关键词：行政紧急强制，概念，特征
概念界定是分析问题的基础，也是交流沟通的前提条件。对行政紧急强制概念的探讨也是对行政紧急强制制度进行探讨的基础。因此，本文对行政紧急强制的概念进行探讨，以就教于学界同仁。
（一）行政紧急强制的概念
行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。该定义的涵义包括以下几个方面：
第一，从性质上，行政紧急强制属于行政即时强制的一种。所谓行政即时强制，是指行政机关根据目前的紧迫情况没有余暇命令，或者虽有命令的余暇，但若命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度 [ii].即时强制既可以适用于正常状态，例如警察对酩酊大醉横卧马路者实施强制管束，也可以适用于紧急状态。行政紧急强制便是适用于紧急状态的一种即时强制。
第二，从前提看，行政紧急强制是当有权主体依法定程序确认并宣布紧急状态后才实施的一种即时强制。紧急状态是一个法律概念，是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。[iii]紧急情况是一个事实概念，只有当其符合紧急状态的实体要件并经法定程序被确认、宣布后才属于紧急状态。也就是说，并非所有的紧急情况都会被确认为紧急状态。如果有权主体认为紧急情况不符合紧急状态的实体要件或者虽符合实体要件但未履行法定确认与宣布程序，行政机关就不能实施紧急强制，因为这时紧急状态就不存在。
第三，从目的上看，行政紧急强制的目的是为了实现行政目的。在紧急状态下，行政目的不仅包括维护公共利益，也包括相对人利益的保障，例如对“非典”病人的救治。那种认为行政紧急强制的目的就是单纯地保护公共利益的观点，人为地缩小了行政目的的内涵，不利于公民权利的全面实现。
第四，从运行方式上，行政紧急强制一般是没有预先为相对人设定义务并进行事先告知。这主要是由行政紧急强制启动的前提条件决定的。行政紧急强制启动的前提条件是公众的生命、健康、财产等安全受到了重大威胁，并且是迫在眉睫，这种情形被有权机关确认并宣布为紧急状态。如果特定行政机关在紧急状态下依然按照正常状态下的行政程序，例如事先告知与听证等实施强制，将会对公共安全、公共卫生等造成极大的负面影响。但需要指出的是没有预先进行告知，并不意味着行政机关在紧急强制结束后都无须履行告知义务。
为了厘清行政紧急强制的真正涵义，我门需要对同行政紧急强制相关的其他概念进行比较分析。通过对比，我们至少可以看出行政紧急强制与其他相关概念的联系之所在，区别之所在，从而能够更准确地对行政紧急强制制度进行分析。
（1）行政紧急强制与紧急状态下的即时强制的关系
行政紧急强制与紧急状态下的即时强制同属即时强制，但是两者之间还是存在着一定的区别：紧急状态下的即时强制包括的范围更广，包括行政紧急强制与非属行政紧急强制的即时强制，而行政紧急强制则属于紧急状态下的即时强制的一种类型。[iv]在紧急状态下，非属行政紧急强制的即时强制是指行政机关并非直接针对引起紧急状态之紧急情形的其他紧急情形，如在“非典”疫情发生过程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他与“非典”疫情无关之情形发生，对此种情形行政机关仍可采取即时强制。由此可见，紧急状态下的即时强制实际包括了两种，一种是与紧急状态直接相关的即时强制，一种是与紧急状态无关的即时强制。两者当中，前者属于行政紧急强制，后者不属于行政紧急强制。
（2）行政紧急强制与行政紧急处置的关系
所谓行政紧急处置，是指行政机关针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处治法、法、战争法、警察法、行政强制法等，作出的各种紧急处置措施，包括对商品实行紧急限价、、强制征用、强制隔离、强制治疗、强制观察、行政处罚、行政救助、紧急财政支持、紧急调拨物资、紧急限制公民部分权利等等。从行政紧急处置的内容来看，行政紧急强制属于行政紧急处置当中可以采用的诸多行为方式的一种，行政紧急处置包含行政紧急强制。
（3）行政紧急强制与行政紧急措施的关系
行政紧急措施，是应急行政措施的最高形式，是行政机关为适应社会危险性最为严重的紧急公共事件即符合法律规定的紧急状态要件的突发公共事件而运用的具体措施，也被称为紧急行政措施、紧急状态行政措施等。行政紧急措施，是国家有效应对突发性公共危害事件的主要手段，是紧急状态法的主要规范对象，也是国家应急制度建设的重点所在。[v]
行政紧急措施与行政紧急强制的联系是：在有权机关对符合紧急状态实质要件的突发性公共事件宣布为紧急状态后，行政机关为消除紧急危险，对相对人的人身自由、财产自由等权利紧急实施的强制措施，就属于行政紧急措施。两者之间的区别是：行政紧急措施是行政机关在最高级别的突发性公共事件被认定为紧急状态后采取的各种措施，其中就包括强制措施，即行政紧急强制行为。在紧急状态下，行政机关采取的紧急措施并不仅限于强制措施，其他性质的措施，例如救措施等也是行政机关可以选择应用的重要方式。
通过上述比较性研究，我们可以看出行政紧急强制是特征行政机关为应对紧急状态下的紧急危险，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。
（二）行政紧急强制的特征
行政紧急强制的特征是凸显行政紧急强制与其他行政行为相区别的特质，通过将行政紧急强制与其他行政行为比较，我们可以看出行政紧急强制具有以下主要特征：
（1）紧急性
行政紧急强制措施的紧急性表现为一旦出现紧急状态，行政机关将立即启动紧急强制。尽管行政紧急强制措施是对相对人人身、财产、住所等权利具有侵益性，但在紧急状态下，行政机关无须象平常时期那样，事先申请、事先告诫、事先说明理由，甚至事先举行听证会就可以直接运用强制力量作用于相对人的人身、财产或进入其住所。 [vi]之所以如此紧急，是因为紧急状态本身给全国或部分地区的公众的生命、健康与财产安全甚至是国家政权的存废造成了极大的威胁，这种威胁是迫在眉睫，正在发生或即将发生，如果行政机关不实施紧急强制，对危险本身进行控制或者对正在或可能遭受威胁的公民实施紧急疏散等强制措施，后果将无法想象。例如，在恐怖活动袭击造成的紧急状态下，警察为保护公众的生命安全，对进行搜查时，现实的危险以及保护公众安全的迫切需要已经压倒了平常状态下进行搜查时的程序要求：事先申请司法令状、进行告知、出示说明理由等等。对此，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第19条作出了明确的规定：在警察有合理根据怀疑可能在该处所、涉嫌恐怖的运输工具可能在该处所、处所所在区域是恐怖活动发生区域时，警察无须搜查证，就可以进入并搜查某处所。也正是因为这种紧急性才使其称为紧急强制，也正是因为这种紧急性才使得通过程序对其具体实施进行监督、控制、约束成为非常困难的事情，也正是因为这种紧急性使得紧急状态下的行政强制措施对人权的威胁指数急剧上升。
（2）强制性
强制，在现代汉语中一般是强迫或迫使。在法学中，强制意味着国家强制力。国家强制力从静态上表现为军队、警察、监狱、武器等，是一种合法存在的暴力。[vii]这种强制力可以以威慑的方式来行使，例如平常状态下，行政机关要求相对人清除违章建筑时，相对人自觉地服从该机关的要求，主要是因为相对人清楚如果不按照行政机关的要求拆除违章建筑，行政机关将会运用国家强制力来实现其行政目的，并且自己将受到国家强制力的惩罚。由此可以看出，在平常状态下，大量的行政命令紧急依靠国家强制力的威慑性存在就可以实现。在紧急状态下，由于情势的十万火急，时间紧迫，如果不紧急运用强制力量直接作用于相对人的身体、财产、住所等，限制其人身自由，例如对传染病大规模爆发期间烈性传染病人实施的强制隔离就是对其人身自由的强制限制，以此来控制疫情的扩散、蔓延；对禽流感爆发期间疫区附近的家禽实施的紧急扑杀就是对相对人财产的紧急销毁措施，非如此将不能保护更多养殖户家禽的安全存活；在整个河流流域爆发洪水引发紧急状态时，行政机关紧急运用强制进入相对人的房屋进行立即疏散，非如此将会导致人员的伤亡。上述的强制隔离、紧急扑杀、强制进入房屋等无一不是行政机关直接运用强制力的形式。在恐怖袭击造成的紧急状态下，警察为了保护公共安全，甚至可以运用最具直接强制力的武器。例如澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第 28条规定：警察或协助警察的人在运用上述强制方式时，可以运用必要且合理的武力。
正是因为在紧急状态下，危险的异常性、迫在眉睫性、危害的极端严峻性而使得运用直接强制力的紧急强制行为非常普遍，也正是如此，公民的人权保障才应该得到重视，紧急强制权力的运用应该受到高度的重视，采取必要的、可行的方法加强对行政紧急强制权力的控制，防止行政机关随意运用直接强制力量，打击异己，甚至准备建立专制社会。
（3）单方性
单方性，是指无须社会公众提出请求，一经获悉出现紧急状态，公众的生命、健康、安全受到极度紧迫的威胁时，行政机关将会迅速出动，立即采取包括紧急强制在内的一切必要措施，控制危险，消除危机。[viii]如果在紧急状态下，行政机关只有根据公众的请求并经过研究才可以进行强制时，将必定会耽误宝贵的时间，延误救助公民或打击的时机，并有可能造成事态的扩大或者升级。行政机关原本在平常状态下，行政权力的行使就具有单方性，在紧急状态下公众的生命等重要权利遭受严峻威胁的时刻，更是需要行政机关紧急出动、主动出击，迅速平息事态，控制危险，可以说任何国家的紧急强制行为的实施都具有单方性特征。例如，英国《反恐怖法》（2000）第41条规定：警察如有合理根据怀疑某人是时，可以立即将其逮捕，无须法院令状。美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局只要发现公民具有传染病而对公共健康构成严重威胁时，可以无须令状，直接将其隔离。
行政紧急强制措施具体运用时的单方性并不是说行政机关不需要公众向其提供必要的危险预警信息，社会公众向行政机关提供有关危险信息是行政机关及时预警、及时启动紧急强制的重要保障。但是，行政机关决不能单靠社会公众的举报、反映情况作为其应对紧急状态的信息支持系统，必须建立专门的、广泛的、传递快速的危险信息收集、传递系统。一旦出现紧急状态，无须申请，立即出动、积极出击，赢取时间，挽救尽可能多的生命与财产，打击尽可能多的危险分子。
紧急强制行为的单方性特点还说明，在紧急状态中，如果出现紧急状态，而有关行政机关却不主动出击，等待公众请求才采取措施，导致事态的恶化，危险的加剧，这属于典型的失职，甚至是对人民的犯罪，必须受到严厉的法律制裁。
（4）高裁量性
高裁量性，是指在紧急状态下，由于危险的不可预见性、紧迫性、复杂性等特点，行政机关在判断是否采取紧急强制，采取什么形式的紧急强制、紧急强制实施多长时间、多大规模，必须根据现场的情形灵活确定，也就是说，行政机关在实施紧急强制、采取紧急强制措施应对紧急危险时，具有很大的裁量权。这种高度的裁量权在平常状态下是不可能拥有的。因为平常状态下，法律对行政机关运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有着明确的规定，行政机关应依法行政，否则将会受到责任追究。 [ix]
在紧急状态下，如果行政机关不具有高度的裁量权，一方面会因为立法对紧急强制实施的事实条件规定过于严格而延误时机，二是立法对行政紧急强制方式的严格规定会影响执法人员的积极性、主动性，三是立法对行政紧急强制时限、规模等方面的规定会影响抗击危机、应对紧急危险的实际成效。鉴于此，各国关于紧急强制的立法一般都只对紧急状态下如何实施紧急强制作出了原则性的规定，很少有对具体实施方式、实施时间、规模等的具体限制。例如加拿大联邦《紧急状态法》（1988）第 19条规定：在公共秩序紧急状态下，省长如果有合理根据时，有权采取下列紧急强制方式，以应对紧急状态：限制或禁止任何可能导致破坏公共秩序的公众集会；限制或禁止公民去特定区域、从特定区域或者在特定区域内旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共设施、公共服务授权或要求某人或群体提供某种必要其能胜任的服务，并对其提供的服务支付相应的补偿。从该法的规定来看，行政机关哪些公民去哪些区域、去哪些地区旅游，接管哪些公共设施等具体事项，该法并没有作出规定，而是留给执法人员具体裁量。
