【关键词】卧牛山养老院 经营模式 SWOT分析 策略
一、引言
安徽省巢湖市属于合肥代管的县级市，该市总人口约88万，60周岁以上老年人口约17.8万人，约占总人口的20%。根据国际惯例，当一个国家或地区60岁以上老年人占人口比率超过10%时，便反映该区域正处于老龄化阶段[1]，由此可见，巢湖市正面临人口老龄化问题。人口老龄化对巢湖市社会经济发展产生了深远的影响。
如何让老人安享晚年是老龄化社会需要解决的问题之一。本文以巢湖市“老吾老”卧牛山养老护理院（以下简称卧牛山养老院）为例，运用SWOT分析，对其经营模式进行研究分析，提出促进其更好发展的策略。同时，研究成果对其他类似养老机构也具有借鉴价值。
二、卧牛山养老院概述
巢湖市卧牛山养老护理院成立于2014年11月，位于巢湖市湖光社区，环境优美，景色宜人，是巢湖市首家公办民营养老院。该院建筑面积约5200平方米，设有多种房间户型供老人选择，总床位308张。卧牛山养老院秉承敬老护老、博爱奉献的理念，是集生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐、临终关怀及候鸟式旅游养老于一体，该院功能齐全多样，可满足多种康复护理要求。它开创了巢湖市“政府主导、社会参与”养老新模式，为当地老人安享晚年提供了新的选择，促进养老产业的良性发展。
三、卧牛山养老院经营模式的SWOT分析
（一）卧牛山养老院所具有的优势
1.运营管理成本相对较低。卧牛山养老院属于非盈利性组织，运营资金主要来源于自由资金，没有商业贷款，加之不需交纳所得税，因此，用资成本相对较低。房屋租金在民营养老院运营成本中占据较大比重。政府部门承诺在卧牛山养老院运营的前三年减免房租，三年后依然给予优惠的房租政策。从而减轻了养老院的成本负担。此外，相较于公立养老院而言，卧牛山养老院需要依靠自身运营所获得的结余维持正常运转，必然注重运营过程中存在的成本管理问题，采用适当的方法和途径加以解决。如采用吸引社会力量捐款捐物的方法，来有效减少开支，降低成本。
2.拥有较为丰富的社会资源。卧牛山养老院与巢湖市阳光社会工作服务社、巢湖学院青年志愿者联合会等多家单位保持良好合作关系，定期举办各种有益于老人身心健康的活动，如巢湖阳关社会工作服务社定期为该养老院入住老人无偿提供娱乐、医疗护理和心理辅导等服务。相对于老人平常较为单调的生活，这些活动极大的丰富了老年人的精神生活。卧牛山养老院通过这些社会团体的宣传报道，扩大自身的影响力，吸引越来越多的老人入住，同时，可以充分利用这些社会资源，为养老院募集日常所需要的物资，从而降低养老院运营成本。
3.注重提高员工的业务水平及服务热情。养老院的员工每天所面对是一群需要照顾的老人，因此，养老院员工提供的服务是重复、难耐而又枯燥的，并且有些服务还需要有较为专业的医疗护理知识。通常养老机构工作人员的社会地位较低，工资待遇差，员工工作热情不高，流动性较大。为了向入住老人提供更好的服务，卧牛山养老院在员工入职时就对其进行岗前培训，使之具有一定的护理专业知识。工作期间，养老院还定期安排专业人士对员工进行培训。同时，对员工实行绩效考核，采用多种手段激励员工，以提高工作积极性，以此来提高员工的业务水平及服务热情。
4.便捷的信息沟通渠道。如果养老院能够让子女及时了解父母在养老院的生活情况，那么其必然将受到入住老人子女的青睐。为此，卧牛山养老院提供了一系列便捷的信息渠道满足他们的需求。养老院工作人员专门为入住老人子女建立微信群，只要他们有需要可以在群中上传老人即时生活照片。为了让入住老人子女实地了解老人生活状况，卧牛山养老院还经常邀请他们来养老院互动。通过上述方法，入住老人亲属能够放心让老人入住卧牛山养老院。
5.注重满足入住老人物质和精神方面需求。为了提供更好的服务，卧牛山养老院在成立之初就投入大量资金购入各种设备满足入住老人的需要。院内设有定点餐厅、爱心超市、医务室、多功能活动室、后院花园走廊等，为入住人员提供全方位的服务。值得一提的是，为了满足部分老人的需要，养老院还分别在一楼和四楼建立了佛堂两间。这些细致入微的安排，不仅满足了老人的物质需求，更体现了其注重老人的精神生活。
（二）卧牛山养老院所存在的劣势
1.对意外事件处理预案准备不足。卧牛山养老院的服务对象均为老年人。他们的行动能力较差，甚至部分老人生活不能自理，极易产生各种意外，如意外跌倒摔伤，突发疾病死亡等。入住老人发生意外伤亡，必然会形成责任风险。通常情况下，对于此类意外的善后多附带赔偿，使得本身处于举步维艰的养老院雪上加霜。虽然卧牛山养老院意识到此类责任风险的存在，但对于处置意外事件并没有形成合理的预案。一旦意外事件发生，必然处于较为被动的位置。
2.投资回收周期长不确定性大。尽管卧牛山养老院主体建筑是由政府部门建造，但为了提供更好的服务，养老院经营者又一次性投入500多万元用于添置各种硬件设施以及对原有设备的改造。养老院聘请的医疗专家和相关管理服务人员需要支付人员工资。同时，养老院所提供的餐饮服务费用也不容小觑。因此，经营者投入了大量资金。然而，卧牛山养老院处于初创阶段，入住价格较低，入住率不足25%，目前基本保持收支平衡，投资回收期长。加之未来的不确定性（如与政府合同到期后是否能够续约），经营者处境较为艰难。
（三）卧牛山养老院所拥有的机会
1.国家大力扶持民营养老机构发展。近年来，为了鼓励民营养老院的建立与发展，安徽省及合肥市颁布了多项对社会民办养老院的运营进行补助的办法。如《合肥市承接产业转移促进服务业发展若干政策（试行）》规定，“社会养老服务业”中的“民办养老机构（床位超过50张、集中居住）正常运行第2年起，若入住率超过60%，则按入住床位数，给予1000元/床的补助。”这些举措在一定程度上可以缓解民营养老院建成初期的资金困难并促进养老院能够长远发展。
2.巢湖市民营养老市场起步晚尚未形成竞争。虽然巢湖市开始引入民间资本进入养老产业，但养老机构主要仍以公办为主。尽管公办养老机构在解决人口老龄化问题的过程中发挥着积极作用，但由于其倾向于公益性，突出其社会效益，忽视了资源利用的经济效率，从而未形成市场竞争。随着社会资本的进入，养老机构在强调其公益性的基础上必然会注重对利润的追求，也就会产生竞争。但目前巢湖市存在民营背景的养老院较少，竞争尚未形成。卧牛山养老院可以充分利用先发优势，抢占巢湖市养老产业的份额，并制定地区性的产业规则。
（四）卧牛山养老院所面临的威胁
1.行业竞争者鱼目混杂。全国范围内来看，随着民营养老院不断的建立，养老院之间必然会形成竞争。部分竞争者为了自身的利益，在鱼目混杂的市场中从事一些败坏行业形象的行为。养老院的宣传与实际相差较大，甚至出现工作人员虐待入住老人的情况。尽管巢湖市民营养老院刚刚起步，但是这些现象也存在。如果养老行业总体给人留下负面印象，那么这将对卧牛山养老院的发展构成巨大的威胁。
2.居家养老观念根深蒂固。尽管随着社会的发展，人们的养老观念正在发生变化，但就总体而言巢湖市老龄人口中绝大多数仍旧持有“养儿防老”的观念，特别是那些身体健康的老人更青睐于居家养老。传统养老观念也使得巢湖地区养老院的入住率一直处在较低水平。目前，巢湖市仅有的几家民营养老院里老人入住数不及总床位数的三成。根深蒂固的居家养老观念对于卧牛山养老院的发展存在制约作用。
3.国家相关法律法规不完善。“公办民营”养老院模式在全国范围内才刚刚起步。随着该模式的展开，如何确定入住老人和养老院之间的责任与义务，保障双方的合理利益成为了双方关注的问题。虽然各级政府及其相关部门出台了一些法规来引导民营养老院的发展，但这些并不能满足行业发展的需要。有关民营养老院方面的立法有待完善[2]。否则，一旦出现纠纷，养老院将承担巨大的风险。
四、卧牛山养老院发展策略
（一）SO策略
1.加大宣传力度以提升养老院影响力。老人对于养老机构的选择更多是侧重于选择那些软硬件较好的养老机构。卧牛山养老院可以充分利用其丰富的社会资源，通过电视、互联网等传媒将自身软硬件的优势展现给社会公众，以吸引潜在客户关注卧牛山养老院。如在巢湖学院青年志愿者联合会为养老院老人举行联欢会时，将其中的精彩节目录像并剪辑后传入影响力较大的网络平台。在剪辑的过程中加入有关卧牛山养老院基础设施和老人平常生活情况的图片，提升其社会认知度。
