为维护公共娱乐场所治安秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》娱乐场所管理条例》等法律、法规。制定本条例。保证公共平安。结合本市实际。
第二条本市行政区域内公共娱乐场所治安管理适用本条例。
本市行政区域内从事公共娱乐场所经营的单位及其从业人员和其他进入公共娱乐场所的人员应当遵守本条例。
第三条本条例所称公共娱乐场所是指向公众开放、消费者自娱自乐的下列营业性场所：
（一）歌舞厅、夜总会、KTV房等歌舞娱乐场所；
（二）游乐场（室）台球室、室、电子游戏室等游艺娱乐场所。
其他公共场所兼营前款歌舞游艺娱乐项目的适用本条例。
第四条公共娱乐场所治安管理实行属地管理。
第五条市、县（区）公安机关负责本行政区域内公共娱乐场所的治安管理工作。
协助公安机关做好公共娱乐场所的治安管理。其他有关行政管理部门应当依照各自职责。
第六条公共娱乐场所的治安管理应当实行责任制。
第七条公共娱乐场所经营单位应当建立治安防范制度。
公共娱乐场所经营单位应当对场所内治安防范情况进行经常性检查。并对检查和隐患消除情况予以书面记载。及时消除治安隐患。
不得为、、、吸毒等违法犯罪行为提供便利条件。应当采取适当制止措施。支持和协助公安机关的查处工作。公共娱乐场所经营单位的负责人和从业人员。不得为违法犯罪行为人通风报信。对发生在场所内的、、、吸毒等违法犯罪行为。并立即向公安机关报告。
第八条公共娱乐场所应当符合下列治安平安防范要求：
（一）备有应急照明装置。疏散通道疏通；有两个以上标志明显的出入口。
（二）公共娱乐场所大厅光照度不得低于4勒克司。光照度不得低于3勒克司；包厢、包间内不得装置可调光灯。
（三）出入口等显著位置张贴禁毒、禁赌或者禁止的警示牌和举报电话。
第九条公共娱乐场所根据治安管理需要。
第十条歌舞娱乐场所设置的包厢、包间应当在房门上距地1.4至1.7米高处范围内装置不小于0.2平方米能展现室内整体环境的透明窗。房门不得有内锁装置。
第十一条歌舞娱乐场所实际容纳人数不得逾越核定人数。核定人数由公安机关根据人均占用建筑面积不低于2平方米的规范核定。不得有隔挡物。
第十二条公共娱乐场所经营单位应当根据治安管理需要设置治安捍卫机构或者配备治安捍卫人员。
歌舞娱乐场所经营单位应当配备与核定人数相适应的治安捍卫人员。
第十三条公共娱乐场所经营单位的治安捍卫人员应当接受有关法律知识和治安业务、技能的培训、考核。
第十四条公共娱乐场所内禁止下列行为：
（一）贩卖、提供；
（二）吸食、注射或者强迫、容留、引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射；
（三）或者组织、强迫、介绍、容留、引诱他人；
（四）制作、贩卖、传达物品；
（五）从事、色情活动；
（六）聚众或者开设、赌局；
（七）打架斗殴、酗酒滋事；
（八）调戏、侮辱妇女；
（九）非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；
（十）违反国家规定。
（十一）从事封建迷信或者违背社会公德的活动；
（十二）其他扰乱公共娱乐场所治安管理秩序的行为。
第十五条公共娱乐场所从业人员和其他进入公共娱乐场所的人员。协助公安机关维护公共娱乐场所治安秩序。应当遵守法律、法规。
第十六条公共娱乐场所经营单位应当在开业前。
（一）负责人和其他从业人员的身份证件复印件；
（二）所处位置示意图和内部结构平面示意图；
（三）治安防范制度。
第十七条公安机关应当指导公共娱乐场所经营单位制定、完善其治安防范制度。指导其治安捍卫机构和治安捍卫人员队伍建设。限期改正。前款规定的事项发生变化的应当自变化之日起5日内。落实治安防范措施。发现有不符合治安平安防范要求或者存在其他治安隐患的应当及时下达整改通知书。
第十八条公安机关应当依法履行对公共娱乐场所的治安管理职责。
公安机关对在治安检查中发现的违法犯罪行为。应当及时出警。并为举报人失密。应当依法查处；接到公共娱乐场所内有违法犯罪行为的举报。依法查处。
第十九条对与违反治安管理行为有关的公共娱乐场所进行治安检查时。应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的人民警察经出示工作证件。
并在检查结束后5日内报同级人民政府法制机构备案。对治安检查情况应当作书面记载。
不得收取任何费用。公安机关依照本条例对公共娱乐场所进行治安检查。
第二十条公安派出所应当建立公共娱乐场所治安管理工作责任制。
并根据监督检查情况对公安派出所主要负责人和有关责任人员的工作情况进行考核。市、县（区）公安机关应当加强对公安派出所公共娱乐场所治安管理工作的监督检查。
第二十一条公安机关及其工作人员不得以任何理由。
第二十二条公安机关及其工作人员不得开办或者参与开办公共娱乐场所。不得利用职务之便为自己或者他人在公共娱乐场所经营活动中谋取非法利益。不得参与或者变相参与公共娱乐场所的经营活动。
第二十三条公共娱乐场所内发生、、行为。不采取适当制止措施并为其提供便利条件的或者为违法犯罪行为人通风报信的依照《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定奖励。经营单位的负责人和从业人员违反本条例第七条第三款规定。
经营单位放任不论。不向公安机关报告的由公安机关对其处5000元以上5万元以下罚款；情节严重的责令其停业整顿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1000元以下罚款。公共娱乐场所内发生吸毒行为。不采取适当制止措施。
