关键词：征地 拆迁 风险评估
近年来，征地拆迁中的各类社会矛盾频发，征迁对象的土地与房屋是群众生活最原始、最基本的保障。然而现实中的征地拆迁所得的补偿有限，且不具有持续性。然后通过征迁，征迁人、开发商却从中获得了相对巨额的收益，导致部分被征迁地人口心理失衡。由于征迁较多出现在城乡结合部，或经济水平较高的地区，区域内的农民维权意识强，征迁中的矛盾往往更容易激化。
1 现阶段我国征地拆迂决策所带来的社会稳定风险分析
1.1我国征地拆迁现状分析
当前的征迁相关制度或多或少存在一些缺陷，征迁中犯罪数量逐步上升正是其写照之一。征迁补偿、安置一直都是社会各界关注的焦点，也是一项涉及到被征迁群众切身利益民生工作。当前随着征迁项目的增多，部分领导干部把征迁款项当成了“唐僧肉”，挖空心思寻找漏洞“咬一口”，征迁制度缺陷表现在三个方面：一是补偿结算程序不完善，监督机制缺位；二是征迁项目发包不规范，容易导致暗箱操作，诱发犯罪；三是政策不规范，导致补偿标准不一、保障措施不配套、操作不规范。这些存在缺陷的政策在施行中往往就会引起被征迁人等各方的不满，易导致社会事件的发生。
1.2我国征地拆迁过程中所带来的社会稳定风险
1.2.1拆迁活动中利益冲突
拆迁人与被拆迁人利益冲突它也是现阶段拆迁活动中利益冲突是最尖锐的，它是造成矛盾和纠纷的最主要的因素，也是目前拆迁难的主要原因。
1.2.2拆迁资金的使用
拆迁人与政府利益的冲突拆迁人与政府的利益冲突主要集中在拆迁资金的使用上，尤其是大规模基建项目所进行的拆迁工程。其表现就是拖欠、挪用拆迁资金。由于征地拆迁资金量大，占用时间也较长，不能直接提高利润，因此回报率低，拆迁方必然会千方百计减少拆迁资金的投入，缩短资金占用时间。
1.2.3评估行为有差异
评估行为不规范：一是由于估价人员对拆迁评估价格内涵、估价目的、原则、时点、技术路线与方法等理解不一致，对参数确总可比案例的选取存在一定差异，造成不同估价机构对同一标的出具的估价报告结果相差较大；二是有些地方在选择拆迁估价机构问题上，程序不够公开，也没有充分考虑被拆迁入的意愿，被拆迁人意见较大；三是缺乏有效的拆迁估价纠纷调处机制，被拆迁人对评估结果有疑义时缺乏必要的救济渠道；
1.2.4土地的管理和监督工作
被拆迁人与政府利益冲突的表现在中国实行的是土地公有制制度，各级政府部门代表国家实施土地的管理和监督工作。因此，由于观念和体制的原因，人们意识中常把政府等同于国家，各级政府及政府官员可以以国家的名义收回土地的使用权。
2 征地拆迁过程中提升社会稳定风险评估作用的对策分析
2.1提高对重大事项社会稳定风险与评估制度的思想认识
各级政府应充分认识建立社会稳定风险评估制度的现实意义，高度重视社会稳定风险评估工作，将它列入重要工作日程。按照中央和地方的要求，结合本地区本部门的实际，因地制宜地制定和完善重大事项社会稳定风险分析评估工作的实施办法，进一步完善维稳工作机制。
2.2完善社会稳定风险评估相关的法律法规体系
可以考虑出台全国性的社会稳定风险评估工作指南或指导性文件，统一规定政府职能部门在重大事项决策中社会稳定风险评估的职责，使社会稳定风险评估成为重大事项和重大工程项目决策的前置环节，增强风险评估工作的权威性。
2.3社会稳定风险评估应为决策的重要依据和必要环节
从决策与风险评估的时序来看，目前一般都是重大政策和建设项目的决策在前。然后再进行相关政策和建设项目的社会稳定风险评估。极少是先进行相关政策和建设项目_的社会稳定风险评估，然后再进行决策。也就是说，一般都是把风险评估当作决策以后补充进行的一个程序“走一走”。至多是“认认真真”，地“走程序”，而极少把风险评估当作相关政策和建设项目决策前的“依据”，遑论“重要依据”了。如此看来，试点中的社会稳定风险评估，充其量还只能算是“略占地位”，而非具有“战略地位”。此外，如果在社会稳定风险评估中的确发现有可能出现很大的风险，就应当明确提出改变或取消决策、终止或取消重大项目。
2.4完善风险评估的指标体系
由于社会稳定风险评估工作还处于起步阶段，可以借鉴政府管理绩效评估的指标设计经验，设计社会稳定风险评估指标体系，为重大事项风险评估提供科学的评估依据。当前，可以从重大事项宏观、微观两个层面完善评估指标体系，突出评估指标运用的科学性和可操作性
关键词：集体土地；住宅；拆迁；评估；风险
随着经济在快速发展，城市化进程不断加剧，城市区域在不断扩大，这就加快了农村土地建设。越来越多农村集体土地住宅区被征用为国有建设用地或者是城区基础设施建设用途，面临拆迁及补偿评估问题。拆迁补偿评估业务作为房地产评估机构中的重要内容，直接关系着评估机构的业务来源以及资金收入。由于在集体住宅拆迁过程中存在的一定的利益关系，造成评估过程中出现了诸多问题。通过实践调查分析，当前房屋拆迁评估中，面临着许多风险问题，不仅需要提高评估机构人员的专业知识和业务技能之外还需要保证评估结果不损害被征收房屋人的权益。通过对集体土地住宅拆迁过程中的风险进行分析，在科学、公平、公正地评估原则中，加强防范措施，在评估过程中做到规避风险，提高集体土地住宅拆迁评估工作质量和水平。
一、 农村集体土地住宅拆迁评估中的风险分析
1、拆迁补偿评估中存在的内部风险
农村集体住宅拆迁评估中内部风险包含估价机构本身估计水平以及管理问题造成内部风险问题的存在，具体表现在：估价水平因素影响。拆迁评估前的准备不足影响评估结果，主要包括物资准备：对相关的测量器材，及其类型以及测量的精度标准问题，对拆迁评估工作带来负面影响；拆迁程序问题，由于住宅拆迁评估工作中，没有按照相关业务流程具体进行，导致内部风险加剧。最后，由于拆迁现场对测量结果造成的影响。这些因素都会影响最终的评估结果，甚至可能造成经济纠纷等。在评估业务中，遇到房屋结构不合理、附着物现场测量不规范、现场调查表填写不规范都会影响评估的最终结果。另外在评估机构中，没有按照标准形式填写报告，同样会增加评估风险。这些风险问题很难确定估价对象拆迁补偿的合理性、客观性以及规范性。