2.积极参与政策制定以力求自身利益最大化。由于民营养老院行业起步较晚，目前巢湖市乃至整个合肥市民营养老院的数量有限。同时，有关民营养老院的法律法规和行业规章制度并未建立健全。随着养老产业的发展，这些法律法规和规章制度必定会逐渐完善。卧牛山养老院可以积极牵头在巢湖乃至合肥组建相关行业协会，规范相关行规;积极参与有关民营养老机构相关法律法规的制定。在合理合法的情况下，将有利于自身的条款写入相关法律法规和行规中。如在巢湖市范围内对民营养老院软硬件条件做出进一步的规范，在提高行业准入门槛的同时，也提高了巢湖市民营养老院总体软硬件水平。
（二）WO策略
1.购买养老责任险以降低运营风险。由于老年人自身生理因素的原因，养老院在日常运营中不可避免的会发生意外事件。此类事件最终大多以养老院进行赔偿而结束。赔偿金额较大。而民营养老院本身处于微利甚至亏损状态。这样的赔偿对民营养老院来说无疑是巨大的打击，甚至是导致民营养老院倒闭的重要因素。若养老院购买了养老责任险，则保险公司将承担养老机构在运作过程中因自身的疏忽使老人受到意外伤害的责任，从而降低了意外事件对养老院造成的打击[3]。
2.长期合作化不定为肯定。卧牛山养老院经营过程中存在的另一风险就是经营期的不确定性。对卧牛山养老院软硬件进行添置与更新需要投入大量的资金，其投资回收期较长。目前卧牛山养老院与政府签订的合同期限是5年。显然从经济学的角度来看，一旦进行大规模的建设，其投资存在不能收回的风险。如何缓解软硬件投资与投资回收之间的矛盾？延长经营期限成为一项较好的选择。因此，在确定能够收回投资的基础上，卧牛山养老院与政府部门签订长期合同，以减少养老院未来发展的不确定性是十分必要的。
（三）ST策略
1.提升服务满意度以吸引老人入住。对养老院服务的满意度直接关系到养老院的社会声誉，更重要的它是老人及其子女在选择养老院时最关注的地方。通常老人会在硬件设施、软文化和组织形态等三个要素衡量对入住养老院的满意度[4]。因此，卧牛山养老院应从上述三个方面入手，不断提高入住老人的满意度。卧牛山通过合理的方式筹集资金对现有设备进行改扩建，以更大限度满足入住老人在基本生活和医疗保障方面的需求。在软文化方面，老人入住养老院最需要的是生活的照料，卧牛山养老院应尽量满足老人的饮食习惯，帮助老人适应集体大家庭的生活，解决老人内心的孤单与寂寞。在组织形态方面，公办民营性质下的养老院需要制定合理的收费标准，使养老院的收入既能满足老人的日常需求，又能保证维持养老院的正常运转。
2.引导养老方式转变以吸引潜在入住者。尽管居家养老依然是中国绝大多数老人首选养老方式，但是独生子女政策的落实动摇了这种方式的基础。当老人需要子女照顾时，独生子女组成的家庭不仅面临工作方面的压力，而且还需要花费大量的精力来照顾老人。在探讨社会养老与家庭养老优劣时，这样两个事实不容忽视：一是大部分老人晚年生活并非时刻都需要受到子女的照顾;二是“责任伦理”使得老人在养老的同时也需要考虑到子女所面临的负担[5]。无疑社会养老比家庭养老更有优势。卧牛山养老院可以利用丰富的社会资源，向潜在入住者宣扬社会养老观念，让他们意识到老人不必和子女生活在一起，机构养老对自己和子女都是有益的，卧牛山养老院是一个很好的选择。
（四）WT策略
制定危机处理预案以防患于未然。尽管卧牛山养老院在平常运营中注重对于入住老人的照顾，但是由于诸多因素的影响，运营的存在的风险不可避免。这些风险可能会导致这个养老院无法正常运转。因此，卧牛山养老院有必要制定危机处理预案，以降低意外事件带来的风险。首先在老人入住养老院时，对老人的身体健康状况和行为能力进行评估，明确养老院和入住老人双方的责任与义务[6];其次，卧牛山养老院需要加强日常管理，制定详尽合理的照料方案提升员工危机应变能力;当危机事件发生时，养老院在明确自身责任的基础上，积极与老人家属进行协商以利事件的解决，对于解决过程中出现的负面信息，应通过媒体公开事情经过以缓解消极影响。
参考文献
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隐藏于胡同深处的北京右安门翠林敬老院里，往日的宁静被阵阵装修噪音打破。院长张世军正独自面对着几张空置的床位发愁，硬件维修、环境更新均费用不菲，入住率却持续走低。中国社会的诸多“养老难”问题，正在这座不大的敬老院里集中上演。
《中国老龄事业的发展》白皮书中称，进入21世纪后，中国人口老龄化速度加快。今后一个时期，中国老年人口还将以较快速度增长，到2015年，60岁以上人口将超过2亿，约占总人口的14%，2020年则可能达到4亿。纵观世界，当今的发达国家在成为老龄社会时，都已是富裕的社会和福利制度成熟的国家，而中国却在经济与社会发展的较早阶段就开始面临老龄化的挑战。
养老产业之痛
在右安门敬老院工作的几年间，张世军经历了中国养老业的悲悲喜喜。
2001年，右安门敬老院正式建立，归右安门街道办事处主管。起初，“公”字号的招牌着实给敬老院带来了一些人气。相比民营养老院，很多老人更愿意“投奔”一家有保障的公办机构以托付自己的晚年。
在张世军的精心打理下，右安门敬老院堪称老年人之“家”，设有50余间房供老人居住与娱乐，并分为单间与双人间，每月收费在1400元到1700元间不等，其中包括床位费、餐饮费和护理费。这个价钱在同行业中只属于中等水平，而这些住在公立敬老院的老人们每月还可领到政府的200元补贴。
尽管拥有舒适的环境和优越的条件，但右安门敬老院的经营依然举步维艰。在扣除敬老院的日常支出，包括护理员工资以及硬件设备的折旧费用之后，如何保持敬老院的收支平衡，一直是困扰着张世军的最大难题。而入住率低正是造成这一窘境的症结所在。
在传统观念中，“养儿防老”是人之常情，住进养老院则会有“被遗弃”之嫌。有调查表明，超过80%的中国老人都倾向于家庭养老。据张世军介绍，目前，选择到敬老院养老的老人极其有限，大多数老人生活不能自理或半自理，另外一些人则是由于儿女忙于工作而难以照顾周全，不得已之下才进入养老院。
另一方面，养老院的市场化价格则将一些有入院需要却不富裕的老人挡在了门外。同时，也不乏一些公办养老机构因为服务水平低而导致入住率不高。由于缺乏竞争压力，公办养老院容易产生管理松懈、人浮于事等低效现象，经营灵活性较差，落后于民办养老院之处比比皆是。
但与“先天条件优越”的公办养老机构相比，“无政府”背景的民办养老机构更是步履蹒跚。虽然入住率相对较高，但民办养老机构大多规模较小、资本实力有限，为租到一处稳定、合适的养老场所，往往不得不将总支出的50%以上用于房租支付。
此外，由于多数民办养老院的运营资金完全依赖入院费，而不少老人通常经济拮据，因此很多时候，民办养老院要被迫面对生存压力和公益性之间的两难选择。
位于宣武区的颐寿轩敬老院算得上是民办养老机构里的“老字号”。据该院院长向本刊介绍，颐寿轩敬老院起初是由煤炭企业投资建成，虽凭企业一己之力将敬老院发展为三家连锁，但设施条件却无太大改观，多年的亏损也尚未扭转。
对此，有专业人士归因为缺少政府补贴。“国家为公办养老机构确定了事业编制和财政经费额度，民办养老机构却像‘没娘的孩子’，嗷嗷待哺。中国养老体制的‘二元制’严重束缚了市场活力。”全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春直言指出了养老业的“痛处”。
由此可见，政府基于公办养老机构单方面的投入与“改良”，远不能带来中国养老局面的“革新”，反而人为加剧了养老市场的不公。
公办民营之路
在闫青春看来，从公办养老院的收支难题和市场竞争力薄弱，到民办养老机构的生存困境，正是政府全力包办的模式才导致了此番市场乱象。
在国外，公办养老机构一般面向最需要养老保障的底层人群，民办养老机构则面向高端市场，而中国的情况刚好相反。基于此，闫青春建议，中国应区分不同的养老责任，把现有的公办养老机构变成有针对性的保障利机构，解决“三无”老人、贫困老人等弱势人群的养老需要，并为一部分养老服务埋单。
但是，这并不意味着政府就要亲力亲为运作公办养老院，相反，政府应该发挥主导作用，改变管理方式，与一些NGO及企业合作，发展半福利型和营利型养老机构。
在具体操作方式上，“公办民营”不失为一条有效路径。所谓公办民营，即政府补贴机构硬件，交由民间机构进行市场化运营。2006年，天津鹤童老年福利协会以委托管理的方式接管了月坛街道敬老院。在合作中，鹤童不管财务，不设会计，也不进行前期投入，只负责自己擅长的经营管理工作；作为主管方的月坛街道敬老院负责提供强大的资金和政策支持；月坛街道办事处则只负责对鹤童的服务进行监督和评估。这样的举措，保证了鹤童从人员安排到服务提供的独立性。