行政紧急强制行为的高裁量性要求我们的立法机关在对紧急状态下的行政紧急强制权力进行规范时一般只应作原则性的规范，将主要的裁量权授予具体的行政执法主体，不应因为担心其会滥用紧急强制权力而去限制其保护公共利益的能力与效率。正象我们不能因为行政机关在平常时间会而不建立行政机关，我们也不能因为行政机关在紧急状态下容易滥用紧急强制裁量权力而不授予其裁量权力。
（5）具体处置性
具体处置，是指紧急强制是对具体事件、具体的相对人、具体的物品例如车辆、房屋、物品等进行具体的处理，而不是针对抽象的社会关系作出一般的规范。尽管在紧急状态中，由于危险的不可预测性、影响规模的广泛性等，使得行政机关在实施紧急强制时可能会涉及到众多的人员。但无论紧急强制涉及的相对人数量有多少，在特定的时间、特定的区域，受到行政机关强制力量直接影响的人、物都是有限的，而不可能是不确定的。例如，在我国西南某地天然气出现井喷造成的紧急状态中，当地人民政府立即实施了紧急疏散，强制将大量的人员、牲畜进行转移。尽管涉及到的人、物数目很大，但还是可以计算统计的。[x]
与具体处置相反的是，行政机关针对紧急状态期间的某种行为，进行紧急授权立法，为全国或某地区的相对人的行为设立某种规范。这种抽象的一般规范是适用于该规范公布并生效之后的具体事件，并不能适用于公布并生效之前的具体事件，究竟哪些人、哪些事会受到才此规范的调整，是不确定的。
（6）侵益性
所谓侵益性，是指紧急强制的实施是对公民的人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束、一种侵害。在紧急状态下，行政机关享有行政紧急权力。行政紧急权力的内容很多，包括紧急救助、紧急转移、紧急强制、紧急立法、紧急处罚等等措施。就紧急强制来说，无论行政机关实施紧急强制时是哪种目的，都不能否认紧急强制是对相对人人身自由、财产自由、住宅自由的束缚。例如，在传染病爆发导致的公共卫生紧急状态期间，对传染病人实施的强制隔离的目的并不仅仅是防止传染病的扩散，还有对相对人的救治目的，但无论如何，相对人在被隔离期间实际上是被限制了人身自由。没有隔离现场管理人员的同意，被隔离人员是不可能随意进出隔离场所的。相对人被隔离后，不仅失去了人身自由，而且还会遭受到其他社会损失，例如社会的歧视、冷漠对待等等心理伤害。
正是由于在紧急状态下，紧急强制的这种巨大的侵益性，才使得各国在授予行政机关必要的、充足的、能够有效应对紧急危险的紧急强制权力的同时，还对紧急强制权力的行使设计了必要的程序规范，规定了紧急状态下紧急强制实施的条件，规定了紧急强制的司法监督机制。例如，美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605 条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。
（7）程序的灵活性
程序的灵活性，同上述高裁量性、紧急性等有一定的联系，但是还是存在着一定的区别。所谓程序的灵活性，是指在紧急状态下，为了防止行政机关滥用紧急强制权力，立法者在设计紧急强制的必要的程序规范时，应尽可能灵活，而不能僵硬、呆板，否则只能束缚行政机关应对紧急危险的能力。[xi]例如，告知理由是正当程序的重要内容之一，而且在正常状态下告知理由一般应在事先进行，但在紧急状态下告知理由就不能完全按照平常状态下的规范。在紧急状态下，告知理由既可以在实施紧急强制前，例如强制隔离之前；也可以在实施紧急强制当中，例如紧急疏散当中；也可以在事后进行，例如强制销毁之后。很多法治发达国家对此比较重视。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第39条规定：在实施紧急措施之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明紧急措施的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。根据上述规定，在反恐怖袭击行动中，警察可以根据当时的情况灵活地掌握告知理由、表明身份的时间。这样的安排，一方面是符合紧急状态下警察执法的实际需要，另一方面，又不放弃通过程序对紧急强制权力的规范，实现了“原则性与灵活性的有机结合”。这对我们有着较大的借鉴意义。因为我国的许多法律、法规在设定紧急强制措施时，常常借口情况紧急而不设定必要的程序规范，这样在实践中，毫无约束的紧急强制权力极有可能导致滥用权力，侵害人权。
从上述对行政紧急强制概念与特征的分析可以看出，行政紧急强制对人权的威胁极大，稍有不慎，就会对相对人的权益造成侵害。而且在紧急状态下，这种侵害无法避免。为了人权保障的需要，有必要针对行政紧急强制行为的上述特征，从行政紧急强制的设定、实施以及监督救济等方面对其进行规范。
注释：
[i] 作者系北京第二外国语学院讲师，法学博士
[ii] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页。
[iii] 郭春明著：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第23页。
[iv] 参见马怀德：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第241—243页。
[v] 于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。
[vi] 参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280页。
[vii] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第1页、第213页。
[viii] 陈晋胜著：《警察法学概论》，高等教育出版社2002年版，第77页。
[ix] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第213页。
关键词：行政紧急强制，概念，特征
概念界定是分析问题的基础，也是交流沟通的前提条件。对行政紧急强制概念的探讨也是对行政紧急强制制度进行探讨的基础。因此，本文对行政紧急强制的概念进行探讨，以就教于学界同仁。
（一）行政紧急强制的概念
行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。该定义的涵义包括以下几个方面：
第一，从性质上，行政紧急强制属于行政即时强制的一种。所谓行政即时强制，是指行政机关根据目前的紧迫情况没有余暇发布命令，或者虽有发布命令的余暇，但若发布命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度 [ii].即时强制既可以适用于正常状态，例如警察对酩酊大醉横卧马路者实施强制管束，也可以适用于紧急状态。行政紧急强制便是适用于紧急状态的一种即时强制。
第二，从前提看，行政紧急强制是当有权主体依法定程序确认并宣布紧急状态后才实施的一种即时强制。紧急状态是一个法律概念，是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。[iii]紧急情况是一个事实概念，只有当其符合紧急状态的实体要件并经法定程序被确认、宣布后才属于紧急状态。也就是说，并非所有的紧急情况都会被确认为紧急状态。如果有权主体认为紧急情况不符合紧急状态的实体要件或者虽符合实体要件但未履行法定确认与宣布程序，行政机关就不能实施紧急强制，因为这时紧急状态就不存在。
第三，从目的上看，行政紧急强制的目的是为了实现行政目的。在紧急状态下，行政目的不仅包括维护公共利益，也包括相对人利益的保障，例如对“非典”病人的救治。那种认为行政紧急强制的目的就是单纯地保护公共利益的观点，人为地缩小了行政目的的内涵，不利于公民权利的全面实现。
第四，从运行方式上，行政紧急强制一般是没有预先为相对人设定义务并进行事先告知。这主要是由行政紧急强制启动的前提条件决定的。行政紧急强制启动的前提条件是公众的生命、健康、财产等安全受到了重大威胁，并且是迫在眉睫，这种情形被有权机关确认并宣布为紧急状态。如果特定行政机关在紧急状态下依然按照正常状态下的行政程序，例如事先告知与听证等实施强制，将会对公共安全、公共卫生等造成极大的负面影响。但需要指出的是没有预先进行告知，并不意味着行政机关在紧急强制结束后都无须履行告知义务。
为了厘清行政紧急强制的真正涵义，我门需要对同行政紧急强制相关的其他概念进行比较分析。通过对比，我们至少可以看出行政紧急强制与其他相关概念的联系之所在，区别之所在，从而能够更准确地对行政紧急强制制度进行分析。
（1）行政紧急强制与紧急状态下的即时强制的关系
行政紧急强制与紧急状态下的即时强制同属即时强制，但是两者之间还是存在着一定的区别：紧急状态下的即时强制包括的范围更广，包括行政紧急强制与非属行政紧急强制的即时强制，而行政紧急强制则属于紧急状态下的即时强制的一种类型。[iv]在紧急状态下，非属行政紧急强制的即时强制是指行政机关并非直接针对引起紧急状态之紧急情形的其他紧急情形，如在“非典”疫情发生过程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他与“非典”疫情无关之情形发生，对此种情形行政机关仍可采取即时强制。由此可见，紧急状态下的即时强制实际包括了两种，一种是与紧急状态直接相关的即时强制，一种是与紧急状态无关的即时强制。两者当中，前者属于行政紧急强制，后者不属于行政紧急强制。
（2）行政紧急强制与行政紧急处置的关系
所谓行政紧急处置，是指行政机关针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处治法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，作出的各种紧急处置措施，包括对商品实行紧急限价、戒严、强制征用、强制隔离、强制治疗、强制观察、行政处罚、行政救助、紧急财政支持、紧急调拨物资、紧急限制公民部分权利等等。从行政紧急处置的内容来看，行政紧急强制属于行政紧急处置当中可以采用的诸多行为方式的一种，行政紧急处置包含行政紧急强制。
（3）行政紧急强制与行政紧急措施的关系
行政紧急措施，是应急行政措施的最高形式，是行政机关为适应社会危险性最为严重的紧急公共事件即符合法律规定的紧急状态要件的突发公共事件而运用的具体措施，也被称为紧急行政措施、紧急状态行政措施等。行政紧急措施，是国家有效应对突发性公共危害事件的主要手段，是紧急状态法的主要规范对象，也是国家应急制度建设的重点所在。[v]
行政紧急措施与行政紧急强制的联系是：在有权机关对符合紧急状态实质要件的突发性公共事件宣布为紧急状态后，行政机关为消除紧急危险，对相对人的人身自由、财产自由等权利紧急实施的强制措施，就属于行政紧急措施。两者之间的区别是：行政紧急措施是行政机关在最高级别的突发性公共事件被认定为紧急状态后采取的各种措施，其中就包括强制措施，即行政紧急强制行为。在紧急状态下，行政机关采取的紧急措施并不仅限于强制措施，其他性质的措施，例如救助性措施等也是行政机关可以选择应用的重要方式。
通过上述比较性研究，我们可以看出行政紧急强制是特征行政机关为应对紧急状态下的紧急危险，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。
（二）行政紧急强制的特征
行政紧急强制的特征是凸显行政紧急强制与其他行政行为相区别的特质，通过将行政紧急强制与其他行政行为比较，我们可以看出行政紧急强制具有以下主要特征：
（1）紧急性
