关键词：乡村治理；主体关系；系统构建
我国是农业大国，农村人口占全国总人口的大多数。只有抓住农村这个基础，提升乡村治理能力，加快推进农业现代化，才有整个国家的现代化。但现在乡村治理面临的主要问题是，参与乡村治理的每个个体和群体，都没有办法合理定位自己的角色和地位，导致乡村治理效率低下，成本过高，严重阻碍农村经济的可持续发展。所以，厘清当前我国乡村治理主体关系，按照多元和协同的理念，系统化构建乡村治理新模式，对提升农村治理水平、推进新农村建设和城镇化进程，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会目标，具有非常重要而紧迫的现实意义。
一、乡村治理主体的划分及角色定位
乡村治理主体，一般意义上是指在乡村治理中扮演重要角色的组织、机构和个人。目前，对于乡村治理主体多元化，已经被学术界广泛接受和认可。但是，对于乡村治理主体的分类，却有不同的意见和观点。笔者在综合对乡村治理主体研究成果的基础上，比较认同从以下两个维度对乡村治理主体进行划分。第一，从我国乡村治理已走过的近百年历史看，可以将其划分为三个阶段：新中国成立以后至改革开放前，尤其在人民公社时期，可以称之为政府主体的单元治理时期；分田到户后至2006年农业税取消的时期，可以称之为政府与市场的两元主体治理时期；农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期，可以称之为政府、市场、社会、个人等多元主体治理时期。第二，从宏观、中观和微观层面看，可以把乡村治理主体划分为以下三个层次，即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面，以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面，以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面。
（一）政府机构作为乡村治理的国家主体，在乡村治理中主要起到指导和引导的作用。在乡村治理系统中，国家主要发挥两方面作用，一方面，调节人与人之间的利益矛盾；另一方面，承担规范社会秩序和维护社会发展稳定的职责。今天，随着基层民主实践的深入推进，国家在乡村社会治理中的功能和作用也在发生着改变，由过去直接的、全方位的介入，转变为间接的、有选择的介入。上世纪80年代初期，国家开始推行村民自治，特别是1998年通过的《村组法》，更为实施村民自治提供了法律保障。其中第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”推行自治，并不是弱化国家的角色和作用，并不单纯是农村内部的自我管理和发展，而是国家治理体系的重要组成部分。因此，在城镇化加速推进的背景下，更突显国家在乡村治理中的重要性。乡镇政府作为代表国家主导乡村治理最强有力的一级政权，虽然与村委会是指导与被指导关系，但仍要积极履行乡村治理的行政职责。具体来说，要落实好国家各项惠农政策，将资源向农村倾斜，加大农村公共服务设施投入，致力于美好乡村建设；建立健全基层民主制度，提高农村自我管理水平；依法维护农民利益和农村稳定，进一步壮大农村集体经济，形成农村可持续发展模式；加强农村基层党组织建设，发挥党的领导核心作用。
（二）民间组织作为乡村治理的社会主体，是国家力量的重要补充。近年来，越来越多的民间组织参与到乡村治理当中，成为乡村治理力量的一个重要组成部分。很多基层乡镇与村委也在适应这一变化，逐步改变自身的治理方式，允许甚至鼓励民间组织参与进来，与政府机构主体形成一种非对称性的依赖关系。从目前情况看，我国农村存在经济型、民非型、自治型和传统型四类社会组织。经济型社会组织是指为农村经济活动提供服务和支持的团体，如农业合作社。民非型企业组织包括民办学校、养老院、医院等，主要分布在教育、养老、慈善、文娱等领域，对改善农民生活、提升农民文化和技能，发挥着越来越重要的作用。自治型社会组织是我国农村的一类特色组织，是农村“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自发组织，比如纠纷调节组、老人业余文化生活相关协会等。传统型社会组织包括同姓家族、邻里组织、互助组织等，具有很重要的秩序维护、互助、致富以及文化传承等功能。国家政权和社会组织这两个主体表现为互构关系，一方面，国家吸纳社会力量，通过资源、权力重新分配，使其能够利用社会力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社会力量对国家资源进行吸收，农村社会组织获得国家承认，获得存在的正当性和合法性，从而顺理成章地参与到乡村治理中来。
（三）个人作为乡村治理的行动主体，是乡村治理实现自治的核心要素。新型城镇化建设“以人为核心”，新农村建设和乡村治理也要坚持以农民为主体，并发挥“乡贤”和“能人”在乡村治理中的带头作用。坚持以农民为主体，首先要尊重农民的主体地位，其次要鼓励农民的首创精神，这里面要发挥好“三会”作用，让村民愿意并主动参与到新农村建设和乡村治理中来。一是村民委员会，这是村民选举产生的群众性自治组织，是乡村民主管理的“基石”；二是村民代表大会，是村民实现直接民主的基本形式，村委会就是由村民代表大会选举产生的，既是村委会治理权的授予者，同时也是权力行使的监督者；三是村民监督委员会，从村民民主选举中产生，代表村民对村务实施全过程监督。同时，我们还要积极发挥“乡贤”和“能人”的力量，乡贤文化植根乡土、贴近性强，蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量。村庄能人能通过个人魅力和威望，提升公共权威的影响力，减少决策成本，克服集体行动的困境，并通过个人能力和社会资本获得相应的资源。 二、多元主体参与乡村治理的现实困局
可以肯定的是，我国乡村治理取得了非凡成就，大大推动了农村整体发展和进步。但我们也不能回避的是，随着农村经济社会不断发展，我国乡村治理暴露出很多不足：首先是对“乡政村治”设想的考验，乡镇政府职能的实现要依赖村委会、村支部，客观上推动乡镇政府要强化村委会的行政职能；其次是对村级组织治理能力的考验，农村精英人才的大量外流以及外出务工人员的增加，村级组织多呈现出半瘫痪状态；再次是对社会组织参与乡村管理的考验，我国大多数农村地区社会组织仍处于起步阶段，参与乡村管理的独立性有待加强，等等。可见，乡村治理主体多元并不代表一定就有序，变形、走样、各自为政的多元化都会使乡村治理陷入困境。主要表现在以下三个方面：
（一）面临村支两委行政附属化的困局。国家“行政权”与村民“自治权”是两种不同性质的权力类型和权力来源。前者以乡镇政府为代表，是国家基层政权组织，权力来源于国家；后者以村民委员会为代表，是村民实现自治的组织，权力来源于广大农村群众的直接选举和授权。自上世纪80年代开始探索和实行村民自治以来，国家行政权力在逐步退出乡村社会，但实践中一直未能取得预期效果，根本原因在于国家不可能也不应该放弃对乡村社会的管理，由此出现“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面，使得村支两委“行政附属化”。因为“行政权”相对“自治权”处于一种支配地位，很多乡政政府职能的履行要依靠村支两委来推动，比如开展招商引资、建设工业园区或开发房地产，涉及向农村征地问题，往往要依靠村干部做工作来征用农民的土地，有些乡镇政府还视村干部在征地过程中的表现，给予他们相应的政治地位和经济待遇，使得村委会更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民众自然也就把村干部当成了政府的“官”。此外，这几年国家增加对农村公共服务的投入，而镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递责任，这些任务自然就落到了村委会身上，村委“行政化”也就由此展开。村两委“行政化”在一定程度上确实能有效弥补乡镇行政资源有限和村庄行为能力不足的问题，但也会带来一些难题和困境，尤其是当政府与村民利益发生冲突时，村委会就会陷入两难境地，往往导致干群关系紧张，村干部也就被村民被视作为政府的代理人。
（二）面临农村留守村民老龄化的困局。在村民自治制度框架下，村民以选举方式，选出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，来管理本村内部事务。所以，本质上村民是乡村治理的行动主体，如果没有村民的广泛参与，也就没有所谓的“村民自治”。但是在城镇化进程中，大量农村人口特别是农村青壮年都在向外流动，留守的村民呈现老龄化和幼龄化趋势，农村空心化现象进一步加剧。由此造成的后果是：一是村民真实意愿无法准确表达。应该说，大量农民尤其是外出务工农民是参与农村基层民主的中坚力量，但他们常年在外打工赚钱养家糊口，请假或放弃眼前收入回乡投票的人几乎没有，从而委托留居在农村的老人投票，显然由于知识、能力等诸多限制，缺乏意见表达的真实性和选举的权威性。二是“一事一议”制度流于形式。首先在农村公共事务中，由于村民意见不统一、认识不一致，常出现钱难筹、事难办的现象；另外，由于农村常住人口逐渐减少，各地政府纷纷推行村组管理制度改革，现在的行政村范围要比以前扩大好几倍，有些村干部怕麻烦、图省事，就采用“流动票箱”的形式上门征求村民意见，这违背了无记名投票、公开验票等民主制度的一些基本原则。三是知情权和监督权难以保证。随着城镇化扩大，村民大多外出务工经商，并融入到城市生活当中，常年不回家，对行政村的依赖感减弱，村民的知情权、监督权难以真正行使，甚至存在部分农民政治冷漠的现象，由此也导致一些行政村财务、村务公开流于形式，做表面文章，甚至有的村组避重就轻，隐瞒真实的财务收支情况。