第二十四条违反本条例第九条规定。
第二十五条违反本条例第十二条规定。
第二十六条违反本条例第十四条规定的依照《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定奖励；构成犯罪的依法追究刑事责任。
第二十七条违反本条例第十八条、第十九条、第二十一条、第二十二条规定。
中图分类号：F123 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）04-0352-01
一、我国当前公共场所的治安状况
改革开放三十多年来，我们的国家发生了巨大变化，经济发展，社会进步，文化繁荣，人民生活水平快速向小康社会迈进。社会发展加快了，许多丑恶现象却也快速发展，正如温暖的春天，人们舒服了，可苍蝇蚊子的发展速度也加快了，如许多公共场所出现的、、、吸毒等危害社会治安的丑恶现象死灰复燃。要解决这些问题，只有找出产生这些问题的成因，找出相应的对策，才能从根本上建立健全公共场所的管理体系和机制，才能保证公共场所的长治久安，保证广大人民群众的生命财产安全。
二、当前公共场所治安问题突出的成因
1.思想认识上的错误
有些地方和部门的同志，对在娱乐场所里出现的不正当活动认识错误：他们认为在娱乐场所里出现不雅行为无碍大局，不会动摇社会主义制度，而且对改善投资环境、发展经济是有利的；有的甚至认为不正当活动是娱乐服务场所的“添加剂”，能刺激娱乐服务业，有助于社会繁荣；有的则认为活动扩大了就业，减轻了社会压力，有利于社会稳定等。
2.有禁不止，任其泛滥
虽然党中央、国务院明令禁止活动，但有些地方拒不执行，明禁暗赌，或睁一只眼闭一只眼，致使许多地下、赌馆顺势而生。有的地方，镇、村（社区）领导参与其中，尤其是在农村家宴饭前饭后，许多农民群众也纷纷参与，严重影响社会风气。倒成了一种荣耀，一种时尚，殊不知，这是愚昧、落后、混乱的前奏。有令不行、有禁不止，必然给社会风气和社会治安工作带来很大的困难。
3.审批把关不严，管理滞后
一些行政管理部门对申报带有从事等活动嫌疑的经营户审查不严，轻易批准注册登记，发给经营许可证。还有一些行政管理部门只顾发证、收费，疏于管理，对早已超过社会需要的歌舞厅、卡拉OK厅等场所，仍不加限制地批准开办，致使不法分子肆无忌惮地进行违法经营活动。由于缺少宏观调控，公共娱乐场所的发展供过于求，在激烈的市场竞争中，一些经营者采取违法经营的手段参与竞争。由于执法力有限，致使守法经营的场所冷冷清清，而违法经营的场所却生意兴隆，这种示范效应加剧了社会丑恶现象的发展。
4.法制不健全
对于打击和处罚公共娱乐场所内的不正当活动，缺乏明确的法律依据，尤其是对查获的组织容留、介绍不正当活动的经营单位或经营者，在处罚上无法可依，不能采取有效的法律措施来制止违法行为。如在《娱乐场所管理条例》中对于娱乐场所的界定就有法律漏洞可钻，这就出现了上有政策、下有对策的问题。可以肯定地说，《条例》的立法缺陷，使执行出现“折扣”成为无法避免的事实。
5.片面追求经济效益，忽视安全隐患
公共娱乐场所灾害事故频发，尤其是火灾事故较多，总的来说，主要是重经济、轻安全的观念比较普遍，对公共安全缺乏考虑。有些场所的经营者只顾追求经济效益，严重忽视消防安全，不愿在消防方面增加投入，不愿花钱整改，存在较大的火灾隐患，这是公安消防监管不到位。
三、当前公共场所治安管理的对策
面对公共场所日益严峻的治安形势，作为管理者的我们应该采取措施，加强管理，使公共场所真正成为人民群众休闲、娱乐的好地方。
1.加强宏观调控，保持公共场所总量的相对平衡
政府各关职能部门，应依据本地区经济、社会发展情况，制定本地区公共文化娱乐场所规划，引导各类场所合理布局，从宏观上进行总量控制，防止乱批、乱建，盲目发展，维持总量的相对平衡。此外还要加强监督和管理，维护好场所秩序，通过严格执法来规范经营者的行为，取缔非法行为，创造一个公平竞争的市场环境。
2.贯彻群防群治方针，广泛开展治安宣传教育
公共场所的治安秩序既需要公安机关、文化等部门加强管理，又需要场所经营者、从业人员和广大群众的自觉维护。一方面，文化部门应经常向公共场所的领导、经营者和从业人员宣传安全管理和防范知识，运用网络、电视、宣传栏等多种形式，对参与公共场所社会活动的广大群众进行治安防范的宣传教育。另一方面，贯彻群防群治的方针，依靠单位、企业的党政领导，发动从业职工结合本职工作，协同文化、公安、工商、税务、旅游等部门，齐抓共管，共同做好公共场所的治安管理。
3.健全法制，依法治理
建立完善的公共治安管理法规体系，公共场所的治安管理才能有法可依，才能走上规范化、制度化的轨道。首先，应根据新时期公共场所发展的特点和管理工作的需要，制定出公共场所管理法规、制度，以加强对公共场所治安管理工作的指导。其次，在建立、健全较为完整、系统的法规体系之后，根据“谁主管，谁负责”的原则，严格落实治安工作责任制，严肃政风政纪，严查不良行为，依法维护良好的治安秩序。
4.加强安全检查，及时消除治安隐患
治安管理部门应经常亲临现场进行检查，保障公共场所的安全。对可能发生危害公共安全的爆炸、火灾、触电等不安全因素，对在安全检查中发现的问题和隐患，治安管理部门应及时督促整改，拒不改正的，要对直接责任人及主管人员依法给予处罚，促其限期整改，对整改不力的或不具备开业条件的，要进行停业整顿或坚决依法取缔。
5.加强治安巡逻，集中力量整治突出问题
第二条本市行政区域内公共娱乐场所治安管理适用本条例。
本市行政区域内从事公共娱乐场所经营的单位及其从业人员和其他进入公共娱乐场所的人员应当遵守本条例。