行政紧急强制措施的紧急性表现为一旦出现紧急状态，行政机关将立即启动紧急强制。尽管行政紧急强制措施是对相对人人身、财产、住所等权利具有侵益性，但在紧急状态下，行政机关无须象平常时期那样，事先申请、事先告诫、事先说明理由，甚至事先举行听证会就可以直接运用强制力量作用于相对人的人身、财产或进入其住所。 [vi]之所以如此紧急，是因为紧急状态本身给全国或部分地区的公众的生命、健康与财产安全甚至是国家政权的存废造成了极大的威胁，这种威胁是迫在眉睫，正在发生或即将发生，如果行政机关不实施紧急强制，对危险本身进行控制或者对正在或可能遭受威胁的公民实施紧急疏散等强制措施，后果将无法想象。例如，在恐怖活动袭击造成的紧急状态下，警察为保护公众的生命安全，对恐怖分子进行搜查时，现实的危险以及保护公众安全的迫切需要已经压倒了平常状态下进行搜查时的程序要求：事先申请司法令状、进行告知、出示说明理由等等。对此，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第19条作出了明确的规定：在警察有合理根据怀疑恐怖分子可能在该处所、涉嫌恐怖的运输工具可能在该处所、处所所在区域是恐怖活动发生区域时，警察无须搜查证，就可以进入并搜查某处所。也正是因为这种紧急性才使其称为紧急强制，也正是因为这种紧急性才使得通过程序对其具体实施进行监督、控制、约束成为非常困难的事情，也正是因为这种紧急性使得紧急状态下的行政强制措施对人权的威胁指数急剧上升。
（2）强制性
强制，在现代汉语中一般是强迫或迫使。在法学中，强制意味着国家强制力。国家强制力从静态上表现为军队、警察、监狱、武器等，是一种合法存在的暴力。[vii]这种强制力可以以威慑的方式来行使，例如平常状态下，行政机关要求相对人清除违章建筑时，相对人自觉地服从该机关的要求，主要是因为相对人清楚如果不按照行政机关的要求拆除违章建筑，行政机关将会运用国家强制力来实现其行政目的，并且自己将受到国家强制力的惩罚。由此可以看出，在平常状态下，大量的行政命令紧急依靠国家强制力的威慑性存在就可以实现。在紧急状态下，由于情势的十万火急，时间紧迫，如果不紧急运用强制力量直接作用于相对人的身体、财产、住所等，限制其人身自由，例如对传染病大规模爆发期间烈性传染病人实施的强制隔离就是对其人身自由的强制限制，以此来控制疫情的扩散、蔓延；对禽流感爆发期间疫区附近的家禽实施的紧急扑杀就是对相对人财产的紧急销毁措施，非如此将不能保护更多养殖户家禽的安全存活；在整个河流流域爆发洪水引发紧急状态时，行政机关紧急运用强制进入相对人的房屋进行立即疏散，非如此将会导致人员的伤亡。上述的强制隔离、紧急扑杀、强制进入房屋等无一不是行政机关直接运用强制力的形式。在恐怖袭击造成的紧急状态下，警察为了保护公共安全，甚至可以运用最具直接强制力的武器。例如澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第 28条规定：警察或协助警察的人在运用上述强制方式时，可以运用必要且合理的武力。
正是因为在紧急状态下，危险的异常性、迫在眉睫性、危害的极端严峻性而使得运用直接强制力的紧急强制行为非常普遍，也正是如此，公民的人权保障才应该得到重视，紧急强制权力的运用应该受到高度的重视，采取必要的、可行的方法加强对行政紧急强制权力的控制，防止行政机关随意运用直接强制力量，打击异己，甚至准备建立专制社会。
（3）单方性
单方性，是指无须社会公众提出请求，一经获悉出现紧急状态，公众的生命、健康、安全受到极度紧迫的威胁时，行政机关将会迅速出动，立即采取包括紧急强制在内的一切必要措施，控制危险，消除危机。[viii]如果在紧急状态下，行政机关只有根据公众的请求并经过研究才可以进行强制时，将必定会耽误宝贵的时间，延误救助公民或打击恐怖分子的时机，并有可能造成事态的扩大或者升级。行政机关原本在平常状态下，行政权力的行使就具有单方性，在紧急状态下公众的生命等重要权利遭受严峻威胁的时刻，更是需要行政机关紧急出动、主动出击，迅速平息事态，控制危险，可以说任何国家的紧急强制行为的实施都具有单方性特征。例如，英国《反恐怖法》（2000）第41条规定：警察如有合理根据怀疑某人是恐怖分子时，可以立即将其逮捕，无须法院令状。美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局只要发现公民具有传染病而对公共健康构成严重威胁时，可以无须令状，直接将其隔离。
行政紧急强制措施具体运用时的单方性并不是说行政机关不需要公众向其提供必要的危险预警信息，社会公众向行政机关提供有关危险信息是行政机关及时预警、及时启动紧急强制的重要保障。但是，行政机关决不能单靠社会公众的举报、反映情况作为其应对紧急状态的信息支持系统，必须建立专门的、广泛的、传递快速的危险信息收集、传递系统。一旦出现紧急状态，无须申请，立即出动、积极出击，赢取时间，挽救尽可能多的生命与财产，打击尽可能多的危险分子。
紧急强制行为的单方性特点还说明，在紧急状态中，如果出现紧急状态，而有关行政机关却不主动出击，等待公众请求才采取措施，导致事态的恶化，危险的加剧，这属于典型的失职，甚至是对人民的犯罪，必须受到严厉的法律制裁。
（4）高裁量性
高裁量性，是指在紧急状态下，由于危险的不可预见性、紧迫性、复杂性等特点，行政机关在判断是否采取紧急强制，采取什么形式的紧急强制、紧急强制实施多长时间、多大规模，必须根据现场的情形灵活确定，也就是说，行政机关在实施紧急强制、采取紧急强制措施应对紧急危险时，具有很大的裁量权。这种高度的裁量权在平常状态下是不可能拥有的。因为平常状态下，法律对行政机关运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有着明确的规定，行政机关应依法行政，否则将会受到责任追究。 [ix]
在紧急状态下，如果行政机关不具有高度的裁量权，一方面会因为立法对紧急强制实施的事实条件规定过于严格而延误时机，二是立法对行政紧急强制方式的严格规定会影响执法人员的积极性、主动性，三是立法对行政紧急强制时限、规模等方面的规定会影响抗击危机、应对紧急危险的实际成效。鉴于此，各国关于紧急强制的立法一般都只对紧急状态下如何实施紧急强制作出了原则性的规定，很少有对具体实施方式、实施时间、规模等的具体限制。例如加拿大联邦《紧急状态法》（1988）第 19条规定：在公共秩序紧急状态下，省长如果有合理根据时，有权采取下列紧急强制方式，以应对紧急状态：限制或禁止任何可能导致破坏公共秩序的公众集会；限制或禁止公民去特定区域、从特定区域或者在特定区域内旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共设施、公共服务授权或要求某人或群体提供某种必要其能胜任的服务，并对其提供的服务支付相应的补偿。从该法的规定来看，行政机关哪些公民去哪些区域、去哪些地区旅游，接管哪些公共设施等具体事项，该法并没有作出规定，而是留给执法人员具体裁量。
行政紧急强制行为的高裁量性要求我们的立法机关在对紧急状态下的行政紧急强制权力进行规范时一般只应作原则性的规范，将主要的裁量权授予具体的行政执法主体，不应因为担心其会滥用紧急强制权力而去限制其保护公共利益的能力与效率。正象我们不能因为行政机关在平常时间会滥用职权而不建立行政机关，我们也不能因为行政机关在紧急状态下容易滥用紧急强制裁量权力而不授予其裁量权力。
（5）具体处置性
具体处置，是指紧急强制是对具体事件、具体的相对人、具体的物品例如车辆、房屋、物品等进行具体的处理，而不是针对抽象的社会关系作出一般的规范。尽管在紧急状态中，由于危险的不可预测性、影响规模的广泛性等，使得行政机关在实施紧急强制时可能会涉及到众多的人员。但无论紧急强制涉及的相对人数量有多少，在特定的时间、特定的区域，受到行政机关强制力量直接影响的人、物都是有限的，而不可能是不确定的。例如，在我国西南某地天然气出现井喷造成的紧急状态中，当地人民政府立即实施了紧急疏散，强制将大量的人员、牲畜进行转移。尽管涉及到的人、物数目很大，但还是可以计算统计的。[x]
与具体处置相反的是，行政机关针对紧急状态期间的某种行为，进行紧急授权立法，为全国或某地区的相对人的行为设立某种规范。这种抽象的一般规范是适用于该规范公布并生效之后的具体事件，并不能适用于公布并生效之前的具体事件，究竟哪些人、哪些事会受到才此规范的调整，是不确定的。
（6）侵益性
所谓侵益性，是指紧急强制的实施是对公民的人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束、一种侵害。在紧急状态下，行政机关享有行政紧急权力。行政紧急权力的内容很多，包括紧急救助、紧急转移、紧急强制、紧急立法、紧急处罚等等措施。就紧急强制来说，无论行政机关实施紧急强制时是哪种目的，都不能否认紧急强制是对相对人人身自由、财产自由、住宅自由的束缚。例如，在传染病爆发导致的公共卫生紧急状态期间，对传染病人实施的强制隔离的目的并不仅仅是防止传染病的扩散，还有对相对人的救治目的，但无论如何，相对人在被隔离期间实际上是被限制了人身自由。没有隔离现场管理人员的同意，被隔离人员是不可能随意进出隔离场所的。相对人被隔离后，不仅失去了人身自由，而且还会遭受到其他社会损失，例如社会的歧视、冷漠对待等等心理伤害。
正是由于在紧急状态下，紧急强制的这种巨大的侵益性，才使得各国在授予行政机关必要的、充足的、能够有效应对紧急危险的紧急强制权力的同时，还对紧急强制权力的行使设计了必要的程序规范，规定了紧急状态下紧急强制实施的条件，规定了紧急强制的司法监督机制。例如，美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605 条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院起诉，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。
（7）程序的灵活性
程序的灵活性，同上述高裁量性、紧急性等有一定的联系，但是还是存在着一定的区别。所谓程序的灵活性，是指在紧急状态下，为了防止行政机关滥用紧急强制权力，立法者在设计紧急强制的必要的程序规范时，应尽可能灵活，而不能僵硬、呆板，否则只能束缚行政机关应对紧急危险的能力。[xi]例如，告知理由是正当程序的重要内容之一，而且在正常状态下告知理由一般应在事先进行，但在紧急状态下告知理由就不能完全按照平常状态下的规范。在紧急状态下，告知理由既可以在实施紧急强制前，例如强制隔离之前；也可以在实施紧急强制当中，例如紧急疏散当中；也可以在事后进行，例如强制销毁之后。很多法治发达国家对此比较重视。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第39条规定：在实施紧急措施之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明紧急措施的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。根据上述规定，在反恐怖袭击行动中，警察可以根据当时的情况灵活地掌握告知理由、表明身份的时间。这样的安排，一方面是符合紧急状态下警察执法的实际需要，另一方面，又不放弃通过程序对紧急强制权力的规范，实现了“原则性与灵活性的有机结合”。这对我们有着较大的借鉴意义。因为我国的许多法律、法规在设定紧急强制措施时，常常借口情况紧急而不设定必要的程序规范，这样在实践中，毫无约束的紧急强制权力极有可能导致滥用权力，侵害人权。
从上述对行政紧急强制概念与特征的分析可以看出，行政紧急强制对人权的威胁极大，稍有不慎，就会对相对人的权益造成侵害。而且在紧急状态下，这种侵害无法避免。为了人权保障的需要，有必要针对行政紧急强制行为的上述特征，从行政紧急强制的设定、实施以及监督救济等方面对其进行规范。
注释：
[i] 作者系北京第二外国语学院讲师，法学博士
[ii] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页。
[iii] 郭春明著：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第23页。
[iv] 参见马怀德：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第241—243页。
[v] 于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。
