度化。③在立法过程中还可借鉴国外先进的经验。我国应加强与市场经济比较发达，已经有相对完善的煤矿安全生产法律制度的国家合作与交流，健全我国的煤矿相关法律体系。
3．2对煤矿生产进行突袭式安全检查
由于法律条文并没有规定安全监察机构实施检查的次数和检查的具体内容，造成了实践中的检查形同虚设，地方煤矿安全监察机构发挥的是事后督查作用。为了保证地方各级煤矿安全监察机构实施突袭式安全检查，应当对于经常性安全检查的次数、内容和程序，进行明确的规定。由同级人民政府组织实施对于煤矿安全监察机构的突袭式安全检查，，并将检查结果报上一级煤矿安全监察机构备案以便于监督。
4结语
【关键词】煤矿安全；政府管制；成本；收益
一、引言
改革开放三十多年来，我国经济实现了长期的高速增长。可是，我国的高增长伴随着能源的高消耗，而目前能源消费结构中，煤炭仍占据70%左右，由此可见我国煤炭产量为经济增长提供了强大的“动力”支撑，同时也付出了沉重的代价，煤矿事故频频发生，死亡人数处于较高水平。如近期的山西王家岭矿难，死亡35人；黑龙江鹤岗新兴煤矿事故，造成108人死亡等等。2009年，我国煤炭事故发生次数和死亡人数处于最低水平，矿难事故仍有1616次，百万吨死亡人数为0.892，总死亡人数高达2631人。2009年，美国煤矿矿死亡人数仅为18人，千人矿工死亡率一直在0.4以下，而我国近年来千人死亡率平均为2.7左右；2000―2007年，澳大利亚煤矿行业死亡人数在7-18之间。由此，我国煤矿安全形势十分严峻。
对于煤矿事故的频繁发生和死亡人数的居高不下，我国加强对煤矿事故的管制力度，从法律和机构层面都进行了相关改革。从法律层面来看，我国先后制定实施有关煤矿安全生产的法律法规6部、部门规章近30部、陆续制定修订煤矿安全标准和煤炭行业标准400余项。从机构层面来看，我国设立国家煤炭安全监管局，自上而下建立了较为完善的管制体系。但是，面对现在如此居高不下的煤矿死亡率，我国的煤矿安全管制是否真的有效呢？本文利用政府管制的成本效益法来分析中国煤矿安全管制的有效性。
二、相关文献回顾
对于煤矿安全管制是否有效，主要有三种观点：管制机构被利益集团所俘虏，不能真正实施相关法律法规，由此管制无效（Stigler，1964）；管制政策并不能改变煤矿生产本身的危险性和降低矿工操作失误造成的灾难，由此管制不能杜绝矿难事故发生，但可以降低其发生；管制政策可以改变企业的激励机制，使其注重安全支出，而不惟利是图，由此管制是有效的。Lewis-Beck and Alford（1980）对美国1932-1976年煤矿死亡人数进行实证分析，发现1941年出台的《煤矿监管法》（Mine Inspection Act of 1941）和1969年颁布的《联邦煤矿健康和安全法》（Federal Coal Mine Health Safety Act of 1969）显著降低了煤炭行业的死亡率，证明管制政策是有效的。然而，1952年《联邦煤矿安全法案》（Federal Coal Mine Safety Act of 1952）由于没有覆盖小煤矿和执行不力而没有显著降低死亡率。同时对于管制机构的成立是否能够降低死亡率，尤其对于1971年成立的美国企业安全与健康管理局（OSHA）和1977年成立的美国矿山安全健康局（MSHA）的研究。
Haviland et al.（2008）研究OSHA到底降低了何种事故发生率，其发现OSHA也能降低与其标准不相关的事故率，个人防护设备的使用大大降低了伤亡率。Bernardo（2009）认为OSHA的建立对于减少伤亡率是有一定的作用的，但是伤亡率的减少也受其他因素的影响，而且他认为其作用很大一部分取决于有关机构的预算、发展程度、企业规模和检查次数等。另外，对于MSHA的研究较少，Kniesner & Leeth（2004）对MSHA所提供的60个季度（1983－1997）的美国金属及非金属矿产业安全的面板数据，研究结果发现MSHA的管制作用微乎其微。
我国煤炭消费比重较高，而且煤矿死亡率持续高发，也引起很多学者的研究。王绍光（2004）详尽分析了管制者、被管制者以及地方政府在煤矿安全管制中存在的问题，其认为目前我国较为缺乏对于煤矿生产安全的“社会性管制”，制度创新落后于产业变化，可是治理模式的调整还算是相当迅速的。林汉川和陈宁（2006）认为我国煤矿安全事故发生的根本原因在于没有构建一套综合的、系统的、严密的、持续改进的煤矿安全生产保障体系。