（三）面临农村社会组织小散化的困局。应该说，在过去30多年农村改革开放中，我国农村社会组织发展和建设取得了明显进展，但仍不能满足农业现代化和村民自治日益增长的社会公共需求，存在着发展不充分、管理不完善、功能不健全等问题，农村社会组织呈现数量少、规模小、力量分散的特点，在乡村治理当中发挥的作用比较有限。目前，农村社会组织数量偏少、规模偏小，根据华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农村社会组织发展报告》，在对全国25个省（区、市）303个村庄8054位农民的实证调查中，共有626个社会组织，每万人口仅9.3个；在300个有效样本村庄中，87.33%的村庄已没有宗族组织，37.46%的村庄没有成立现代社会组织。缺乏活力、效能不高，很多社会组织没有活跃人员，呈现“空转”状态，活动开展与村民参与度不理想；在农村现代化组织中，文娱组织占比最高，达45.82%，但村民的文娱生活质量不高，在抽查的7976个有效样本中，参加过社会文化娱乐的村民占比仅为7.41%，不足一成。政府部门对农村社会组织的发展和管理没有跟上，针对社会组织工作调查研究不多，分类指导服务不够，扶持政策和措施欠缺。此外，由于乡村的社会转型还处于初级阶段，现代化文明程度不是很高，很多乡村社会组织的建设和成长仍依托于“村庄自治”的组织结构，比如调解、文娱、老年等组织，大多挂靠在村委会名下，并隶属于村委会管理，村委会在里面起主导性因素，而不是与村委会具有平等的地位。再者，政府支持农村社会组织发展的资源有限，即使有资源往往也是通过村支两委来配置，由此村干部在乡村社会组织发展中占据重要位置，有更多机会和权力去参与，比如目前农村中的不少经济合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的，这使得村干部比村民享有更多的权力及政策好处，一定程度上损害了公平性，导致村民产生不满和参与社会组织的积极性不高。
三、系统构建“多元协同”乡村治理新模式的路径
新农村呼唤新治理，新治理需要构建新型乡村社会治理主体关系。在乡村治理中，国家、社会、个人三大主体，首先必须强调主体间的差异性，发挥各主体各自的优势，承担各自的职责和功能。但多元化也不意味着多极化和相互割裂状态，一个多元的系统化模式并非简单的拼凑，而是要建立一个稳定的系统，每个主体间有分工也要有合作，而且这个稳定系统不是静止的，是动态的，根据形势的变化不断优化，这样才能使乡村治理更为可靠和有效。这里就系统构建“多元协同”乡村治理新格局，从政策、制度、环境等方面，提出以下几点建议：
（一）加强顶层设计，为乡村治理提供政策制度支持。政策是解决农村问题的根本，近10多年来，每年的“中央1号文件”都是关于“三农”问题。“给钱给物不如给个好政策”，这是当下广大农民群众最强烈的呼声。为此，在总结过去乡村治理经验的基础上，国家应统筹兼顾新农村建设、美好乡村建设、新型城镇化建设等战略规划，从民主、政治、经济、文化等各个方面，顶层设计关于乡村治理的一系列政策制度，旨在促进乡村社会秩序稳定，推动农村经济社会发展，同时更好地解决发展过程中的效率与公平问题，最终实现“乡村优美、人人乐业、家家文明、户户安居”的目标。在政策安排上，要保证政策的系统化，不能仅仅考虑其中的一个方面，或者采用“头痛医头、脚痛医脚”打补丁的做法，否则平衡不好就会带来各方矛盾。在具体政策上，要根据形势变化和任务要求，逐步丰富和完善，应包括乡村发展和乡村治理的全部，不能仅仅只关注到乡村的治理，更要关注到乡村的建设和发展。在政策目标上，不应把绝对公平和稳定作为追求的目标，要正视合理的冲突，追求相对的稳定，充分调动各参与主体的积极性。
（二）科学合理分工，明确各参与主体的职责及协同目标。在乡村治理这个系统中，每个治理主体都是承担不同任务及职责的一个单元。因此，科学合理的分工是治理好乡村社会的关键。根据社会分工理论，结合当前我国农村实际，乡村社会治理应当注重垂直分工和水平分工的相结合，形成立体型的分工体系。在过去，我国乡村治理更多体现的是垂直分工，每个主体按照职责不同和权力大小，呈现的是领导与被领导关系。这种垂直型分工会导致主体间地位不平等，自主性比较差，容易使乡村治理系统固化，从而使得乡村内生发展、自我发展的动力不足，产生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐败。所以，随着我国农村改革不断深入，乡村治理分工也需要作出改变，实行垂直与水平分工相结合。而且在国家维护公平正义、建立健全法规的前提下，应更多地鼓励水平分工，避免在治理过程中不必要的资源浪费，有效克服重复治理的弊端，促进乡村社会和谐发展。在注重合理分工的同时，我们也要注重各主体间的协同与合作。从一定意义上说，协作是分工的保障，协作能力的高低是彰显乡村治理水平的重要标志。要按照每个治理主体自身的特点和作用，实现各主体间的良性互动，通过优势互补，提高村治效率。
（三）综合施策，充分调动村民参与自治的积极性。在改善政府治理、进一步简政放权的同时，要多管齐下，把分散的农民组织起来，让他们参与到乡村治理当中。村委会作为村民自己选举出来的群众性组织，是村民自我管理、自我教育和自我服务的平台，是激发基层活力的主要载体，应准确定位村委会职责，淡化村委会作为基层政府权力延伸体的角色；完善大学生村官制度，提升村委会履职能力和水平。要充分发挥民间精英的作用，包括乡贤人士、经济能人、曾担任公职的退休人员等，他们因为阅历丰富、敢于发声、勇于担责，并且具有较强的人格魅力和良好的社会资本，往往能成为村民的“意见领袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越来越多的民间精英参与到乡村治理，会起到良好的示范和带动作用。此外，还应建立外出务工人员回流机制，当地政府要积极创造条件，提供税收优惠和财政支持，营造良好环境，鼓励外出务工人员返乡创业，引导他们积极参与家乡经济社会建设；要运用网络、微信等新通讯媒介，保持与外出人员的日常联系，重视在外人员的意见表达和利益诉求，鼓励他们参与村级事务管理。
（四）打通最后一公里，推动基层民主制度落地生根。“四个民主”是推行乡村自治的核心内容，现在大多数农村能够有效落实民主选举制度，但是民主决策、民主管理和民主监督三个环节落实情况不理想，走过场、搞形式现象比较严重。除民主选举外，要落实好其他“三个民主”，重点是严格执行《村组法》第十九条相关规定，即由村民会议讨论决定涉及村民切身利益的重大事项。在民主决策和管理上，目前全国不少乡村实施的“五议两公开”制度值得推广，凡是涉及村民切身利益的事项以及村级重大事项，须实行党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开，真正做到决策民主化。在民主监督方面，应建立硬约束制度，比如按照法律规定，必须如期召开村民会议和村民代表会议，村委会对村民关于村财务状况的质询必须给予解释和答复，必须及时、全面地公开村务，给群众一个明白的村务明细单；此外，应建立村民监督委员会，浙江省武义县后陈村改革经验值得借鉴，他们是成立3个人的村委监督委员会，与村民委员会并列，两者任期相同，成员由村民选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权。这一监督模式由于解除了与村委会领导与被领导关系，能充分行使独立的监督职责，获得了成功，现如今已在浙江全省3万多个乡村推广。
（五）加大资源投入和扶持，积极培育发展农村社会组织。实践已经充分表明，农村社会组织能很好地进行多向度合作，从各个方面支撑农村的建设和发展，不仅有效降低政府直接管理乡村而导致的过高成本，帮助政府解决管不胜管所带来的诸多问题，而且也使得整个乡村社会内部充满活力，有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。面对农村日益增长的公共需求，政府一方面应构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制，加大资源投入和人才培训，大力培育农村社会组织，给其更多的发展空间，在法律上承认他们的合法性，在治理体系中给予他们应有的地位，支持他们不断发展壮大。重点要增强社会组织参与乡村治理的主体意识，对他们提出的治理意见要高度重视并积极落实，增强社会组织的存在感和成就感。另一方面，要想方设法调动农民参与社会组织的主动性和创造性，将农民在社会组织建设和发展中的主人翁精神体现出来，通过各种社会组织集合民意，政府部门加以规范和引导，这样农村的社会管理才能创新。此外，要重视农村公益性社会组织建设，开展健康向上的乡村文化活动，传承优秀的传统乡村文化，使乡村成为让人们记得住乡愁、留得住乡情的乐园。
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Abstract: Advanced as well as our country economic society's gradual reforming unceasingly along with the socialism new rural reconstruction, the village government pattern has had certain change. How to construct one kind under the change time environment background to suit the Chinese national condition the village government pattern, has become solves the Chinese village problem, specially in the socialism new rural reconstruction development's village government pattern question's key is.