[vi] 参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280页。
[vii] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第1页、第213页。
[viii] 陈晋胜著：《警察法学概论》，高等教育出版社2002年版，第77页。
[ix] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第213页。
行政诉讼的裁定和行政诉讼判决一样都是人民法院行使国家行政审判权的体现,具有权威性和法律效力,但二者有许多区别,正是这些区别体现了行政诉讼的裁定的特点:
第一,行政诉讼的判决解决的是行政案件的实体问题,而行政诉讼的裁定解决的是行政案件审理过程或者是案件执行过程中的程序问题;
第二,行政诉讼的判决一般是在行政案件审理的最后阶段作出的,而行政诉讼的裁定在行政诉讼的任何阶段都可能作出。通常一个法院在一个审理程序中只能作出一个判决,而人民法院在一个审理程序可能作出多个裁定;
第三,行政诉讼判决依据的是行政实体法和行政程序法,而行政诉讼裁定依据的是行政诉讼法;
因此，在政治课概念的教学中，我们既要重视概念呈现方式的灵活性和多样性，又要充分调动学生头脑中相关的知识经验，促使学生主动对常识材料开展细致入微的探究性活动，在探究中丰富由自发概念向科学概念发展过程中的体验，使学生在探究过程中，把握概念的本质特征，构建概念的“恰当的”心理表征，使学生的政治课概念学习过程变为“学用结合”的过程，在这个过程中逐步形成相应的观念，并通过相应的概念实例，体会政治课的现实意义。
一、充分发挥现代信息技术的优势
在政治课概念的教学中应用现代信息技术可以使概念的呈现方式更加灵活多样。现代信息技术可以用组合的动态的方式灵活地向学生提供图、表、文字或动画等不同概念表示方法，把抽象的概念内涵显性化，从而创设一种学习情境，给学生提供探索的机会。
1.突出了学生主体性
以计算机为基础的信息技术，进行教学设计时，可以优势互补，学和教并重，强调“既要发挥教师主导作用，又要充分体现学生学习主体作用的新型教学结构”。不仅要把他们看作是辅助教师“教”的演示教具，而且要强调把它们作为促进学生自主学习的认知工具与情感激励工具。
政治课的教学目的是让学生会学，培养学生的科学态度和科学素养。通过教师的导学、诱思，学生主动投入所学的概念中，自己得出概念，而不是被动地听教师讲概念。当然教学中以学生的发展为中心，也不能忽视教师的主导作用，教师要确定教学内容，选择组织范例，组织教学活动；学生作为学习的主体，积极参与教学过程，使教学气氛和谐融洽。
2.具有很强的实效性和发展性
在现代教育理论的指导下，利用信息技术丰富课堂教学资源，课堂教学效果非常明显。在概念教学中能注意不同层次的学生的学习困难，不同教学内容的选择，并提供不同的呈现方式，使学生更好地理解教材中的重点难点内容。利用人机的交互，促进概念的学习方式转变，通过对抽象的概念的动态模拟、变式练习等的反复的多元化的呈现，引起学生认知的冲突、主动的参与，增强学生的问题意识和发现问题的能力，为培养学生思考问题能力、获取信息能力和语言表达能力提供契机。
同时，在学习的过程中也做到以人为本，对学生的情感态度和价值观起广泛的教育作用，促进学生身心发展。
二、巧用概念教学中“变式”与“比较”
概念教学中“变式”与“比较”的正确运用有利于加深学生的理解，有利于排除无关特征，突出有关特征。
所谓“变式”，广义地说，就是同一事物非本质属性的转换，这里是指概念的变化。从概念教学的角度来说，就是对概念的条件或结论，对概念的呈现方式、表达形式的变化，思想方法、思维方法的变化进行适当的调整，或增减或转换。注意运用“变式”，有利于学生掌握概念的本质特征。
例如生产关系，它的“变式”有原始社会的生产关系、奴隶社会的生产关系、封建社会的生产关系、资本主义的生产关系、社会主义的生产关系。我在教学中就制定了下面这张表格，让学生在学习生产关系时，同时学习生产关系的几种“变式”，通过“变式”的学习，更加清晰地掌握生产关系的本质和内涵。
“比较”，可以加深学生对概念本质特征与非本质特征的理解。例如，在教学原始社会、奴隶社会的生产关系时，就可以通过比较的方式让学生自己去比较、发现异同点，进一步加深理解。另外，新旧知识的结合处往往是学生智力的“最近发展区”。上述表格的比较分析能使学生发现、理解新旧概念间的联系，从而掌握概念的方式――概念同化。因此，概念教学中不能忽视“概念同化”这一获取概念的主要形式。随着学生年级的升高，已学知识的积累，“概念同化”应逐步成为学生获取概念的主要形式。
三、把学生的思维带回现实中
概念具有概括性、抽象性、精确性等性征，在学习中，无论是概念形成的方式，还是概念同化的方式，都需要以学生头脑中已有的某些自发性概念的具体性、特殊性成分作为依托，从中分化出它的理论侧面，使之能借助经验事实，变得容易理解。因此，要把学生的思维带回现实中，使其主动对常识材料进行细致入微的探究性活动。
中学政治课中的概念特别是一些基本概念，与现实生活有着紧密的联系。因此，在教学中应联系学生日常生活实际，重视挖掘与生活实际联系的因素，通过列举学生熟悉的具体事物引入概念，通过创设情境，激发学生的兴趣，使他们身处现实问题情境中，通过亲身体验，在感性认识基础上，借助分析、比较、综合、抽象、概括等思维活动，对常识性材料进行精微化，使自发性概念逐步摆脱无意识、粗糙、肤浅的劣势，向科学概念发展，达到理性认识的飞跃，使学生掌握概念，并能够应用概念解决生活中的问题。
例如：在讲“价值规律”时，我们可以让学生联系平时自己买东西的经验进一步理解价值规律的科学内涵。在讲解价值规律的内容之后，还可以让学生去市场上调查，从月饼价格看价值规律，让学生通过市场调查发现问题。学生经过调查发现，不同品牌、不同包装、不同时间，市场上月饼的价格有很大不同，对这一经济现象进行深入分析，学生就会对价值规律有一个既感性又深刻的理解。
又如，在讲到“劳动合同”的概念时，我充分利用学校所在地个体、私营经济、外资经济发达的开发区这一优势，让学生开展实地调查，通过前后几年的对比分析发现，以前劳动合同不完善而引发的纠纷、报复等事件频频发生，而这几年随着普法工作的展开，工人的法律意识逐渐提高，加上工厂用人制度的健全、政府管理的进一步规范，这类劳动纠纷正逐渐减少。通过实地调查，学生不仅增强了学法的兴趣，而且认识到学法的重要性。
把思想政治课中的抽象理论与社会、生活联系起来，能够使学生更好地理解和接受课程内容，不仅能激发学生的兴趣，更重要的是能使学生体会到生活中的政治，感受到政治不是课本中条条框框的知识，政治来源于生活，生活中处处有政治。学生在生动活泼的情境中，结合生活实际，主动思考探索，体味学习，提高关心生活、思考现实的理论联系实际能力。
四、将学生带入问题中
问题是政治课的心脏。孔子认为“疑是思之始，学之端”，要求自己和学生“每事问”。在思想政治课概念教学中，将学生带入问题中，培养学生有关“问”的能力，不仅有利于发挥学生的主体作用，激发学生的学习兴趣和动机，更有利于培养学生勇于追求真理的精神和创新精神。他们带着更多更高层次的问题走出教室，必然会更好地投入到后面的学习中。丰富学生在概念学习过程中的体验，将政治课概念的形成过程、形式化的政治课概念及一些相关的材料转化为富有生活意义的问题，创设问题情境，从而把学生带入问题中，在问题情境中展开“火热的思考”，探究概念的本质特征。
例如，在学习“商品”这个概念时，我问学生：“生活中的哪些东西是商品的？”通过讨论，学生回答：“市场上交换的东西。”我接着提问：“那么，为什么只有用来交换的劳动产品才是商品呢？不用来交换的东西为什么就不是商品？”这样就把商品概念的生成过程一步一步地问题化，使学生通过对这些问题探讨，达到对商品的本质属性的理解。
【摘 要】 历史概念教学对于历史学科能力的提升，高效课堂的打造起至关重要的作用。理清历史概念、比较历史概念、分解历史概念、构建历史概念体系、注重历史概念的生成是强化概念教学的主要手段。
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关键词 历史概念；学科能力；生成
如何强化历史概念教学呢？笔者认为可以从以下五个方面着手。
一、教师引导学生理清历史概念的诸多因素
历史概念一般包括历史事件的时间、地点、人物、事件以及历史事件的性质、特征、影响等诸多因素。在历史课堂教学中，教师应引导学生准确梳理历史概念的诸多因素，为全面准确理解历史概念奠定基础。
以必修2《罗斯福新政》为例，对“罗斯福新政”这一历史概念，我们可以从以下几个方面来厘清该概念的内涵、外延。时间，1933年~1939年；地点，美国；人物，罗斯福；事件（措施），整顿财政金融体系、加强对工业的计划指导、调整农业、加强社会救济、保障体系、推行以工代赈、加强社会立法；性质，在不改变资本主义制度的前提下，加强对资本主义生产关系的局部调整；特征，国家全面干预经济；影响，使美国经济得到恢复和发展，社会矛盾缓和，避免走上法西斯专政的道路，维护了美国的民主制度，为世界资本主义的发展开创了国家干预经济的新模式。
这样，通过教师引导学生梳理这些历史要素，学生对“罗斯福新政”这一历史概念的时间、地点、人物、措施、影响等外延就有了准确把握，同时学生也能理解罗斯福新政是资本主义生产关系的局部调整的内涵。
二、教师引导学生比较容易混淆的历史概念
在历史教学的过程中，我们经常会遇到许多容易混淆的历史概念，对于这些历史概念，教师可以引导学生通过比较的方法帮助学生厘清历史概念。
所谓比较，就是把同类历史概念依据一定的标准进行分析，找出其中的异同点，从而把握历史概念的本质特征和属性。比如必修1《古代中国的政治制度》中的“分封制”和“郡县制”这两个历史概念同属于古代中国地方行政制度，很多学生容易混淆。教师可以试着从“划分标准”、“传承的方式”、“与中央政权的关系”等方面对这两个概念进行定性的分析、比较。通过分析、比较，学生就容易得知：分封制是以血缘为主要划分标准、以世袭方式进行传承，对中央政权来说，分封的诸侯很强的独立性；郡县制则以地域作为划分标准、以皇帝的任免作为主要的传承方式，对中央政权来说，地方郡县完全听命于中央。这样，通过比较的方法，学生就能够准确把握同类历史概念相同的本质和不同的特征。
三、教师引导学生分解复杂的历史概念
在历史学习的过程中，部分学生对于复杂的历史概念无从下手，难以全面把握。这时，为了方便学生理解，教师可以引导学生对历史概念进行分解。
比如必修1《古代中国的政治制度》中“专制主义中央集权制度”这个历史概念，前后时间跨度长达两千多年，学生把握起来比较困难。教师这时引导学生将“专制主义中央集权制度”分解为强化皇权的君主专制制度和为强化中央对地方控制的中央集权制度两个概念，引导学生列举出君主专制制度和中央集权制度的主要史实：君主专制制度，秦朝的三公九卿制度、唐朝的三省六部制度、明朝宰相制度的废除和内阁制度的设立、清朝军机处的设置；中央集权制度，秦朝的郡县制、元朝的行省制度。进而引导学生总结出君主专制不断加强、中央对地方的控制不断加强的历史发展的本质特征。
四、教师引导学生构建历史概念体系
历史事件不是孤立、零散的，历史事件之间有着必然的联系。同样，历史概念的存在也不是孤立、零散的，教师可以引导学生将历史概念置于历史知识网络中去，实现历史概念的体系化、网络化。只有这样，历史概念才能长时间的留在学生的记忆中也就不会陷入历史知识、历史概念一背就会，过两天就忘的怪圈。
比如必修2《近代中国经济结构的变动和资本主义的曲折发展》中，知识点复杂，历史发展的阶段多，学生很难入手。教师可以从构建概念体系入手，问题就迎刃而解。近代中国经济结构的变动这一概念体系包括外国资本主义的入侵、自然经济逐渐解体、洋务运动的兴起、民族资本主义的曲折发展等子历史概念。民族资本主义的曲折发展这一概念体系包括19世纪60、70年代，民族资本主义产生、19世纪末，民族资本主义初步发展、1912年~1919年，民族资本主义进一步发展、1927年~1937年民族资本主义比较迅速的发展、1937年~1945年，民族资本主义日益萎缩、陷入绝境等子历史概念。构建了完整的历史概念体系，学生也就能够准确理解同一概念体系下诸多历史概念之间的有机联系，真正实现知识的融会贯通。