第三条本条例所称公共娱乐场所是指向公众开放、消费者自娱自乐的下列营业性场所：
（一）歌舞厅、夜总会、KTV房等歌舞娱乐场所；
（二）游乐场（室）、台球室、室、电子游戏室等游艺娱乐场所。
其他公共场所兼营前款歌舞游艺娱乐项目的，适用本条例。
第四条公共娱乐场所治安管理实行属地管理，坚持预防为主、防治结合。
第五条市、县（区）公安机关负责本行政区域内公共娱乐场所的治安管理工作，公安派出所按照职责分工具体负责辖区内公共娱乐场所治安管理工作。
其他有关行政管理部门应当按照各自职责，协助公安机关做好公共娱乐场所的治安管理。
第六条公共娱乐场所的治安管理应当实行责任制。
第七条公共娱乐场所经营单位应当建立治安防范制度，并履行维护场所内治安秩序的义务。
公共娱乐场所经营单位应当对场所内治安防范情况进行经常性检查，及时消除治安隐患，并对检查和隐患消除情况予以书面记载。
公共娱乐场所经营单位的负责人和从业人员，不得为、、、吸毒等违法犯罪行为提供便利条件，不得为违法犯罪行为人通风报信。对发生在场所内的、、、吸毒等违法犯罪行为，应当采取适当制止措施，并立即向公安机关报告，支持和协助公安机关的查处工作。
第八条公共娱乐场所应当符合下列治安安全防范要求：
（一）备有应急照明装置，有两个以上标志明显的出入口，疏散通道畅通；
（二）公共娱乐场所大厅光照度不得低于4勒克司，包厢、包间内不得安装可调光灯，光照度不得低于3勒克司；
（三）在出入口等显著位置张贴禁毒、禁赌或者禁止的警示牌和举报电话。
第九条公共娱乐场所根据治安管理需要，应当配备与营业项目相适应的安全防范设施。
第十条歌舞娱乐场所设置的包厢、包间应在房门上距地1.4至1.7米高处范围内安装不小于0.2平方米能展现室内整体环境的透明窗，不得有隔挡物，房门不得有内锁装置。
第十一条歌舞娱乐场所实际容纳人数不得超过核定人数。核定人数由公安机关根据人均占用建筑面积不低于2平方米的标准核定。
第十二条公共娱乐场所经营单位应当根据治安管理需要设置治安保卫机构或者配备治安保卫人员，并将配置情况报所在地公安派出所备案。
歌舞娱乐场所经营单位应当配备与核定人数相适应的治安保卫人员。
第十三条公共娱乐场所经营单位的治安保卫人员应当接受有关法律知识和治安业务、技能的培训、考核。
第十四条公共娱乐场所内禁止下列行为：
（一）贩卖、提供；
（二）吸食、注射或者强迫、容留、引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射；
（三）或者组织、强迫、介绍、容留、引诱他人；
（四）制作、贩卖、传播物品；
（五）从事、色情活动；
（六）聚众或者开设、赌局；
（七）打架斗殴、酗酒滋事；
（八）调戏、侮辱妇女；
（九）非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；
（十）违反国家规定，买卖、储存、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质；
（十一）从事封建迷信或者违背社会公德的活动；
（十二）其他扰乱公共娱乐场所治安管理秩序的行为。
第十五条公共娱乐场所从业人员和其他进入公共娱乐场所的人员，应当遵守法律、法规，协助公安机关维护公共娱乐场所治安秩序。
第十六条公共娱乐场所经营单位应当在开业前，向所在地公安派出所提供下列材料：
（一）负责人和其他从业人员的身份证件复印件；
（二）所处位置示意图和内部结构平面示意图；
（三）治安防范制度。
前款规定的事项发生变动的，应当自变动之日起5日内，书面告知所在地公安派出所。
第十七条公安机关应当指导公共娱乐场所经营单位制定、完善其治安防范制度，落实治安防范措施，指导其治安保卫机构和治安保卫人员队伍建设，发现有不符合治安安全防范要求或者存在其他治安隐患的，及时下达整改通知书，限期改正。
第十八条公安机关应当依法履行对公共娱乐场所的治安管理职责，预防、制止和惩治公共娱乐场所内的违法犯罪活动。
公安机关对在治安检查中发现的违法犯罪行为，应当依法查处；接到公共娱乐场所内有违法犯罪行为的举报，应当及时出警，依法查处，并为举报人保密。
第十九条对与违反治安管理行为有关的公共娱乐场所进行治安检查时，人民警察不得少于二人，应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查。
对治安检查情况应当作书面记载，并在检查结束后5日内报同级人民政府法制机构备案。
公安机关依照本条例对公共娱乐场所进行治安检查，不得收取任何费用。
第二十条公安派出所应当建立公共娱乐场所治安管理工作责任制，明确责任人员、责任内容、工作纪律和考核要求。
市、县（区）公安机关应当加强对公安派出所公共娱乐场所治安管理工作的监督检查，并根据监督检查情况对公安派出所主要负责人和有关责任人员的工作情况进行考核。
第二十一条公安机关及其工作人员不得以任何理由，向公共娱乐场所经营单位索要或者摊派钱物。
第二十二条公安机关及其工作人员不得开办或者参与开办公共娱乐场所，不得参与或者变相参与公共娱乐场所的经营活动，不得利用职务之便为自己或者他人在公共娱乐场所经营活动中谋取非法利益。
第二十三条公共娱乐场所内发生、、行为，经营单位的负责人和从业人员违反本条例第七条第三款规定，不采取适当制止措施并为其提供便利条件的，或者为违法犯罪行为人通风报信的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定处罚。