闫青春指出，月坛街道办事处与鹤童的合作成功，证明非营利组织和政府是可以优势互补的。但无论是通过招投标的方式引入民间机构，还是对已有的公办养老院进行事业改革和法人治理，政府角色的转变都是必要的前提。
这一观点，也已得到政府支持。今年2月，《社会养老服务体系建设“十二五”规划(以下简称《征求意见稿》)中明确提出，在确保国有资产保值增值、维护老年人合法权益的前提下，“积极支持以公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等多种方式发展养老服务事业”。
但不可否认的是，目前大多数民间机构还相当弱势，既缺资金，也缺人才，难成气候。因此，有必要大力发展社会组织，使之成为中坚力量。
在国外，公办公营养老机构之外，也有民办公助与民办民营等养老机构的补充。民办公助养老机构一般是由社会团体、民办非企业单位等非盈利的私人部门作为投资者。比如香港社会福利署正在推行的“改善买位计划”，就是由政府向私营养老机构购买床位，提供给申请的老人。对于盈利性的民办民营养老机构，并不意味着整个养老服务体系福利性的降低。以英国为例，2001年，该国私人机构投资经营的护理院占护理院总数的63%，但是入住护理院的老人可以向政府申请补助，英国政府事实上承担着大部分养老服务费用。
关键词：民营养老院 共给与服务 发展问题
据最新第六次全国人口普查数据显示，大陆人口中65岁及以上人口为1.18亿人，占总人口的8.87%。预计到2020年，老年人口将达到2.48亿，2025年将达到3亿，到2050年进入重度老龄化阶段，老年人口将达4.37亿，约占总人口30%。
《2010年九江市第六次全国人口普查主要数据公报》数据显示，2010年11月1日零时，全市常住人口总数为4728763人。全市常住人口中， 65岁及以上人口为353371人，占总人口的7.47%。[1]
据2013年数据表明，九江市老年人口65.13万人，占全市总人口的12.81%。[2]国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据国际标准，江西九江市已经进入老龄化社会。
1.江西九江市养老院情况
从市民政局了解到，截至目前，全市共有养老机构235家、入住老人达到1.4万余人。[2]入住养老院人口占本市老人人口比为2.1%。本市民营养老院规模较小，数量少，一般一家入住几十人，也有的入住百人左右。
近年来，九江市政府高度重视养老服务事业发展，2011年，市政府出台了《九江市加快发展养老服务事业的实施意见》，制定了一系列加快养老服务事业发展的政策措施，大力发展养老服务业。仅2012年，我市投入养老项目建设资金1.1亿元，其中地方财政8550万元，公益金569.17万元，社会资金1844万元，全市新改（扩、建）敬老院49所，新增建筑面积7.5万平方米、改扩建面积2.8万平方米，新增床位2120张，在一定程度上缓解了养老床位不足的问题。[2]
在九江市政府统一管理下，九江市各地区养老机构取得一定的发展，但仍表现出现有养老院很难满足社会需求的情况。政府主要对公办养老院投入资金，民办养老院建设在资金来源上问题尤其困难。民营养老院费用高、床位一床难求，正成为影响老年人养老的难题。
2.民营养老院发展中的问题
2.1由于政府未调查与预测，导致市区养老院供给与需求脱节
政府部门没有事先的调查九江市现有养老院提供的养老服务是否满足目前老人的需求。政府也没有预测未来十年老人有多少人入养老院，这些情形是未知也是动态变化的，也没有进行估计与摸底，导致九江市政府部门规划建设养老院时，有一定的盲目性。现在和将来一定时间内养老院实际的需求与现有及将来的供给存在着不对应就不可避免。
2.2城市建设时未考虑留地用于养老院的发展
目前城市建设布局包括道路、商铺与住宅的规划与建设，未考虑到为公办与民办养老院预留建设用地。各地块一旦被开发成基础建设、商铺或民用住宅，今后这片地块就很难安排养老院建设。在老城区建筑物密集，很难有空地用来建设养老院。
2.3当地政府财力及社会力量对民营养老院缺乏各项支持
民营养老院是一个投入期长，投入资金多，回收慢的行业。房屋建设、院内配套设施、员工成本、税费等开支，入住老人数不确定，收费太高无人来住。许多的投资者微利经营。政府在财政补贴或资助、税费减免、服务提供方面也帮助得少。民营养老机构难找到合作参股人。另外，医疗机构平常自己业务繁忙，没有什么时间提供医疗帮扶服务。社会其它单位或群体对民营养老院捐赠也非常有限。这样一个社会需求很大的行业，许多社会资本不敢轻易进入本行业。
2.4民营养老院管理制度未完善
民营养老院食堂饭菜可能不太合口或是菜的质量有等提高。宿舍存在一定的安全与卫生隐患。
养老院对员工的管理制度比较松散。员工服务质量、服务态度与薪酬没有很大的关联。偶尔员工对老人的态度恶劣，责备老人、虐待老人。比如，不喂饱老人、不及时更换尿布和衣服。员工与老人无法沟通。
2.5民营养老院专业欠缺
民营养老院设施简陋，主要为老人提供吃住服务，其他服务少。大部分民营养老院内无医疗室和医护人员，医药用品短缺。许多员工来自农民，没有文化，无法对老人医务护理，很少能提供心理咨询，也很少提供念书读报之类的服务。养老院老人娱乐方式单一，经常看到老人只有看电视、聊天打发时间。民营养老院为了节省成本，没有安装呼叫系统。老人有突发的需求，无法得到及时支持。
2.6中国传统居家养老观念限制民营养老院发展
中国人民养儿以防老，观念深入大多数老人的心。进养老院养老是一件丢人的事。一边是子女在外地或是在本地工作没有那么多时间照顾老人，一方面是老人不愿意去养老院。那些半失能老人或全失能老人让子女非常不放心，老人自己没有亲人照顾在家也很危险。这些传统观念制约了养老院进一步发展。
3.江西九江民营养老院发展的对策
3.1政府摸清家底以解决市区养老院供给与需求脱节问题
民政局应建立本地区民办养老院信息系统，及时公布养老服务情况。同时，也应建立本地区有入院需求的老人信息系统，掌握当地入院需求情况。根据潜在的需求情况，市政府和民政局规划本地区养老院的建设并进行管理。同时，也让养老院了解到百姓的需求，加强养老院的管理与服务工作。
3.2从长远角度规划本地区养老院的布局工作。[4]
受中国传统观念的影响，居民个人房产出租，由于怕老年人在房内终老带来不吉利，所以一般情况下房东不愿意把房子出租给年迈的老人，更不用说出租整栋私房给私人办养老院了。目前面临一个问题，未来民营养老院的房子到哪落地？这就要求从现在开始，政府在进行新城区布局时，片区规划时要留土地用于未来民营养老院的建设。
3.3加大政府宣传与财政投入、鼓励社会力量支持民营养老院发展
市政府牵头，督促各区、县和乡政府建立公共财政投资机制，增加财政投入，带动社会投入，各级政府应设立专项养老资金，为养老服务提供公共资金支持。政府对待民营养老院与公办养老院要一视同仁，如在基本生活设施配备和申请安装水、电、管道工程等方面，民营养老院应享受与公办养老院同等的待遇。[3]
对于承办民营养老院的经营者，在建设用地审批、购买、在土地租用上，降低土地出让费或是划拨以减少经营者负担。国家发改委近日的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》提出鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，采取政府和社会资本合作（PPP）等方式，参与医疗、养老、体育健身设施建设和公立机构改革。[5]通知为民营养老院资本运作提供了行政许可。
市民政局对本区发展民营养老院要统筹规划。提供项目建设与运营、服务指导与规范管理。办得好的给予表扬、奖励，评选先进，以资鼓励。对于不好的要及时监管。
政府部门适当做好公益事业宣传，动员行政、事业、企业单位或个人加入民营养老院服务中来。动员社会提供捐赠或免费义工服务。对做出大力支持财力的单位或个人，政府要给予荣誉称号或物质奖励或是对企业进行税费优惠。
3.4完善养老院管理制度
对养老院食堂、住所、厕所、娱乐场加固安保设施，适时消毒。饭菜要卫生。做到让老人、家属及社会放心。