关键词:乡村治理;治理模式 两委关系 基层组织建设
key word: Village government Government pattern Two committees relate The Basic-level organization constructs
我国是农业大国，并处在由传统的农业社会向现代工业社会的转型关键期。如何在新的时代背景下，构建一条既能适应中国国情又能在社会主义新农村建设中发挥低成本、高效率治理效利，需要在现有基础上对乡村治理模式进行某些修正与改革。回顾我国乡村治理的历程，不难发现我国乡村治理模式在取得一系列成果的同时也存在着某些不足和缺陷。
一、乡村治理模式的研究
目前学界对乡村治理模式问题的讨论大致形成两种观点。一是肯定乡镇机构政权性质、支持村民自治的，可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；二是对我国村民自治的实践和理论进行批判,甚至对乡镇机构的政权性质加以否定,进而提出总体上可称作“去村民自治”。
具体讲,“理想村民自治”乡村治理模式主要有:1.县政・乡派・村治模式。乡成为县的派出机构,专门从事县政府委托的任务。乡长由县长委任。村民委员会的主要任务是搞好村民自治,村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定,村委会直接对本村村民负责。2.乡派镇治模式。把乡级政权改为县政府的派出机构,扩大镇的自,将镇改为市以下的基层地方自治单位。在此基础上考虑双轨制即县―乡―村、市―镇―社区体制的可行性。3.乡派镇政模式。在乡设立县级政府的派出机构,在镇设立一级政府,同时应提高现行的建制镇标准。达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制,将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。
“批判村民自治”的模式主要有:1.乡镇自治模式。在村自治基础上实行乡(镇)民自治。目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。一是机构重叠，乡镇级政权已经有名无实；其二，乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者已变成纯消费性机构,对其撤销可减少农民负担,并可由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。2.乡治・村政・社有模式。
中国在未来应当实行两级地方自治,以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体,以市、镇、乡、坊为下级地方自治体。乡镇作为社区自治体,由地方自治体依法设立,其职能以社区服务为主,行政决策为辅。乡镇长由选民选举产生。在村一级设立乡镇政府派出机构――村公所，其成员由乡镇政府委派。行政村设立议事机关――村民代表会议，听取村长工作报告,提供咨询意见,议决村内公益事项,包括提出罢免村长的建议等。社有是指通过立法明确规定农村土地属村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分,是管理和依法处置其辖区内的农村土地及其收益的社区法人,但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会；后者是村社的法人代表,其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职,不脱离生产。
二、对农村基层治理组织建设的思考
新农村建设是一项系统工程，需要从政治、经济生产、管理、资本运作、消费、保障、教育等涉及农村社会政治经济组织和个人实际行为机制形成的多方面综合入手，辩证施治。
农村政治组织制度创新又是其重中之重。
一是农村的政治指导思想创新。新形势下加强党的基层组织建设应着重把建设的重点放在提供政策服务和监督而不是继续插手农村公共事务和村民自治事务上，要尽快实现基层党的组织从领导角色向服务、监督和保障角色的转变。
二是农村干部考核和选拔制度创新。现行的公务员序列的行政管理体制，对干部的激励主要体现在事业留人即职务的提升上，但考虑到客观的经济社会环境对人的主观思想和行为的影响很大，这种传统的激励体制存在很强的负作用。现实中为什么买官卖官的行为屡屡发生，就在于干部的职位已成为一种权力符号和生财的资本，导致其本身亦是有价的。职务的提升并不能带来正常经济收益的合理增长，在缺乏监督的情况下，促使掌权者滥用权力谋取私利的动机上升，从而不但给事业造成损害，而且也危害了干部队伍的健康肌体。有学者提出，新农村建设中促进基层组织建设应加强村级班子建设，要配全配齐村干部队伍，将其纳入公务员序列。笔者不赞同此观点。基于以上原因，我们有必要认真反思现行干部考核和使用机制，可充分借鉴沿海发达地区干部队伍建设经验，先把农村干部队伍建设工作切实抓好搞活，真正发挥新农村建设的骨干和带头人作用。而且通过对经济精英政治权利的认可也更能促进其在农村区域产业带动上的积极性和主动性发挥。另外，在干部的考核上，则应以发展生产、带动示范的效用发挥和实际贡献作为主要考核标准，以自治组织和成员实力的壮大为基本判断依据。同时，努力培育农村不同利益主体（各种经济和社会组织、实体），积极发挥它们作用，明确监督权限，切实构筑干部依法执政和提供服务的监督机制。
在农村基层组织建设创新方面，山东聊城的村庄联合共建、完善村民自治（简称“联村自治”）作出了有益的探索。他们发现,许多基层组织都或多或少存在领导经济的手段弱化、人才短缺、传统观念和宗族势力妨碍工作开展、没有足够收入兴办公益事业等诸多问题，因而创造性地提出了“联村自治”构想。这不但使农村基层组织建设立即焕发新的生机，而且真正能实现农村经济社会的综合发展。究其原因，一是联村班子建设可以避免单一村庄选举中人情关系和宗族势力对干部人选的干扰，在更大范围内实现人才与管理资源的二次整合，提升组织战斗力；二是通过合作有利于扩大优势产业、打造发展新优势、加快共同富裕；三是实行联村为农民在更大范围内参与经济、社会和民主自治活动开阔了视野，提供了经验；最后，联村自治还有利于村域之间建立有效协作机制，促进农村教育、医疗、基础建设等公共事业的稳步发展。可以说，山东聊城的联村自治是目前我国在新农村建设上的可贵实践，它突破了过去在发展模式上片面追求“破”的思维框框，真正找到了长期以来困挠基层组织建设和民主发展的问题症结，用新的思维模式实现了对现行体制最大化的改良效果。
还有农村基层组织建设一个值得探讨的重要话题就是农村两委关系及其各自职能定位。 “两委矛盾”提法混淆了村党支部与村委会两种不同组织的性质与角色以及党支部书记和村委会主任个人与组织的区别，忽视了两个组织在人员构成上交叉重合的事实，因而不可避免地要陷入党支部与村委会“矛盾、冲突、对抗”的思维陷阱，忽视两者之间妥协、协商与合作的可能性。对于村委会与党支部关系，有人总结了三点:其一,村委会需在党支部领导下工作，由基层党支部发挥核心作用，村委会越发展，村民的民主意识越强，越要强化党支部的领导；其二党支部与村委会可以是“一套人马,两块牌子”,同时发挥党支部的领导作用与村委会自治作用，组织设计是党支部副书记兼任村委会主任，保证党的领导与村民自治的结合；其三，实行村自治，削弱党的领导，村民自治与党的领导具有相互矛盾的关系。对于两委关系，徐增阳和任宝玉认为，农村两委关系体现的是一种特殊类型的党政关系,是目前中国政治体制的一个缩影,事实上也是多重关系的交汇点。在村庄政治层面，村支部不仅仅是对村庄公共生活进行政治领导,即实现政治领导权,更重要的是扮演了国家行政机构的角色,行使的是国家行政权力。因为几乎所有上级下达的任务,即“政务”,如计划生育、征兵、征购粮入库、收缴税费等都是由村支部组织实施的。乡镇与村里每年签定目标责任书的第一责任人往往都是村支书。乡镇干部下乡布置或检查工作也是直接与村党支部书记打交道。实行村委会直选后,村委会干部特别是村委会主任的当家人角色意识和维护村民利益的保护人角色意识明显增强,而支委会特别是支部书记还更多地扮演着上级政府“人”和“赢利型经纪人”角色，村干部双重角色的矛盾和冲突外化为村两委特别是书记和主任间的矛盾和冲突。因此从某种意义上讲,两委关系的实质又是国家行政权力与村民自治权力的关系,是政务与村务的关系,是国家和农民的关系，两委冲突的实质就是上述紧张关系的外显。
三、结论与思考
在新农村建设过程中，完善乡村治理机制的探索，创造出新的经验。一是突出农民的主体地位。乡村的发展和治理要靠生活在其中的各种组织和农民群众，特别是要发挥农民群众的作用，最好能形成一种能行之可行有效制度。有了这种制度保障，农民群众就拥有了在乡村治理过程中发挥作用的平台，有利于强化农民在乡村治理中的主体意识，逐步培养农民的主体地位。二是整合乡村治理资源。建设社会主义新农村是实施城乡统筹发展战略的重要举措，它的目标是逐步缩小城乡发展差距，以至最终消除城乡差距，改变长期存在的城乡二元结构。同时，在新农村建设过程中还要注意乡村内部在发展和治理上存在的差距。整合乡村治理资源，发挥强村对弱村的带动作用，有利于缩小农村内部发展差距，是保证新农村建设顺利进行的重要措施。三是大力发展农民合作组织。国内外经验表明，发展农民合作组织对推动农村各项工作发展具有积极作用。合作组织是培养农民民主意识和民主习惯的学校，是民主进入乡村的一个助力，应积极发挥合作组织在乡村治理、建设和谐社会中的作用，鼓励和支持其参与农村的某些公共服务，如农村公共卫生、养老、农村治安及道德教育等。
当然，乡村治理还面临着一些新的问题，比如在取消农业税后如何维持乡村两级组织正常运转，如何积极稳妥地推进农村综合改革，如何在合作组织快速发展的背景下正确处理合作组织与村两委的关系等等。这些问题在建设新农村的进程中有待于进一步深入研究。