管理体制导致内部出现评估风险。针对目前房地产估价结构在集体土地住宅拆迁过程中的管理现状进行分析，由于管理方面存在问题，最终导致评估风险出现。拆迁评估业务人员在培训管理中以及在相关奖惩制度等问题，最终导致评估风险问题影响正常工作。由于缺乏相关的制度保障，在评估工作中不能按照标准进行，缺乏人员、评估时间长等不良因素，最终影响评估报告。
2、农村集体土地住宅拆迁评估的外部风险
土地住宅拆迁评估工作中，其外部风险主要来源于委托方单位的部分人员以及拆迁补偿评估中估价对象产权所有人。其中在委托单位方的部分人员中，由于受到个别人员故意干涉，影响了房地产拆迁评估人员的独立性、客观性以及公正性，造成拆迁补偿评估报告不具有实效性。根据拆迁补偿评估的业务，房地产评估机构受委托方对拆迁范围内的对象进行估价，在估价及其评估过程中要按照当地拆迁补偿文件具体实施，需要估价机构人员在业务交流中要经常与委托人加强交流，确保估价人在补偿评估工作中按照委托人的要求顺利完成拆迁评估业务，若在评估过程中出现违规行为，则就会影响评估效果，造成评估风险发生。特别是大范围、大规模住宅区拆迁补偿评估，由于设计的补偿金额比较大，涉及所有住宅用户自身的利益，被拆迁房屋及附着物产权所有人一般通过委托方的一些人员对估价机构人员进行估价干预，影响评估工作，最终达到提高拆迁补偿金额的目的，却造成集体土地住宅拆迁评估工作出现了弊端。
由于拆迁补偿评估中估价对象产权所有人造成评估风险。具体工作中房地产评价机构估价人员在拆迁评估业务中要直接面对拆迁评估范围内房屋及附着物产权所有人。因此在面对评估的过程中，估价人员要与拆迁范围内的估价对象产权所有人针对估价对象问题的具体情况进行了解，并且参照现象状况做实地调查和研究，确保产权人积极配合评估业务。在具体评估过程中，估价对象产权所有人要积极配合估价人员完成拆迁评估业务，并且要针对拆迁范围内房屋附着物产权人对估价人员认真评定，避免产生积极影响。当评估过程中，内部风险控制措施不完善时，估价人员在拆迁评估过程中遇到不完善的房地产评估机构时，其估价人员在拆迁过程中不能落实相关的责任和制度，容易造成房地产估价人员与估价对象产权所有人之间相互勾结，最终影响拆迁补偿评估的合理性和公正性。
二、 农村集体土地住宅拆迁评估的防范措施
目前农村集体土地住宅拆迁评估过程中仍然存在诸多风险，这些风险严重制约着补偿评估工作顺利进行，笔者通过上述介绍和研究，结合自身多年工作实践经验，总结并归纳出一些解决施工管理中存在风险的建议和防范措施，针对上述房地产估价机构在拆迁补偿评估过程中的内、外部风险问题，以及估价机构与估价人员在拆迁补偿中不合理的现象加以控制。避免由于补偿评估风险问题导致经济纠纷问题的出现，最大限度的避免在评估中出现风险问题，提高集体土地住宅拆迁评估的公平、公正以及客观性。具体防范对策表现在：
1、加强对拆迁补偿评估内部风险的控制和防范
首先要加强对拆迁评估人员进行培训，提升评估人员的理论知识以及技能培训。在拆迁评估中，评估人员对评估物调查和统计时，要按照相关规定具体进行，在测量仪器的使用以及集体土地上的房屋产权证、房屋的具体面积等都需要具体记录，提高补偿评估结果的准确性。另外在对评估人员进行培训中，还要注重对现场调查的正确流程，强化其对计算机操作能力，如何正确输入电脑、输入数据以及核对表格等，要求补偿评估人员要加强其技能操作，在对估价对象做出合理定价之后，提高估价报告的准确性和有效性。
集体土地住宅拆迁评估工作中，针对内部风险加以防范和控制，还需要估价机构对估价人员的责任以及奖惩制度进行具体规定和落实，在具体工作中，确保拆迁补偿评估业务人员完整内业以及外业的相关工作，评估过程中要划分清责任，严格按照制度进行，提高补偿评估结果的质量和水平。具体规定如下：针对外业现场调查表格一定要填写规范，按照相关要求进行，外业人员在调查中必须在调查表格上详细规范填写调查对象的相关内容，另外在外业调查表格上填写调查时间、调查人员以及填表人的相关信息等，要完善表格内容，避免在填写过程中出现漏洞等问题，影响最终的评估结果，造成责任推卸等不良现象。另外，在内业处理过程中，同样要划分清相关人的责任，这些包括外业人员在调查数据的电脑输入、输出等环节，确保在电子数据的录入中要注明具体录入人，在撰写估价报告时，撰写人员以及审核人员必须在估价报告转运表上填写相关估价人员的姓名等基础信息，避免造成补偿估价报告出现责任推卸现象，要具体追究到人。另外，在补偿报告审核环节中，审核人员要在估价人员估价报告撰写好之后认真仔细审核，并且要进一步加强估价报告纸质打印，确保整个审核工作圆满完成，最终提升补偿评估工作的效率和质量，为估价对象提供合理的判定标准。
2、集体土地住宅拆迁评估的外部风险防范措施