对于我国煤矿事故安全的实证文献，钟笑寒（2006）经过实证分析后认为虽然煤炭市场的生产受到了高度的政府管制，市场的供求力量仍然是决定死亡率的因素，市场依然在起作用。煤炭产量与死亡率之间存在负相关关系，是由于煤炭市场行业变动（企业个数）带来的产量与死亡率的相关变动。Wang & Meyers（2007）联系法律经济学中谨慎（Precaution）的概念认为单纯强调设备水平的政策会导致来自煤矿预防事故的谨慎投入减少，在一定条件下会导致事故上升，通过对时间序列数据间断的事件分析和分省面板数据的一阶差分回归，得出管制对煤矿安全的负作用。肖兴志等（2008）对我国1978―2005年全国数据，利用VAR模型检验煤矿安全管制的效果，研究发现中国煤矿安全管制长期可以减低百万吨死亡率，而短期效果不明显；而且，我国煤炭产量增加在短期内会降低煤炭百万吨死亡率，而在长期则会提高煤炭百万吨死亡率。
三、中国现行煤矿安全管制的主要政策
对于我国居高不下的煤矿死亡率，国家安全生产监督管理总局自1999年起就颁布了一系列法律法规，当然，该法律法规有他一定的作用，但是持续期都不长，即短期有效，长期就略显不足。因此，我国几乎保持着每年一个意见，每年一个规定的速度更新着我国煤矿安全生产的法律保护措施。
2000年煤矿安全监察条例，为在煤矿行业进行安全监督和检查提供了法律基础；2001年职业病防治法，规定了企业关于安全和健康的工作环境的责任；2002年安全生产法，这是中国首部强调工作场所安全性的全面法律，具体规定了雇主、雇员、商会、地方政府和职业安全与健康监管者的权利和义务。第六章列出了具体的惩罚措施；尤其是2004年初才首次以国务院名义颁布关于进一步加强安全生产工作的决定，其监管旨在通过颁发“安全生产许可证”提高危险职业的行业安全，自2004年后，各类型煤矿的死亡人数和死亡率下降迅速，特别是乡镇煤矿的死亡人数的斜率较陡。可见，2004年的安全法律法规起到了成效。2006年11月22日，《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》正式颁布实施，该规定强调，要加强组织领导，认真履行职责切实抓好《暂行规定》的贯彻实施，依法行政，严格执法坚决遏制重特大生产安全事故的发生，促进全国安全生产状况的稳定好转，为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会做出贡献。同年12月，国家安监总局、国土资源部等11部门联合下发了《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》。《意见》指出，要充分认识煤炭资源整合对煤炭工业安全发展的重大意义。煤炭资源整合是淘汰落后、优化布局，提高产业集中度的重要手段，通过资源整合可大幅度减少小煤矿数量，提高办矿规模和安全、装备、技术管理水平，从源头上减少和控制煤矿事故。各地要将煤炭资源整合工作纳入重要日程，统一部署，规范动作，积极推进。最近的有2009年3月30日，国务院办公厅印发《关于进一步推进安全生产“三项行动”的通知》，要求进一步抓好安全生产执法行动、治理行动、宣传教育行动“三项行动”。
对于政策地不断变动，煤矿安全管制的有效性是否得到了体现呢？下文的第四部分通过成本收益的分析就可得出。
四、中国煤矿安全管制的成本收益分析
政府管制是有成本的，同时也为社会带来一定的收益。对政府管制的成本与收益分析，有利于权衡政府管制的利弊得失，从而为政府决定采取哪些措施实行管制提供理论依据。因此，衡量我国煤矿管制的有效性对于今后改进煤矿生产安全尤为重要。
1.管制成本
由于我国的国情所限，并不能像美国等发达国家一样有具体的政府管制机构的成本统计，因此，在衡量煤矿安全管制成本时，笔者无法通过具体的数字来进行量化。但是，从定性的角度上，通过观察可得我国的煤矿安全管制成本是相对较高的。从1999年至今，仅全国及各省煤监局的变动情况而言，频繁的变动势必会造成物力、人事上的变动。国家煤矿安全监察局起源于1999年12月成立的国家经贸委管理的国家煤矿安全监察局，于2001年2月，国家安全生产监督管理局挂牌，国家煤矿安全监察局与其一个机构、两块牌子。截至2009年3月，煤监局在全国共设27个区域煤监局，至此，“国家监察，地方监管，企业负责”的垂直管理的煤矿安全监管模式在我国确立。2003年国家煤矿安全监察局调整为国务院直属机构，实现了安全监察与安全管理分立，建立了自上而下的垂直管理的煤矿安全监察机构；同时还建立了国家煤矿安全监察员制度，由中央垂直管理。2005年，国家安全生产监督管理局上升为国家安全生产监督管理总局，国家煤矿安全生产监察局单独设立，由此可看到，我国将煤矿安全监管的重要性又提到了一定的高度。
2.管制收益
针对煤矿生产安全管制的收益计算，无法通过消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数来衡量的这种普遍方法。因为对于安全生产的指标无法通过具体的量化，因此，笔者认为死亡率的降低是管制收益的直接表现。