总之，构建适应中国乡村的治理模式仍是应对当前乡村问题的关键所在。在今天的新农村建设中，政府作为建设的推动者，在中国乡村治理模式中扮演着举足轻重的角色，也是推进中国乡村向现代转型的主导力量。同时，乡村作为更广阔的社会系统的组成部分，需要充分吸纳各种社会资源，整合有益力量，打破长期形成的城乡二元结构，实现乡村与外部社会的支撑发展，各种社会力量的广泛参与依然有着不可替代的重要作用。构筑适应中国乡村的治理模式，更要尊重农民的主体地位，关注农民最关心、最直接、最现实的利益问题，构建以农民为主体的积极参与机制，让农民真正地“动”起来，在有效发挥政府作用的同时，充分激发乡村社会内部的活力和创造力。惟其如此，我国的新农村建设才能不断向更深更广的领域突破。
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[4]侯小伏.农村专业合作社与乡村治理，载于：“中国选举与治理”网站。
关键词：乡村治理；善治理念；美丽乡村；城乡统筹
中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02
一、善治是乡村治理的基本趋势
治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（Good Governance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。
乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。
二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求
城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。
城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。
（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求
城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。
（二）社会一体化是经济一体化的延伸
实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。
（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标
城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。
三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质
乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。
美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。
1.生态文明理念下的统筹性推进
美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。
2.以人为本理念下的主体性参与
以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。
3.公平法治理念下的和谐性构建
公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。
四、结语
乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。
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【关键词】新农村建设 城乡融合 乡村治理 【中图分类号】F320 【文献标识码】A
优先保障和改善农村民生， 守护乡土文明家园
同志清醒地认识到，农业是“四化同步”的短腿，农村是全面建成小康社会的短板；同时，农村也是我国传统文明的发源地，是我国乡土文化的根。
当前阻碍农村发展、影响农村社会治理的最大问题是农村民生基础设施薄弱、民生服务体系脆弱、民生管理体系软弱。因此，在推动农村扶贫攻坚开发、区域连片扶贫和精准扶贫工作的基础上，首先是将农村民生基础设施的改善作为加强新农村建设和农村社会治理的重要着力点。其次是加强民生管理和服务以及保障体系建设，完善农村社会治理网络。中央提出要搞好农村民生保障和改善工作，重视空心村问题，健全农村留守儿童、留守妇女、留守老年人关爱服务体系，使得农村社会管理和服务更有针对性。
如果说民生优先的决策能够复活乡村社会的基础性活力和生机，那么，同志视农村为我国传统文明的发源地和中国优秀传统文化载体的思想，则为新农村建设和农村社会治理指引出了另一个核心目标：以良好的社会管理和服务体制机制守护我国的乡土文明家园，把农村建设成为广大农民群众的幸福家园。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。农村的社会治理制度，也必将充分体现中国优秀的传统文化，成为守护乡土文明之根的制度基础。要实现这个目标，需要我们在实践中探索和研究中国农村优秀的传统治理制度、组织和形式，在今天的社会治理中，充分吸收其精华部分，形成极具传统文化色彩的社会管理和服务体系，让社会管理和服务真正走进老百姓的心里。
创新管理服务体系，打造党群协商互动的乡村治理机制
农村建设和治理的核心力量在于基层党和政府的有效管理与服务。在2013年中央农村工作会议上，同志提出：“党管农村工作是我们的传统。各级党委要加强对‘三农’工作的领导，各级领导干部都要重视‘三农’工作，多到农村去走一走、多到农民家里去看一看，真正了解农民诉求和期盼，真心实意帮助农民解决生产生活中的实际问题。”具体而言，要在如下三个方面开展改革创新，加快完善乡村治理机制，夯实党在农村的工作基础。
一是以加强和改进农村基层党组织建设为核心，激活基层干部和人才队伍活力。提出，“农村要发展，农民要致富，关键靠支部”。同志以深入开展党的群众路线教育实践活动为先导，强化农村党风廉政建设，严查小官腐败和“苍蝇”，初步净化了基层风气。在此基础上，提出加强基层组织带头人建设和党员队伍建设，提升村干部“一定三有”保障水平。提出要重视本土“永久牌”和流动“飞鸽牌”两类干部。基层党组织建设和人才队伍建设是新农村建设和农村社会治理的基础，剔除杂质、扶正风气、激励人才，就会形成基层工作的新动力和新活力。
二是创新基层管理和服务，健全农村社会治理的体制机制。健全以强化公共服务为核心，政府公共服务下沉与基层群众参与紧密结合的农村社会治理体制。首先，深化乡镇行政体制改革，完善乡镇政府功能。进一步理顺乡镇政府与村民自治组织的关系。其次，加强和创新社会管理，实行“一站式一条龙服务”，建立村级综合服务站和乡镇服务中心，便于服务农民群众、了解民情，提升农村社会管理服务水平，解决长期困扰基层群众的各种难题。再次，深入推进村务公开、政务公开和党务公开工作，实现村民自治的制度化和规范化。
三是建立党群协商民主机制，扩大农村基层民主。同志提出，要“用心听民声，以情察民意”，切实“解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。建设农村社区民主协商议事平台和机制，是引导农民群众合理表达利益诉求、化解矛盾纠纷、行使民利的重要途径。
推动城乡融合发展，为农村发展注入新动力
新农村建设取得成功的关键点，是就农村建设农村，还是在国家工农和城乡整体规划中建设新农村，同志明确提出城乡一体化融合发展的方向和目标。他在主持中共中央政治局第二十二次集体学习时指出：“要将工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。”推动城乡一体化发展，必将给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。
关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设
积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。
我国乡村治理的发展状况回顾
1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。
从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。
2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。
村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。
与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。
乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究
我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。
针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。
当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。