公共娱乐场所内发生吸毒行为，经营单位放任不管，不采取适当制止措施，不向公安机关报告的，由公安机关对其处5000元以上5万元以下罚款；情节严重的，责令其停业整顿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1000元以下罚款。
第二十四条违反本条例第九条规定，公共娱乐场所未根据治安管理需要配备与营业项目相适应的安全防范设施的，公安机关应当责令经营单位限期改正；逾期不改正造成严重后果的，责令其停业整顿。
第二十五条违反本条例第十二条规定，歌舞娱乐场所经营单位未配备与核定人数相适应的治安保卫人员的，公安机关应当责令其限期改正；逾期不改正的，责令其停业整顿并处2000元以上5000元以下罚款。
第二十六条违反本条例第十四条规定的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条违反本条例第十八条、第十九条、第二十一条、第二十二条规定，人民警察有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）接到公共娱乐场所内有违法犯罪行为的举报后，不依法履行治安管理职责，致使公民人身、财产和公共财产遭受损失的；
（二）对公共娱乐场所进行治安检查时收取费用的；
（三）向公共娱乐场所经营单位索要或者摊派钱物的；
（四）开办或者参与开办公共娱乐场所的；
（五）参与或者变相参与公共娱乐场所经营活动的。
【关键词】公共场所火灾；防治问题；对策
1.公共场所消防安全存在的主要问题
近年来，我国公共场所火灾时有发生，造成一定的经济损失和人员伤亡，不少公共场所火灾隐患仍十分突出，究其原因，一是公共场所建设和发展来势迅猛，短短几年时间各类公共场所发展迅速，消防工作缺乏足够的思想准备，工作不能及时到位。二是政策、法规明显滞后，在较长一段时间内，公共场所监督管理无章可循，无法可依。三是公共场所建设和装潢市场混乱，公共场所因陋就简，建筑条件、装修装成材料和工程施工失去控制。四是老板、业主和经营者消防安全意识淡簿，急功近利，只重经营，不顾安全，忽视或不愿在消防安全方面投人，消防设施严重缺乏。五是员工素质低劣，人员变动频繁，忽视消防教育培训。六是用火用电管理不善，违章用火，电线过负荷现象普遍。七是行政干预、通融说情时有发生，影响和干扰消防执法。
2.公共场所火灾防治的主要对策
2.1充分认识公共场所消防工作的重要性、长期性
所谓公共场所，是指集聚有众多公众人员的场所。如商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅、体育馆、展览馆等。公共场所的建设和发展是两个文明建设的重要组成部分，也是社会进步和繁荣的体现，也是国民经济的重要增长点。目前我国公共场所的规模、数量和档次，从整体上说与发达国家相差甚远，必定有大的发展。因此，做好公共场所消防工作无论现在还是将来都具有十分重要的意义，任务极其繁重。不能因噎废食而采取遏制的作法，也不能依靠几次专项治理就能解决根本问题，更不能一劳永逸。要提高认识，以积极端正的态度和主动有效的工作来适应和满足公共场所消防安全的客观需要。要有长期的思想、组织准备和工作规划，要立足当前、着眼未来，重视抓好基础工作。
2.2认真落实公共场所消防保卫重点单位管理
抓重点、保重点是消防工作的重要方法。鉴于公共场所的地位、作用和火灾危害性，适时把大中型公共场所列人消防保卫重点，按照重点单位消防安全十项标准，严格要求，严格管理。特别注重抓好消防安全责任制的落实，对重点部位和重点工种人员实行员工消防安全培训考核和持证上岗制度，坚持重点单位年度考核评估。同时对其它公共场所也应切实纳人消防监督管理视线，普遍建立义务消防组织，建立健全各项规章制度，经常开展监督检查，防止失控漏管。
2.3切实把握住三个重要监督环节
消防监督机关能否抓住公共场所监督管理主动权，关键在于把握住公共场所建筑审核验收、开业审批和业主变更登记注册三个重要环节。当前建筑审核验收，主要是解决好力度和质量问题。对开业审批和业主变更登记注册两个环节的提出，应该引起重视和加以研究。实践表明，公共场所产权与经营分离从消防安全角度讲管理难度大，应该对经营者有所制约。在公共场所开业前，对消防安全各项软、硬件的配置和准备情况要进行全面检查和了解，只有具备充分条件，消防安全有了可靠保障，才能允许开业。同时，当前一些公共场所经营者变更频繁，这些场所随着业主的更换，有的面貌全非，直接影响消防安全。因此只有采取登记注册的办法才能实施有效控制，也便于有关部门及时掌握和了解情况，及时发现问题，并及时纠正解决。抓好三个环节，涉及到社会方方面面，尽管运作困难很大，但从长远观点看，必须下大力气明确目标、建立法规、营造机制，创造良好的监督环境。根据目前情况，建议实行《公共场所消防安全许可证》制度，尽快扭转当前消防监督管理被动局面。
2.4积极推行公共场所消防安全环境优胜劣汰竞争机制
人对安全的需要是基本需求。随着国民安全意识的增强，人们对公共场所的安全需求也不断提高。如果经营场所的火灾隐患突出，甚至经常发生火灾，人们心有余悸，光顾的人就会越来越少。因此，公共场所消防安全环境的优劣，直接影响经营效果。利用这种事物间的必然联系，借鉴卫生部门和商品质量管理部门的管理手段，用定期评定公共场所消防安全等级，火灾隐患黄牌警告等做法，铭牌示意，公布于众，就能使消防安全环境好的场所越加兴隆发达，形成安全、效益两者之间良性循环。否则反之，必然会失去竞争力，自然淘汰。我们认为，采取这些做法是能够促进和加强公共场所消防工作，调动和发挥经营者做好自身消防工作的积极性、主动性。
2.5大力增强公共场所经营者消防安全意识和观念