一是建立员工管理制度。如考勤、员工服务态度、服务质量与薪酬相关联的考核制度。二是建立养老社会监督系统。比如，从有条件的院先试行视频实时监督、开展养老院开放日或是意见反馈系统。只有做好服务，经得起全民监督，获得大家好评，才能改变社会公民对民营养老院的评价，也会增进民营养老院的良好形象，使它获得源源不断的客源，促进它长久良性发展。
3.5提供专业
提供人性化的服务。一是生活照料。根据老人的胃口，稀饭与软饭、辣菜与不辣菜搭配、荤素菜搭配合理。特别是对半自理和不能自理的老人，员工要贴心照顾，与老人聊天，进行精神安慰。二是医疗护理服务。是对现有员工进行基本医疗护理知识培训。在老人有小病时，养老院能提供基本医疗护理。三是提供娱乐服务。民营养老院根据自己经济条件有选择地配备阅览室、电视室、棋牌室、麻将室，以留住更多老人长期在院内生活。四是对老人进行心理疏导。员工要提供情感关心，多陪老人聊他们开心的话题，转移老人伤感的情绪。
3.6改变养老观念
随着老龄化到来，民办养老院未来将会取得进一步发展，设施条件会更好，管理会更规范。上世纪50年代的人，到2030年他们已70多岁，当独生子女的父母们到年老时，四二一家庭结构，靠家庭养老不太现实，老人们也要随时代变化调整自己的看法，许多的老人到养老院养老是大势所趋。
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“市中心的养老院，不是要排队，就是收费贵得让人受不了。”童奶奶说。
“谁不想住‘一福’（北京市第一社会福利院）啊？”童奶奶说，“政府办的，条件好，价钱又便宜，还离家近。”来昌平之前，童奶奶也曾到“一福”排队。“‘一福’一床难求，目前有9000多人在排号等待入住。全部满足预计要等十几年。”“要是再等十年，估计都没气儿了。”童奶奶说。
“而且，像我这样不能自理的老人，很多公办养老院压根就不愿意收。在市区，稍微好点的，一个月也得四五千块钱。我每月退休金也才2000来块，贵的养老院实在住不起。”当记者问起这边的服务时，童奶奶看了看屋外说，“大锅饭能好到哪里去？就像是翻日历，刚吃过一遍，又再吃一遍。”
“后天周六，家人就来看我了。”说着，童奶奶抬起头看着日历。
就近养老难
北京民政局社会福利管理处一位工作人员说，北京市的养老机构有数百家，有的叫养老院，有的叫敬老院、福利院、护养院、老人公寓和老年社区。不过在我们习惯中，“养老院”常常是养老机构的代名词。
“一般来说，一个房间里两张床，带卫生间的这种，床位费较多的是1000-1500元/月。加上伙食费，至少得1500-2000元/月左右。根据老人的身体状况，护理费按照等级收费不一样。加上护理费一般为2500-3000元/月，这是一个大概，一个中间水平。”据北京市民政局的一名工作人员介绍，目前在北京市民政局官方网站上的356个养老机构的基本信息，是该局于2011年10月披露的。另有45家养老机构并未按要求上报相关信息。
“公开的收费标准只是一个参考价。”该工作人员说，“当时之所以把这些数据发到网上，目的是为了让老百姓了解更多的信息，住不起的就选择价格便宜的：经济实力强的，就选择价格高一点的。”
据了解，有148家养老院的收费标准不超过1200元/月，它们主要集中在房山区、通州区、顺义区、平谷区、密云县和延庆县等远郊区县。其中，乡镇办的养老院占了绝大多数。收费在1000元以下的养老院，以收住“五保”老人和“三无”老人为主。而如果收住其他老人，收费标准则会调高至1500元/月以上。
城六区的养老院收费绝大多数在1300-2800元/月。能自理的老人每月收费基本上在2000元以上：不能自理的老人加上护理费，收费基本上还得再上一个“千元台阶”。已公布的356家中，公示收费标准最高的是朝阳区康梦圆国际老年公寓，为4300-10000元/月。
然而，官方披露的收费情况似乎与人们的实际感受不太一致。东城区、西城区、朝阳区、海淀区等养老机构表示，北京市民政局曾公布的收费标准并不是它们现在的收费标准，现在的收费标准已经“涨价”了。
公办养老院两极分化
同为公办养老院，一边床位过千，一边却仅有几十张甚至不足十张床位；一边场地开阔、风景优美、服务周到，一边却空间狭小，缺乏基本护理人员；一边排队人数近万，一边却床位闲置鲜有问津……这就是公办养老院的“双重面孔”。
北京市第一福利院、北京市第四福利院、北京市第五福利院，这三家市属养老院地理位置优越，共有床位2500张左右，占北京市公办养老院床位数的1/10。有一位老人的家属说，这三家养老院是北京市养老院的“招牌”，很难住进去。
北京市民政局民宣教育处的一位工作人员说，北京市第一社会福利院的行政级别比较高，里边住着很多领导。北京市第一社会福利院为正处级全额拨款事业单位，由市政府投资兴建，在行政级别上与北京市民政局的处室同级。
在某养老机构的房间里，一股淡淡的消毒液气味夹杂着难闻的味道扑面而来，三张床紧紧地放在一起，一位老人躺在床上，脸上扣着氧气罩，边上没有护理人员，也没有家属。另一张床上睡着一位老人，一动不动。工作人员说，“老人未了就住这儿，老人身体好的话，可以跟其他老人换一下，和会说话的住在一起。”
床位少、空间小、位置偏、护理缺，几乎成了街道养老院的共性。因为入住老人少，所以收入少。因为资金不充裕，所以很难改善环境，老人不愿意来。再加上宣传力度不够，街道养老院陷入了恶性循环。
有专家指出，不论是出手大方的“招牌”养老院，还是门可罗雀的街道、乡镇养老院，公办养老院现行的这种模式都不值得推崇。北京市民政局社会福利管理处处长李绍纯、副处长余翰林在《大民政 小政府 大社会——论适度普惠制度下政府与民办养老机构之间的关系》一文中指出，政府在提供养老福利服务的同时确实存在许多弊端，比如：管理体制僵化、缺乏竞争、高成本低效率、资源浪费严重等。对于这些问题，非常需要社会力量的介入和弥补。“现代养老福利事业供给主体的角色结构应该是‘国退民进’‘小政府一大社会’的模式，在养老福利服务的供给中民间力量应占主体地位，政府居于次要和补充的地位。”
伤不起的老人，伤不起的养老院
按接收对象划分，养老院可分为护理型养老院、助养型养老院和居养型养老院三种。以接收失能、失智老人为主，提供长期照护的是护理型养老院。北京往往把护理型之外的养老院统称为普通型养老院。
然而，护理型养老院并不多。像童奶奶那样需要护理的老人，很多养老院确实不愿意收。
部分养老院也认为，护理型养老院还面临着一个道义上的风险。比如老人骨质疏松，出现骨折之类的问题。这种事情如果去打官司，法官还是以弱势群体为主，不管你有理没理，对还是不对，总而言之都是你来赔钱。你说你有道理，那你也多少得赔点钱。这就是为什么很多人不愿意做养老院的原因，说的人很多，但真正做的人很少。
模式探索
“对养老院，政府还有一定的监管责任在里边。经营这一块完全委托给社会力量（专业的组织）去经营。采取委托经营和合同承包的方式。”北京市民政局的一位工作人员说。
“而现在是政府全管，政府等于既做裁判员，又做运动员，又做教练员。这个我觉得是不合适的。政府应该就做一个资源和服务的提供者及市场的监督者，而不是市场的经营者。”相关人员说。
其实，“公办民营”养老模式是国际社会福利服务的主流趋势。为了改變传统养老院由政府包建包管、财政高额补贴的管理模式，北京市近几年也在学习国外的管理模式，对“公办民营”模式做了一些探索。
北京市民政局工作人员透露，“政府投资那么多公办养老院，都是财政全额拨款的编制，编制体制也不好解决。”养老院那么多人，“编办不可能给你那么多编制”。
【关键词】 天津市 养老院 公建民营 SWOT分析
【中图分类号】D632.9 【文献标识码】A
一、研究背景
根据联合国人口署数据，某一地区老年人的年龄在六十岁以上的人口比例占到全部人口的10%，或者年龄在六十五岁以上的老人数量占全部人口的7%，则认为该地区已呈现人口老龄化的形态。据国家统计局数据显示，截至2015年，我国大陆人口60 岁及以上人口为 22182 万人，占 16.15%，同 2010年第六次全国人口普查相比，60 岁及以上人口比重上升 2.89 个百分点。[1]我国人口老龄化已呈现明显上升趋势。为应对严峻的人口老龄化形势，我国逐步建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的多层次养老服务体系，而随着家庭养老功能的逐渐弱化，机构养老的支撑作用愈加重要。为促进养老机构的良性发展，改善公办养老机构“高耗低效”的现状，破解民办养老机构的发展难题，国务院于2013年提出开展公办养老机构改制试点，即政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，鼓励民间资本通过委托管理等方式运营公有产权的养老服丈枋，不断提高服务水平。①