因此，“构建多中心体制(多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等)是解决农村公共产品供给困境的合理选择”。以多中心理论创始人奥斯特罗姆的公共服务产业理论为分析框架，从公共产品的提供、公共产品的生产和多中心体制的视角出发，解决“转型时期我国农村公共产品的供给问题”的方法是“引入、发展第三种公共产品供给秩序——多中心体制”。对浙江省温岭市村级“民主恳谈会”的实证研究说明，村级多中心治理“以农村社会公共产品的有效供给为目标导向”，要求“权力来源的多样性”和“参与主体的多元化”，有助于对乡村公共物品进行有效治理，以实现“善治”，并且，村民自治制度“为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台”。从公共产品基本理论的角度看，“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农村公共产品供需矛盾”是造成三农问题的一个核心原因，因此“必须改革和创新原有的农村公共产品供给制度”。考虑到税费改革给地方基层政府造成的巨大财政压力，我们应该适时调整农村公共产品的供给策略，供给主体必须多元化，“由以往政府单一供给主体转变为政府、第三部门、私人等多元供给主体”，“供给决策体制应由‘供给主导型’转向‘需求主导型’”，“融资方式多元化，包括税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等”，“公共物品可由政府直接组织生产，也可由私人生产”。以经济法的思维看待农村公共产品的供给my，增加国家的财政投入是完善农村公共产品供给机制的根本保障，而“制定和完善相关的财政法律制度则为国家的财政投入提供了有效的法律保障”。此外，义务教育法和社会保障法也是“完善农村公共产品供给机制的重要法律对策”。从经济学的视角看，造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于“信息不对称”，要从根本上解决这一问题，“关键在于每一受益主体在共同参与中能否如实通报私人信息”。此时，激励机制必不可少。因为信息的私有性是公共品消费中的固有属性，所以“激励机制的效率取决于诱使消费者如实通报受益情况的程度”。有效的激励机制的主要特征是：“公众参与、联合决策；自愿通报、信息披露；加大激励、适度惩罚；共有产权、轮流重复。”亦是从经济学的视角出发，农田灌溉案例的研究证明，要向农民提供“稳定而且低成本”的公共物品，“很难离开带有强制性的合法的政府性权力”，“农村公共物品供给，必须以国家强制力为保障，形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制”。“农村公共物品供给中普遍存在的问题，与当前农村传统解体，以及硬性将国家权力从乡村退出有关。”而针对公共产品供给中经常出现的“搭便车”者，解决方法就是将“不合作者边缘化”。虽然采用了各种不同的视角与研究手段，理论界对于加强对农村公共产品的投入、消除城乡二元供给体制障碍这一观点基本达成了共识。
农村公共产品供给与乡村治理：国际经验及对我国的启示
1970年起，韩国掀起了以“勤奋、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动，即新农村运动，其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括：改善农村的基础设施，提高农民的生活质量；采取有效措施增加农民收入；各类农协组织的迅速发展；兴建村民会馆；加大国家各项配套政策的力度。要提高中国乡村治理的水平，建设好社会主义新农村，应该“认识到新农村建设是一个系统工程，形成一套有效机制；找准新农村建设的突破口，即农村公共产品的有效供给；整合现有支农资源，加大投入，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的有效机制；积极创造条件，促进小城镇的综合发展；增进文化内涵来促进‘三农’问题的解决”。从农村公共产品供给过程中的集体运动困境这一视角出发，韩国新农村运动的组织形式和运作方式中存在着我们可以借鉴的经验：“中央及地方政府的政治权威及其指导作用，为新农村运动的开展提供了强有力的保障”；“利用家庭亲缘关系组建农民自己的利益集团，发挥农民之间的小团体的优势，促进农村开发以及农村公共设施的建设”；“‘扶人先扶志’，注重农民的精神启蒙”。韩国的土地国情和农业经营特点与我国颇为相似，因此，韩国土地利用规划体系在农村综合开发和城市化(即新农村运动)过程中的作用对我们也有很大的启示：“乡村尺度的土地利用规划应当是今后中国国土规划体系中的研究和工作重点”；“中国的乡村土地利用规划必须要与农村综合开发相互配合”；“土地利用规模化合并是今后中国农村土地利用制度改革的必然趋势”。新农村运动对于我国西部大开发运动亦有参考价值，“我国西部农村开发的根本目的是激发内动力，模式构建是跨区域发展，运行秩序是分阶段推进，核心思想是教育要先行”，同时，我国西部农业开发在“社会制度、经济基础、自然资源、市场空间和时代背景”等方面具有比较优势，有利于实现跨越式发展。考虑到“农民的经济软弱性和素质较低”等原因，以政府为主的农政在“地区尤其是村落等单位中统一实施尚有一定难度”，而“着重地区特性的、多样化的地区农政”才能得到较好的落实。
同韩国相仿，日本以家庭经济为基础的农业与我国国情也颇为相似。20世纪50年代以后，日本采取工业生产引入农村的经济发展战略，带动了农村一、二、三产业及农村城市化的发展，大大缩小了城乡差距。我国社会主义新农村建设的途径在于“工业反哺农业、城市支持农村”，与日本的农村发展战略异曲同工，因此，对日本农村发展经验的研究无疑有助于我国的新农村建设和乡村治理水平的提高。日本农村经济发展的外部措施主要包括：“加强交通设施建设；积极推广利用通信网络和通信手段；政策与措施上力求缩小城乡经济收入差距；重视生产投资与基础投资”。从日本的农村振兴政策中挖掘出的经验是：“一开始就从制度入手，重视制度的延续性；以发展农村经济为主；注重城乡协调及一体化发展；强调地方政府的自主性和积极性；对于经济落后地区，制定特定法律(制度)，加大财政支持力度”。农村合作经济是引导农户与市场对接、提高农业综合效益、减少农民风险的有效组织形式，我国农村专业经济协会是农民自愿参加的民间自治经济团体，在政府和农民之间起沟通和综合作用，日本农业协会的发展经验对于我们有较强的借鉴意义。日本农协的历史与现状说明，各级政府应把培育和发展农村专业经济协会作为重中之重：“提供法律保障和支持帮助；登记管理政策倾斜；发挥典型的示范带动作用；建立完善农民的教育培训制度”。从农协的组织结构及其在农产品流通领域的作用看，日本农协的经验对我国西部地区的农村合作经济组织尤其具有参考、学习价值：“农业协会是一个整体、准政府组织和依法建立的组织形式，在渐进发展中形成规模”。将视线转移到欧洲，德国、匈牙利等国的农村公共产品供给较为合理、富有效率，乡村治理达到了相当高的水平，其治理方式与经验引起了众多学者的关注。对于德国地方治理过程中的权责结构、财政关系、监督机制的研究证明，乡村公共产品供给应该做到：“高度的法制化；公共产品供给更多地是由地方政府独立负责完成，而不是转移给上级政府；强有力的政府财政支持；以公共利益为导向，实现公共产品供给的市场化；维持良好的政府间关系及个人关系；健全的监督机制”。发展和完善我国的乡村治理，“必须有一套明确规定各级政府权力、责任的完善的法律体系；必须有充足的财力支持地方公共建设；必须尊重并相信地方能够自己独立完成自身应该承担的责任；必须完善独立的监督体系，保证公共服务始终服务于公共利益”。从乡村公共产品提供机制的角度分析匈牙利乡村治理模式，其公共产品提供机制的权力结构、融资结构与责任结构对我国现实不无参考价值：“多方参与为地方公共品供给提供了广阔的渠道；依靠更多的中央财政转移支付；地方政府依《地方政府法案》行事保证了行为的合法性和廉洁性；财政资源的充足和可靠是地方政府进行公共品供给的先决条件。”中国与德国、匈牙利等国的乡村治理状况具有很大的可比性，总的来说，“经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响”，同时，“政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响”。
经济发展水平固然是短期内无法改变的，但是造成我国乡村治理水平低下的原因还有很多：“法律在政府间责权分配的规定上模糊不清”；“融资不足和融资渠道不明”造成“许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态”；监督机制薄弱，倾向于“对人不对事”等。欧洲主要国家农村公共财政的相关制度及典型做法说明，我国应该“按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度；国家立法规范公共财政对农村的扶持政策；加大对农村人力资源开发的财政投入；通过财政补贴等制度促进农业增效、农民增收；通过财政支持逐步推进农村社会保障体系建设”。
关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设
积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。
我国乡村治理的发展状况回顾
1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。
从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。
2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。
村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。
与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。
乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究
我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。