根据所有制类型，我国一直把煤矿划分为国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇（集体）煤矿三种类型。虽然国有重点产量仍占了全国煤炭总产量的半壁江山，但这几年来国有煤矿的重组，乡镇煤矿的崛起改变了我国整个煤矿行业的格局，其产量占了近总产量的一半，形成了乡镇煤矿以万计，地方国有煤矿以千计，国有重点煤矿则已百计的局面。由于资源禀赋条件、资金实力、从业人员素质等方面的巨大差距，这三种类型煤矿在安全生产方面的差距非常明显。（见图1）
我国自1978年以来，国有重点和地方国有的死亡人数大体上是趋于下降趋势的，但是乡镇煤矿死亡人数波动比较大，且绝对死亡人数远远高于国有和地方死亡人数。改革开放以后，特别是80年代初实行了“有水快流”政策，鼓励国家、集体、个人一起办煤矿，乡镇煤矿在产量增长的同时，其死亡人数也迅速上升。特别是在1989年和2002年都达到了一个高峰，死亡人数达7500和7000多人。尽管我国的绝对死亡人数呈下降趋势，但是，各煤矿的死亡人数仍居于高位，与国际平均水平相比，大大高出其他国家的死亡人数。我国自1986年后，各种类型的百万吨死亡率总体上呈下降趋势，其中国有重点的死亡率最低。其次是国有地方，最差的就是乡镇的百万吨死亡率，几乎是国有重点的8倍多，是国有地方的3倍左右。其中乡镇煤矿，其生产条件较差，普遍存在健康、安全、卫生、环境等诸多方面的问题。很多私营企业连最基本的安全规定都不遵守，如保持坑道内的充分通风等。小煤矿正是因为无视法律和监管而兴起的，因此，它们的泛滥带来的后果就是对资源的恶劣竞争、生产的混乱、争端的多发，以及灾害和事故的频繁（王绍光，2004）。
图1 三种类型绝对死亡人数
3.成本―收益分析
对政府管制成本与收益的意义在于，从理论上说明对特定领域的政府管制是有必要的，还是没有必要的。
通过以上对管制成本和收益总结，我们看到，尽管机构和法律在频繁变动，但是我国的煤矿百万吨死亡率和绝对死亡人数几乎一直呈下降趋势，这说明，一系列的管制政策还是有他的作用的。同时，我们也看到，在绝对死亡人数上，下降趋势是以“M”型下降，说明死亡人数下降得比较“坎坷”，特别是对于乡镇煤矿，下降曲线的起伏度较高。在百万吨死亡率上，尽管近年来有所下降，但是相较于其他发达国家甚至发展中国家而言，我国的死亡率还是相当高的，尤其是乡镇煤矿。因此，笔者认为，高频率变动的管制政策和管制机构对于我国煤矿生产安全起到了一定的短期作用，但是长期而言，政府管制的有效性还是需要进行讨论的。
五、加强煤矿安全管制有效性的若干政策建议
近年来，煤矿生产安全一直是一个社会比较关注的问题。在国民经济发展，经济全球化的进程中，工作安全的死亡率也是衡量一个国家经济发展的一个重要指标。根据本文所归纳的研究结论，我们提出以下加强管制有效性的若干政策建议：
（1）多角度加强对乡镇煤矿企业的管制力度。由实证的结果可看到，我国乡镇煤矿的安全事故占了全国安全事故的绝大数，可见乡镇煤矿的安全整治已迫在眉睫。政府部门可结合当地的实际情况，可将部分乡镇煤矿进行整合，引导国有重点以及地方国有煤矿对起进行兼并，实现规模办矿，优化产业组织结构，推动产业进行升级，实现节约发展，安全发展和可持续发展。2010年2月，山西省的煤矿企业大范围重组引起了国内外的关注，该省采取的“5+2+1”的模式虽然需要时间来验证其是否成功，但此次重组至少反映了国家对煤炭产业改革的决心。此外，严格执行煤矿开采许可的“六证”程序，建立健全煤矿的“六证”管理通报机制，对于不符合“六证”的矿井进行调整或予以关闭。
（2）加强煤矿安全监察局的机构独立性。我国各省级煤矿监管部门受国家煤矿安全监察局的垂直领导，而其又受国务院直属，层层的行政联系使得管制部门同行政部门职责不清。为避免受政府行政部门的干扰，管制机构应独立于政府行政部门，实现政监分离，才能独立地行使其管制职能。同时，管制部门应与相关利益集团相分离，才能避免管制者被利益集团所俘虏，做到公平、公正地制定与实施管制政策。
（3）加强对煤矿安全事故的立法。尽管近年来出台了一系列的法规政策，但并没有从根本上降低安全事故地发生率。究其根本原因在于法律制定的对象不清，一方面出于政府安监部门的利益要受到保护，另一方面也要维护煤矿企业的利益，由此形成的法律界定模糊不清，因此我们需整合各种相互冲突的煤矿安全立法，以法律的强制性、权威性作为强有力的安全保障，有效防止官煤勾结的现象。立法不仅是对安全事故的责任方进行规范，还要对政府部门等管制机构进行规范，对官员的约束上升到法律层面，进行双向机制的调节。
注释：
①三项行动.安全生产执法行动;安全生产治理行动;安全生产宣传教育行动.