五、历史概念教学也应注重学生的生成
由于历史课时的减少，不少老师在课堂教学中走“捷径”，直接把重要的历史概念印制成读案，学生在课堂俨然成了一个“背书匠”，其学习效果可想而知。历史概念教学不应是灌输式、填鸭式，而应该是启发式、生成式。只有经过由感性认识到理性认识，学生才能对历史概念有深刻的理解，才能全面把握历史。
比如必修2《世界资本主义经济的调整》中“战后资本主义的新变化”这一上位历史概念的把握。首先，教师可让学生先迅速浏览全文，引导学生从经济政策、社会政策、产业结构、经济模式等角度整体把握，然后教师给出“二战后美国经济发展的曲线图”,引导学生分析二战后美国经济发展的阶段特征，概括美国经济阶段发展的原因，从而学生生成二战后美国为代表的资本主义经济政策调整的子概念特征。这样，通过学生的生成，历史概念就能牢记于心，达到事半功倍的效果。
综上所述，我们只有紧紧抓住历史概念教学这一课堂教学的基础和核心，学生学科素养、能力的提升和高效课堂的打造才能实现。
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参考文献
[1]《普通高中历史课程标准》.人民教育出版社.2003年
【关键词】 政府会计； 财务会计； 概念框架
一、引言
有效的政府会计是良好的公共部门治理的基石。政府会计信息可以全面反映政府提供公共服务和公共产品的成本，将经济效益与经济资源耗费相配比，衡量政府的工作绩效。刘玉廷（2004）认为，在政府会计改革以及政府会计准则建设中，为了避免我国政府在改革的进程中跑偏方向，为了能够切实针对我国当前的实际问题制定出适合的政府会计标准，必须理论先行。一个健全而有效的政府会计概念框架是政府会计理论的需要、是制定会计准则的需要、更是国际会计协调的需要，其不仅仅对一国的经济增长有着深远的影响，对该国公共管理的良性循环也起着至关重要的作用。没有政府会计的同步发展，再先进的公共管理理念也无法充分发挥作用。因此，构建政府会计概念框架，积极为制定政府会计准则提供理论依据，显得尤为必要。
二、政府会计概念框架构建的理论基石：国际经验与财务会计的借鉴
自1978年开始，美国财务会计准则委员会（FASB）先后了7份“财务概念公告”（FSAC），这7份公告构成了较完整的概念框架体系。内容涵盖：财务报表目标、信息质量特征、报表要素、报表要素的确认与计量等。美国财务会计概念框架以目标为制定概念框架的起点，提出财务报告的目标是提供对经济决策有用的信息，在财务报表的确认方面提出四项基本标准：可定义性、可计量性、相关性和可靠性。美国的财务会计概念框架有着自身的特点，做出了突出的贡献，但缺少了财务报告本身这一内容，另外概念框架的内容过于详细，主次不分，重点不够突出。此后，国际会计准则委员会（IASC）同英国、加拿大、澳大利亚等国在会计概念框架研究方面也取得了骄人成绩。1989年，IASC制定的《编报财务报表的框架》内容涵盖：财务报表目标、质量特征、资本和资本保全概念、构成报表要素的定义、确认和计量等。IASC以“决策有用性”与“反映受托责任”双重目标为标准。至于英国、澳大利亚的财务会计概念框架基本与美国相同，除此之外，还增加了财务信息的呈报，即财务报告的内容。
与发达国家相比，在财务会计概念框架方面，我国则是另外一番景象。我国于2006年2月颁布了新的企业会计准则，新准则中首次正式使用财务会计报告目标的术语，并进行了规范。另外对会计基本假设、会计信息质量特征、会计要素及其确认与计量、财务会计报告进行了科学规范。按照我国著名会计学家葛家澍（2006）的诠释，“新的企业会计基本准则几乎与财务会计概念框架等同”。
财务会计概念框架与政府会计概念框架是一般与特殊的关系，政府会计概念框架就是财务会计概念框架在政府会计领域的应用。尽管各国对于财务会计概念框架基本内容的观点存在一定的差别，但其主要内容基本上是一致的，首先是会计目标，其次依次是会计基本假设、会计信息质量特征、要素及其确认与计量，最后是财务报告。
三、政府会计概念框架体系构筑：目标导向与要素选择
对于政府会计概念框架体系所应包含的内容，部分学者也发表了各自不同的见解。陈志斌（2012）认为作为逻辑起点的政府会计目标的选择以及后续的政府会计主体界定、政府会计信息质量特征的确定、政府会计要素分类、确认和计量、财务报告的内容和构成、以及具体业务处理等方面对政府信息的透明度都有着极为重要的影响。张雪芬、郭萍萍（2012）在西方财务会计概念框架的基础上，认为我国政府会计改革应立足国情制定政府会计基本准则，并探讨了主要由会计目标、核算基础、会计主体、会计报告四个部分组成的政府会计基本准则具体内容。曹越，伍中信（2012）认为二元结构新理念可以融入政府会计目标、会计主体、会计核算对象与适用范围、会计信息质量特征、会计要素、会计核算基础与计量属性、财务报告等概念框架及其表现形式之中，进而形成新的政府会计概念框架体系。
借鉴前一部分美国、英国、澳大利亚、国际会计准则委员会等财务会计概念框架的内容以及上述国内部分学者所得的一些结论，笔者遵循学习、借鉴、求实、创新的原则，认为对政府会计概念框架的研究首先是要确定思考和讨论该问题的思路，即选择的标准。在过去的研究以及在国外政府会计的实践过程中，曾出现过假设起点论、环境起点论、本质起点论等。本文认为：一个完整的人造系统最重要的部分就是目标，没有目标就失去了存在的意义，作为一个人造系统的政府会计，第一环节就是要确定目标。所以，政府会计概念框架体系中首先要确定的就是政府会计的目标。其次，作为一个系统，政府会计还需要有明确的基本假设，该基本假设是政府会计概念框架体系第二重要的部分。依此类推，政府会计概念框架体系还应包括：用来反映目标实现程度标准的质量特征、目标工作时间标准的会计基础、目标所涵盖范围的政府会计要素、目标工作标准的确认与计量、会计目标媒介的政府财务报告。
四、我国政府会计概念框架基本构成要素的内容确定
政府会计改革已经提上日程，迫在眉睫，但这需要经历一个复杂的过程，不可急于求成。理论指导实践，在改革的进程中不仅要考虑到技术层面的问题，更重要的是考虑到理论层面的问题。本文认为，从理论层面着手构建政府会计概念框架将是比较明智的选择。下面具体进行分析：
（一）政府会计目标：多层次目标体系的构建
立足我国国情，可将我国政府会计目标分为三个层次。基层目标是保护公共财政资金的安全，防止舞弊贪污事件的发生。这就需要从防止财政的违法乱纪行为着手，具体做法是制定一系列必要的披露程序，使财政资金的透明度得到提高。中层目标是形成健全的财务管理体系。据此我国政府应通过预算和计划事先安排好收税以及其他收支、举债还有还债等活动，适当授权，并将整个交易过程及最终结果记录下来，以提供若干方面的财务信息，让使用者据此作出基本决策。政府会计最高层的目标是帮助政府履行公共受托责任。国际公共部门将此看成是向信息使用者提供有助于其评价政府受托责任的信息。由于政府面对的具有剩余索取权的所有者众多，且需一个一个进行分析，这就需要建立一个可供所有利益相关者进行决策的模型，建这样的模型难度较大，且不切实可行，因此利害关系方只能通过间接的方式影响政府的税收以及支出决策。政府部门应激励人及时披露财务信息，并降低使用者获取信息的成本。另外政府在财务上也应合理使用预算资源，使资源效用最大化，保证资源与责任的平衡，为利益相关者提供有效的服务，保持良好的财务状况，及时偿还债务，按时履行义务，提高财政能力从而防范未来可能产生的财务风险，维护好内部控制系统，为所有公民保全国有以及公有财产。这样一来，政府公共受托责任便可将具体的反映政府履行上述受托责任情况的财务报告目标派生出来，进而也体现出了政府会计的特殊性。
（二）政府会计基本假设：共通性与异质性的博弈
在会计主体、会计分期、持续经营、以及货币计量方面，政府会计基本假设与企业会计基本假设之间既有相似之处，也有差别所在。政府会计服务的特定单位就是指的政府会计主体。我国政府会计主体可分为三个层次：首先是各级政府；其次是政府各部门；最后为政府的相关单位。政府会计的持续经营与其成为假设，不如说更具真实性。我国政府在世界政治经济活动中占有显赫的地位，不仅长期存在，而且越来越强大。而政府会计选择采用会计分期的方式来取得及时可靠的会计信息正是基于这一前提。长期以来，我国会计一般以年为单位，采用公历年度作为会计年度。但若是政府会计采用公历年制，就会使反映的财务信息失真，弱化预算执行。因此为了体现充分披露的会计原则，使政府的财务活动以及业务活动的特点充分反映出来，建议在一些特点明显的事业单位采用历年制和跨年制并行的双轨制。另外政府会计的核算仍遵从过去以货币为其计量单位，以历史成本为主，辅之以其他计量属性。
（三）政府会计信息质量特征：基本特征与约束条件并举
政府会计和企业会计在会计信息质量特征方面的兼容性较强。要想达成会计的目标，不管是政府会计信息还是企业会计信息，都需要满足一定的质量要求。一般包括一致性、可比性、相关性、可靠性、可理解性和满足成本效益的原则，另外效益大于成本、重要性、专款专用为其约束条件。各特征之间需配合、协调与平衡。其相关性建立在与对政府公共受托责任履行情况的评价上，这一点体现了政府会计的特殊性；另外在进行政府活动时，可能会遇到一些与企业相类似的活动，此时可利用可比性原则进行处理。除此之外，在政府的各层级结构中，同级政府部门及行政单位的会计信息也需比照可比性原则进行处理。
（四）政府会计基础：权责制与现金制的协调演进
政府会计基础正进行着由收付实现制向权责发生制的转换，转换得最彻底的是新西兰。现行会计实务中，我国政府会计一般实行现金制会计基础，但具有实行应计制的可能性。我国处于经济转轨时期、现金基础影响深远、采用应计制基础尚不成熟等，决定了我国较长一段时期内政府会计基础以现金基础为主，多种会计基础并存。改革的趋势决定了我国政府会计基础发展的轨迹必将是缓和的、渐进地由现金基础向应计基础迈进，这也是政府公共受托责任由低级向高级发展所决定的。
（五）政府会计要素及其确认与计量：确认标准与计量属性的协同
我国学者对政府会计要素的研究概括起来有三种观点：三要素观、五要素观、六要素观。本文认为，我国政府会计要素应包含反映政府财务状况的资产、负债、净资产或基金三个要素以及反映政府经营成果的收入、支出以及结余的三个要素。据此应按照可定义性、可计量性、可靠性、相关性的顺序对会计要素进行确认。会计计量就是用一定的货币单位，在适当的时间来确认对象的数量。一直以来我国政府都采用的是单一的历史成本计量属性，实践证明，这种计量属性已无法很好地实现会计目标。政府部门许多资产，例如无偿拨入的、接受捐赠的，这些资产的取得通常没有发生实际成本，如果按历史成本计量，在资产负债表中就无法得到反映。另外政府的许多属于当期已发生、但需在以后期间支付的负债，如社会保障、社会福利等，其金额在会计期末也是需要估计的。因此，如果要准确完整地反映政府部门资产、负债状况，引入其他会计计量属性毋庸置疑。据此，本文认为我国政府会计应以历史成本计量属性为主，其他计量属性为辅。
（六）政府财务报告：合并报表编制与综合报告披露
财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计构成我国政府会计的主体，他们的财务报告也构成政府财务报告基本体系。其存在的问题主要表现在：资产反映不实、负债反映不完整、报表功能不强、政府整体的财务报告缺位等。因此需要重新构筑我国政府财务报告体系，从而很好地解决以上问题。首先，需要继续保留沿用至今的资产负债表、经费支出明细表、事业支出明细表、收入支出总表、基本数字表、预算执行情况说明书，并进一步完善它们所提供的信息。其次，应增加编制合并财务报告、预算政策评估报告、政府层面财务报告以及财务报告附注等，除此之外，还应增加或有负债的相关信息。最后，应进一步完善我国政府的预算分析和财务分析，对外部报告以及非财务信息的披露也应加以重视。
【参考文献】