针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。
当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。
因此，“构建多中心体制(多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等)是解决农村公共产品供给困境的合理选择”。以多中心理论创始人奥斯特罗姆的公共服务产业理论为分析框架，从公共产品的提供、公共产品的生产和多中心体制的视角出发，解决“转型时期我国农村公共产品的供给问题”的方法是“引入、发展第三种公共产品供给秩序——多中心体制”。对浙江省温岭市村级“民主恳谈会”的实证研究说明，村级多中心治理“以农村社会公共产品的有效供给为目标导向”，要求“权力来源的多样性”和“参与主体的多元化”，有助于对乡村公共物品进行有效治理，以实现“善治”，并且，村民自治制度“为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台”。从公共产品基本理论的角度看，“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农村公共产品供需矛盾”是造成三农问题的一个核心原因，因此“必须改革和创新原有的农村公共产品供给制度”。考虑到税费改革给地方基层政府造成的巨大财政压力，我们应该适时调整农村公共产品的供给策略，供给主体必须多元化，“由以往政府单一供给主体转变为政府、第三部门、私人等多元供给主体”，“供给决策体制应由‘供给主导型’转向‘需求主导型’”，“融资方式多元化，包括税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等”，“公共物品可由政府直接组织生产，也可由私人生产”。以经济法的思维看待农村公共产品的供给my，增加国家的财政投入是完善农村公共产品供给机制的根本保障，而“制定和完善相关的财政法律制度则为国家的财政投入提供了有效的法律保障”。此外，义务教育法和社会保障法也是“完善农村公共产品供给机制的重要法律对策”。从经济学的视角看，造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于“信息不对称”，要从根本上解决这一问题，“关键在于每一受益主体在共同参与中能否如实通报私人信息”。此时，激励机制必不可少。因为信息的私有性是公共品消费中的固有属性，所以“激励机制的效率取决于诱使消费者如实通报受益情况的程度”。有效的激励机制的主要特征是：“公众参与、联合决策；自愿通报、信息披露；加大激励、适度惩罚；共有产权、轮流重复。”亦是从经济学的视角出发，农田灌溉案例的研究证明，要向农民提供“稳定而且低成本”的公共物品，“很难离开带有强制性的合法的政府性权力”，“农村公共物品供给，必须以国家强制力为保障，形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制”。“农村公共物品供给中普遍存在的问题，与当前农村传统解体，以及硬性将国家权力从乡村退出有关。”而针对公共产品供给中经常出现的“搭便车”者，解决方法就是将“不合作者边缘化”。虽然采用了各种不同的视角与研究手段，理论界对于加强对农村公共产品的投入、消除城乡二元供给体制障碍这一观点基本达成了共识。
农村公共产品供给与乡村治理：国际经验及对我国的启示
1970年起，韩国掀起了以“勤奋、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动，即新农村运动，其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括：改善农村的基础设施，提高农民的生活质量；采取有效措施增加农民收入；各类农协组织的迅速发展；兴建村民会馆；加大国家各项配套政策的力度。要提高中国乡村治理的水平，建设好社会主义新农村，应该“认识到新农村建设是一个系统工程，形成一套有效机制；找准新农村建设的突破口，即农村公共产品的有效供给；整合现有支农资源，加大投入，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的有效机制；积极创造条件，促进小城镇的综合发展；增进文化内涵来促进‘三农’问题的解决”。从农村公共产品供给过程中的集体运动困境这一视角出发，韩国新农村运动的组织形式和运作方式中存在着我们可以借鉴的经验：“中央及地方政府的政治权威及其指导作用，为新农村运动的开展提供了强有力的保障”；“利用家庭亲缘关系组建农民自己的利益集团，发挥农民之间的小团体的优势，促进农村开发以及农村公共设施的建设”；“‘扶人先扶志’，注重农民的精神启蒙”。韩国的土地国情和农业经营特点与我国颇为相似，因此，韩国土地利用规划体系在农村综合开发和城市化(即新农村运动)过程中的作用对我们也有很大的启示：“乡村尺度的土地利用规划应当是今后中国国土规划体系中的研究和工作重点”；“中国的乡村土地利用规划必须要与农村综合开发相互配合”；“土地利用规模化合并是今后中国农村土地利用制度改革的必然趋势”。新农村运动对于我国西部大开发运动亦有参考价值，“我国西部农村开发的根本目的是激发内动力，模式构建是跨区域发展，运行秩序是分阶段推进，核心思想是教育要先行”，同时，我国西部农业开发在“社会制度、经济基础、自然资源、市场空间和时代背景”等方面具有比较优势，有利于实现跨越式发展。考虑到“农民的经济软弱性和素质较低”等原因，以政府为主的农政在“地区尤其是村落等单位中统一实施尚有一定难度”，而“着重地区特性的、多样化的地区农政”才能得到较好的落实。
同韩国相仿，日本以家庭经济为基础的农业与我国国情也颇为相似。20世纪50年代以后，日本采取工业生产引入农村的经济发展战略，带动了农村一、二、三产业及农村城市化的发展，大大缩小了城乡差距。我国社会主义新农村建设的途径在于“工业反哺农业、城市支持农村”，与日本的农村发展战略异曲同工，因此，对日本农村发展经验的研究无疑有助于我国的新农村建设和乡村治理水平的提高。日本农村经济发展的外部措施主要包括：“加强交通设施建设；积极推广利用通信网络和通信手段；政策与措施上力求缩小城乡经济收入差距；重视生产投资与基础投资”。从日本的农村振兴政策中挖掘出的经验是：“一开始就从制度入手，重视制度的延续性；以发展农村经济为主；注重城乡协调及一体化发展；强调地方政府的自主性和积极性；对于经济落后地区，制定特定法律(制度)，加大财政支持力度”。农村合作经济是引导农户与市场对接、提高农业综合效益、减少农民风险的有效组织形式，我国农村专业经济协会是农民自愿参加的民间自治经济团体，在政府和农民之间起沟通和综合作用，日本农业协会的发展经验对于我们有较强的借鉴意义。日本农协的历史与现状说明，各级政府应把培育和发展农村专业经济协会作为重中之重：“提供法律保障和支持帮助；登记管理政策倾斜；发挥典型的示范带动作用；建立完善农民的教育培训制度”。从农协的组织结构及其在农产品流通领域的作用看，日本农协的经验对我国西部地区的农村合作经济组织尤其具有参考、学习价值：“农业协会是一个整体、准政府组织和依法建立的组织形式，在渐进发展中形成规模”。将视线转移到欧洲，德国、匈牙利等国的农村公共产品供给较为合理、富有效率，乡村治理达到了相当高的水平，其治理方式与经验引起了众多学者的关注。对于德国地方治理过程中的权责结构、财政关系、监督机制的研究证明，乡村公共产品供给应该做到：“高度的法制化；公共产品供给更多地是由地方政府独立负责完成，而不是转移给上级政府；强有力的政府财政支持；以公共利益为导向，实现公共产品供给的市场化；维持良好的政府间关系及个人关系；健全的监督机制”。发展和完善我国的乡村治理，“必须有一套明确规定各级政府权力、责任的完善的法律体系；必须有充足的财力支持地方公共建设；必须尊重并相信地方能够自己独立完成自身应该承担的责任；必须完善独立的监督体系，保证公共服务始终服务于公共利益”。从乡村公共产品提供机制的角度分析匈牙利乡村治理模式，其公共产品提供机制的权力结构、融资结构与责任结构对我国现实不无参考价值：“多方参与为地方公共品供给提供了广阔的渠道；依靠更多的中央财政转移支付；地方政府依《地方政府法案》行事保证了行为的合法性和廉洁性；财政资源的充足和可靠是地方政府进行公共品供给的先决条件。”中国与德国、匈牙利等国的乡村治理状况具有很大的可比性，总的来说，“经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响”，同时，“政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响”。
经济发展水平固然是短期内无法改变的，但是造成我国乡村治理水平低下的原因还有很多：“法律在政府间责权分配的规定上模糊不清”；“融资不足和融资渠道不明”造成“许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态”；监督机制薄弱，倾向于“对人不对事”等。欧洲主要国家农村公共财政的相关制度及典型做法说明，我国应该“按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度；国家立法规范公共财政对农村的扶持政策；加大对农村人力资源开发的财政投入；通过财政补贴等制度促进农业增效、农民增收；通过财政支持逐步推进农村社会保障体系建设”。
关键词：晏阳初；梁漱溟；乡村教育；新农村教育
晏阳初与梁漱溟
乡村教育思想的相同点
相同的乡村教育思想出发点晏阳初与梁漱溟在思想教育的出发点上存在一些重要的共同之处。首先，他们走上这条艰苦的乡村建设之路，主要原因是他们都具有爱国主义精神，在当时的特定历史背景下，既对国民党的独裁统治不满，又拒绝共产党的阶级斗争学说，因而谋求和平改良的途径。其次，他们都认为中国问题的实质不是经济和政治问题，而是文化和教育问题。再次，他们都认识到了中国农村农民问题的重要性，痛惜农村经济的惨状，试图在现有制度下，以农村为切入点，以教育为手段，通过社会组织的改进、生产技术的改良振兴农村，从而达到以乡村发展带动国家发展，解决中国问题的目的。