做好公共场所的消防工作，最重要的是要提高公共场所老板、业主和经营者的认识。要通过消防知识普及宣传、培训等各种形式使他们真正树立安全第一，安全就是最大效益的思想和观念。自觉摒弃片面追求经济效益，只顾经营，不抓安全的错误作法，引导他们在有安全保障的前提下，不断提高经营效益的路子。同时要为他们创造学习条件，提供培训机会，使他们了解和掌握一定的消防专业知识和技能，提高做好自身消防工作的能力。建议省及较大城市建立消防安全培训中心，分期分批地开展消防轮训，以促进公共场所经营者和从业人员整体素质的提高。
2.6有效提高公共场所专项治理力度
针对一个时期突出问题，开展专项治理是十分必要的，关键是要真治实理，真正解决问题。经验表明，专项治理要认真细致动真格。如果走过场，不但不能解决问题，反而会带来消极影响。开展专项治理要明确重点，不能眉毛胡子一把抓。当前，要集中精力解决好公共场所的安全疏散严重不足、装修装潢极端混乱和用火用电无控制三大主要问题。要采取行政、技术和法律等一切有效手段，加大专项治理力度，注重治理效果，同时要加强与文化、工商、监察等部门密切合作，充分发挥主管部门和有关职能部门的作用，有力促进隐患的整改和问题的解决。
2.7努力提高公共场所的火场救人能力
公共场所火灾最大的危害是造成众多人员伤亡。因此，火灾扑救必须做到救人先于救火。要在保证有效控制火势的同时，集中人力、装备抢救人员，最大限度减少人员伤亡。公共场所必须加大救人设备的经费投人，尽快添置简便实用的救护器具。当前消防部队在救人装备和技术方面都需要进一步加强和提高。要把救护纳人技能训练和考核内容，使官兵熟练掌握救人救护方法和技能。同时，高度重视公共场所的灭火作战计划救人方案的制定和演练，以提高火场救人组织指挥能力。
【参考文献】
［1］蒙慧玲.火灾逃生中的安全问题[J].中国公共安全(学术卷),2005,(01).
［2］郭克河,刘国潮.室内大型活动场所的消防安全状况及对策[J].河南消防,2003,(06).
关键词：治安管理；社会协同；创新
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0096-02
社会协同作为社会管理创新的一项重要内容，其主要内涵是要求无论政府还是其他社会组织不仅要承担起社会管理的责任，更应该注重建立相互之间――政府部门之间、政府组织与社会组织之间、政府部门与民众之间的良性协调与互动合作关系。涉及治安管理领域，对于社会治安综合治理我们应有更深刻全面的理解与阐释。对治安管理社会协同理论的提出与总结梳理有益于在实际工作中落实社会协同的理念。
一、社会协同理念的提出
对社会协同内涵的认识，首先要正确认识和处理政府与社会的关系，当代治理理论认为政府、社会组织、市场组织是治理的主体。对于国家与社会的关系，存在着三种不同的模式：第一种是“强政府、弱社会”模式。在大一统的时代对于政府与社会的关系并没有清晰正确的认识，造成了强政府弱社会的不合理局面，在这种模式下，社会完全是政府的附属品，统治的意味更为浓厚，造成的后果是社会组织发挥作用微弱，政府权力过大、管得过多过死，但在社会治理某些领域中政府并不能发挥完全的作用，而社会组织在更适合其应该发挥作用的领域中却完全无所作为，这样不仅造成政府资源的浪费也不能起到很好的治理效果。二是政府与社会的合作模式。强调政府与社会要形成互动、加强合作，该模式的优点是将社会至于与国家同等重要的作用，但在目前我国大政府、小社会的现实局面下，合作模式的构建恐怕还有待更长的时间才能实现。三是“社会协同”模式。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局目标是在十六届四中全会时首次提出的。十报告在论述社会管理体制时又再次强调了其重要意义，并提出了予以法制保障保证其落实。现在看来社会协同模式是更适合我国现实的一种模式，为什么如此说呢？在这一社会管理体制中，公众参与是基础，社会协同是依托，法治保障是根本。在我国的现实是政府治理能力较高，公民社会发育不足。我们还处在培育公民社会的阶段，自然不能与西方国家一样在短期内实现两者的合作关系，更适合我国当前现实的是以政府为主导，鼓励和帮扶社会组织的成长，使其逐渐在社会治理中发挥重要作用，通过法律与制度保障是协同治理机制形成。
二、国外关于社会协同的相关理论
目前，世界各国在社会治理中形成的许多理论如公共选择理论、治理理论、公共物品理论、多中心理论、国家―社会互动理论、社会资本理论等，与我国的社会协同的治理模式存在着共通的地方，应充分借鉴先进理论、尊重我国现实，形成适合我国治安管理工作的社会协同治理理论。
（一）公共选择理论
公共选择理论（Theory of Public Choice）于20世纪60年代形成于西方发达国家。其主要观点是针对市场经济中的“政府失灵”现象，主张引入市场机制，以市场灵活的特点来弥补政府在公共服务领域的不足[1]。根据这个理论，警察公共服务同样需要引入市场机制，目前在西方国家非常发达的私人警务如保安、私人保镖等在维护社会公共安全中已发挥了重要的作用。
（二）公共物品理论
公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论。其基本内容是：不同种类的物品和服务可以通过两个特征――排他性和消费性来进行整理和分类，分类的结果确定了政府和社会（非政府组织）在物品和服务提供中所扮演的角色[2]。一般而言，纯公共物品（服务）由政府提供，纯私人物品（服务）则由社会和市场提供，而准公共物品（俱乐部物品和公共池塘资源物品）既不能完全由政府提供，也不能完全依靠社会和市场提供，而应该通过政府和市场、社会的竞争、合作来提供。