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摘 要：财政立宪是现代国家宪政建设的重要内容。财政立宪离不开宪法文本，宪法文本立足于宪法规范。宪法概念就是宪法规范。“财政”概念群作为宪法文本中的规范群之一，不仅具有规范性的特征，而且具有整合性的优势。它包括规范整合、价值整合、秩序整合与社会整合等四个方面，其中社会整合是基础和核心。中国宪法文本上的“财政”概念群(1)对现实社会的整合，主要包括两个方面，一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。论文关键词：宪法文本；财政；概念群；整合 在法学领域，概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的法律概念，我们便不能清楚地理性地思考法律问题。规范性是法律概念的重要特征，或者说，法律概念就是法律规范。但是，任何法律概念或法律规范都不是孤立存在的。任何具体规范都是整个法律秩序之一部分。“通常只有了解法律规范在规范群（Normengruppe）法典、部分领域（Teilgebiet、劳动法、社会法、税法）或者整个法律秩序中的地位，才能对规范内容进行切合实际的理解。”（魏德士，2003）329中国宪法文本上的“财政”概念群(1)，就是这样的法律“规范群”或法律概念群。从概念群的角度探讨财政问题与中国宪法问题的内在联系及其实践价值，具有重要意义。 一、 宪法文本上的“财政”概念群 1．宪法文本上的“财政”概念 目前学术界有关财政的定义大体一致，一般认为，财政系指国家、地方公共团体这种经济团体，为维持其存立、达成其目的，取得、使用、管理必要的财货之各种活动的总称。广义上，财政被用以指国家财政、地方财政二者，但作为国家根本法的宪法，主要是就前者加以规定（阿部照哉 等 2006）。或者说，财政是凭借国家的权力为满足国家职能的需要而进行的筹措、分配、使用和管理财政资金的活动。包括财政收入和财政支出两部分。其职能是组织财税收入，拨付财政支出，进行财政监督（刘隆亨，2004）。 各国宪法文本上对“财政”的规定并不是范围一致，用语一致，有的国家的宪法是用专章规定“财政”并直接用“财政”作章标题，如属英美法系的东南亚国家联盟，对财政活动的法律规定都列入了宪法的范围并确定下来：1959年的印度尼西亚宪法的第八章、1957年马来西亚联邦宪法中的第七章、1966年新加坡宪法第五篇；有的国家的宪法是在具体条款中规定财政的收入和支出内容，采用预算、决算、税收、国库、拨款等用语。而在独联体12个国家中，将“财政”用专章写进宪法文本的有4个国家，即乌兹别克斯坦共和国宪法（第二十五章：财政与信贷）、白俄罗斯共和国宪法（第七篇：白俄罗斯共和国的财政信贷体制）、摩尔多瓦共和国宪法（第五篇：国家经济与公共财政）、格鲁吉亚共和国宪法（第六章：国家财政与监督）。其余8个国家的宪法文本虽未专章规定“财政”，但大都将“财政”、“预算”、“税收”等概念放到各相关条款中加以具体规定(注：只有土库曼斯坦和塔吉克斯坦两国的宪法文本中没有“财政”一词。)（任允正 等，2001）。 2.宪法文本上的“财政”概念群 法律文本上的概念是法律规范，宪法文本上的概念就是宪法规范。同理，宪法文本上的“财政”概念是宪法规范，宪法文本上的“财政”概念群就是宪法规范群，具体地说，就是“财政”规范群。 宪法文本上的“财政”概念群一般由三个层面构成，一是基础概念（财政），二是基本概念（预算、税收），三是非基本概念（决算、国库、国债、转移支付、政府采购等）。其中，基础概念（财政）在宪法文本上出现的次数不多，但并不能改变它在“财政”概念群中的基础地位。基本概念（预算、税收）在宪法文本上出现的次数一般比基础概念要多，但并不能改变它对于基础概念（财政）的从属地位和次级地位。至于非基本概念（决算、国库、国债等），在宪法文本上可能出现，也可能不出现，可能这个出现另一个不出现，即使出现，次数也很少。这就使得非基本概念在宪法文本中，相对于基础概念（财政）和基本概念（预算、税收），处于更加从属和次级的地位。据此，笔者认为，宪法文本上的“财政”概念群，主要应由基础概念和基本概念构成，即一般由财政、预算和税收这三个概念构成宪法文本上“财政”概念群的主体。古今中外，概莫能外。 3.财政概念群的特征 （1）群体性。如果说，宪法文本上的概念是一个有机的统一体，那么，宪法文本上的所有概念和规范就是一个系统，具有系统 性。而宪法文本上的“财政”、“预算”和“税收”等若干紧密相关的概念和规范，相对于宪法文本上所有概念和规范的系统，就只带有群体性的特征，具有群体性。 （2）相似性。“财政”概念群既然称为“群”，那么“群”又有什么特征呢？在《辞源》（下册，第2499页）里，“群”有禽兽聚合；人群，朋辈；种类；合群；犹诸、众等5种涵义。其中一个涵义就是种类。而“类”在《辞源》（下册，第3999页）里则有种类；相似； 善；法式，榜样等8种涵义。而相似就是其中的一个涵义。从这个意义上说，“财政”概念群里的“财政”、“预算”和“税收”等概念都具有相似性，如：“财政支出”与“财政预算支出”、“财政收入”与“财税收入”等。 （3）层次性。“财政”概念群的若干概念既有群体性、相似性，又具有层次性。如“财政”概念是概念群的基础概念，是最高的层次，“预算”和“税收”概念则为第二层次的基本概念，而“国债、货币、赤字、国库”等就属于非基本概念的第三层次。“财政”概念可以涵盖基础概念、基本概念和非基本概念三个层面。低一层次的概念则不能涵盖高一层次的概念。如“税收”这一基本概念只是“财政”这一基础概念的其中一个方面（财政收入），而不能包括另一个方面（财政支出）。更不能将“税收”概念与“财政”概念相提并论。 （4）互补性。在“财政”概念群中，互补性也是它们的特征之一。如“财政收入”与“财政支出”、“财政预算”与“财政决算”、“财政收入预算”和“财政支出预算”等。 （5）整合性。整合性是“财政”概念群最基本的特征。所谓整合，就是“通过整顿、协调重新组合”（见《现代汉语词典》第5版，第1737页）。而作为财政概念群的整合，就是将具有相似性、层次性、互补性的“财政”、“预算”和“税收”等宪法文本上的规范加以整顿协调，重新组合为“概念群”之后，其价值功能将比整合前它们中的任何一个概念更能反映宪法文本对财政问题的整体把握，更有助于人们对宪法文本上财政问题的全面的深刻的认识。因为，“在适用某个具体规范时，应当承认该规范在表达上的局限性和非完整性”。“只有对相关法律规范进行和谐的解释后，法律适用才是有意义的。”（魏德士，2003）71 4.财政概念群的优势：整合 整合，既是财政概念群的特征之一，更是财政概念群的优势所在。因为与群体性、相似性、互补性和层次性相比，整合性更能聚焦、放大和升华概念群在经过整顿、协调与重新组合之后的规范、价值、秩序、效力和功能。 （1）规范整合。概念群就是规范群。概念群的整合性，就是规范群的整合性。因此，概念群的整合首先就是规范的整合。“具体规范建立在规范整体”的“统一调整方案的基础之上”(魏德士， 2003) 329。 （2）价值整合。“法律规范包含了实现法律秩序应当实现的价值导向”（魏德士，2003）68。因此，规范整合已经蕴涵了价值整合。但规范整合并不等于价值整合。“规范和价值的区别首先在于它们所指向的行动一个是义务性的，一个是目的性的；其次在于它们的有效性主张的编码一个是二元的，一个是逐级的；第三在于它们的约束力一个是绝对的，一个是相对的；第四在于它们各自内部的连贯性所必须满足的标准是各不相同的。”（哈贝马斯，2003）316 “在论证性语境中，规范和价值起着不同的论辩逻辑作用。”（哈贝马斯，2003）317 （3）秩序整合。规范整合与价值整合表现为秩序整合或法律秩序整合。“法律秩序应该是由协调的并且规范的价值标准所组成的有序的规范结构。”（魏德士，2003）329但这一“有序的规范结构”并不是静态的、孤立的个别规范的堆积，而是“由协调的并且规范的价值标准”整合而成。正因为如此，“联邦宪法法院将整个法律秩序理解为一个层次分明的价值判断的内部体系、一个受到各方面约束的法律价值标准的层级秩序。位于该层级顶点的是宪法基本判断。”（魏德士，2003）31 （4）社会整合。如果说规范整合、价值整合与秩序整合还是停留于文本体系或制度层面，那么，社会整合则是上述三种整合与现实社会的结合，是将上述三种整合运用于社会现实生活，是宪法文本概念群在现实中的行动表现，是宪法文本的实施，是宪法文本上的概念群由逻辑向现实的转化。如果说，上述整合只是一种可能性，社会整合就是一种现实性。可能 不等于现实，现实是已经实现的可能。值得注意的是，“社会整合，只有在具有规范有效性的规则基础之上才是可能的。”（哈贝马斯，2003）35 “现代社会不仅通过价值、规范和理解过程进行社会性整合，而且通过市场和以行政方式运用的力量进行系统性整合。”（哈贝马斯，2003）48 “通过价值、规范和理解而实现的社会整合要完全取决于交往行动自身。”（哈贝马斯，2003）44 二、中国宪法文本上的“财政”概念群(第3页) 1.中国宪法文本上的“财政”概念 “财政”概念是中国现行宪法文本中“财政”概念群的基础概念。在中国现行宪法文本即1982年宪法文本中，“财政”一词8次出现，其分布大致在5个方面：一是在全国人大专门委员会的名称中使用了“财政”概念1次（第七十条第一款）；二是在规定国务院审计监督权时2次出现“财政”一词（第九十一条第一款）；三是在规定县级以上地方政府权限时使用了“财政”概念1次（第一百零七条第一款）；四是在赋予民族自治地方自治权时3次使用了“财政”一词（第一百一十七条）；五是在强调国家对少数民族在经济文化建设事业的发展权方面要有所帮助中使用了“财政”概念1次（第一百二十二条第一款）。对“财政”一词在1982年宪法文本5个条款中的8次出现加以分析，我们不难发现，这5处可概括为5种权力，即人大的监督权（监督政府）、国务院的审计监督权（审计监督地方各级政府和金融机构）、地方政府的管理权（审查批准管理本行政区域的发展计划和执行情况）、民族自治地方的自治权和民族自治地方的发展权。 这5种权力再加以分类，就是中央国家机关内部的横向财政分权和中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。其中，人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权属于中央国家机关内部的横向财政分权；人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权与地方政府、民族自治地方的财政权之间，则属于中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。 可见，在1982年宪法文本中，“财政”的基本涵义是分权，既包括中央国家机关内部的横向财政分权，也包括中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。 2．中国宪法文本上的“预算”概念 在宪法文本的“财政”概念群中，如果说“财政”一词是概念群的基础概念，那么“预算”一词就是概念群的核心概念。这是因为，财政活动的主要内容就是进行预算资金的筹集、分配、使用和管理。财政工作的主要任务就是组织和实现权力机关批准的财政收支计划。换句话说，预算就是财政预算，财政预算包括财政收入的预算和财政支出的预算。财政收入与财政支出都离不开预算。因此，就某种意义上说，没有预算就没有财政。 在中国现行宪法文本中，“预算”概念共出现4处5次：一是在全国人民代表大会职权中使用了“预算”2次（第六十二条第十款）；二是在全国人民代表大会常务委员会职权中出现1次（第六十七条第五款）；三是在国务院职权中出现1次（第八十九条第五款）；四是在地方各级人民代表大会和地方人们政府职权中出现1次（第九十九条第二款）。 从宪政国家的视角而言，审议与通过预算法案曾经是代议机关的唯一职能。而在代议制民主发展日趋完善的今天，审查和通过政府预算法案仍然是代议机关监督、控制政府的主要途径，是建立与巩固责任制政府，实施宪政的关键。但是，这并不是“预算”一词在中国宪法文本中的全部涵义。实际上，从现代国家的宪政功能、宪政机制和宪政改革趋势来看，“预算”一词在中国宪法文本上的涵义应该包括以下三个方面： 第一，作为现代国家的宪政功能，财政预算是保证国家权力正常运行的经济前提（保权宪政功能）。财政预算的“保权”宪政功能主要有两个方面：其一是满足国家权力正常运行的需要。因为财政预算是政府向社会征取资财的合法依据，当然也就是其全部权力活动的经济前提。