②王俊豪.政府管制经济学导论-----基本理论及其在政府管制实践中的应用[M].商务印书馆,2001:17-18.
③国有重点煤矿指原国家统配煤矿.国有地方煤矿包括军工（垦）、劳改及其它系统县级以上开办煤矿.乡镇煤矿企业包括集体企业、股份合作企业、联营企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台商投资企业、外商投资企业、其它企业等.
④王俊豪.中国垄断性产业管制机构的设立与运行机制.
参考文献：
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[2]Viscusi.W.K,“The impact of occupational safety and health regulation,1973-1983”.RAND Journal of Economics,1986,17(4),567-580.
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[5]郭朝先.中国煤矿企业安全发展研究[M].经济管理出版社,2008.
[6]林汉川,陈宁.构建我国煤矿安全生产保障体系的思考[J].中国工业经济,2006(6):30-37.
关键词：煤矿安全生产 国外经验 启示 措施
1 概述
我国是世界煤炭产量最大但也是煤矿事故伤亡人数最多的国家，每年煤矿事故死亡人数约占世界煤矿事故死亡总人数的80%左右，煤矿安全问题严重。近年来，煤矿企业的安全事故频发，特别是重特大安全事故不断上升，很难有效遏制。2010年全国煤矿事故起数和死亡人数分别为1403起、死亡2433人；2011年为1201起、死亡1973人。虽然安全事故发生率整体呈下降趋势，但煤矿安全重大事故的发生率却在上升，2012年上半年全国煤矿先后发生7起重大事故，死亡98人，同比增加1起、18人，分别上升16.7%和22.5%。安全事故不仅给国家财产和煤矿职工生命安全造成巨大危害，而且还引起更大范围的社会影响，造成恶劣影响。在煤矿安全生产方面，世界多个产煤大国包括美国、澳大利亚、德国等的煤炭百万吨死亡率在上世纪80年代末已降到1人以下，煤矿安全生产状况得到了根本改善。
2 中国煤矿安全生产存在的问题
随着煤矿科技水平的提高，我国煤矿事故整体得到了一定程度的遏制，但在煤矿开采和生产过程中，各种事故仍有发生，造成了重大的人员伤亡和经济损失，严重阻碍了煤矿的安全、高效生产，并对社会造成了不良影响，这使得煤矿安全问题尤为突出。目前造成我国煤矿安全生产事故频发的主要原因有以下几个方面：
2.1 煤矿开采技术落后 在煤炭开采技术方面，虽然国有重点煤矿开采技术已经有了很大提升，但是在众多的中小型煤矿和乡镇煤矿中，依然靠落后的工艺方式生产，不仅造成资源严重浪费，而且从业人员劳动强度非常大，安全隐患多。
2.2 安全管理技术落后 由于煤炭行业效益具有一定的起伏，许多煤矿企业的管理人员、技术人员和一线有经验的工人流失严重，造成煤矿企业技术人才和有经验的管理人才匮乏，导致部分煤矿企业安全管理技术方面基本为粗放式管理，相关管理制度和措施没有或者不落实。
2.3 安全生产管理观念落后 在煤矿生产过程中，常出现采掘接替紧张时，采用非正规工作面开采和不使用防爆设备，瓦斯监测监控系统作为应付检查的工具，探头随意布置的情况。这些都是安全生产管理意识和观念落后的体现。安全生产管理没有得到足够的重视、没有认识到安全生产管理也能创造效益。
2.4 安全培训工作组织落后 目前我国煤矿生产的一线作业人员大都是矿业技校毕业技工和经简单培训上岗的农民工。从业人员整体文化水平偏低、专业技能不足，很多工人没有经过专业的操作技能和安全知识培训，不能适应高强度的集约化、机械化的采煤作业。
3 国外煤矿安全生产制度的成功经验