（三）治理理论
治理理论，也称善治（Good Governance）理论、治道，是20世纪90年代流行于西方国家的关于公共事务解决之道的理论。是指政府对公共事务进行治理，它“掌舵”但不“划桨”，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体的事务管理之间[3]。关于治理的特征，虽然学者概括并不完全相同，但治理主体的多元性，尤其是非政府组织的参与是其最显著的特征之一。正如治理理论创始人之一的罗西瑙所说：“治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”[4]
（四）多中心理论
当代美国学者E.奥斯特罗姆根据多中心社会秩序、公共选择、公共物品等理论，在长期实证研究公共事务（尤其是警察服务）的基础上，主张公共事物自主治理，提出“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的“多中心理论”，以改变传统的以政府为中心的“单中心供给”思路[5]。
（五）国家――社会互动理论
国家―社会互动理论的渊源可以追溯至19世纪西方国家的“市民社会”，但其流行却是在20世纪90年代以来。国家―社会互动理论主张：关于国家、国家制度及社会、社会制度等的研究，不能单从国家一元的单向的角度来认识，而应该从国家―社会二元的、多向的角度，从国家、社会的互动来认识。即：要批判那种“自上而下的”一元性“国家”分析范式，建构“自上而下”与“自下而上的”双轨型“国家与社会”互动范式。简言之，国家制度、社会制度的建立，是国家和社会互动的结果。按照这个理论，警察制度、治安制度也应是国家与社会组织互动的结果。
（六）社会资本理论
该研究视角运用社会资本理论对社会力量在治安管理中发挥的作用、作用的缺失及对策作以探析。社会资本是指普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。在社会治安管理过程中，社会资本的有效使用往往能够倍增治理的绩效，这也是治安管理自增强机制的动力所在。
上述理论，因为主张政府之外的市场、社会也要提供公共服务，与以往由政府完全提供公共服务的旧理论有很大差异，所以也被合称为“新公共管理理论”。这些理论应用于公共服务领域中的警务研究，其结论自然就是重视市场、社会在警务中的作用。譬如，自20世纪70年代始，西方国家提出了“private policing”（或privatizing policing、private police）的概念，对社会组织参与治安工作及如何增进社会组织与警察机构的合作，进行了大量的理论研究。英国艾莉斯・韦克菲尔德的《Selling Security：The private policing of public space》，提出了“安全被”（security quilt）理论，认为：不同的城市空间场所需要由不同的管理力量参与的各种安全管理模式；不同的管理力量和安全管理模式组织起来，就组合成为覆盖城市任何角落的“安全被”；在构成“安全被”的力量中，既有代表国家与政府的警察，也有单位与社区的专有安全保卫人员，既有市场化的保安公司，也有各种志愿者和警察辅助力量。
三、我国治安管理“社会协同”的相关理论
（一）治安综合治理理论
20世纪70年代末以后，我国逐步提出了治安综合治理的思想，强调在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和民众的力量，综合运用多种手段，从根本上预防和治理违法犯罪，维护治安秩序的稳定。
治安综合治理理论强调治安问题的根源在社会，治理治安问题的力量在社会，维护治安秩序的主体也在包括政府、单位、社会组织和公众在内的多种主体。
（二）治安主客体关系理论
治安主客体关系理论，是指维护治安秩序的主体与客体（对象）之间，存在相互依存、相互作用、相互转化的多重关系，一般而言，公安机关是维护治安秩序的主体或主要力量，但是，在一定条件下，其他政府部门、企事业单位和社会组织、公众也会成为维护治安秩序的主体。
（三）治安、警务（国家警事）社会化理论
20世纪80年代，我国学者当时的治安形势和社会环境的变化，提出了“治安工作社会化”的观点，也有的称公安工作社会化、治安管理社会化。即公安机关不应承担维护治安秩序的全部责任，而应当将一部分工作职能交由社会组织承担。近年来，国内学者将西方的公共选择理论、治理理论等引入，又提出了“警务社会化”或“国家警事社会化”。强调公安机关要按照市场运行的客观要求，有效整合社会管理资源，充分调动社会各方面的力量，建立起与市场经济相适应的公安行政管理体制，在充分发挥公安机关职能作用的同时，实现“社会的事社会办”；强调警察与社会组织的互动、警察与社区居民的合作，以增进公共安全、提升警务效益。
（四）社会管理创新理论
近年来，针对当前我国社会发展的新形势，在“科学发展观”的指导下，中央在加强社会建设上提出了“社会管理创新”的思想。即：坚持“以人为本、服务为先，多方参与、共同治理”原则，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，并将“中央社会治安综合治理委员会”更名为“中央社会管理综合治理委员会”。一些学者认为，社会管理创新的关键，是管理主体创新，即发展社会组织和社会自治。将其运用于治安工作领域，就是治安主体多元化。
参考文献：
[1]方福前.公共选择理论：政治的经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000：67.