其二，财政预算也确保了政府在政治领域内的合法性权威地位。因为代议机关审议与通过财政预算的行为本质上是一个由代议机关代表民意行使的立法行为，它向社会表明了民选代表与人民政府的信任与政治支持，是政府取得社会民众的合法性认同的宪政功能。 第二，作为现代国家的宪政机制，财政预算是控制国家权力的重要途径（控权宪政机制）。财政预算的“控权”宪政机制主要体现在两个方面：其一，财政预算可以通过控制政府的财政支出节制公共财政资金的使用，从而截断了政府滥用权力的物质来源。其二， 审议与通过财政预算法案是代议机关威慑政府的一种有力手段。代议机关一旦全面控制了政府的财政预算，就牢牢扼住了政府的“经济命脉”，进而取得对于政府的全面支配地位。 第三，作为现代国家的宪政宗旨，财政预算是保障公民（纳税人）应有权利的重要内容（维权宪政宗旨）。其一，国家在预算财政收入时，不应该单方面决定税收政策，而应该实行预算民主，让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权。其二，国家在预算财政支出时，不应该单方面决定支出政策，要在支出政策的形成过程中实现预算民主，确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”，保障纳税人应有的权利。 3.中国宪法文本上的“纳税”概念 “纳税”（“税收”、“租税”或“赋税”等）概念则是宪法文本上“财政”概念群中的重要概念之一。在日本宪法学家卢部信喜看来，“立宪政治乃以国王的课税须得到国民承认这一财政问题为契机而发展起来的历史，即显示了其重要性。”或者说，“新课租税、或变更现行租税，必须依照法律或法律所规定的条件（日本宪法第84条）”。“这是基于租税乃是要求国民直接负担，因此必须征得国民之同意的原则，源自于在英国自古便常被论及的‘无代表则无课税’的政治原理。”“这里所说的‘租税’，是指国家或地方公共团体，基于其课税权，为了充作其使用经费，强制征收的金钱给付之行为。”（卢部信喜 等，2006）其核心是：国家的征税权必须受到全体公民的约束，其民意代表的机构是议会即代议机关。这就是税收问题上国家权力与公民权利的关系问题（限制国家权力，保障公民权利）。这是所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义。这就是“立宪视角下的税收”、“财税宪法”、“财税立宪”或“税收法治”。 中国宪法文本中的“纳税”概念与上述涵义相比较，有所区别。在整个1982年宪法文本中，仅出现“纳税”概念1处1次，即第五十六条 ：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”按照蔡定剑（2004）对此条的解说，“税收是国家之基本，公民出于自身利益的需要，创建自己的政府为了公共福利。而公民为此承担的代价和第一义务就是要向国家交税。所以宪法规定公民有纳税的义务是可以理解的。”关于“纳税的义务”，蔡认为，“纳税是指纳税义务人按照法律规定，向税收部门缴纳税款。纳税作为公民的一项义务，它有如下特点：第一，具有强制性，即纳税人须履行纳税义务，否则，要受到法律制裁。第二，具有无偿性，即税收是国家单方面向纳税人征收的，是国家财政收入的重要来源。不需返还，纳税人也无权要求返还。第三，具有固定性，即纳税人和税率都是由法律明文规定的。我国刑法和有关税收法律对公民偷税抗税逃避税收义务的行为作了处罚的规定，严重的偷税犯罪行为将受到3年以下有期徒刑的制裁，情节特别严重的要处以3年到7年有期徒刑的制裁。” 然而，通观条款全文和蔡定剑对此条款的精解，在“纳税”一词的相关文字中，我们看到的只是公民的义务，而看不到公民的权利，更看不到对公民权利的保护。看到的只是国家的权力，而看不到对国家权力的限制。既然没有对国家权力的限制，又没有对公民权利的保护，那么，这样的条款，实际上与“国家的税收必须受到全体公民的约束”这一所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义或普世性价值是格格不入的。它也同样背离了“限制国家权力，保障公民权利”这一宪法宗旨。也说明我国宪法文本中有关税收的条款亟需改革完善，与世界接轨，尽快融入世界宪法国际性的潮流。这是大势所趋。 三、中国宪法文本上“财政”概念群的意义 如前所述，作为规范和价值的宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的意义，也就是宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的整合，它包括两个方面，一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。在本文中，笔者仅以“财政”概念群对乡村债务(注：所谓乡村债务，严格说来，应该是指20世纪90年代以来，尤其是1994年分税制以来，中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体，以及政府之间发生的债务（朱钢 等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第184页）。据农业部调查统计，1998年全国乡村债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元（宋洪远 等，2004）；另据财政部财科所研究推算，2011年全国乡村债务总额在6000亿元（财政部财科所，2004）。沉重的乡村债务，不仅瓦解着中国的乡村经济，恶化着政府和 村级组织与农民之间的关系，而且威胁着乡村社会的稳定，影响着中国农村政治的变化，也严重地干扰着农村和谐社会的构建，成为新农村建设中一道绕不过去的坎。如何从理论与实践的结合上化解乡村债务，成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题。近年来，尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论，但是，“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议，仍然是局部和针对个案的政策建议，缺少一个更加宏观，即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案。”因为“乡村债务不是一个孤立的现象”，“单一的政策和方案不能根本解决负债问题。”而必须“要以更高的视角，以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药。” （朱钢 等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第207页）)这一现实问题的整合为例。它表现为：一是从“财政”概念群看乡村债务的成因；二是“财政”概念群在乡村债务化解中的意义。 1.从“财政”概念群看乡村债务的成因 笔者认为，从宪政的视角去看待乡村债务，是解决乡村债务的根本出路。但宪政离不开宪法，宪法又立足于文本。因此，用宪政的视角去看待乡村债务，首先必须用宪法文本上的财政概念群来解读乡村债务的形成原因。这个形成原因，从中央与地方关系的角度来说，就是中央与地方的财政分权失衡；从人大与政府关系的角度来说，就是人大对政府预算的监督失效；从乡村政府和组织与农民关系的角度来说，就是乡村政府和组织对农民的“税”“费”征缴失范。 （1）财政分权失衡。宪政的核心在于分权与制衡，其对财政的要求主要表现在：纵向财政分权和横向财政分权。纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。1984至1994年间，我国大部分地区主要实行财政分级包干制度。而从1994年开始，我国实行了分税制。分税就是分权。就目前的情况看，这种分权模式存在两方面的问题：首先，从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方的财力剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支，尤其是广大乡村政府和组织更是举步维艰。乡镇财政极度危机，乡村债务极为沉重。其次，从财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈。财政分权的内容没有通过立法程序，而是由中央政府的规范性文件加以规定。财政分权失衡应该是乡村债务沉重的首要原因。 （2）预算监督失效。乡村债务形成的原因，从纵向来说，是中央与地方的财政分权失衡。但从横向来看，却是人大对政府的财政预算监督的失效。财政预算监督就是横向财政分权。横向财政分权的核心，是财政决策权、执行权和监督权的分配，具体到目前的中国而言，主要是预算监督的落实问题，即立法机关对行政机关财政权的监督和制约。 在我国，从1954年至今的4部宪法都规定了人民代表大会的预算审批权。1994年全国人民代表大会通过了《预算法》，1999年全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。然而在实践中，往往面临的是人大预算审查监督制度的失效甚至缺失。其原因有5个方面：一是政府预算过程中存在预算内容不全，预算编制时间短且编制粗放，预算无详尽的分类分项计划，预算对政府的行为缺乏约束力，预算内容和预算过程缺乏透明度等问题；二是预算年度起讫时间的断档影响了预算案的严肃性(注：根据《预算法》，我国预算年度从公历1月1日起至12月31日止，它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接。全国人大全体会议一般在每年的3月召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的4－5月份才召开，因此在预算年度开始的3～5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。)；三是人大的预算权内容不详；四是人大缺乏审议年度预算报告的能力（主要是代表专业能力不足，审议流于形式；专门机构的工作不力）；五是决算制度不健全（朱孔武，2006）。由于上述原因，加上我国政治体制改革的相对滞后，横向财政分权没有受到足够的重视（刘文华，2002），立法机关对财政预算监督实际上长期处于监督无力，监督失效，甚至监督缺失的状态，各级行政机关（政府）的财政权力得不到有力的制约，现实中的财政秩序极为混乱，财政危机不可避免，大量乡村债务的出现也就不足为怪。与财政分权相联系的预算监督失效应该是乡村债务沉重的根本原因。 （3）“税”“费”征缴失范。如果说财政分权（包括中央与地方的纵向财政分权和人大与政府的横向财政分权）失衡、失效是 导致乡村债务的根本原因，那么，在财政分权失衡、失效的既定前提下，乡村政府和组织对农民税费的征缴失范，则是乡村债务形成的直接原因。 自古道，上有政策，下有对策。既然在与中央政府的纵向分配博弈中处于劣势，为了生存，地方政府就只能另想办法。有限的制度内税收对于人员不断膨胀的地方政府财政支出来说，无异于杯水车薪。地方政府（这里说的地方政府是县乡政府，主要是乡镇政府及村级组织）在制度内财政危机、入不敷出的情况下，一般会充分利用手中的自由裁量权。因而，在制度外寻求财力支持就成为地方政府的理性选择。这就是税外收费。农村社会乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象即由此开始泛滥。当税外收费仍然不能满足乡村财政支出的需求而乡村财政危机本身又长期得不到解决时，乡村举债现象便开始大规模、长时期、不可遏制地持续蔓延开来。 2．从“财政”概念群看乡村债务的化解 “财政”概念群对乡村债务的解读是“财政”概念群整合乡村债务这一社会现实的重要意义之一，但绝非根本意义，其根本意义则是对乡村债务的化解，这也是宪法文本中的“财政”概念群对乡村债务这一现实问题最重要的整合。 （1）财政立宪：治理乡村债务的根本出路。财政监督是财政民主的表现形式。财政监督或财政民主的缺失是导致巨额乡村债务的重要原因，弥补或克服财政民主的缺失应该是治理乡村债务的一剂良药。