针对房地产估价机构在补偿评估工作中面临的外部风险，具体对委托方以及拆迁估价对象产权人加强防范措施，提高补偿评估工作的公正性和精确性。首先针对来源于委托方的外部风险加强防范。加强政府组织能力，针对接受拆迁评估对象的委托评估机构，加强管理和控制，严格打击委托方评估人员受到拆迁估价对象产权人利益贿赂行为，避免委托方部分人与拆迁估价对象产权人之间形成不正当的交易行为，借用自身委托方的身份来干预集体土地住宅拆迁评估工作，以不合理的评估结果，给房地产评估机构带来严重的风险甚至是经济损失问题。另外，拆迁补偿评估对象的产权人为了得到更好的拆迁补偿，在评估过程中采用了不正当交易行为，对拆迁评估业务委托人员进行利益贿赂，这种不正当的行为，同样会导致评估结果受到影响，给集体土地住宅拆迁评估工作带来风险。在防范外部风险时，需要房地产评估机构在加强内部风险防范措施的基础上，针对委托方以及相关的估价机构进行培训，加强防范教育，以严厉的制度规范委托机构及其业务人员的行为，避免出现虚假拆迁补偿评估现象，针对不能遵守职业道德规范的行为采取刑事处罚，加强行业规范标准。除此之外，房地产估价机构在拆迁评估中，针对外部风险防范，相关结构的法定代表人，要以身作则，不能滥用自身职权，为了不正当的利益而将补偿评估工作的业务受到影响，在集体土地住宅拆迁工作中要坚持合法、公平以及客观、公正的原则，采用正当合理的方式和程序对集体土地住宅拆迁工作进行补偿评估，不能因为利益驱动而违背职业道德以及行为规范，受到刑事处罚。
三、结束语
综上所述，为了加快城市化进程，促进城乡经济快速发展，针对当前城镇化在建设过程中遇到的集体土地住宅拆迁工作要强化管理，本文重点分析了集体土地住宅拆迁补偿评估工作中存在的内部风险及其外部风险，并对其制定了相应的防范措施，进一步规范补偿评估行为和工作，在具体评估过程中，要求评估人员严格遵守行业规范，在认识风险的基础上，做好各种防范措施，确保房地产估价机构本身以及整个房地产估价行业健康可持续发展，促进城镇规模有效开发，促进经济发展，规范我国房地产补偿评估市场，提高补偿评估工作的客观、公正性，加强行业规范，避免出现风险影响。
参考文献：
[1]孙玉华，谢健定，刘钊钊.集体土地房屋拆迁征收与安置补偿法律问题研究[J].中国房地产，2015（12）.
（一）实施社会稳定风险评估是实施房屋征收的重要基础
了解民情民意、集中民间智慧是制定政策的基础，也是实现民主决策、科学决策的关键。从我市房屋拆迁（征收）工作实践证明，充分了解民情、掌握民意、吸纳民智，能够最大限度地确保房屋拆迁（征收）决策科学，最大程度地凝聚社会力量，防止因决策不当带来损害群众利益的问题。这是实施房屋拆迁（征收）的重要基础。
（二）实施社会稳定风险评估是实施房屋征收的重要依据
房屋拆迁（征收）的目的是加快城市建设步伐，改善城市面貌，改善居民的居住条件，提高城市的综合功能，增强城市的竞争力。这是推进我国城镇住房制度市场化改革的必然结果，是实现城市可持续发展的必然选择。但在实施过程中，需要平衡和协调私有财产和公共利益及城市建设需要的关系，使合法私有财产得到更为有效的保护。因此，更多的倾听民意、了解民情、掌握实施房屋拆迁（征收）之前可能面临的问题和制定解决问题的方案是实施房屋征收的重要依据。
（三）实施社会稳定风险评估是实施房屋征收的重要环节
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令2011年590号）第12条规定市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
二、我市房屋拆迁（征收）社会稳定风险评估发展的两个主要阶段
（一）在房屋拆迁项目过程中实施风险评估阶段（2011年前）
按照2005年《市委办公厅、市政府办公厅关于印发建立稳定工作新体制、新机制、新制度的若干方案制度规则规定细则的通知》（沈委办发[2008]7号）中《关于对重大建设、改革项目实施稳定风险评估的规定》文件精神，我市起草了《城市房屋拆迁风险评估实施办法》，把稳定风险评估作为房屋拆迁审批重要程序，成为全国首创的新举措。此阶段也是我市实施社会稳定风险评估的起步阶段。虽然对保证拆迁工作顺利开展，取得我市和谐拆迁、平安拆迁良好局面起到了一定作用，但也存在以下几个问题。
一是制度的制定缺乏有效的法律支撑。我市房屋拆迁稳定风险评估起步较早，是在建立我市稳定工作新体制、新制度、新机制形势下逐步摸索建立起来的。《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号令）以及《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》（省政府令[2002]年145号）以及《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》（市政府令[2004]31号）文件中并没有在拆迁许可之前必须施行稳定风险评估的规定。而且也与《行政许可法》不得随意设定、增加行政许可的审批程序和环节的规定相冲突。
二是制度的实施缺少有效的评估手段。我市起草的《城市房屋拆迁风险评估实施办法》围绕房屋拆迁事项可能存在的稳定风险，开展合法性、合理性、可行性的评估工作，分析评估不稳定隐患和问题的风险程序和可控程度，并对房屋拆迁事项易引发稳定的关键点予以明确。但只停留在参与评估的专家的感性认识阶段，对风险评估指标体系等的具体规定，缺少有效的评估手段。
三是制度的实施缺乏主动性。《城市房屋拆迁风险评估实施办法》中规定了市联席会议是全市稳定风险评估工作领导机构，市大厅是全市稳定风险评估的工作机构，各地区党委、政府是本区域的风险评估责任主体，但由于房屋拆迁实施稳定风险评估是一项新规定，是一个新生事物，从接受的过程和实施过程来看，缺乏评估的主动性，存在“要我做”的心态。从评估的前期民调工作开展和评估相关资料的准备来看，还缺乏主动细致的工作程序和环节。
四是风险评估时点设定没有更广泛的被拆迁人的参与和建议权。《城市房屋拆迁风险评估实施办法》规定房屋拆迁稳定风险评估是房屋拆迁许可的前置条件。就风险评估的内容，过多的考虑了项目的合法性，而就补偿的合理性以及风险的可控性，由于拆迁许可之前，项目的实施主体并没有和被拆迁人进行更多的沟通，就补偿方案和补偿计划以及回迁安置方案等群众关心的问题，被拆迁人也无法得到明确的意见和更多的参与，从而增加了被拆迁人的抵触情绪。