3.1 美国：通过综合治理提高煤矿安全生产水平 美国的煤矿安全生产也经历了从事故多发到加强立法和管理、最终进入“高产量、低伤亡”时期的变化过程。美国煤矿安全生产的高效率主要缘于美国管理层面基本技术的成熟。首先，由于美国市场环境以竞争和多元化的企业结构为主，高新技术得以更快速地广泛使用，特别是信息化技术的广泛采用，增强了煤矿开采的计划性和对安全隐患的预见性。其次，提高机械化自动化采掘来降低一线作业人员数量以及推广新型通风设备、坑道加固材料等，从而提高煤矿生产安全指标。与此同时，在煤矿安全执法领域，美国加强煤矿安全立法，建立安全检查、事故责任追究制和连带责任制，贯彻严格执法，先后制定了10多部法律，安全标准也逐年提高。通过“技术-法规-管理-监控”的综合治理，美国煤矿安全生产成为各国主要参考的对象。
3.2 澳大利亚：打造矿业安全文化，强调安全风险评估 澳大利亚煤矿安全被誉为是世界上最好的。澳大利亚煤矿安全生产的保障主要源于对矿业安全文化的打造。尽管澳大利亚煤矿生产已经采用综合机械化采掘，煤矿的安全管理已经达到一个相当高的水平。但是，创造安全的工作环境和培养员工做出正确的安全决定的能力一直是澳大利亚追求的目标。其鼓励作业人员和技术人员寻找潜在的事故和安全隐患，通过实施先进的安全管理方法，即安全风险评估来降低安全事故的发生率。其中非常重要的一点是坚持长期对煤矿作业人员的培训，促进他们掌握全面的煤矿生产技能和安全风险评估能力。澳大利亚对煤矿员工进行培训，实行考核通过制度。由各州的职业健康与安全机构通过考核，合格后发给培训合格证书，才能从事煤矿生产，并要求持续培训学习。先进的开发技术和安全管理技术（安全风险评估）使得澳大利亚每百万吨死亡率为0.014左右。
3.3 德国：完备的法律规程和先进的安全控制技术 德国的煤矿安全在全球主要产煤国家名列前茅，煤矿百万吨死亡率是0.04。从19世纪初期，德国就开始注重煤矿安全问题，并主张通过加强立法来控制煤矿企业和员工的安全生产行为。由于是欧盟成员和联邦制的国家，德国煤炭行业对于安全和矿工健康保护有三个层次的法律法规，分别是欧盟的框架法规、德国国内法、煤矿同业工伤事故保险联合会制定的法规。除此之外，先进的安全控制技术也是德国煤矿安全生产的保障。德国的矿山设备制造技术是世界一流的，矿井装备自动化程度较高。为保证法律规程和安全控制技术能产生准确的效果，德国建立了严格的执法监督机构。德国的煤矿安全执法监督机构分为四个层次，分别是企业经济能源与交通部、矿山与能源管理处、安全监察部和煤炭行业协会。这些机构从不同角度对煤矿安全生产实施监督和监察，共同协调处理煤矿安全生产中的问题。
4 国外启示与加强我国煤矿安全生产的措施建议
4.1 加强煤矿安全法律规程的制定 从美国、澳大利亚和德国的煤矿安全生产体系中，我们都可以发现法律规程是规范煤矿安全生产的基本保障。我国煤矿企业类型负责，既有国有大中型企业，也有乡镇企业，而且政企关系相对混乱，行政命令时常处于主导作用，急需建立完善煤矿安全生产的法律体系。目前，应在推进《刑法》、《矿山安全法》、《煤炭法》等相关法律修订的基础上，加快《安全生产法》等配套法规建设，修订《煤矿安全规程》并提升其法律位阶。
4.2 强化煤矿安全生产制度的执法监督 国外先进经验告诉我们法律规程的建立是安全生产制度上的基本保障，除非能全面贯彻实施，否则煤矿安全生产的基础保障将大打折扣。因此需要强化煤矿安全生产制度的执法监督。现阶段，应成立由第三方中立机构为主导，地方政府、企业和工会共同参与的安全监察机制。第三方机构作为安全评估、风险评估和事故评估的主导方，可在煤矿企业设立安全生产监事进行监察监督；地方政府则对所有辖区煤矿实行监督，落实监察监督结果；企业设立安全员，代表企业对井下采煤作业实行安全监察。最后，工会负责委派工人作为安检员，对企业生产实施安全检查。
4.3 加强技术研发和技术引进 国外煤矿安全生产事故发生率和死亡率较低的原因，除了相关规程的保障，煤矿开采技术水平也是关键因素。煤矿安全生产必须依靠科技进步，改进采煤工艺。根据煤矿企业规模大小，大中型煤矿应以发展综合机械化采煤为重点，提高装备现代化水平。中小型煤矿应装备完善的安全监测监控系统，对矿井上下各环节主要设备运行状态和瓦斯、煤尘、火、水、顶板压力等灾害实行全过程、全方位监测监控。