相同的教育目的：改造乡村再造民族面对中国农村经济的全面崩溃，“全国上下似乎有一种共同的觉悟，就是要救济中国，必先救济中国的农村，要建设中国，必先建设中国的乡村，因为乡村是中国社会的基础，一切问题的重心。”①基于这样的认识，乡村教育引起人们的普遍关注，乡村教育运动应运而生。晏阳初与梁漱溟便是这场运动的领头人，希望通过各自的乡村建设活动达到改造乡村的目的。其活动的开展主要有以下特点：（1）成立不同形式的教育社团作为组织机构，如晏阳初主持的中华平民教育促进会总会（1923年）和梁漱溟创办的乡村建设研究院（1929年）。（2）创办大量的实验区，如晏阳初的河北定县乡村改进实验（1929年）和梁漱溟的山东邹平实验区（1931年）。（3）形成特色各异的乡村教育思想，晏阳初把平民教育与乡村改造结合起来，以期达到“除文盲，做新民”的目的，而梁漱溟则从文化伦理本位的高度谋求乡村建设的和谐统一，他们都抱着一个共同的信念与追求，即通过乡村教育达到改造乡村，再造民族的目的。
相同的教育理念：大教育乡村观乡村改造是一项复杂而漫长的社会工程，晏阳初与梁漱溟在改造中都从教育入手，把政治、经济、文化、教育等因素综合起来进行整体改造，体现了“大教育乡村观”的共同教育理念。晏阳初关于“四大教育”与“三大方式”相结合的乡村教育思想，颇具现代社会综合治理的色彩。实施“四大教育”的目的是使农民成为具有知识力、生产力、强健力、团结力的“新民”，而“三大方式”则发挥着教育的整体功能作用。他的乡村改造目标，就是为了实现教育、经济、政治、卫生等建设的整体进步，以达到振兴民族，复兴国家的目的。梁漱溟认为乡村建设是乡村自救运动，是重建中华民族的新组织构造的运动。1931年，他在山东邹平开办的山东乡村建设研究院，重点研究乡村建设问题，培养乡村建设人员，探索民族自救之路。具体途径是在乡农学校中对农民进行知识教育、精神陶冶、生产劳动与自卫训练等，以此组织农村，推进社会，达到“政教合一”的目的。
相同的结局：乡村教育实验的失败晏阳初与梁漱溟的乡村建设实验最终都失败了，失败的原因虽然不尽相同，但由于都是在旧政治制度中的改良主义性质的运动，所以存在着基本的共同点，最根本之处在于他们都没有认清中国社会的本质，如他们对帝国主义和军阀问题缺乏正确的认识和理智的估计，忽视了中国的土地问题在乡村建设中的重要性，不承认中国社会是一个阶级社会等等，因此在乡村建设运动中，不可能解决农民的实质问题，在动机与效果之间产生了巨大的反差。晏阳初将解决中国问题的全部希望寄托在教育上，认为教育可以改造一切，这在当时显然是不切实际的幻想；而梁漱溟则对中国共产党领导的农村土地革命持反对态度，其错误是不言而喻的，乡村建设只能是一场不成功的实践。
晏阳初与梁漱溟乡村教育思想的不同点
乡村教育思想的理论基础不同晏阳初乡村教育思想的理论基础是现代民族政治观。晏阳初继承了“民为邦本，本固邦宁”的传统儒家民本主义思想，并赋予其时代意义和实践价值，形成了现代民本政治观。晏阳初从小接受传统的儒学开蒙教育，儒家的民本主义思想在他的头脑中扎下了根，在进入香港大学和耶鲁大学学习期间，殖民地气氛和美国的排华倾向使他不堪忍受，在为华工服务期间，他体会到中国平民因文化水平有限而地位低下，国家依然是政客当道，百姓苦难与日俱增。在意识到自己有责任为改变中国的社会现状贡献力量时，遂于1920年毅然回国。回国后，他进一步认识到农村教育对救国救民的重要性，于是投身于平民教育。梁漱溟乡村教育思想的理论基础是新儒学政治观。梁漱溟的新儒学政治观是他反思资本主义弊端的结果，他从中国的传统出发，对中国的基本国情、社会性质等问题以儒家的理性伦理进行了深入的探索，以此寻求中国现代化的生长点。1921年，他发表了《东西文化及其哲学》一书，在该书中，他通过对中西文化的历史考察，构建了他的西、中、印“文化三期重现说”，根据这一文化观，他对中国社会的现状与构造进行了分析，并以文化复兴为理念，结合中国当时的国情，认为中国问题的实质是由外部引起的极严重的文化失调，救治的办法就是进行乡村建设，开展乡村教育，从此拉开了乡村教育运动的序幕。
乡村教育的内容不同晏阳初的乡村教育内容是“四大教育”，即以文艺教育治“愚”，培养知识力；以生计教育治“穷”，培养生产力；以卫生教育治“弱”，培养强健力；以公民教育治“私”，培养团结力。梁漱溟所倡导的乡村教育的教学内容是实施两类课程，一类是各校共有的课程，包括识字、唱歌等普通课程和精神对话，精神对话尤其得到重视；另一类课程是各个学校根据各自生活环境需要而设置的课程，如成立农民自卫武装组织进行自卫训练等。
乡村教育的实施形式不同晏阳初乡村教育的实施形式是“三大方式”，一是学校式教育，包括初级平民学校、高级平民学校、生计巡回学校，同时还设立了儿童实验学校、妇女平民学校教师训练班等，以此弥补农村普及教育的不足；二是社会式教育，是对一般群众及有组织的农民团体实施教育的一种方式，如成立读书会、演说比赛会、自助社、农业展览会等，使平民学校的毕业生继续受教育；三是家庭式教育，是针对中国的社会结构而采取的一种方式，主要是将各家庭中不同地位的成员以横向联系的方法组织起来进行教育，如家主会、幼童会、主妇会等。梁漱溟乡村教育的组织形式是通过设立乡农学校和乡学、村学贯彻实施乡村建设的各项工作。乡农学校由学长、学董、教员、学众组成，由众学董组成学董会，为乡村的办事机构；学董会推举“老成厚重”、“品学最尊”者为学长，作为一村一乡的师长；教员是在乡村建设研究院受过专门训练的乡村建设者；学众则是乡村中的一切人，主要指成年农民。乡农学校分村学与乡学两类，文盲和半文盲学众入村学，识字的成年农民入乡学。村学是乡学的基础组织，乡农学校是教育机构与行政机构的统一体。
晏阳初与梁漱溟乡村教育
思想对新农村教育的启示
建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会做出的具有远见卓识的战略部署，推进新农村建设，必须推行新农村教育。20世纪两位大家晏阳初与梁漱溟的乡村教育实践，对今天实施新农村教育仍具有一定的启示。
将优先发展农村教育视为建设社会主义新农村的基础晏阳初与梁漱溟改造乡村、再造民族的教育实践启示我们：我国是一个农业大国，农村人口居多，农村是现代化建设的主阵地，把农村教育放在整个教育发展的重要战略地位，是远见卓识之举，优先发展农村教育意义重大。晏阳初与梁漱溟的共同信念是“要救济中国，必先救济中国的农村，要建设中国，必先建设中国的农村”。当前，振兴农村教育依然是时代的要求，也是民族振兴、国家发展的要求。在全面建设社会主义新农村的进程中，农村教育工作担负着重要使命，也面临着种种挑战，在新的时代背景下，重新认识农村教育的重要性，体现了晏阳初与梁漱溟乡村教育思想的拓展与延伸。
把培养新型农民作为新农村教育的核心任务中国农民是社会主义新农村的主体，没有农民的参与，没有农民综合素质的提高，新农村建设将会成为无本之木，无源之水。新农村建设要求培养观念新、有文化、讲文明、懂技术、会经营的新型农民。在教育内容上，培养新型农民应强调实际知识技能的掌握，晏阳初的“四大教育”可资借鉴。但是在强调掌握技术、技能的同时，丝毫不能放松对农民进行精神陶冶，梁漱溟提倡的“精神陶冶”，就是要培养农民的思想道德素质、心理素质与政治素质。在教育方式上，农民技能培训要结合正规训练和非正规培训。正规培训如晏阳初的“学校式教育”、梁漱溟的“知识教育和精神陶冶”；非正规培训如晏阳初的“家庭式教育”、“社会式教育”与梁漱溟的“生产劳动和自卫训练”等都可以借鉴。在信息技术高度发达的今天，突破传统的体力训练的束缚，而代之以各种职业技能培训、科普知识宣传、文化宣传等现代方式，对农民来说既简单，又实用。
建构适应农村经济发展的课程体系晏阳初与梁漱溟乡村教育的内容都强调服务于乡村建设，紧密结合农村生产和生活的需要，这对当今农村教育的课程设置仍具有一定的指导意义。虽然新课改倡导教材多样化，但在多样化的教材中很少看到适合农村教育的。目前我国农村学校的课程设置忽视了城乡差别和地域差异，课程的开设不是根据农村发展的需要，而是取决于应试教育的需要，这显然不符合现阶段农村社会发展的需要。我国农村地区的大部分初高中毕业生，毕业后仍然要回到农村，由于农村基础教育与农村生产经营实际需要的脱节，使这些青年不能尽快适应农村的生产和经营，导致劳动力的巨大浪费。因此，为适应社会主义新农村建设，必须从农村的实际需要出发，改革课程设置，建构适合农村经济发展的课程体系。
树立正确的农村教育观晏阳初与梁漱溟乡村建设实验的失败原因主要是，没有认清当时农村存在的根本问题，没有认识到当时中国社会的本质，仅靠乡村建设不可能解决农村、农民的根本问题。当前，要进行新农村建设，必须看到农村落后的重要原因之一是陈旧的教育观念。长期以来，教育观念严重滞后一直是困扰农村教育发展的重要因素，读书只为升学的应试教育观导致传统教育观念的恶性循环，接受高等教育的农民越多，离开农村的人就越多，农村就越落后。因此，使农村留住人才，让更多的人才进入农村，变革阻碍农村教育创新的落后观念，是对当前新农村教育提出的挑战，也是新农村建设的根本出路。
注释：
①邓小平.邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：260.
参考文献
[1]孙培青.中国教育史[M].上海：华东师范大学出版社，2000.
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[3]张彬，李更生.中国农村教育改革的先声——对20世纪20年代至30年代乡村教育再认识[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2002，（5）.
[4]冯雪红，陶行知乡村教育思想的当代启示[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2005，（5）.