（二）在房屋征收项目中实施社会稳定风险评估阶段（2011年后）
2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）颁布实施，社会稳定风险评估作为房屋征收决定前的必要程序和重要步骤，我市房屋征收社会稳定风险评估进入了规范化操作阶段。此阶段有如下特点。
第一，建立了相对完整的社会风险评估体系。按照市政府要求，我市房屋征收实行市、区两级管理体制，各区政府为房屋征收主体，为了使风险评估工作更具操作性，我市制定了《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估工作流程》，明确项目评估申报程序、项目评估民意调查程序、项目组织论证程序及项目审批程序和保障措施等，国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实现常态化、规范化、制度化。
第二，加大了被征收人的参与权、建议权、知情权。在房屋征收过程中，被征收人作为利益相关者，当然希望参与和影响政策的决策和实施，使政策向有利自己的方向发展。同时，通过参与和增加知情权，使被征收人减少了对立和抵触情绪，促进了征收过程。征收项目启动前，各区征收办与街道、社区、属地派出所等部门成立民调工作组，研究制定民意调查问卷、开展民意调查，同时，根据项目实际情况，结合市场交易价格，拟定征收补偿方案，并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求，组织有关部门对征收补偿方案进行论证并在征收现场予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。项目现场设置办公室，指派专人负责收集、归纳和整理群众提出的意见和建议。
初秋的午后，记者走进铜仁市大兴科技工业区东部转移承接园区施工现场。在指挥号令声、机器作业声、车辆轰鸣声的交融中，一个个落地入驻的企业项目建设正如火如荼地进行着。
大兴科技工业区的一线建设者，绝大多数来自几年前从这片土地上迁移出去的当地村民。
“我们事前在拆迁段和征地段张贴公告、公示；设立征求意见箱，向居民发放征求意见表；召开风险评估工作听证会；制定征地拆迁风险化解工作预案和纠纷化解方案；录用村民参与园区建设……一系列措施的推行，效果立竿见影。截至目前，大兴科技工业区各个园区工程建设一帆风顺，没有出现一例阻工、闹工、停工现象。”大兴科技工业区党工委书记、管委会主任田运栋说。
田运栋告诉记者，通过推行社会稳定风险评估制度，大兴科技工业区有效破解了新区建设过程中的征地拆迁难题，各类纠纷的化解成功率达100%。目前，整个项目建设过程中，没有发生一起越级上访事件，没有发生重大，较好地防范和化解了工程项目建设中的稳定风险，实现了重点工程建设与社会稳定工作统筹推进，企业与社会和谐发展。
近年来，铜仁在加强和创新社会管理中，把预防和化解社会矛盾、维护群众利益作为一项基础性工作来抓，通过全面建立和推行重大事项社会稳定风险评估机制，成功探索出“风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”的工作模式，实现了“项目要推进、风险要防范、矛盾要解决、群众得实惠”，为促进铜仁“加速发展、加快转型、推动跨越”提供了坚实保障。
中共中央政治局常委、中央政法委书记了解到铜仁市风险评估机制后，批示说：“这是认真进行稳定风险评估，从源头上化解矛盾的成功一例，铜仁经验值得推广。”
目前，铜仁市社会稳定风险评估制度已在贵州全省范围内得到推广，全省88个县（市、区）都已建立起社会稳定风险评估机制。
防范风险让群众得实惠
其实，早在2008年11月和2009年3月，铜仁市碧江区就分别制定出台了《关于开展社会稳定风险评估工作的意见》，探索建立社会稳定风险评估工作制度，统筹推进重点工程建设和社会稳定。
铜仁市委常委、市委政法委书记、市公安局局长张涛介绍说，2009年，在投资38亿元的大兴科技工业园和川铜教育园区两项市属重点工程建设中，社会稳定风险评估制度首次小试牛刀便收效显著。
大兴科技工业园区和川硐教育园区的规划建设面积共有28.61平方公里，涉及两个乡镇7个村2365户近万人的征地拆迁，征地拆迁量之大，在铜仁的发展历史上前所未有。
在这两个园区的建设过程中，铜仁市把风险评估结果作为决策的重要依据，将解决好征地拆迁群众的切身利益作为第一任务，成功地实现了重点工程建设与社会稳定工作统筹推进。
项目立项前，铜仁市按照“谁主管、谁负责、谁评估”的原则，明确由市发改委牵头，联合国土、林业、水利、城建、房产、社保、环保、政法、公安、维稳、综治等部门，就项目可能带来的社会稳定风险，分头组织开展全面、系统、深入的评估工作。
与此同时，市发改委将两个园区项目规划的选址、占地面积等内容进行公示公告，广泛征求群众意见。各评估主体派出80多名干部深入园区开展摸底排查，了解群众的反应和诉求，为预测风险提供第一手资料。在摸底排查过程中，共制定各类表格20多种，所列事项涉及园区每一户、每个人的实际利益；共发放征求意见表2000余份，召开村民大会、恳谈会40余次，填写各类表格30000余份，调查走访近万人，做到了不漏一户、不漏一人。
通过摸底排查和广泛征求群众意见，铜仁市共排查出1400多起各类矛盾隐患，并将农民失地风险、拆迁安置风险、资金链断裂风险、干部能力风险、施工安全风险、诱发性风险等6大风险确定为园区建设中可能面临的最大风险。