[2][美]E.S.萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：121.
[3]毛寿龙等.西方政府的治道变革[M].北京：中国人民大学出版社，1998.
【关键词】公共场所火灾；防治问题；对策
1.公共场所消防安全存在的主要问题
近年来，我国公共场所火灾时有发生，造成一定的经济损失和人员伤亡，不少公共场所火灾隐患仍十分突出，究其原因，一是公共场所建设和发展来势迅猛，短短几年时间各类公共场所发展迅速，消防工作缺乏足够的思想准备，工作不能及时到位。二是政策、法规明显滞后，在较长一段时间内，公共场所监督管理无章可循，无法可依。三是公共场所建设和装潢市场混乱，公共场所因陋就简，建筑条件、装修装成材料和工程施工失去控制。四是老板、业主和经营者消防安全意识淡簿，急功近利，只重经营，不顾安全，忽视或不愿在消防安全方面投人，消防设施严重缺乏。五是员工素质低劣，人员变动频繁，忽视消防教育培训。六是用火用电管理不善，违章用火，电线过负荷现象普遍。七是行政干预、通融说情时有发生，影响和干扰消防执法。
2.公共场所火灾防治的主要对策
2.1充分认识公共场所消防工作的重要性、长期性
所谓公共场所，是指集聚有众多公众人员的场所。如商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅、体育馆、展览馆等。公共场所的建设和发展是两个文明建设的重要组成部分，也是社会进步和繁荣的体现，也是国民经济的重要增长点。目前我国公共场所的规模、数量和档次，从整体上说与发达国家相差甚远，必定有大的发展。因此，做好公共场所消防工作无论现在还是将来都具有十分重要的意义，任务极其繁重。不能因噎废食而采取遏制的作法，也不能依靠几次专项治理就能解决根本问题，更不能一劳永逸。要提高认识，以积极端正的态度和主动有效的工作来适应和满足公共场所消防安全的客观需要。要有长期的思想、组织准备和工作规划，要立足当前、着眼未来，重视抓好基础工作。
2.2认真落实公共场所消防保卫重点单位管理
抓重点、保重点是消防工作的重要方法。鉴于公共场所的地位、作用和火灾危害性，适时把大中型公共场所列人消防保卫重点，按照重点单位消防安全十项标准，严格要求，严格管理。特别注重抓好消防安全责任制的落实，对重点部位和重点工种人员实行员工消防安全培训考核和持证上岗制度，坚持重点单位年度考核评估。同时对其它公共场所也应切实纳人消防监督管理视线，普遍建立义务消防组织，建立健全各项规章制度，经常开展监督检查，防止失控漏管。
2.3切实把握住三个重要监督环节
消防监督机关能否抓住公共场所监督管理主动权，关键在于把握住公共场所建筑审核验收、开业审批和业主变更登记注册三个重要环节。当前建筑审核验收，主要是解决好力度和质量问题。对开业审批和业主变更登记注册两个环节的提出，应该引起重视和加以研究。实践表明，公共场所产权与经营分离从消防安全角度讲管理难度大，应该对经营者有所制约。在公共场所开业前，对消防安全各项软、硬件的配置和准备情况要进行全面检查和了解，只有具备充分条件，消防安全有了可靠保障，才能允许开业。同时，当前一些公共场所经营者变更频繁，这些场所随着业主的更换，有的面貌全非，直接影响消防安全。因此只有采取登记注册的办法才能实施有效控制，也便于有关部门及时掌握和了解情况，及时发现问题，并及时纠正解决。抓好三个环节，涉及到社会方方面面，尽管运作困难很大，但从长远观点看，必须下大力气明确目标、建立法规、营造机制，创造良好的监督环境。根据目前情况，建议实行《公共场所消防安全许可证》制度，尽快扭转当前消防监督管理被动局面。
2.4积极推行公共场所消防安全环境优胜劣汰竞争机制
人对安全的需要是基本需求。随着国民安全意识的增强，人们对公共场所的安全需求也不断提高。如果经营场所的火灾隐患突出，甚至经常发生火灾，人们心有余悸，光顾的人就会越来越少。因此，公共场所消防安全环境的优劣，直接影响经营效果。利用这种事物间的必然联系，借鉴卫生部门和商品质量管理部门的管理手段，用定期评定公共场所消防安全等级，火灾隐患黄牌警告等做法，铭牌示意，公布于众，就能使消防安全环境好的场所越加兴隆发达，形成安全、效益两者之间良性循环。否则反之，必然会失去竞争力，自然淘汰。我们认为，采取这些做法是能够促进和加强公共场所消防工作，调动和发挥经营者做好自身消防工作的积极性、主动性。
2.5大力增强公共场所经营者消防安全意识和观念
做好公共场所的消防工作，最重要的是要提高公共场所老板、业主和经营者的认识。要通过消防知识普及宣传、培训等各种形式使他们真正树立安全第一，安全就是最大效益的思想和观念。自觉摒弃片面追求经济效益，只顾经营，不抓安全的错误作法，引导他们在有安全保障的前提下，不断提高经营效益的路子。同时要为他们创造学习条件，提供培训机会，使他们了解和掌握一定的消防专业知识和技能，提高做好自身消防工作的能力。建议省及较大城市建立消防安全培训中心，分期分批地开展消防轮训，以促进公共场所经营者和从业人员整体素质的提高。
2.6有效提高公共场所专项治理力度