关键词：新农村建设；乡镇政府；职能；合理定位
新农村建设是一项庞大的社会系统工程，必将要倾注各方面的关注及参与，尤其是作为直面农村工作的乡镇政府。一方面，新农村建设的提出和实施，将赋予乡镇政府新的职能要求。由于乡镇政府身处在新农村建设的第一线，这必然要求乡镇政府要成为新农村建设的主导力量；另一方面，新农村建设的实施也将是造就乡镇政府的一个大好时机。当前乡镇政府要想有所作为，就应当以新农村建设为出发点对其职能进行重新定位。
一、新农村建设对乡镇政府职能定位提出的新要求
乡镇政权运行状况能否适应当前条件下农村经济和社会发展的形势，直接关系到中国的政治稳定、社会安定和经济繁荣。鉴于此，新农村建设对乡镇政府就有如下新要求：
1.要进一步认识其在新农村建设中的主导作用。要解决三农问题，农民问题是核心。在新农村建设中，农民仍然是也应该是建设的主体，但这并不就等同于否定了乡镇政府的主导作用。建设社会主义新农村的关键就在于地方政府尤其是乡镇政府必须严格遵守中央和上级政策的目标和任务，结合当地实际，分解目标任务，因地制宜地采取政策措施。因此，在当前的新农村建设实践中，必须树立并强化乡镇政府的主导作用，以便更好地发挥其应有的职能。
2.加快农村产业战略转型，发展现代农业。尽管经过改革开放，中国农业产业水平有了大幅度的提升，但自给自足的小生产状况仍较普遍。究其原因，就在于当前中国农业产业结构的调整滞后于现代化农业的发展。因此，各地乡镇政府应立足本地区农村资源优势，大力调整并优化农村经济结构，推进农业产业化经营，促进中国农业产业向现代型农业转变。要加快实现这一目标，就需要乡镇政府提高驾驭产业战略转型的能力。
3.搞好农村精神文明建设，建设农村现代文明。乡镇政府在抓好物质文明建设的同时，绝不能忽视农村精神文明建设工作的重要性。我们要建设的新农村不单单是“生产发展，生活富裕”，而且要“乡风文明，村容整洁”。因而，在新农村建设过程中，乡镇政府应结合本地实际，采取多种形式，加强教育培训，宣传建设规划，引导他们摒弃旧观念、旧习俗，倡导科学、文明、健康、向上的文明乡风，从而真正实现乡风文明的新农村建设目标。
4.为农村提供公共产品，满足广大农民的公共需求。在市场经济条件下，农民成为了市场的主体，农村公共产品的生产无法由一家一户来承担，必须交由乡镇政府去完成。然而，当前农村公共产品的供求矛盾日益突出，已严重影响了乡镇政府的行政效能，也阻碍了统一城乡公共服务体制建设的进程。为了解决这一矛盾，就必须要求乡镇政府要进一步提高公共服务职能，完善公共服务体制建设，更好地满足广大农民的公共需求。
二、当前中国乡镇政府职能定位存在的问题
当前乡镇管理体制的基本框架是“乡政村治”二元结构，随着农村经济、社会的发展，这一管理体制与城乡统筹发展以及新农村建设的要求存在着明显的差异，主要表现在：
1.乡镇政府职能定位缺乏法律依据。乡镇政府职能履行、机构运转的好坏直接关系农村经济社会事务管理的水平，进而影响新农村建设目标的实现。面对新农村建设的新形势，对乡镇职能进行重新定位和合理配置，有利于提高乡镇政府的行政效率，促进基层政治民主化，从而实现生产发展，管理民主的建设目标。然而，长期以来，我们对乡镇一级政府的职能配置重视不够，迄今为止，中国尚未出台一部全国性的专项法律，用于规范乡镇机构的设立及其职能配置，这种状况已经远远不能适应不断变革的基层社会和新农村建设的需要。
2.乡镇政府职能难以适应社会经济发展的需要。新农村建设的根本要求就是要千方百计地增加农民收入，提高农村生活质量，促进城乡统筹发展。这就要求乡镇政府要提高对市场主体地位的认识，从过多的微观经济事务中抽身出来，把主要精力放在加强社会公共管理职能上。然而，当前一些乡镇政府仍然过分介入农村经济的微观运作层次，自身成为一个利益主体，这对农村经济市场化、产业化、一体化的发展产生了严重的阻碍。
3.乡镇政府职能表现出自我扩张的惯性。在以“管理民主”为目标的新农村政治文明建设中，要求广大农民对属于本区域村民自治的事项具有决定权，村民自治是管理民主的现实体现。然而，事实上一些乡镇政府在乡村关系上，习惯于简单粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织视为自己的下属机构，没有使村民自治得到充分的体现。此外，在一些乡镇，政企不分现象仍然存在，政府在经济管理方面全面越位，不仅没有使农民受益，反而加重了农民的负担。
4.公共服务职能和意识的缺乏。建设社会主义新农村，必须构建一个精简高效、运转灵活的乡镇政府，同时结合村级组织向农民提供更多的公共产品。乡镇政府要营造一个良好的外部环境，为其直接服务的对象——农民提供更好的服务。然而，当前绝大多数的乡镇政府并没有摆脱过去管理模式的束缚，公共服务职能缺失，行政人员服务意识淡薄。政府处理行政事务习惯于发号施令，直接干预具体经济和社会事务。
三、新农村建设背景下，实现乡镇政府职能合理定位的思考
在推进新农村建设的过程中，合理定位乡镇政府的职能，既是进一步推进乡镇机构改革的必要前提，也是深化农村综合配套改革，建设社会主义和谐农村的必然要求。因此，各地乡镇政府应从农民的利益诉求出发，结合本地实际，围绕更好地服务三农这一根本出发点，合理定位自身职能，积极投身于新农村建设的伟大实践中，实现城乡统筹发展。
1.转变思想观念，更新乡镇政府治理理念。建设社会主义新农村，首先需要解放思想，及时转变治理理念。当前，乡镇政府应以科学发展观为根本指导思想，认清形势，借助农村综合改革不断深化的契机，主动求变，提高改革的自觉性和主动性。乡镇政府要明确自己的角色定位，改变过去那种无所不包、无所不管、指挥一切的家长形象以及没有政府行为约束的观念；要通过多种形式的宣传教育，帮助广大乡镇干部树立乡镇政府是公共管理者、公共产品提供者的行政新理念。
2.突出乡镇政府的规划职能，明确城乡统筹发展。新农村建设涉及面广、牵扯的问题多，是一项十分复杂的系统工程。乡镇政府要站在全局的高度，从总体上做出科学、合理的谋划。一方面，乡镇政府要成为基础设施的规划者。这是因为在很大程度上，基础设施的规划将会影响未来产业结构分布以及产业关联，进而影响农村产业化的实现；另一方面，乡镇政府要成为产业结构的规划者。农民收入难于提高，就在于农村产业结构的同质性和单一性，这样就会导致比较优势的丧失，并进而引发恶性的数量竞争，而无法获得比较收益。乡镇政府对产业结构的规划，应是新农村建设的重中之重。
3.突出乡镇政府的服务保障职能，建立统一的城乡公共服务体制。农村公共物品和公共服务的提供状况，直接关系到农民的基本生产生活，是新农村建设的保障条件。随着农村综合改革的推进，乡镇政府应把职能的重心转向为广大农民提供公平、优质、高效的公共产品和公共服务上。此外，新农村建设的目标是多元化的，这就要求乡镇政府在其他领域改革的同时，要按照城乡统筹发展的要求，建立和完善农村社会福利、养老保险体系等，加快建设统一城乡公共服务体制的步伐。
4.积极培育和发展农村社会组织，尤其是农民专业合作经济组织。新农村建设，既要正确发挥乡镇政府的主导作用，又要充分尊重农民的主体地位。然而，由于农民的自身发展和抵御风险的能力普遍较弱，要想发挥其主体作用，就必须借助于各类农村社会组织。农村新型合作组织是实现小农户和大市场对接的有效途径，同时可通过发挥其相应的管理、监督等职能作用，促进有序竞争，维护市场秩序。有鉴于此，各地乡镇政府应结合本地实际，采取有效措施，支持农村专业合作组织的发展、壮大，为其生存和发展创造良好的宏观运行环境。
5.进一步完善和推进基层民主发展，实现村民自治。在新农村建设过程中，完善村民自治制度是实现乡村管理民主的关键。然而，目前在很多地区，村民自治制度并没有得到很好的体现和发展，甚至流于形式。乡镇政府作为农村基层政权，是农村经济社会事务的直接管理者；而村委会则是由选民选举产生的，是基层群众自治组织。二者之间不存在直接的领导与被领导的关系，而是一种指导关系。鉴于此，一方面，乡镇政府要摆正其在乡村关系中的位置，不过多干预村委会的工作，给予村委会和农民群众真正意义上的自治权；另一方面，要通过发挥其对村委会的指导、支持和帮助作用，完善对其管理与监督。我们在加强农村基层民主建设的同时，要理顺乡镇政府和村委会之间的关系，以达到政府实现地方民主管理的目标。
参考文献：
[1]王伟光.建设社会主义新农村的理论与实践[M].北京：中共中央党校出版社,2006.
刘小春,吴平,周波,等.乡镇政府的“撤”与“改”——兼论社会主义新农村建设中乡镇政府职能的重新定位[J].江西农业大学学报：社会科学版,2006，(1).
张俊贵.发挥乡镇政府在建设新农村中的指导作用[J].前沿,2007,(5).
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