针对六大风险，铜仁市要求评估责任主体分类提出防范、化解措施，制定出方案，最终实现“事事有人管，件件有着落”。如对农民失地和拆迁安置的风险，明确国土、建设、林业、社保等部门对土地补偿、建房安置、就业转移等提出具体标准，拿出具体方案；对干部能力风险，明确由组织、纪检、监察等部门及检察机关进行监督。
此后，仅用一个月时间，两个园区建设项目所涉及的两个乡镇7个村2365户近万人的征地拆迁工作平稳完成，实现了零纠纷、零上访。
在当年被拆迁农户听证会上曾放过“开头炮”的王启贵老汉，最近心里乐开了花：他的小儿子刚刚被工业园区的一家企业招工录用。
王启贵告诉记者，他家的田地被征用后，政府给安置了住房，还分了一个门面房。“如今工业园里的企业越来越多，来的人也越来越多，我家利用门面开了一个小超市，收入比起以前种地强多了。”
铜仁市委政法委政治部主任鲁明亮介绍说，两个园区开工建设刚满一年时，就向群众发放了3.15亿元补偿款。同时，党委、政府还出面协调组织了当地群众840人次进入园区务工；组织当地农民建瓜果基地500亩，开办餐饮店、建材厂45家；新增做生意农民50户，多家农户还依靠房屋出租增加了收入。
德江县委书记张珍强说，经历过一次次“补课”，他如今对社会稳定风险评估是“心服口服”。现在工作中一旦遇到重大事项，首先会想到问问市里用不用进行社会稳定风险评估，“这已经变成一种自觉意识了”。
目前，风险评估机制已被引入铜仁市企业改制、社区建设、征地拆迁补偿、出租车经营拍卖、城市管理以及环保、安全、党风廉政等工作领域。仅2011年，在县一级就评估了135个较大型的建设项目，没有发生一起上访事件和。
“四个同步”消除后顾之忧
两个园区的建设，需征用碧江区川硐镇尖岩村4500亩土地，涉及农民1800多人。该村曾因征地拆迁等权属纠纷，引发过多次集体上访。但让人意想不到的是，在两个园区的建设过程中，尖岩村100多名村民自发联名写信，诚邀项目落户本地，并签署矛盾纠纷化解承诺书。
从抗拒征地到邀请项目落户，这一转变是怎样实现的？
铜仁市委常委、市委政法委书记、市公安局局长张涛一语道破其中奥秘：“我们通过采取‘四个同步’，把风险防范化解措施落到实处，确保群众既得利益不受损、生活水平不降低、长远生计有保障，因此老百姓积极支持我们的工作。”
所谓“四个同步”，即项目选址与征地拆迁同步考虑；园区规划与被征地农民安置同步考虑；产业布局与促进就业同步考虑；城镇化推进与社会保障接续同步考虑。
在项目选址上，由于两个园区尽量避免了对农用地的占用，大大减少了征地拆迁难度。与此同时，园区内专门规划了商业区、安置区、服务区，以成本价出售给失地农民，解决了他们的商业门面、摊位安置和建房安置。园区还引导农民依托项目从事基建、运输、餐饮、砂石开采等，并提供家政、保安、维修等多种就业岗位，促进农民增收。此外，按照“就高不就低”原则，由失地农民自愿选择城镇居民社会保障统筹或农民社会保障统筹，原所有的国家支农惠农政策照常享受。
尖岩村村民庐连旺因大兴科技工业园建设，8亩多土地被征用。在政府引导下，他利用剩下的4亩土地改种蔬菜、瓜果，一年下来，收入超过从前。庐连旺告诉记者：“最初我也曾担心土地征用会带来损失，现在却举双手赞成工业园建设，因为政府充分考虑到了我们的长远生计，这消除了我们的后顾之忧。”
有了制度上的保障和成功实践，社会稳定风险评估制度在铜仁地区落了地，并逐渐生根、开花、结果。
近年来，铜仁共实施重点项目130个，涉及征地45740亩，房屋拆迁6775户，仅水库移民安置就有5.7万人。通过实行社会稳定风险评估，目前各个项目均稳步推进、顺利实施。德江县在新城区开发中严格执行风险评估，仅用41天就拆迁房屋334户57313平方米，没有发生一起越级上访，没有动用一次警力。松桃县在持续三年之久的旧城改造拆迁工作中，通过引入风险评估，切实关注民生，强化矛盾化解，没有引发大的。
一、统一思想，提高认识
新形势下，开展重大事项社会稳定风险评估工作，是落实建设和谐稳定，实现社会矛盾由被动调处向主动化解转变、由事后处置向事前预防转变、由“谋事”向“谋势”转变、由治标向治本转变的重要举措。为此，我局高度重视，认真组织班子成员及科室负责人认真学习了龙办发〔〕19号文件精神。通过学习，提高了班子成员及科室负责人对重大事项社会稳定风险评估工作重要性、必要性的认识，为搞好重大事项社会稳定风险评估工作奠定了坚实的思想理论基础。
二、制定方案，明确责任
为开展好此项工作，我局结合工作实际，制定了《县发展和改革局重大事项社会稳定风险评估实施方案》，进一步明确了指导思想和原则，明晰了风险评估范围和内容，明确了责任主体，确立了评估程序及步骤，制定了责任追究制度，为实施重大事项社会稳定风险评估提出了具有较强操作性的办法。
三、认真负责，狠抓落实
在具体工作中，我局始终坚持和把握三个基本原则，一是以人为本的原则。把人民群众是否支持拥护作为衡量各项政策和举措出台与否的基本标准，把人民群众是否满意作为检验各项工作成效的基本尺度，把维护广大人民群众根本利益作为评估工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。二是促进发展的原则。把促进发展特别是推进重点项目建设作为实施社会稳定风险评估工作的重要目标，全面贯彻落实中央的宏观调控政策，正确处理改革发展稳定的关系，力求使改革的力度、发展大速度和社会可承受的程度有机统一，促进经济社会全面协调可持续发展。三是民主法治的原则。把实施社会稳定风险评估与建立科学、民主、依法决策机制和坚持依法行政相结合，建立健全充分反映民意、集中民智的重大决策制定和出台程序，逐步形成利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障的长效机制；坚持执法办案法律效果和社会效果的统一，促进社会公平正义。