天津市作为最早进入人口老龄化的地区之一，其老龄化进程已进入加速阶段。据天津市统计局数据显示，截止2015年，60岁及以上人口为235.91万人，占15.25%，其中65岁及以上人口为148.66万人，占9.61% [2]（2010―2015年天津市老人数量详见图1）。而市老龄办与有关部门合作进行的“天津市失能老人生活状况抽样调查” 显示，2014年天津市失能老人总数为14.33万人，到2020 年，将会有17.09万人，到2030年，将会有21.48万人。天津市人口老龄化发展呈现出老年人口增长快、失能失智老人增长快、老人空巢化现象严重等特点。
为应对巨大的养老压力，促进养老服务业更好地发展，天津市政府积极响应国务院的号召，于2014年下发《关于开展公办养老机构改革试点的通知》，要求公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营，并率先对区级国办的12家养老院进行公建民营的改革。
在传统养老管理体制饱受诟病，遭遇发展瓶颈的背景下，“公建民营”是转变政府管理职能，实现养老事业改革的重要抓手。为进一步明晰天津市养老院“公建民营”改革的成效，并为天津市乃至全国其他地区的养老院发展提供可资借鉴的建议，本文在明确概念的基础上，通过实地调研数家“公建民营”养老院，运用SWOT分析模型，从内部优势、劣势及其外部机遇与威胁四个方面对该模式进行了详细分析。
二、养老院“公建民营”运行模式
1.概念界定
“公建民营”作为新型的养老机构运行模式，学术界对其概念尚未形成统一界定。全国老龄委副主任曾指出，“公建民营” 是指在新建养老服务机构时，各级政府按照办管分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任，[3]并认为公建民营与公办民营有所区别，“公办民营”是各级政府和公有制单位在已经办成的公有制性质的养老机构基础上的改革，是盘活存量领域的改革，“公建民营”则是在发展增量领域进行的改革。[4]
天津市民政局在《关于推进我市公办养老机构公建民营的意见》中提出，从2014年起，新建公办养老机构建成后，一律实行公建民营；对于现有的、具备条件的公办养老机构，逐步实行公建民营改革。由此可知，天津市实行“公建民营”的范围不仅限于新建的公办养老机构，也涵盖现有的公办养老机构。
因此，依据国家及天津市相关政策文件中的阐述，本文对“公建民营”运行模式的概念采取广义上的界定，即由政府出资全部或大部分，再通过委托管理、合作运营等方式引入专业化的管理团队，进行市场化运营，其中改革对象包括新建的、以及现有的、有条件的公办养老机构。该模式将所有权与经营权相分离，政府于微观事物中脱离，承担起行政管理与监督职能，旨在增强公办养老机构的内在活力，提高养老服务质量与水平。
2.模式解析
养老机构公建民营的运行模式，是福利多元主义理论在现实中的应用。同时也是在新公共管理理论指导下，政府转变职能的重要体现。其具体运行模式是由政府出资，以公益性为主要功能定位，在公开招标的基础上，引入专业化管理团队。经过各地的探索实践，代表性的实施模式有租赁经营、委托经营，参股、出让等方式。政府与市场通过签订合同形成合作契约关系，明确各自职责，市场成为服务的直接提供者，政府则从直接提供服务转变为购买和监督服务，二者优势互补，不断提高养老服务的质量与水平。其具体运作模式图如下：
如图所示，养老院公建民营运行模式不同于公办养老院政府统包统办或民办养老院自我发展模式，该模式涉及了政府、市场与老人三者间的良性互动。政府与市场通过租赁、委托、参股、出让等方式订立合同与契约，建立合作关系，政府于微观事务中脱离，承担监管职责，市场根据自负盈亏原则，负责具体服务与运营工作，从而有效规避政府失灵与市场失灵。这既是对我国21世纪初倡导的社会福利社会化的深化，也是在经济新常态下政府应对不断加快的人口老龄化采取的多元主体混合供给养老服务新模式的尝试。[5]老人始终居于该模式的中心地位，既有政府为养老院的公益性保驾护航，又有民间团体提供专业服务，无疑大大提高了老人机构养老的生活质量。
三、养老院“公建民营”运行模式的SWOT分析
SWOT 模型是由旧金山大学的管理学教授提出，应用广泛的有效分析管理模型。其优势在于可以运用系统分析的方法，将与研究对象相关的各类内外部因素相匹配以进行客观性分析。目前该模型已成功分析了社区养老模式、医养结合养老模式等养老模式。因此，本文在实地调研天津市“公建民营”养老院的基础上，同样运用SWOT分析法，对其内部优势（strength）、劣势（weakness）、外部环境的机遇（opportunity）和威胁（threat）进行了详细分析，以发现其不足之处，进而寻求可操作性的解决策略。
1.“公建民营”运行模式的内部优势
（1）公私合营利于优势互补
天津市养老机构的“公建民营”模式，就是在社会福利社会化背景下，突破以往公办、民办养老机构将政府与市场相分割的传统，以合同的形式实现政府与市场的合作。天津市南开区养老中心便是采取“公建国办、股份制合作、吸收社会资金、市场化运营、企业化管理”的管理模式，武清区第二养老院则是在公开招标的基础上，委托专业的管理团队进行管理。该模式的优势在于，一方面，改善了公办养老机构高耗低效的弊病，另一方面，引入市场机制激发了养老活力，也降低了社会力量参与养老事业的门槛。同时，其在性质上仍为国办养老机构，既可以保证其公益福利性|，又能够发挥运营团队的专业性，从而保证服务效率与质量的提高。
（2）政府帮扶降低运营成本
天津市政府大力帮扶公建民营类养老机构的发展，大大降低了其运营成本，使运营团队可以投入更多的资金与精力用于养老服务之中。这是民营养老机构所不能比拟的优势。武清区第二养老中心的运营便得益于政府的帮助。相关部门仅收取少量管理费用，在养老院的装修改造过程，资金也全由政府部门负担，水、电、气均按民用标准收费。政府的大力帮扶，着实减轻了该运营团队的经济压力，减少了其后顾之忧，从而使其更专注于提供高质量的服务。
（3）专业团队保证服务质量
“公建民营”运行模式通过引入专业化的管理团队，从而保证了高质量的养老服务。天津市南开区养老中心，发挥专业化团队优势，实施智能化管理。其不仅拥有完备的硬件设施，还配备有专业营养师，并与老年大学合作，以丰富老人的精神生活。其医养结合的特色，更是有效解决了老人看病难的问题。其完善的设施与服务使其成为全市具有医养结合特色的“绿色养老基地、机构养老标准化服务示范基地、养老护理人员培训基地、双拥共建养老示范基地和南开区养老服务信息化管理中心”。
（4）政府监管保证公益属性
天津市民政局下发的相关文件中明确指出，公建民营养老机构应继续发挥托底作用，留有适当比例床位，重点为三无老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。②在政府的要求与监管下，武清区第二养老院对低保老人、五保老人和重点优抚对象实行优先入住，对经济困难的老军人、老教师、劳模等实施优惠入住，其收费标准也远低于同等条件的其他民办养老机构。南开区养老中心同样优先为部队老干部提供养老服务，并计划预留5%的床位用于免费向“三无”和困难老人提供公益和养老服务。由此可见，公建民营养老院的公益属性得以保障。
2.“公建民营”运行模式的内部劣势
（1）发展经验不足
天津市自2014年起实行养老机构的“公建民营”改革，该运行模式作为新生事物，无论政府或者市场都缺乏足够的发展经验。如何让公建民营型养老机构在激烈竞争中保持优势，政府与市场的如何分工才更有效，两者的利益又该如何精细划分，目前仍然存在许多细节性的问题仍需要双方一共摸索，共同合作，不断总结经验，方能使得该模式更加完善。
（2）相关配套措施不到位
公建民营养老院的发展离不开相关配套措施的完备。目前该类养老机构存在医疗设施不齐全，医保报销尚未落实，导致医疗功能沦为摆设，老人生病仍需外出就医。同时招工难，对于公建民营类的养老机构也是不可避免的一大难题。