针对一个时期突出问题，开展专项治理是十分必要的，关键是要真治实理，真正解决问题。经验表明，专项治理要认真细致动真格。如果走过场，不但不能解决问题，反而会带来消极影响。开展专项治理要明确重点，不能眉毛胡子一把抓。当前，要集中精力解决好公共场所的安全疏散严重不足、装修装潢极端混乱和用火用电无控制三大主要问题。要采取行政、技术和法律等一切有效手段，加大专项治理力度，注重治理效果，同时要加强与文化、工商、监察等部门密切合作，充分发挥主管部门和有关职能部门的作用，有力促进隐患的整改和问题的解决。
2.7努力提高公共场所的火场救人能力
公共场所火灾最大的危害是造成众多人员伤亡。因此，火灾扑救必须做到救人先于救火。要在保证有效控制火势的同时，集中人力、装备抢救人员，最大限度减少人员伤亡。公共场所必须加大救人设备的经费投人，尽快添置简便实用的救护器具。当前消防部队在救人装备和技术方面都需要进一步加强和提高。要把救护纳人技能训练和考核内容，使官兵熟练掌握救人救护方法和技能。同时，高度重视公共场
所的灭火作战计划救人方案的制定和演练，以提高火场救人组织指挥能力。
【参考文献】
［1］蒙慧玲.火灾逃生中的安全问题[J].中国公共安全(学术卷),2005,(01).
［2］郭克河,刘国潮.室内大型活动场所的消防安全状况及对策[J].河南消防,2003,(06).
[论文摘要]社会治安现实的召唤与公共管理社会化、市场化理念催生了公共治安承包现象。在其近十年的实施历程中，面临的诸多法律困境依然存在。公共治安承包的内容范围、协议性质、签订主体、经费来源、公安机关和承包方的角色定位及其合法性困境成为其进一步发展的掣肘。如何正视、考量和解析这些法律困境是目前公共治安承包摆脱尴尬处境。迈向法治化的关键所在。
我国正处于社会转型期，社会由封闭走向开放，人、财、物大流动，社会控制难度加大，导致治安形势日益严峻；同时，警力不足的矛盾也日益加剧。由于我国经济发展与财政条件的限制，短期内不可能给公安机关增加更多编制、扩大队伍，这就为治安承包提供了机会。“治安承包”是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。近年来，全国许多地方先后实行了治安承包的做法。对此，理论界和实务界褒贬不一，支持者考虑到社会治安形势严峻的现实以及新的警务改革和公共管理市场化、社会化带来的契机；反对者则坚持公权力应由国家机关行使及政府理当完全负责生产社会治安这一“公共产品”的观念。两种截然相反的态度是由于立场不同和治安承包在实践中确实存在不规范的做法所造成。这就需要对公共治安承包目前所面临的法律困境进行正视、析疑，以实现政府机制、社会机制与市场机制三种社会治理机制选择在公共治安承包制度设计中的平衡。
一、承包内容范围的困境：治安防范承包VS治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
五、承包经费来源的困境：财政资金VS社会资金
[论文摘要]社会治安现实的召唤与公共管理社会化、市场化理念催生了公共治安承包现象。在其近十年的实施历程中，面临的诸多法律困境依然存在。公共治安承包的内容范围、协议性质、签订主体、经费来源、公安机关和承包方的角色定位及其合法性困境成为其进一步发展的掣肘。如何正视、考量和解析这些法律困境是目前公共治安承包摆脱尴尬处境。迈向法治化的关键所在。
我国正处于社会转型期，社会由封闭走向开放，人、财、物大流动，社会控制难度加大，导致治安形势日益严峻；同时，警力不足的矛盾也日益加剧。由于我国经济发展与财政条件的限制，短期内不可能给公安机关增加更多编制、扩大队伍，这就为治安承包提供了机会。“治安承包”是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。近年来，全国许多地方先后实行了治安承包的做法。对此，理论界和实务界褒贬不一，支持者考虑到社会治安形势严峻的现实以及新的警务改革和公共管理市场化、社会化带来的契机；反对者则坚持公权力应由国家机关行使及政府理当完全负责生产社会治安这一“公共产品”的观念。两种截然相反的态度是由于立场不同和治安承包在实践中确实存在不规范的做法所造成。这就需要对公共治安承包目前所面临的法律困境进行正视、析疑，以实现政府机制、社会机制与市场机制三种社会治理机制选择在公共治安承包制度设计中的平衡。
一、承包内容范围的困境：治安防范承包vs治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同vs行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关vs民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方vs承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
五、承包经费来源的困境：财政资金vs社会资金
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