对重大、重点工程如电站建设、易地搬迁、城市建设等建设项目的申报和管理，以召开“项目评审会”、“专家咨询会”的形式进行风险评估。主要从以下九个方面进行审查和评估：一是是否履行了审批、核准、备案的法定程序。二是资金筹措渠道是否合法可靠，能否按时足额到位，并做到专管、专用。三是征地是否报批，征地补偿、房屋拆迁安置费用标准是否合法合规，安置办法是否可行，征地拆迁安置争议调处单位、人员和责任领导是否明确。四是就业和生活保障政策能否切实贯彻落实，基本社会保险能否落实到位；劳动技能培训和实现再就业的措施能否落到实处。五是安置资金能否落实到位，过渡期生活费能否如期兑现，后期扶持措施能否跟上等。六是城市房屋拆迁计划是否符合城乡统筹协调发展要求并按规定审批，拆迁安置方案是否与城市规划方案相衔接；拆迁安置补偿政策及标准是否合法合规，拆迁对象对拆迁方案是否满意，拆迁准备金是否充足并专项储存；过渡方案能否落实，拆迁队伍是否具备资质。七是对地形、地貌等自然环境有无较大破坏，“三废”（废气、废渣、废水）、噪音能否得到妥善处理；对传统文化建筑、文物古迹等是否会造成破坏；对居民出行、生活环境是否造成影响。八是建设期间和建成后可能出现哪些较大的社会治安问题，是否制定针对性防范措施。九是是否坚持“五制”（法人负责制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制）原则，是否落实“五项管理”（审批或核准管理、设计管理、概预算管理、施工管理、合同管理）措施，工程质量和工程安全管理上是否会出现影响社会稳定的问题。
对重大事项如价格政策的调整，则采取召开“座谈会”、“问卷调查”、“重点走访”等形式，广泛征求基层群众和社会各界的意见建议，力求做到政府、企业、群众三满意。对争议较大、专业性较强的评估事项，则按照有关法律法规，组织群众代表和专家召开“价格听证会”进行听证，为评估提供科学、客观、全面的第一手资料。
来，我局共组织全县9个重大、重点建设项目参加了省、市召开的“项目评审会”，由我局登记备案的25个，风险评估率达100％，没有发生一起上访案件和阻碍施工的事件，广大群众对重大事项的平均支持率均超过了90%。
一、指导思想
认真落实中央、省、市、县有关维护稳定的指示和工作部署，坚持稳定压倒一切的方针，正确处理改革发展与稳定的关系，逐步建立从源头上预防和减少涉稳隐患的有效机制，确保重大工程项目建设期间和建成后的社会稳定，为**经济快速发展营造和谐稳定的社会环境。
二、重大工程建设项目的范围及维护稳定风险评估的主要内容
（一）重大工程建设项目的范围
重大工程建设项目，是指全县范围内被国家、省、市、县确定为重点工程建设项目的在建、拟建工程。
（二）重大工程建设项目维护稳定风险评估主要内容
对每个重大工程建设项目，所在乡镇和负责该工程管理的县级部门要坚持客观、公正、准确、实效的原则，从以下九个方面所涉及内容逐一进行分析预测，对是否可能出现不稳定问题作出评估：
1、资金（含专项资金）的组织和使用。主要测评：（1）资金筹措渠道是否合法可靠；（2）所需资金总额是否能按计划、按时足额到位；（3）资金能否做到专储、专账、专管、专用；
2、农村征地补偿及房屋拆迁安置。主要测评：（1）征地是否报批；（2）征地补偿安置费用标准是否符合法律法规和政策规定；（3）征地应安置人员的安置办法是否可行；（4）房屋拆迁安置补偿标准是否符合法律法规和政策规定；（5）征地补偿安置、房屋拆迁安置补偿费用是否准备充足；（6）征地拆迁安置实施单位及人员是否明确；（7）征地拆迁安置争议调处单位、调处人员和责任领导是否明确；
3、失地农民就业及生活保障。主要测评：（1）中央、省、县有关失地农民就业及生活保障的政策能否切实的贯彻落实；（2）失地农民的基本社会保险能否落实到位；（3）符合“低保”条件的失地农民能否应保尽保；（4）失地农民劳动技能培训方案和帮助、指导其实现再就业的措施能否落到实处；
4、移（农）民搬迁安置及其生产、生活。主要测评：（1）安置资金是否落实到位；（2）过渡期生活费能否按期如数兑现；（3）后期扶持措施能否跟上；（4）安置规划是否已制定、报批；（5）安置点能否满足群众生产、生活需要；（6）被安置群众对安置点的意见等。
5、城县建设房屋拆迁安置。主要测评：（1）拆迁计划是否符合城乡统筹协调发展的要求、是否按规定审批；（2）拆迁安置方案是否与城县规划方案相衔接和协调；（3）拆迁安置补偿方案是否具有合理性和可操作性；（4）是否切实维护了被拆迁群众的合法利益，群众对拆迁安置方案是否满意；（5）拆迁准备金是否充足并作专项存储，过度方案能否落实；（6）拆迁安置争议调处单位、调处人员和责任领导是否明确；（7）在处理拆迁日常事务中能否严格按程序办理，做到程序不违法；
6、周边社会治安秩序。主要测评：（1）建设期和建成后可能出现哪些较大的社会治安问题；（2）周边社会治安情况分析。
7、生态环境。主要测评：（1）生态环境评估报告是否按规定通过上级审批；（2）对地形、地貌有无较大破坏；（3）“三废”（废水、废气、废渣）能否得到妥善的处理；（4）周边群众对该项目环境评估报告的意见等。
8、工程管理。主要测评：在坚持“四制”（项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制）原则、落实“六项管理”（审批或批准管理、设计管理、概预算管理、施工管理、合同管理、劳务管理）中，尤其是工程质量管理、工程安全管理和劳务管理方面，可能出现哪些影响社会稳定的问题；