（3）部分运营者过于追求利益
在实际运营中，由于市场机制的固有弊端，在进行社会化运营，激发养老活力的同时，也可能带来过分追求利润的风险。部分运营者一味追求盈利，极易忽略福利性与公益性。另外为了降低运营分险，个别机构存在拒收失能失智老人的现象。
3.“公建民营”运行模式的外部机遇
（1）政府的政策扶持
为鼓励社会力量参与养老事业的运营，天津市对“公建民营”性质的养老机构给予了丰富的补贴政策。主要补贴内容有：一次性建设补贴、运营补贴、困难老年人入住补贴等。运营补贴，即对收养生活自理老年人的养老机构床位，每年给予每张床位补贴1050元；对收养生活不能自理（介护）和半自理（介助）老年人的养老机构床位，每年给予每张床位补贴2250元；困难老年人入住补贴，对收养的政府重点保障的困难老年人，给予全额或部分住养资金补贴。③同时，“公建民营”养老机构还可享有防范意外风险补贴等的优惠政策。多样的补贴与扶持政策，降低了其运营成本，利于其服务质量的提高。
（2）养老需求的增多
截至2015年，60岁及以上人口为235.91万人，占15.25%，其中65岁及以上人口为148.66万人，占9.61%。天津市人口老龄化进程已进入加速阶段。同时京津冀养老一体化的实施，无疑又使得老年人口数量增多。另一方面，由于计划生育的实施，以及外出打工子女人数的增多，家庭养老功能逐渐弱化，而养老的刚性需求使得养老机构的支撑作用愈加重要。不断增多的养老需求，意味着广阔的养老市场，因此，大力发展养老产业早已成为政府和社会的共识，这对于公建民营养老机构而言，无疑是巨大发展机遇。
（3）传统养老观念的转变
随着时代的发展，“养儿防老”的传统观念正逐步受到冲击，许多老人不再将入住养老院视为被抛弃。相反的是，由于家庭结构的改变，在一项对天津市入住养老机构老人的调查中发现，九成以上的老人属自愿入住养老院。其中有53.1%的老人是为了减轻子女的生活负担，46.9%的老人是为了享受专业人员的服务。37.5%的老人为了能和老年人在一起，共同语言多。[6] 由此可见，养老机构已获得许多老人的接受与认可，而专业全面的服务则是公建民营养老机构占取市场份额的重要条件。
4.“公建民营”运行模式的外部威胁
（1）政府监管存在疏漏
在公建民营运行模式中，政府主要承担监管职责，对民间团体的资质及服务质量进行监管。天津市政府相关文件中也表示，要建立严格评估机制，加大对补贴资金的监管，以提高资金使用效率。但是，在实际操作中，政府的监管仍存在疏漏之处。例如在服务质量的监管上，一是由于服务质量难以量化，二是由于检查周期的限制，使得政府的检查也只能反映当时或部分情况，而无法及时全面地反映问题。
（2）相关法律政策有待完善
在国务院相关文件的指导下，天津市政府下发了《天津市关于加快养老服务业发展的意见》，提出进行公建民营改革，并提出了一系列补贴政策。而在公建民营的实际改革过程中，则是由各区政府负责，天津市政府并没有制定统一的政策文件。该做法既有利于各区结合自身实际，进行有创造性的养老体制改革，但也容易造成各区标准不一、发展进程与质量差距大等弊端，从而阻碍养老机构“公建民营”的改革步伐。
（3）容易发生目标偏离
由政府出资，社会化运营的“公建民营”养老机构，极易陷入公益与盈利的矛盾之中。公办养老机构的首要目的便是发挥“兜底”功能，虽然公建民营的养老机构都曾保证托底功能，但在运行过程中，民间团队极易发生偏离，利用政策优惠建成高档豪华盈利会所，收取高额费用，将那些有实际困难的老人及普通工薪阶层拒之门外。
三、完善养老院“公建民营”模式的对策分析
综合以上对天津市养老机构“公建民营”运行模式的SWOT分析，可在一定程度上明晰该模式的优劣势及机遇与威胁。为更好地发挥其优势，弥足劣势，利用好发展机遇，有效规避及应对可能的威胁，依据SWOT模型，其战略组合如表1所示，并在此基础上提出建议如下：
1. 完善相关法规制度建设
天津市政府在有效激发各区政府积极性的基础上，要以立法的方式，完善制度建设，制定整体战略，做好统筹指导。应在民间组织的资格认证、评审程序、政府的具体职责、相关主体的违规惩处等各方面出台较为详细的法规制度，从而对各区养老机构的“公建民营”改革进行宏观指导。各区在具体改革中，也可做到有法可依，从而减少改革中的失误。同时也应鼓励各区依据老人的不同养老需求，形成各有特色的养老机构，以满足老人不同层次的需求，进而保证天津市公办养老机构的“公建民营”改革在大方针的引领下，做到和谐高效可持续发展。
2. 促进养老产业协会的建立与完善
养老产业协会作为社会组织，既发挥着监督政府与民营组织的作用，也为养老产业的发展提供了一个交流与合作的平台。公建民营性质的养老机构，对于各区政府来说，都是新事物，都处于摸着石头过河的探索期，而养老产业协会的成立，则为其搭建了一个经验交流，共同探索，互助合作，共同发展的良好平台，从而利于天津市养老机构公建民营模式的不断完善与成熟，助推该类养老机构向高质量高服务方向发展。南开区养老协会的成立便是一个很好的示范。
3. 建立多元公开的监督机制
公建民营养老机构想要实现持续发展，离不开多元化的监督机制。监督主体主要为政府、第三方及老人自身。政府的监管主要体现在对服务质量、资金用途等方面，政府应该完善监管方式，定期与不定期相结合，并听取养老机构的工作汇报，以保证高水平的服务质量。同时应引入专业化的第三方评估机制，运用专业的技术与方法，对养老机构的服务等进行评估，以弥补政府监管中的疏漏之处。此外，老人的利益诉求最值得重视，却最易忽略。因此，各养老机构应当鼓励院内老人成立老人自治组织，对养老机构的各项工作进行监督，并集中老人们对饮食、护理、娱乐等方面的意见，反馈给院方，保证为老人提供最满意的服务。
4. 注重服务质量的提高
天津市公建民营养老机构，想要在激烈市场竞争中占取一定的市场份额，离不开高质量的服务。首先应该坚持医养结合特色。医养结合成为许多老人选择公建民营养老机构的第一理由。而坚持医养结合还应完善以下细节问题。一是应当保证基本医疗设施的完浼白愎蛔ㄒ狄交と嗽钡呐浔福防止医疗设备沦为摆设。其次相应的医保报销制度也应积极落实，这样才能保证医疗设备真正发挥作用，其次要注重护理人才的培养。对于在岗的护理人员，应完善统一的培训制度，进行定期培训。同时应建立相应的激励制度，物质与精神奖励相结合，以激发其工作积极性，缓解招工难问题。针对护理人员年龄普遍偏大的问题，该类养老机构可以与护工类的专业院校形成合作关系，从而为养老院注入年轻新活力。此外，该类养老机构可加大智能化设备的使用率，以科学设备检测老人身体的各类指标，在减轻护理人员工作压力的同时，也保证了服务的科学性与可靠性。
5. 保证公益与福利属性
公建民营养老机构不能背离公益属性，鹤童公益养老集团董事长方嘉柯认为，公建民营的产权依然归国家所有，其天然的公益性决定了公建民营机构应该首先为三无老人、五保老人和高龄失能老人兜底，在公建民营过程中，各地应该明确公办民营养老机构的功能定位――公益性，做好困难老人的兜底工作。[7]因此政府应当明确功能定位，建立甄别筛选机制，对该类养老机构入住老人类别、收费标准等各方面做出严格规定与监管，优先保证三无老人、五保老人、失能失智老人入住，从而满足弱势老人的养老需求。同时政府也应列出相应负面清单，对民营组织的行为加以合理规制，防止公建民营养老院走形变样，丢失公益性。此外，政府要适当加大财政补贴与扶持力度，以减轻民营组织及弱势老人的经济负担，最终彰显公建民营养老机构的公益属性。
参考文献：
[1] 2015 年全国 1%人口抽样调查主要数据公报.中国国家统计局
[2] 2015年天津市人口主要数据公报.天津市统计局. 天津市2015年全国1%人口抽样调查协调小组办公室
[3] 阎青春.养老机构的“公办民营”与“公建民营”[J].社会福利，2011（01）：13- 15.
[4] 王雪辉.养老机构公建民营运作模式探析[J].行政管理改革，2016（8）：38-43
[5] 董红亚.养老机构公建民营：发展、问题及规制[J].中州学刊，2016（5）：71- 76
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[7] 方嘉柯.公建民营不能背离公益初衷[N].中国社会报，2014 - 09 -15.