4.4 制定煤矿安全生产培训体系 各种技术的应用和法律规程的实施，落脚点都是人员的安全意识和操作技能。企业和政府应通过各种途径和手段加强煤矿从业人员的安全培训与在职教育，提高员工业务水平和安全知识及防范风险的意识与技能。培训体系应当包括入职基本技能资格培训、入职前的特殊生产技能培训、入职前安全风险评估技能培训以及岗位技能继续教育培训和安全继续教育培训等多个方面。实行严格的煤矿人员安全培训制度和一线作业人员安全培训准入制度。培训不达标的企业和个人不允许开展煤矿作业生产。
5 结束语
煤矿安全生产是一个复杂的系统工程，预防是关键。从国外先进国家的煤矿安全生产经验中学习，可以帮助我国加强煤矿安全生产水平的提高。经验告诉我们，只有加强制度保障和技术保障才能不断提高煤矿安全生产性能，减少事故发生，保障煤矿生产人员的生命安全，使煤矿安全工作持续、稳定、健康地发展。
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关键词：煤矿采矿；安全事故预控；力度
中图分类号：X752 文献标识码：A
1 煤矿采矿安全事故发生的基本原因
1.1 安全生产规章制度表面化
为了能够进一步巩固煤矿采矿安全生产，实现煤矿采矿安全生产制度化法律化发展。我国相继制定了《煤矿法》、《矿山安全法》、《煤矿安全规程》、《安全生产法》等多部法律法规。法律法规中对煤矿采矿安全生产进行了明确的规定。
1.2 生产技术与设备落后
我国对煤矿开采技术的研究相对较晚，不能够与同时期其他发达国家相比。对一些在煤矿采矿过程中使用的技术与设备还不能够很好的进行控制，无法彻底解决开采过程中出现的瓦斯、有害气体等。经济管理思想在传统煤矿生产中发挥着重要作用，制约着煤矿企业的发展。在我国煤矿开采适应的设备相对落后，很容易造成煤矿开采危险事故的发生。我国煤矿采矿市场生产效益相对较低，一些企业很难引进先进的专业设备投入到煤矿开采过程中。安全生产受不到重视，将更多的资金投入到生产规模的扩大中，对安全生产只是维持在表面状态。应该采购的安全设备明显不足，不能够对老化的设备进行及时的更换，使煤矿开采安全隐患进一步恶化。
1.3 安全生产意识薄弱
煤矿开采安全事故发生主要的原因就是企业管理人员与施工人员的安全生产意识薄弱造成的。在生产过程中没有重视自身安全生产的重要性。煤矿岗位工作人员缺乏必要的安全生产意识，没有将安全生产作为工作的重点。
1.4 现场管理松懈
我国制定了多部法律规范煤矿行业的发展，提升我国煤矿开采的正规化。但是煤矿企业在开采过程中存在很多的不足情况，主要表现在违规操作、纪律执行不严等情况。煤矿开采人员没有按照相关规定进行开采作业，在施工现场采矿较为随意，现场管理人员不能够对这种情况进行有效的管理指导，缺乏原则性，没有按照计划进行施工指导工作。
1.5 私采乱挖现象混乱
煤炭资源对国民经济的发展有着重要的影响，与人民生活息息相关。我国正在积极有效的制定合理开采的办法，这样能够提升资源的利用情况。但是没看在开采过程中普遍存在私挖乱挖现象，使我国的煤炭资源遭受破坏，无法组织有效的利用。开采之后的采空区也没有合理的进行利用，环境遭受破坏同时出现地表下沉现象。规范煤矿开采是保证煤炭行业发展的重要保证，是实施可持续发展战略的重要表现，避免在开采过程中破坏生态环境。我国煤矿私挖乱挖现象影响着煤矿行业正常生产，造成的混乱局面对规范煤矿行业有着至关重要的影响。
2 煤矿采矿安全事故预控措施
2.1 完善安全生产规章制度
煤矿企业要制定完善的安全生产规章制度，这是实现安全生产的重要保障。安全生产规章制度的建立要依据国家规定与要求结合实际的生产情况制定。增强安全生产规章制度的可行性。强化设备操作要求，这样才能够避免设备被人为性损害，造成不必要的麻烦。规章制度的建立要落实到实处，强化岗位责任，在工作中建立煤矿开采的安全管理体制。