9、其他。主要测评：除前8个方面以外，还可能出现哪些影响社会稳定的重大问题；
三、重大工程建设项目稳定风险评估工作实施步骤
第一步：深入调查研究，全面摸清实情
通过深入细致的调查研究，了解掌握每个工程的基本情况。方法上可采取风险评估工程项目的主管部门、业主收集相关文件资料；请专家、业主、相关党政领导和部分群众代表，召开座谈会，听取收集意见；走访、调查、进行民意测评等方式，为风险评估提供准确可靠的第一手资料。
第二步：缜密分析，认真开展维护稳定风险评估
主要从前述风险评估九个方面，对每个重大工程建设项目进行逐项分析预测，对是否可能出现的不稳定问题作出评估。
第三步：制定维稳工作预案，落实维稳工作措施
针对每个工程经风险评估后存在较大涉稳隐患的，要研究制定预防和处置工作预案。预案应充分体现周密、具体、清晰、可行、高效的原则。主要内容包括：
1、组织领导、职责分工及其联络方式；
2、预防和处置工作的具体措施；
3、奖惩措施；
第四步：编制和报送风险评估报告
根据前一、二、三步的工作结果，编制每个重大工程稳定风险评估报告，内容包括：
1、该工程的基本情况；
2、风险预测评估情况；
3、化解较大涉稳问题的工作方案；
4、预防和处置较大涉稳问题的工作预案；
关键词：拆迁 预算 评审 制度 审计
中图分类号：F812.3 文献标识码：A
前言
在拆迁项目预算评审制度下进行跟踪审计，应关注以下方面：1、注重数据收集整理，掌握一手资料。2、认真解读政策文件、提高业务水平。3、了解拆迁水平、重视地区平衡。4、程序合规、资料完善。
近年来，随着建设项目的展开，拆迁项目在各地也明显增多。拆迁项目从无到有，从少到多，其相应的政策越来越明确、操作也日渐规范。在本地区，拆迁项目引进跟踪审计已经好几年了，以笔者近年来从事拆迁跟踪审计的经验来看，拆迁预算评审制度对拆迁项目资金控制有着很积极的作用。在这里，结合笔者工作中遇到的几个典型案例，介绍一下拆迁项目预算评审制度、已及在该制度下拆迁项目跟踪审计的关注点。
一、拆迁项目预算与预算评审制度
拆迁项目预算
在工程建设投资中，拆迁费用作为前期投资的组成部分，往往占据相当大的份额。为控制这块费用，建设主管部门在进行可行性研究和方案认证时，均会对被拆迁地块进行调查测算，其形成的费用称为拆迁项目概算。
拆迁项目预算是指拆迁项目实施后，经过实地丈量取得真实数据，再依据文件政策和市场价格资料，对拆迁项目的最终费用进行的测算。拆迁项目预算的数据来源于实地丈量资料、本地区拆迁政策文件、以及相关可参考的市场价格资料，因而其结果具有很高的准确性，对拆迁项目资金控制起着相当重要的作用。
拆迁项目预算由拆迁主体编制，包括拆迁补偿款、土地补偿款、拆迁安置费用、拆迁工作经费等项目，其中拆迁补偿款部分一般委托参与项目的中介公司（拆迁公司、评估公司、土地整理公司等）编制。拆迁跟踪审计根据委托方的要求不同，对拆迁项目预算进行审核、或仅对拆迁补偿款部分进行审核。拆迁补偿款部分数据繁杂、专业性和政策性要求均较高，是拆迁跟踪审计的重点。
拆迁项目预算评审制度
拆迁项目预算评审制度是指拆迁主体在拆迁项目签约前，会同各相关单位对拆迁项目预算进行评审，以通过评审的预算作为后期签约的控制目标的制度。
参加拆迁项目预算评审会的相关单位一般包括：拆迁主体负责人、拆迁工作组负责人、被拆迁人村委（居委会）代表、各中介机构代表、财政、建设、审计等职能部门代表。
拆迁项目预算评审将确定拆迁补偿款的各项目，包括建筑面积、评估价格、各项奖励和补贴、特殊项目补偿标准、以及签约谈判综合补偿金额，并由此确定拆迁项目补偿款总金额。会议将以决议的形式确定该金额。
评审会上确定拆迁项目补偿款总金额将作为后期签约的控制目标。任何对该目标的突破必须提供确凿的证明材料，并经评审各方同意。
拆迁项目预算评审制度是拆迁项目资金控制的重要方法，主要表现在以下几方面：
A、便于拆迁主体筹措资金，有利于拆迁资金的及时支付；
B、经评审确定拆迁项目预算，将同一地块不同项目间的拆迁预算进行比较，有利于拆迁水平的均衡，也有利于拆迁工作的推进；
C、经评审的拆迁项目预算对谈判签约过程形成制约，签约过程透明化，在很大程度上减少了人为操作的因素；
D、经评审的拆迁项目预算是财政部门资金支付的重要依据，可以有效降低资金超额支付的风险。
拆迁项目预算评审制度是拆迁项目操作规范化的产物。从跟踪审计的角度来看，该制度公开数据、经集体讨论形成决议、签约过程透明，大大降低了审计风险，是拆迁项目实施中一项值得推广的制度。
二、拆迁项目预算评审制度的方式与跟踪审计的关注点
根据拆迁项目预算编制者的不同，拆迁项目预算评审可分为一级评审和二级评审：
一级评审指拆迁主体负责人直接负责拆迁项目预算的编制工作，其评审方式主要是将拆迁项目预算在评审会上公布、经集体讨论形成决议，作为下一步签约的资金控制目标；
二级评审指拆迁主体不直接负责拆迁项目的实施，其下设置若干拆迁工作组，拆迁项目预算由拆迁工作组负责编制，其评审会除了公布、讨论拆迁项目预算外，拆迁主体负责人对拆迁项目预算有审批的权力，经讨论审批通过的拆迁项目预算作为下一步签约的资金控制目标。
鉴于上述不同情况，跟踪审计的关注点也略有不同：
一级评审方式的拆迁项目预算，编制者也是评审者，这种情况容易导致预算编制的粗糙和随意性。跟踪审计应主要关注数据的真实性和补偿金额的完备性。首先应关注基础数据如建筑面积、房屋性质、评估价格等的真实性，这是预算真实性的保证；同时也要关注数据的完备性，即是否在充分调查的基础上编制预算，是否存在以估代评的现象。