[8] 方浩.养老机构公建民营：现状、特征及问题[J].经济与管理研究，2016（05）：90- 97
汇晨的探索
“对这样的养老院，政府还有一定的监管责任在里边。经营这一块完全委托给社会力量（专业的组织）去经营。采取委托经营和合同承包的方式。”北京市民政局的一位工作人员介绍说。
“而现在是政府全管，政府等于既做裁判员，又做运动员，又做教练员。这个我觉得是不合适的。政府应该就做一个资源和服务的提供者及市场的监督者，而不是市场的经营者。”王小龙说。
事实上，“公办民营”养老模式也是国际社会福利服务的主流趋势。为了改变传统养老院由政府包建包管、财政高额补贴的管理模式，北京市在最近几年也在学习国外的管理模式，并对“公办民营”模式做了一些探索。
受北京市民政局委托，中国社会科学院社会政策研究中心组织人员于 2005 年 12 月—2006 年 11 月就“北京市社会福利社会化面临的问题与对策”课题进行了专题研究，研究结果表明：早在2006年，在北京市民政局备案的“公办民营”养老服务机构就已经达到了19家，在数量上占到了全市公办养老服务机构总数的8.3%，涉及房山、通州、丰台、门头沟、昌平、海淀、朝阳等7 个区县，床位总数2416 张。
北京市民政局官网显示，2007年的北京汇晨老年公寓就属于“公办民营”，它与北京市第一社会福利院、第四社会福利院、第五社会福利院一样，都隶属于北京市民政局。
据北京市民政局的一位工作人员透露，“政府投资那么多公办养老院，都是财政全额拨款的编制，编制体制也不好解决。”养老院那么多人，“编办不可能给你那么多编制”。这也是当初建立汇晨老年公寓的原因。
对公办民营养老院的争议，也恰恰因汇晨老年公寓而起。
背道而驰
民办养老院对“公办民营”模式翘首以盼，是希望政府将办养老服务机构的所有权和经营权相分离，采取承包、租赁、股份制等形式，把经营权、管理权、服务权交由企业、社会组织等非政府部门或个人，吸收民间资本，转变经营机制，实现养老服务机构独立法人实体运营，并通过这样的模式，降低社会力量进入养老行业的“门槛”，进而压低养老院的入住价格，吸纳更多老人入住。
然而，入住汇晨老年公寓，费用并不低。记者以家属身份致电汇晨老年公寓，工作人员介绍，目前，能够自理的老人入住该老年公寓，一个人每个月也需要5000～6000元的花费。
对此，王小龙直言，“它的收费一点也不比我们低”，而且“承担的社会义务很少”。
2005年年底，北京市就出台的《关于规范养老服务机构“公办民营”模式加强监督与管理的通知》指出，实行“公办民营”模式的养老服务机构应保持福利服务性质，“三无”、“五保”老人和孤残儿童的供养水平要符合政府有关规定，并逐步有所提高；要预留为本区域其他困难老人提供福利服务的空间。
但实际上，据汇晨老年公寓的工作人员介绍，汇晨老年公寓并没有按照《通知》的要求接收“三无”、“五保”老人或其他困难老人，甚至完全自理的老人也不一定接收。保持福利服务性质的要求，成了一纸空文。
《民间非营利组织会计制度》规定：“该组织不以营利为宗旨和目的，资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报，资源提供者不享有该组织的所有权。”[1]社会办养老机构作为非营利组织在微利情况下如何实现机构内部管理、维持机构内部运营成为一大难题。
笔者在调研中发现，多数中小型养老机构偏向于“家长式”管理模式。“家长式”管理模式在公司治理方面多表现为主要股权始终集中在少数创始人（实质控制人）手中，出于决策效率的考虑，公司经营决策一直多由实质控制人亲历亲为，董事会的决策参与多为法规要求的“摆设”[2]。有学者在分析我国非营利组织的现状及问题的基础上提出要创新管理制度、建立智囊监察团制度和总干事制度[3]，从制度层面对非营利组织的管理进行改进。经考察发现，中州市佳和养老集团①作为目前拥有12家直营养老机构、3家加盟养老机构、35个社区居家养老服务中心、多个互动养老联盟基地的全国连锁经营的养老企业，其现代化的管理模式、管理理念与大多数社会办养老机构存在本质区别。本研究在对不同发展阶段社会办养老机构进行实证研究的基础上，将其与佳和养老集团的管理模式、发展状况对比，从机构角度探讨“家长式”与现代化管理模式对社会办养老机构发展的影响。
一、“一家之长”做主
笔者在调研中发现，“家长式”管理模式下的社会办养老机构，其院长不仅作为机构的所有者，亦是机构内部管理的决策者，内部管理层级少，缺乏明确的组织结构，作为一家之主的院长拥有绝对权威，机构内部员工大多身兼护理员、保洁员等基础性职位，极少参与机构内部管理活动。
个人兴办的家庭式养老院，其机构内部组织结构简单，呈“院长―护理员”线型结构，除院长以及少数几个护理员外，并无详细的职能部门与制度安排，机构内部所有决策的制定与实施均由院长负责。温馨老年公寓院长表示：“俺们院子小，工作人员加上俺也就四个人，都是自家亲戚，大部分事儿都俺一人干，他们也就打打下手。”
中型社会办养老机构对家庭式养老机构做出了一定的改进，在机构内部形成了初步的部门层级划分。如家美养老院设有颐养中心、老年公寓两家，颐养中心专门为失能老人提供服务，老年公寓更多则是服务于自理老人。作为一家小有成就的养老院，家美养老院进行了院长、副院长、维修处、膳食处、护理处的简单划分，其内部组织结构呈“职能型”初步形态。尽管如此，作为机构所有人的院长依旧拥有绝对的领导决策权。安乐养老院尽管建立时间短，但自成立之初便有了明确的部门职能划分，并设立有董事会。
二、分工合作运营
相比起上文提到的几家社会办养老机构，佳和养老集团自1999年的两层养老公寓发展至如今总建筑面积58万平方米的大型集团，离不开其“内脏”――内部管理模式的功能发挥。佳和养老集团建立了清晰明确的组织架构，改“家长式”集权制度为现代化授权管理，集中决策，分散经营。
类似于多数集团化企业，佳和集团总部设立董事会、顾问委员会、监事会委员会，以及行政管理中心、财务管理中心、运营管理中心、项目管理中心、服务推广中心、文化教育中心六大部门以维持其日常运营。董事会定期召开股东大会、监管集团的日常运营，对重大事项的决策进行讨论与制定，充分发挥其在机构日常管理中的作用。
为监督集团的日常运营，佳和养老集团建立了监事委员会，负责对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免建议等。①董事会、监事委员会以及由养老行业多位知名专家共同组成的专家顾问委员会的存在，有效避免了佳和内部的“家长式”管理，使集团管理向科学化靠拢。此外，佳和养老集团的六大职能部门分工明确。行政管理中心主管对下属公寓的检查，以及评估标准的修订、员工的薪酬标准等。财务部门负责集团资金的筹措和运营资金的管理；运营管理中心负责集团内部的日常运营，以及对外的机构拓展；项目管理中心负责制定公司项目管理制度及项目管理流程，在集团范围内推进项目的规范化运作，检验集团项目管理机制的缺陷，提出项目管理过程的改进建议；服务推广中心负责将集团三大业务：机构老人入住业务、互动养生推广业务以及社区老人服务业务；文化教育中心负责老年人文化娱乐生活、集团对外新闻宣传、集团内部企业文化建设以及企业理念的更新等。
三、分权直属管理
为方便对老年公寓的管理，佳和养老集团给下属老年公寓以一定的自主权。佳和老年公寓为“直线―职能型”组织结构，弥补了直线型结构权力集中、职能型多头领导等的弊端，更有利于协调统一管理。公寓由公寓部主任与各部门行政主任、护理主任共同管理公寓的日常运营，并定期向集团总部报备。集团只负责下属公寓的总体运作，具体日常经营则由各公寓自行负责。
社区居家养老服务中心亦具有明确的职能划分。服务部主任直属上级为董事长，负责服务中心的部门的整体管理、与政府部门关系的协调、员工职业培训、社工招商加盟等工作。服务部区域经理由服务部主任负责，对社区日常活动进行监督指导，加强与政府相关部门业务联系，制订每月、每年的活动计划等，同时，每日下班前需向总部提交反映个人情况的工作日报，方便总部了解其工作情况。②
除了为老人服务的服务部，信息部也是社区居家养老服务中心的一大重点部门。由信息部主任对服务加盟商家、社区居家呼叫中心进行管理，并进行居家养老网络宣传，直接对董事长负责，并定期向集团总部汇报工作。③信息部下设市场部、网络部与呼叫中心。市场部负责市场分析、企业信息采集与分类、社区经营等，以确保服务中心的工作正常运转。网络部对服务中心的网站进行日常管理，并将信息中心的订单、客户信息每周进行汇总上报。呼叫中心负责12349呼叫平台的管理、客户信息管理等工作。
四、佳和经验及启示
为实现《社会养老服务体系建设规划（2011―2015）》提出的“每千名老年人拥有养老床位数达到30张”的目标，各地政府争相出台相关政策性文件，助力养老产业迅速发展。在这样一个社会现实中，佳和养老集团依旧在众多产业中脱颖而出，在一定程度上得益于它企业化的组织结构。