但财政民主的缺失却并非财政民主本身所能解决。因为财政民主、财政立法等都是由财政立宪产生，要真正解决因财政民主缺失造成的乡村债务问题，只能求助于财政民主的宪法依据——财政立宪。 何为财政立宪？在美国著名财政宪法学家布坎南看来，第一，要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的；第二，税制是国家财政制度的核心问题；第三，以宪法的形式坚持预算平衡的原则；第四，对税收的支出要给予限制；第五，货币供给要在有法律保障的前提下按规则确定而不是随意决定（忻林，2000）。 财政立宪主义产生于和我国社会制度不同的西方发达国家，当然不能照搬到中国来。但这一思想可以为我们提供有益的启示。“他山之石，可以攻玉”，我们可以根据国情借鉴这一有益思想，构建以宪政为基础的公共财政体制，坚持财政立宪，以从根本上治理乡村财政危机和乡村债务。一是坚持财政民主和财政法定，充分发挥人民代表大会这一代议制机构的作用，加强对国家财政权主要是财政预算权的控制和监督。二是坚持“有限政府”，要求政府转化职能。“有限政府”是宪政制度的基本原则。在财政领域，“有限政府”是指：政府的财政职能有限（主要是公共服务）、政府的财政权能有限（以人民即纳税人的授权为条件）、政府的财政行为有限（征税等财政行为应该受法律的限制）。三是坚持“分权与制衡”的宪政原则，实现中央与地方之间以及地方政府相互之间在规范性博弈的基础上合理的财权划分。 （2）预算民主：破解乡村债务的深层成因。预算民主也是财政民主的一种表述方式，但它比财政民主的表述更具体，更有针对性。何为预算民主？“预算民主就是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的。这种预算制度将从外部对政府预算进行政治控制，使得政府预算能够实现公共责任。”（马骏，2005）55如果中央政府与地方政府，尤其是县乡（镇）政府的财政权力（村级组织为财务权）能够切实地得到本级人大（村级组织则由村民大会进行财务监督）严格的财政预算监督，就可能避免1994年分税制以来全国农村巨额乡村债务现象的普遍产生，还可以防止往后类似乡村债务的财政危机现象以各种不同的形式变相出现。 （3）税收法定：走出乡村债务的价值理念。税收是国家财政的命脉。税收法定是财政法定的另一种表述，只是税收法定比财政法定更具体，是财政法定的一个方面。 税费问题曾经是中国“三农”问题的中心，沉重的税费问题曾经是压在农民头上的大山。形成乡村债务的直接原因就是农民税费负担太重。而农民税费负担沉重，其根本原因就是缺乏对政府财政权力的审查和监督。政府的财政权力中，其核心权力之一就是征税权。在人大对政府财政权的监督中，首要的就是对作为核心权力之一的征税权的监督。“在中国现有的制度框架下，在收入方面实现预算民主的最佳途径是由人民代表大会审查、批准政府的税收、收费与债务政策。同时要约束国家在收入汲取方面的权力。”而“一种能够有效地约束国家征税权力的制度就是宪政制度。”（马骏，2005）46 正如布伦南等（2000）所指出的，“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的。”对征税权的约束，关键是制度约束，而制度约束的核心是法律制度的约束，即税收法定（包括宪法、法律、法规等）。只要人大对政府财政权的审查监督严格坚持税收法定的价值理念，各级政府机关与政府官员也自觉地用税收法定的价值观念来转变政府职能，用好财政权，广大农民群众也坚持运用税收法定作为自己的价值观念，那么，我国目前正在开展的社会主义新农村建设就一定能够从乡村债务的巨大困难和障碍中走出来。
公共利益是公共行政合法性的来源，是对国家行政行为的基本约束。公共利益在土地征收中有着非常重要的地位和作用，针对公共利益概念内涵在理论上的不统一，造成土地征收权滥用的情况。本文在土地征收的特定语境下，从公共利益的概念、判定标准、特征及立法模式几个方面对公共利益概念进行辨析和研究，科学界定公共利益概念，以期完善我国土地征收制度。
【关键词】
土地征收；公共利益；立法模式
随着我国经济体制改革的不断深化、社会转型的步伐不断加快，城市化进程不断提速。大量城市、城镇周边地区的农村土地被征收，成为新增建设用地，用于扩大城市规模。但是，我国现有土地征收的相关法律制度已经跟不上农村转型的步伐，导致因征地、补偿不公问题引发的集体上访、围堵政府办公场所等时有发生，已经严重影响了我国城市化的进程，不利于我国社会经济的快速发展。12004年我国第四次宪法修正案中指出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而，何为“公共利益”， 却一直未在制度性层面上对这一概念予以具体可操作性的界定。
1.何谓“公共利益”
早在两千多年前的古罗马，就有法学家曾经说过“公共利益是最高的法律”。作为土地征收唯一合法依据和前提的“公共利益”，也是对国家行政征收行为的约束。
从字面上讲，“公共”即共有的、共同的、公众的、公用的，是非排他性的。而“利益”即益处、好处，是人们受客观规律制约的，为了满足生存和发展而产生的，对于一定对象的各种客观需求。
公共利益是各国法律中一个不可缺少的概念，同时也是一个很不确定的政治学或法学概念，如何让它在实践中更好的制约国家的土地征收行为呢？在理论上，学者们对公共利益给出了不同的界定标准：早在1984年，德国学者洛厚德就指出，公共利益应该是一个特定区域内的人的利益。，他认为“公共利益是一个相关空间内关系大多数人的利益。”德国学者纽曼认为，公共利益可以是不确认多数人的利益。他指出“公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人的多寡的方式决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在即属公益。”另一方面，英国功利主义法学家边沁认为，公共利益就是社会中所有的人的个人利益之和。他提出“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和。”
然而，本文认为上述论述虽然揭示出公共利益的一般特性，但是内涵模糊，缺乏法律实践操作性。同时公共利益不应单纯以区域划分，不能忽视了各个区域间的公共利益。“不确定多数”又是一个模糊的概念，在实践操作中不易界定。而公共利益，更不是所有个人利益的简单加合，在实际中为了公共利益而牺牲个人利益的案例比比皆是。笔者认为，应该以“受益人数最多且受益人最需要”这样的价值标准作为思考公共利益概念的基点。
2.公共利益的特征
通过上面对公共利益及价值标准的阐述，不难看出公共利益确实是一个抽象的概念。由于其自身的特点，使得对公共利益的界定成为一个令人困惑的问题。本文认为究其特征而言，公共利益具有如下特征：
第一，整体性。公共利益的受益对象不论是绝大多数人，还是所有人，它都必须是一个广泛的人群，它都必须是众人意志的反映，是一个共同体整体的利益，而不是单个人或者部分人的利益。在形式上，公共利益应是这个整体所共有、共享的，是具有普遍性跟非特定性的。公共的物品，是具有非竞争性跟非排他性的，应该是这个整体所共有的。
第二，利益性。利益，是指人们对于能够满足自身生存和发展的一定客观对象的需求。正是基于这种需求的存在，公共利益才成为人们追求的目标。这就使得遵循公共利益而行驶的国家行政权，必须能够满足受益对象从中获得益处跟好处的愿望和需求。
第三，抽象性。由于公共利益受益人的不确定性和公共利益内容的不确定性，使得公共利益成为一个模糊而抽象的概念，在实际中也缺乏可操作性。也正因如此，对于公共利益概念的界定、内涵确定性、外延的可操作性等，成为了理论界和实务部门的热点。
第四，现实性。随着社会经济的不断发展和城市改造、农村转型步伐的加速，人们对于公共利益的需求也是在不断的发展变化之中的。不同的时代，变化的背景，赋予公共利益的内涵不同。而公共利益必须是直接能够获得或者经过一定时间的努力可以实现的，是具有现实意义的。所以，应当具体情形具体判断，根据不断变化的实际需求，在理论上给予公共利益以不同的内涵。
3.公共利益与相近概念的辨析
从我国法律的条文看，除了有公共利益的表述外，还有国家利益、社会利益、集体利益、政府利益等等。由于公共利益概念的不确定性，在理论上，对公共利益与相近概念进行区分就显得尤为重要。
第一，公共利益与国家利益。国家利益，顾名思义，应当是相对于国家而言的，所以更多的使用于外交场合中。它体现的是一个国家政治统治的需求，更能体现统治阶级的意志，包括一个国家的政治利益、经济利益、国防利益等等，其受益主体应该是国家。而公共利益，不应仅局限于国家利益，对于人类社会的共同利益也应当在其范畴之内。
第二，公共利益与社会利益。社会利益，是通过各种各样社会关系联合起来的成员所共同追求的某种社会价值的愿望和要求。它以经济利益为核心，包括文化利益、安全利益等。日本学者史尚宽先生指出，社会利益跟国家利益都应包括在公共利益的范畴之内，同属于公共利益的下位概念。
第三，公共利益与集体利益。集体利益相似于公共利益在于他们都是一种群体的利益，而集体利益有别于公共利益在于它指的是一种特定多数人的利益，其受益主体是特定的，具有封闭性。集体利益也应当是从属于公共利益的，属于其下位概念。
第四，公共利益与政府利益。政府利益是指政府为了满足自己的客观需要对于社会稀缺资源的占有。政府的政策应该是基于全社会或是整个国家利益考虑的，但政府利益确是独立客观存在的。政府利益的受益人是政府机构，它区别于公共利益的最大特点是政府利益具有排他性。政府利益有时与公共利益相一致，有时却与公共利益完全背离。
4.对公共利益的界定
对公共利益理论界从未停止过研究并试图准确界定其内涵，但是至今也没有一个相对统一的说法。归纳起来，大体有三种立法模式：
第一，概括式的立法模式，即仅从原则上提出了公共利益这一概念，并未对其内涵进行明确的规定。这种立法模式太过宏观和抽象，所囊括的具体情形范围太广，操作性差，在实践中赋予行政主体极大地自由裁量权，使得行政主体权利过大，容易造成行政主体权利滥用，侵犯公民基本的土地财产权利的情形出现。采用这种立法模式的国家有英国、美国、德国、法国、加拿大等国，我国也采取的是这种立法模式。
第二，列举式的立法模式，即把公共利益的范围以列举的方法一一规定。这种立法模式准确明了，在实践中加强了行政主体的可操作性，但是规定的过于细致同时也限制了行政主体的自由裁量权，缺乏灵活性，不能更好的适用于实际。例如，日本、巴西、墨西哥、波兰、印度等国均采取此种立法模式，其中也包括我国的香港地区。
第三，概括加列举的立法模式，即上述两种模式的混合模式，对符合公共利益的情形进行列举，并在此基础上规定有原则性或兜底性的条款。这种立法模式具有现实性、灵活性和可操作性，更能适用于快速发展的社会形势。典型的代表为韩国和我国的台湾地区。
本文认为，第一种模式具有太多的不确定性，难以避免将“公共利益”泛化的现象，第二种模式不能适应不断变化的现实，难以囊括所有真正符合“公共利益”的情形。相比而言第三种立法模式更具有适时性，更适合我国的实际国情。我国的梁慧星教授已经意识到现存立法模式的缺陷，他指出：“公共利益，是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及用水排水用地区域的保护、森林保护事业、以及国家法律规定的公共利益”。虽然该建议没有被采纳，但是也为我们研究公共利益提供了一个参考。
公共利益在土地征收中的重要地位已是毋庸置疑，对公共利益的界定也是刻不容缓。由于公共利益自身的不易确定性，在实践中对于公共利益的界定，应当在符合国家原则性规范的前提下，具体问题具体分析，使得土地征收符合我国目前发展阶段的公共利益需求，保障公民的合法财产权，维护法制尊严，促进我国和谐社会的建设。
参考文献：
[1]王华华、陈国治.我国城市化中土地征收引发的防控研究[J]，求实，2011（10）.
[2]肖顺武.我国学术界关于公共利益的主要观点及评介[J]，云南大学学报，2009（6）.
[3]陈新民.德国公法学基础理论（上）[M]，山东人民出版社，2001，182.
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