二级评审方式的拆迁项目预算，除应关注上述问题，还应特别注意预算扩大化的倾向。二级评审带有审批性质，预算编制者与审批者形成了明显的上下级关系，编制者的关注点在于争取资金、加快拆迁项目的推进，审批者的关注点在于控制资金和地区平衡。在这种情况下，编制者具有扩大化倾向就可以理解了。跟踪审计一般受托于投资方，对编制者的这种扩大化倾向应给予重点关注。
三、拆迁项目预算评审中发现的主要问题与跟踪审计的关注点
下面结合一些案例，谈谈拆迁项目预算评审制度下跟踪审计的关注点。
案例一：A拆迁地块实行拆迁项目预算评审制度，一级评审。该地块拆迁以民房为主，某灯具厂是唯一的被拆迁企业，按照习惯做法，民房拆迁基本结束时，某灯具厂的拆迁才开始实施。拆迁主体委托拆迁公司编制拆迁项目预算。该拆迁公司仅根据评估数据和奖励政策编制预算，未针对该企业的情况进行详细的现场调查。预算金额约210万元，在后期谈判签约过程中发现许多遗漏事项，最终协议金额达到240万元。
企业拆迁与民房不同，不同的企业均存在其特殊性，如果仅凭房屋评估数据和政策奖励标准编制拆迁项目预算，而未对企业的特殊项目充分调查摸底，将出现上述预算数据不全面的情况的情况。跟踪审计要特别关注这一点。
案例二：B拆迁地块民房实行拆迁项目预算评审制度，二级评审。因为拆迁工作组经验不足，房屋定性时仅根据航拍图，未根据房屋产权证明进行修正。该地块预算金额6800万元，谈判签约时因数据超出预算较多，导致原本计划的3天签约时间延长到8天，还存在约10%的被拆迁户未签订协议，最终签约数据预计将突破7000万元。
有经验的跟踪审计单位应对上述情况存在预见性，及时提醒拆迁工作组完善手续，以免预算偏差太大。
案例三：C拆迁地块民房实行拆迁项目预算评审制度，二级评审。拆迁工作组在编制拆迁项目预算时，为争取资金、加快拆迁进度，授意拆迁公司调整预算数据，该拆迁项目预算总计4900万元，抬高至5145万元。跟踪审计及时发现了这个问题，在评审会上提出了调整意见，节约资金245万元。
案例四：D地块民房实行拆迁项目预算评审制度，二级评审。该地块位于本区域的边缘地带，周边地块已先期拆迁，其拆迁水平高于本区域。拆迁工作组通过周边情况调查比较，认为本区域拆迁水平过低，在编制拆迁项目预算时，授意拆迁公司调整预算数据，增价装修项目补偿金额。跟踪审计在评审会上提出了调整意见，考虑到周边拆迁的实际水平，在综合补贴项目中予以补足。
二级评审中，拆迁工作组因为种种原因，往往有夸大预算数据的倾向，上述案例中，跟踪审计及时发现问题，提出了审计意见，避免了审计风险。
案例五：E地块民房实行拆迁项目预算评审制度，二级评审。该区域拆迁政策较为严格，拆迁水平明显低于周边区域。因拆迁地块较大，不仅涉及到本区域，还涉及到周边区域的3个村民组。项目实施至腾空让房阶段，因拆迁水平明显差异，E地块发生拆迁户上访事件，形成了不小的风波。
拆迁实施政策是拆迁工作的依据，上述案例中，如果拆迁主体能充分利用拆迁项目预算评审制度，通过集体讨论的形式，对预算进行一定的修正，就可以避免上访事件的发生。
四、归纳总结
综上所述，拆迁项目预算评审制度对拆迁资金控制具有积极的作用，在该制度下实施跟踪审计，可以降低审计风险、提高审计效率。笔者结合自身的实践，归纳出以下几方面，作为本文的总结：
注重数据收集整理，掌握一手资料。真实的数据是预算的根本，跟踪审计应最大限度掌握第一手资料，从源头进行控制；
认真解读政策文件、提高业务水平。有经验的跟踪审计人员应熟悉本项目本区域的拆迁政策以及惯例，在项目实施中具备一定的预见性，主动控制；
一、充分认识做好征地拆迁工作的重要性
当前我区征地拆迁工作总体态势平稳，但在征地拆迁过程中也存在一些不规范的行为，有的甚至出现了一些案件，在社会上造成了一定的负面影响。各街镇场处、各有关部门和单位对此必须引起高度重视，要充分认识到征地拆迁工作不仅关系到我区经济建设发展大局，更关系到广大人民群众的根本利益；要按照科学发展观的要求，采取积极有效的措施，同时注意工作方式方法，防止征地拆迁过程中出现，切实维护好群众利益，维护社会和谐稳定。
二、全面排查化解征地拆迁不稳定因素
各相关街镇场处、部门和单位要迅速成立工作专班，对已实施和正在实施的征地拆迁项目开展一次全面清理排查，重点清查征地拆迁程序是否合法、拆迁行为是否规范、补偿安置是否合理、保障政策是否落实，以及存在的其他可能影响稳定的重点问题。对清查发现的问题要制订整改措施，提出整改意见，明确整改期限；对排查掌握的各类可能影响稳定的问题，要逐一落实包保领导、包保单位和包保责任人，制定应急预案，全力防范和妥善处置因征地拆迁引发的和越级非正常上访。各街镇场处、区直各相关单位于年7月15日前将排查清理整改结果和化解不稳定因素等情况报区人民政府办公室、区集处和维稳工作领导小组办公室，同时抄送区国土局（规划局）。
三、加强征地拆迁稳定风险评估
区有关部门要加强对征地拆迁工作的监管。征收集体土地，必须在区人民政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。征地拆迁规模较大的项目实施前必须组织论证，听取意见，并认真进行社会稳定风险评估，形成风险评估报告报区人民政府，同时抄送区集处和维稳工作领导小组审核备案。要通过评估，查明不稳定因素，明确化解矛盾的工作措施，落实维稳工作责任。实施行政强制拆迁的要严格执行相关程序，耐心做好宣传、调解工作；调解不成的，在程序合法、补偿到位、被拆迁人居住条件得到保障以及制订有应急预案的情况下，方可实施强制拆迁。
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