相比于传统的中小型养老机构“家长式”的组织结构，佳和养老集团现代化的组织结构对于其内部治理与服务推广显然更有裨益，主要表现在以下几方面：
第一，在机构整体目标的把握上，传统的“家长式”管理缺乏长远规划，机构的决策权由院长掌握，易导致机构内部的经验化治理，脱离众人智慧，往往使决策目标局限于眼前利益而忽略了机构自身的战略性发展。佳和养老集团自建立以来便注重决策的科学化、民主化，采用现代化的组织架构，重大决策不再由机构所有者一人做主，而是由董事会商议后决定。同时，佳和养老集团注重对集团发展目标的制定，董事会定期为集团的发展制定战略性发展方向，集团下属各部门会参照战略性目标制定各部门的年度、月度、周度运营目标，进而实现集团内部科学化治理与战略化发展。
第二，在市场推广方面，大部分中小型社会办养老机构并不具备向市场进行服务宣传与推广的专业素养，各养老机构的服务推广往往依靠老人之间的口口相传。佳和养老集团虽不参与老年公寓与社区居家服务日常运营的过程，但却在集团内部设立运营管理中心管理其大体运营方向，设立服务推广中心与企业文化中心，在做好养老服务的同时，将自身的发展经验转变为生产力，通过DV拍摄、文字记录等方式日常生活、文艺汇演、出游娱乐等，并通过网络媒体进一步进行宣传与推广，使佳和的养老服务得以更好地推向市场。
一、民营养老企业进行全面预算管理的重要意义
目前大多数民营养老服务行业呈现出投资大、微盈利、经营风险大的特点，这促使民营养老企业运营管理者不断创新改进企业管理方法，以寻找最佳运营模式。此时企业进行全面预算管理对提高民营养老企业的管理水平、促进其稳健发展有着十分重要的意义。
第一，进行全面预算管理可以推动民营养老企业实施内部控制，防范风险。
第二，进行全面预算管理可以提高民营养老企业在运营管理中对各部门的绩效考核效果，对员工起到激励并且提高工作效率的作用。
第三，进行全面预算管理可以提高企业经济效益，有效控制成本，合理资源配置，提高资产使用效率，增强民营养老企业综合实力。
二、养老企业全面预算管理存在的问题
（一）对全面预算的认识和了解不够
部分养老企业已开始实施全面预算管理，但各部门负责人对全面预算管理仍缺乏正确认知。尽管其认同预算是一种有效的量化管理工具，但由于编制出来的全面预算难落实难执行，并没有把它作为一种管理方法来运用，没有将预算与养老企业内部管理很好地结合，使得全面预算管理在院内并不受重视，预算编制困难重重，预算结果执行不到位。
（二）预算编制不合理
部分养老企业全面预算管理与企业总体发展战略相脱节，运营管理者往往看重个人经营业绩，而忽视了企业长期发展的重要性，造成企业短期行为；在预算编制上指标体系不健全，部分预算指标宽松、有效性差。缺少科学依据和可控性；将预算等同于财务预算，全面预算工作甚至成为了财务部的独有化工作，整个编制开展工作中，与其他部门相脱节，各部门未形成真正的预算链条，使得预算编制工作零散，缺乏沟通及协调性，导致资源分配冲突，各部门在编制全面预算时不能合理预测，导致编制出来的预算不合理。编制过程中为了使本部门能顺利完成预算目标留有空间，存在低估收入或高估成本，低估收入使得销售部门不去努力就能实现业绩指标，缺乏客观性，增大成本费用预算，使得业务部门完成预算指标的难度降低，造成资源不合理分配，遮掩了运营中存在的真实问题。
（三）预算管理的组织机构不健全
院内没有专设预算管理机构，仅将全面预算工作交由财务部门兼任，对于预算管理中各部门出现的问题和冲突，没有权威机构进行沟通协调，造成预算管理出现断层和漏洞，无法从组织上来保障预算管理的规范性、严肃性和权威性，导致预算流于形式而起不到应有的管理作用。
（四）全面预算跟踪执行不到位、监管不力
养老院管理层不重视全面预算管理，每个部门在预算实际执行过程中互相推诿扯皮，甚至有些超预算项目出现跨科目跨部门占用其他科目预算的情况。财务部作为主导预算管理的主要部门，在预算完成后，缺乏对各部门预算责任人进行跟踪培训辅导，企业内部也未健全配合预算执行的相关制度，没有预算配套的考核方案。导致预算实际执行困难。一些企业的财务部门虽然也掌握许多经营数据，但几乎没有做对经营有支持的数据分析，这也是目前大部分公司财务部最薄弱的环节。
三、完善院内全面预算管理的措施
（一）加强院内相关部门人员全面预算管理培训
正确认识和了解全面预算管理是养老企业未来发展的首要前提。好的预算管理，既要考虑数据的合理性，又要考虑执行的可行性。企业应经常对院内进行全面预算管理知识的辅导与培训，要有效组织企业资源让每位员工都懂得全面控制思想，知晓全面预算的管理意义。作为院内经营管理者和财务人员也应更熟练的掌握这一多功能的管理控制工具，了解预算管理的实施流程，发掘在预算管理中可能会出现的陷阱和纰漏，并学习成功的解决方案，以为养老项目的发展提供高效科学化指导。
（二）完善院内全面预算编制
1.院内在年末开展对下一年业务部门预算编制之前，除应重点对上期经营分析报告除对计划预算目标执行及其偏差进行分析说明外，还应结合各项业务指标展现经营成本，揭示问题，确立下期全面预算编制原则，年度目标制定应充分考虑公司战略发展规划，同时根据年度经营目标沟通会确定来年的年度经营方向编制年度全面预算，成本预算可采用零基预算编制方法，先计划后预算，本着实用、节约的原则进行编制；可对年度关键计划预算目标的设定采用上下结合的方式共同确定。
2.年度预算编制结束后，还可在半年度时启动对半年度预算的调整工作，针对上半年度经营报告与经营指标的完成及未完成情况加以重点说明，对下半年的预算数据进行调整，但原则上应该以不突破年度预算数为准，在下半年进行全面预算工作调整时应将原年度目标已确定的工作应结合上半年计划预算执行情况及内外部环境分析，对下半年的计划预算做出合理预测调整；对上半年度财务经营指标、销售目标、入住率、市场营销、对客服务及内部管理完成情况进行合理分析以为下半年度全面预算调整工作奠定好数据基础。
3.各部门编制预算过程中对各项目均需注明编制说明，有理有据，围绕年度目标编制，且收入与成本配比，考核指标从中进行选择，在执行过程中不得随意变更编制口径；在经营预算的编制过程中必须严格控制各项成本费用：养老行业人力成本是最大的运营成本开支，在对各部门人力成本的预算时，首先要和综合人事部明确各个部门的人员需求，根据人员需求预算表再进行人员经费的各项编制，在对营销费用进行编制时，先要由营销部门编制营销计划书，营销费用预算是营销计划的财务数据表达，根据营销计划书再编制营销推广费、广告费及活动费的预算以互相匹配。在对经营成本进行预算编制时，对物业管理费，维修维保费、环境维护费、保安、保洁、工程人员的人员配备需要结合上年度入住率目标，根据现有已经签订的维保合同，和需要续签的或者新增的维保项目编制。有合同的必须依据合同，没合同的按照市场价格合理预估（预估也需要有依据的预估）。资产采购，需由采购部门组织编制采购计划，依据采购计划进行资产购置的编制。资产购置的时间不能简单全部假设为月初，须根据年度目标及年度配置计划，明确预计采购时间，可根据计划提前1月配置完成。工程改造支出，要有工程改造计划，评估工程改造需要的费用，根据计划时间节点编制。
（三）院内完善全面预算管理制度，成立预算责任机构
院内要持续提高全面预算管理水平，必须使预算管理制度化。开展全面预算管理工作需成立专门的组织来运营管理，而不能由财务部单独负责。全面预算需要每个部门参与，每个责任人来执行落地，执行过程中明确相应的权责利。院长作为养老机构第一责任人对预算管理全面负责，是年度预算编制的决策者，应领导院内管理层直接介入预算的授权、审批等日常管理环节并且负责年度经营目标、审批预算编制合理性。对全面预算如何编、编制内容、编制目的、编制流程及要求等，应通过预算制度文件加以明确规定，预算制度文件还需说明预算编制与执行分析的部门职责、管理内容与要求、质量控制、记录管理、考核和报告与记录。预算责任机构负责组织年度预算编制，初步审核各部门预算并进行汇总、平衡；财务部负责预算执行分析表的审核，按月向院长汇报执行情况及差异原因，提出合理化建议；各部门为预算编制的执行机构，各部门主任负责根据院内分解下达的年度经营目标及年度计划，编制本部门年度预算，并配合财务部分析预算执行差异原因。
（四）监督院内全面预算有效执行
预算责任机构应该有效地跟踪各部门的预算情况，使预算执行情况得到及时的反馈。院内预算责任机构应与综合人事部门共同制定“全面预算成本管控绩效考核”，每个月将预算执行差异进行各部门分析，将预算差异分析形成书面报告与绩效挂钩，根据预算执行结果需要有评价和奖惩措施，对预算达成的部门及优秀员工按预算考核制度进行奖励，增加员工的工作热情，确保院内全面预算的有效执行，使全面预算既能引导院内开展经营管理，又能激励每个部门每个员工的积极性、主动性、责任性，真正发挥院内全面预算管理功效。
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