2.2 现代化安全管理方式的引进
煤矿采矿安全事故具有突发性，利用现代安全管理方式主要采取预防性措施为主，对采矿过程中可能出现的危害进行排查，制定预防措施，避免安全事故的发生，保证煤矿企业经济效益的稳定。对煤矿企业进行安全综合评定，这样能够明确煤矿企业危险源发生的可能性，针对这些问题建立危险程度表，改善生产工艺流程提升安全防护装备，这样能够有效避免安全事故的发生。
2.3 强化安全检查力度
煤矿企业在生产作业之前并没有进行安全检查工作，这就造成了生产作业期间安全隐患爆发记录的提升。所以煤矿企业要强化安全检查力度，制定岗位责任管理制度防止施工人员在生产作业中出现大意思想。
2.4 加强生产人员安全培训工作
煤矿采矿生产具有一定的危险性，对生产人员的人身安全威胁较大。一旦出现事故，将会造成巨大的人员伤亡。对生产人员要加强安全技术操作培训工作，使审生产人员牢固树立安全生产意识，经过培训合格之后的生产人员才能够上岗工作。开展定期安全工作培训，对工作经验进行总结。
2.5 安全监察管理在煤矿生产中的作用
巩固安全生产成果，对所在区域内的煤矿生产进行总体性布局，明确煤矿生产总量，实现各级协同作业。加强执法监督管理意识，根据《矿产资源法》、《矿山安全法》等法律法规对出现问题的矿井要进行限期整改工作，对煤矿直接负责人进行严肃的处理，强化执法力度，加大处罚力度，提升人们对安全生产管理的认识。煤矿监察管理涉及到众多方面的内容，在新形势下煤矿安全生产面临着更多的问题。
2.6 提升投入力度
煤矿企业在新时期要加强安全生产责任意识，逐渐发展成为正规化、高效化生产行业。煤矿企业要强化投入力度，积极引进先进的施工技术，在科学的带动下推动煤矿企业的创新，实现煤矿企业安全生产。在煤矿生产中引进先进的施工技术能够提升煤矿企业经济效益，保证生产人员的施工安全。先进的施工技术在煤矿开采过程中发挥着重要的作用，积极有效的推动新技术的创新发展，优化生产环境能够控制安全事故发生的几率。科学手段对煤矿企业安全生产的影响是实现煤矿企业高效生产的重要方面。
2.7 明确生产与效益之间的联系
煤矿企业的发展主要体现在安全生产与经济效益之间的关系上。煤矿企业要想提升经济效益就要制定完善的施工方式，保证安全生产的顺利进行。实现安全生产与经济效益的和谐统一是煤矿企业安全管理下经济效益提升的重点内容。煤矿企业经济效益提升的主要表现是煤矿的开采量的增长，同时也会提升开采过程中危险事故发生的几率，使煤矿企业面临经济损失与社会效益的影响。
论文摘要：通过对安全监察与安全管理关系的分析 ,论述了煤矿建立健全各项管理制度的重要性和对其进行监督监察的必要性
1 问题的提出
《煤矿安全监察条例》第五条规定：“煤矿安全监察应当以预防为主，及时发现和消除事故隐患，有效纠正影响煤矿安全的违法行为，实行煤矿安全监察与促进安全管理相结合、教育与惩处相结合。”这是煤矿安全监察机构在进监察工作中必须遵循的方针，所以，探讨如何实现煤矿安全监察与促进安全管理相结合，是搞好安全监察，从根本上提高我国煤矿安全生产水平的根本出路。
我们进行安全监察的目的，在于依照有关煤矿的法律法规，运用法律手段，及时发现和消除现场的事故隐患，保证煤矿实现安全生产。但是，我们煤矿安全监察员不可能时时刻刻都盯在现场，实现煤矿的安全生产最主要的还是依靠企业自身加强企业的安全管理。因此，必须着力于构建企业安全生产的自我约束机制，充分调动和挖掘企业搞好安全生产的内部潜力。这是因为，企业是安全生产的主体，搞好安全生产决定性因素在于企业内部的安全管理水平的高低，如果企业的安全管理水平得不到提高，缺乏安全生产的自律意识，那么，任何外部的监督检查，都不可能从根本上解决问题，因此，如何通过安全监察，促进安全管理是我们作好监察工作的新课题。
2 煤矿安全监察与安全管理的关系
通过我们的安全监察发现，国有重点煤矿的安全管理机构比较健全，安全生产责任制等管理制度比较完善，相对来说，安全管理水平比较高，但与国外相比仍有很大的差距，特别是职工的安全意识、技术素质比较低下，安全装备水平普遍较低，煤矿企业领导的管理水平大多数还停留在计划经济时期的粗放型管理水平上，难以适应现在安全形势的发展；与国有重点煤矿相比，地方煤矿，特别是乡镇煤矿在安全管理方面，是比较原始的，一些乡镇煤矿甚至没有起码的安全管理机构和安全管理人员，在安全管理制度上，有的甚至是空白，在装备上有的还停留在非常原始的生产水平上，在职工的素质方面，大多数是临时工、季节工，职工的安全意识和技术素质非常低，煤矿企业管理人员的管理水平也相当落后。试想，处于这样的煤矿企业管理水平，如果煤矿的安全执法监察不与企业的安全管理相结合，单纯的安全执法力度再大，也无法实现煤矿安全的根本好转。
对于煤矿安全来说，煤矿安全监察与煤矿企业的关系，是外因和内因的关系。提高煤矿的安全生产水平关键的因素在于煤矿企业本身。这是因为：一是煤矿是安全生产的主体，安全贯穿于煤矿一切生产活动之中，所以说日常的安全管理决不能脱离企业的经营活动而独立存在，也就是说煤矿的安全管理水平提高了，安全生产水平才会有提高；二是搞好煤矿的安全生产在于企业是否有完善的管理制度，也就是说煤矿是否有安全生产的自律意识，完全依靠外部的监督，自身没有安全的自律意识，是不会搞好安全生产的；三是煤矿生产的主体是煤矿职工，因此职工是否有较高的安全意识、技术素质成为搞好煤矿安全生产的关键。煤矿安全生产活动的实质是同井下现场的各种自然灾害和违章现象作斗争，提高职工的自身素质，建立安全生产自我约束机制，提高每一个职工的安全意识是实现安全生产的关键；四是在安全生产管理中，起决定性因素的也是最为基础的是企业安全管理机构是否完善，管理层是否具有现代化的管理意识，只有企业具有完善的安全管理机构，领导层具有较高的安全管理意识，企业的安全管理水平才能提高；五是现场的装备水平也对煤矿安全生产起到了极为关键的作用。
煤矿安全监察不仅可在现场及时地发现和消除事故隐患，制约煤矿的违法行为，而且要通过行政执法，依靠法律手段，强制性地促使煤矿建立健全各种安全生产责任制，完善管理机构，加强考核，加大对煤矿的安全投入，提高煤矿的装备水平，加强对职工的安全教育，提高职工的安全意识和技术素质，从而提高煤矿安全管理水平。所以说煤矿安全监察作为外因对于煤矿安全生产实现根本性的好转将起到不可替代的作用。
3 加强安全监察促进煤矿安全管理水平的提高
（1）严格监督监察各项安全生产管理制度的落实。煤矿安全生产责任制是煤矿的各级安全生产管理者落实党的安全第一的方针和有关煤矿法律法规的责任制度，是企业的一项最基本的责任制度和所有安全管理制度的核心，它的建立健全和考核落实，使党的安全生产方针和有关煤矿法律法规在现场得到正确答案，它使每一个管理者明确了安全管理责任，增强了安全管理的责任心，能够真正做到依法办矿、依法管矿；业务保安责任制和岗位责任制是煤矿的专业部门和个人根据部门和个人专业的范围，在制度上确保专业范围安全生产的责任制度，如果部门业务保安做得好，每一个人在岗位上都能够按章作业，每一个专业都能够得到安全生产，那么全矿也就做到安全生产了；事故隐患排查与治理制度是落实“预防为主”的重要基础工作，它要求每一个专业和部门在一定的时间周期进行生产现场的事故隐患排查与治理工作，各专业和部门在一定的时间内根据排查出的事故隐患，制定措施，落实时间、资金、人员、责任，限期整改，并进行验收，使事故隐患真正消灭在萌芽状态之中；事故责任追究制是发生事故后对事故责任者根据责任的大小进行责任追究的制度，它促使煤矿管理者增强责任心，使管辖范围内的安全工作达到标准要求，实现安全生产。
安全投入和职工的安全培训和教育等都对煤矿安全工作有着直接的关系，也必须作为重点进行安全监察。
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